Sentencia T-909 de 2009

T-909-09 Sentencia T- 909/09 Sentencia T-909/09 (Diciembre 7; Bogotá D.C.) DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido ACCION DE TUTELA-Procedencia cuando las entidades estatales han violado el debido proceso administrativo así no se hayan agotado los mecanismos ordinarios de protección La jurisprudencia constitucional ha hecho hincapié en la necesidad de que la Administración actúe de manera diligente y sin dilaciones injustificadas así como en lo imperioso que resulta que responda de fondo las peticiones elevadas por los ciudadanos y por las ciudadanas. Ha acentuado, de la misma manera, que cuando las entidades estatales se han abstenido de dictar las medidas indispensables para obtener una protección inmediata y eficaz de los derechos constitucionales fundamentales y han mantenido en el tiempo la vulneración negándose a aplicar las normas legales y reglamentarias pertinentes, procede el amparo en sede de tutela así todavía no se hayan agotado los mecanismos ordinarios de protección. DEBIDO PROCESO-Reglas son aplicables a toda clase de actuación judicial y administrativa PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Garantías que debe contemplar COMUNIDAD AFRODESCENDIENTES-Reconocimiento y protección constitucional y legal de la diversidad étnica y cultural efectuado por la Constitución y la ley COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Especial protección constitucional COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Fundamentos generales y específicos de protección constitucional COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Derechos constitucionales de que son titulares conforme a Instrumentos Internacionales sobre derechos humanos aprobados por Colombia COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Dilación por parte del Estado en el procedimiento de titulación colectiva de la propiedad ancestral del pueblo del río Naya ACCION DE TUTELA-Orden al INCODER de adoptar medidas urgentes respecto a la solicitud de titulación colectiva de la propiedad presentada por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya desde 1999 Referencia: expediente T-2.359.979. Accionante: Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya. Accionado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–. Fallo objeto de Revisión: sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” –, del dieciséis de abril de 2009 que confirma la sentencia proferida el día 25 de noviembre de 2008 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca. Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Nilson Pinilla Pinilla. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo. I. ANTECEDENTES. 1. Demanda y pretensión. 1.1. Elementos de la demanda. - Derechos fundamentales cuya protección se invoca: derechos a la garantía del debido proceso (artículo 29 C. N.), a la propiedad territorial (artículos 58, 60, 64, 55 transitorio C. N.) en conexidad con el derecho constitucional fundamental a la vida, a no ser forzados a desaparecer como pueblo afrodescendiente; el bloque de constitucionalidad (artículo 93 C.N.) y, en consecuencia, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Convenio 169 de la OIT. - Conducta que causa la vulneración: Desconocimiento del derecho constitucional fundamental al debido proceso administrativo y, más concretamente, el derecho a obtener, sin dilaciones injustificadas, una decisión de fondo por parte del órgano competente en el procedimiento adelantado según el Decreto 1745 de 1995 que reglamentó la Ley 70 de 1993 en lo atinente a la titulación colectiva de los territorios a Comunidades Afrodescendientes. La demora infundada en el tiempo para el reconocimiento de la propiedad ancestral de ciento noventa mil (190.000) hectáreas que forman parte del Territorio Colectivo de las Comunidades Afrodescendientes asentadas en la Cuenca del Río Naya –comprendido entre los departamentos del Valle del Cauca y Cauca–, ocasiona perjuicios irremediables pues posibilita la compra y venta de tierras por parte de foráneos, la implementación de cultivos de uso ilícito y el desarrollo de cultivos de palma aceitera por parte de personas ajenas al territorio ancestral e impide la existencia y pervivencia de las comunidades allí asentadas. - Pretensión: que se confiera el amparo invocado y se ordene al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– y a la Unidad de Tierras Rurales –UNAT–, que de manera pronta, efectiva, con celeridad, economía y sin dilaciones injustificadas, resuelva la solicitud de titulación colectiva realizada por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya en el marco de la Ley 70 de 1993 y el Decreto Reglamentario N. 1745 de 1995 elevada ante el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA– el día 23 de diciembre de 1999, reiterada el 22 de junio de 2004 ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– que mediante Decreto 1300 de 2003 fue constituido como el nuevo ente competente e instada de nuevo el día 6 de mayo de 2008 ante la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– que se constituyó como la nueva entidad competente. Además, que se adopten las medidas indispensables encaminadas a garantizar la no intervención sobre el territorio del Río Naya, hasta tanto se dicte una decisión de fondo y se establezca la titulación respectiva. En consecuencia, que se evite cualquier gravamen, enajenación, compra o venta de tierras, al igual que se impida la realización de cualquier proyecto de carácter agroindustrial o de explotación de recursos naturales. 1.2. Fundamento de la pretensión. 1.2.1. El actor, en calidad de Representante Legal del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya sustentó su pretensión en las siguientes afirmaciones y medios de prueba: - Refirió el peticionario que los pobladores afrodescendientes del Río Naya habitan esa cuenca aproximadamente desde el año de 1680, territorio al que arribaron sus ancestros provenientes de África como esclavos. Indicó que el primer título que da cuenta de esa propiedad ancestral apareció en el año de 1775, en registro efectuado ante la Notaría Primera de Popayán por los señores Ángulo y Corvea[1]. - Señaló que de conformidad con el último censo configuran una población de 18.550 afrodescendientes ubicados en la parte baja de la Cuenca del Río Naya –en las márgenes de los Departamentos del Cauca y Valle del Cauca–[2]. - Relató que el día 23 de diciembre de 1999 el señor Isabelino Valencia Rodallega, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario del Río Naya[3], solicitó “la titulación colectiva en calidad de TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS, un globo de terreno con una extensión aproximada de DOSCIENTAS MIL HECTÁREAS (200.000 Has)”. (Mayúsculas dentro del texto original. Expediente cuaderno uno, folio 3) - Informó que con fundamento en la solicitud efectuada, el INCORA había dado comienzo a un procedimiento por medio de la resolución 00451 del 23 de junio de 2000. Indicó, a renglón seguido, que la gerencia de ese instituto había ordenado “‘la práctica de la visita a la comunidad del Río naya (sic) designando a los funcionarios que la realizarían y fijando la fecha del 7 al 28 de julio de 2000 para adelantarla’”[4]. (Expediente cuaderno 1 a folio 3) - Contó que el día 11 de septiembre del año 2000, la Universidad del Cauca presentó una oposición a la solicitud de titulación colectiva y argumentó ser propietaria de las tierras de la cuenca del Río Naya, a partir de un “un permiso de explotación minera otorgado en 1.822 por el Vicepresidente General Santander, al entonces Colegio Mayor del Cauca a través del decreto ejecutivo del 6 de octubre de 1827”. (Expediente cuaderno 1 a folio 3) - Mencionó que en el mes de octubre de 2002 el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) en el Informe Técnico escrito bajo el título “Los derechos de propiedad de la Universidad del Cauca, frente a las demandas territoriales de las comunidades negras, indígenas y campesinas en la Hoya hidrográfica del río Naya”, reconoció la ocupación ancestral de los afrodescendientes del Naya en dicho territorio e hizo un grupo de recomendaciones. (Expediente cuaderno 1 a folios 4-7) y acentuó cómo a partir del documento mencionado, resultaba factible establecer que el INCORA disponía –desde el mes de octubre de 2002–, de una definición de los pasos a seguir. debían dar para proceder a la titulación de la propiedad colectiva.- Subrayó, que ese marco de acción abarcaba el reconocimiento de la legitimidad y legalidad subyacente a la solicitud elevada por la comunidad en relación con la titulación colectiva. Enfatizó que tanto el INCORA como, a continuación, el INCODER debieron adelantar ese procedimiento “para allanar el camino del reconocimiento del derecho a la propiedad legal de [su] pueblo afrodescendiente del río Naya”. (Expediente cuaderno 1 a folio 7) - Hizo hincapié en la falta de gestión del INCORA, entidad que se mantuvo renuente ante las reiteradas solicitudes de titulación colectiva “planteadas en el marco del seguimiento a las Medidas Cautelares otorgadas por la Honorable Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA”. En este orden, destacó que este instituto se había tomado dos años para presentar su informe Técnico-Jurídico e insistió en que, una vez formuladas las conclusiones y recomendaciones, habían pasado tres años más para que se produjera el informe de Clarificación de Propiedad que fue redactado por el INCODER (Expediente cuaderno 1 a folio 7) - Narró que su territorio había sido objeto en el año 2001 de un operativo militar bajo el pretexto de adelantar “acciones contrainsurgentes, con la participación de estructuras de tipo paramilitar que se identificaron como ‘Bloque Calima’, con la anuencia y complicidad de unidades militares pertenecientes a la Brigada 3 del ejército, con sede en Cali”. Dijo con relación a lo anterior, que el operativo se había iniciado en la parte alta del Naya, en jurisdicción del municipio de Buenos Aires y anotó que los medios de comunicación habían dado a conocer la masacre allí acontecida que se apeló “La masacre del Alto Naya” y produjo “más de un centenar de víctimas entre ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzadas”. (Expediente cuaderno 1 a folio 8) - Resaltó que muy pronto la ofensiva paramilitar había alcanzado la parte baja del Río Naya. Que habían asesinado y accedido carnalmente a Juana Bautista Ángulo, mujer afrodescendiente quien padecía problemas mentales y se había resistido al desplazamiento forzado por las fuerzas paramilitares. Este motivo, unido a la presencia de ulteriores amenazas, fue lo que condujo a que la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz así como el Consejo Comunitario del Río Naya solicitaran ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la adopción de medidas cautelares para evitar nuevos daños irreparables. Advirtió que entre las acciones adelantadas para cumplir con las medidas se habían realizado sendas reuniones en la ciudad de Cali, Popayán y Bogotá con la participación de representantes del gobierno colombiano y de la Universidad del Cauca, uno de cuyos propósitos prioritarios consistió en atender el asunto relacionado con la titulación colectiva del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya. (Expediente cuaderno 1 a folio 9). - Expuso que el 22 de junio de 2004 había hecho uso del derecho de petición y se había dirigido esta vez ante el INCODER para reiterar su solicitud. Añadió que ante el incumplimiento por parte de esta entidad, los afrodescendientes del Consejo Comunitario del Río Naya habían presentado el día 23 de septiembre de 2004 una Acción Constitucional de Cumplimiento contra el INCODER y el Ministerio de Interior y de Justicia –Asuntos Étnicos–, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien dio traslado de la demanda al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, instancia que por medio de sentencia proferida el día 13 de enero de 2005 había resuelto negar las pretensiones “por falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Ministerio del Interior y de Justicia –Dirección de Étnias” y adicionalmente había rechazado por improcedente la acción de cumplimiento. (Expediente cuaderno 1 a folio 13) - Informó que el fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca fue apelado ante el Consejo de Estado –Sección Quinta. Sala de lo Contencioso Administrativo–, entidad que confirmó el fallo del a quo en cuanto negó las pretensiones de la demanda en relación con el Ministerio del Interior y de Justicia –Dirección de Asuntos Étnicos– y modificó la sentencia impugnada en lo atinente a la improcedencia de la acción. El alto Tribunal se pronunció, en efecto, de fondo sobre las pretensiones elevadas pero resolvió negarlas, pues consideró que la demanda elevada por el Consejo Comunitario del Río Naya, “en los precisos términos en que fue planteada, envuelve el reconocimiento de un derecho”. A juicio de la Corporación, el fin de la demanda fue que se ordenara a las autoridades demandadas disponer “de lo pertinente para la titulación de los terrenos ocupados por las comunidades negras que integran ese Consejo Comunitario, lo cual implicaría establecer, en sede judicial, el derecho que a esas comunidades negras asiste de ser propietarias colectivas de dichos terrenos”. Encontró el Consejo de Estado que esa autoridad era el INCODER tanto por lo establecido en el artículo 2º del Decreto 1300 de 2003 como por expresa disposición del artículo 17 del Decreto 1745 de 1995. Señaló, no obstante, que no constaba en el expediente información alguna en relación con la continuación de la actuación administrativa adelantada por el INCODER e insistió que en la contestación de la demanda esta entidad había guardado silencio al respecto por lo que dio entender que el trámite administrativo se encontraba suspendido[5]. (Expediente cuaderno 1 a folio 13) - Manifestó que paralelo a lo anterior, desde el día 9 de marzo de 2005 habían solicitado de manera formal la intervención y el seguimiento de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo respecto de la solicitud de titulación colectiva del Naya y dijo que no habían obtenido respuesta alguna por parte de estas instancias de control. (Expediente cuaderno 1 a folio 13) - Expresó, que a partir de los hechos relatados resultaba factible constatar la dilación en el tiempo que ha afectado las actuaciones desde la publicación por parte del INCORA del Informe Técnico Jurídico en octubre de 2002, lo que ha traído como consecuencia un grave desconocimiento del derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso “sin dilaciones injustificadas”. Consideró que en el caso bajo examen también se había desconocido lo establecido en el artículo 209 de la Constitución Nacional de conformidad con el cual “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad […]”. Los entes accionados han generado que se pierda confianza en las actuaciones administrativas adelantadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por parte de INCODER y, en la actualidad, por parte de la UNAT. (Expediente cuaderno 1 a folio 13) - Adujo que el día 20 de diciembre de 2005 el INCODER había dado a conocer el “Informe de visita previa al Procedimiento de Clarificación de la Propiedad en la Cuenca del Río Naya”, dentro del cual se ratifican las decisiones ya formuladas en el Informe Técnico del mes de octubre de 2002. Anotó que la Clarificación se efectuó a partir de la firma del Convenio Específico No. 140 de 2004 de Cooperación Técnica Interinstitucional entre el INCODER y el Departamento del Cauca y añadió que con este informe únicamente se había logrado determinar de manera técnica las áreas territoriales de la Cuenca del Río Naya. (Expediente cuaderno 1 a folio 18) - Puntualizó que casi un año después, el INCODER por medio de su Oficina de Enlace Territorial No. 4 Cali y GTT Popayán, había ordenado mediante Resolución No. 001089 del 11 de septiembre de 2006 “el trámite administrativo tendiente a establecer la procedencia legal de declarar o no extinguido en todo o en parte el derecho de dominio privado del predio rural de 97.223.85 hectáreas propiedad de la universidad del Cauca en el globo de terreno conocido como CUENCA DEL RÍO NAYA, ubicada en los departamentos de Cauca y Valle del Cauca, dentro del proceso de diligencias previas de que trata el Decreto 2663 de 1994”. (Expediente cuaderno 1 a folio 18) - Precisó que mediante Auto dictado el día 11 de septiembre de 2006 el mismo Instituto se abstuvo de “iniciar procedimiento de clarificación de la propiedad en la denominada cuenca del río Naya, ubicada en los departamentos de Cauca y Valle del Cauca, dentro del proceso de diligencias previas de que trata el Decreto 2663 de 1994”. Informó que la Universidad del Cauca había recurrido tanto el auto como la resolución el día 28 de noviembre de 2006. Un año después, la Oficina de Enlace Territorial confirmó el auto recurrido. La resolución recurrida también fue confirmada. (Expediente cuaderno 1 a folio 18) - Expuso que mediante Auto de 19 de noviembre de 2007, la Oficina de Enlace Territorial ordenó la realización de la etapa probatoria del procedimiento de Extinción de Dominio con sustento en una práctica ocular que debía efectuarse del 2 al 14 de diciembre de ese mismo año y un peritaje técnico para dar término al procedimiento administrativo correspondiente cuyo fin consistía en declarar la Extinción de Dominio a la Universidad del Cauca. (Expediente cuaderno 1 a folio 19) - Mencionó que en vista de la reforma introducida por la Ley 1152 de 2007, el conocimiento del asunto bajo examen pasó a ser de competencia de la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–, por lo que el representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya había solicitado una reunión con el gerente ejecutivo de la Unidad el día 24 de enero de 2008. (Expediente cuaderno 1 a folio 19) - Aseveró que en el mes de febrero de 2008, el representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya obtuvo, de manera informal, copia de una carta dirigida al gerente del INCODER y de la UNAT por parte del Director Territorial del INCODER Cauca, fechada el día 29 de enero de 2008 por medio de la cual se había realizado remisión del expediente No. 422-0001 de 2006 –“Extinción del Derecho de Dominio Privado. Predio de la Universidad del Cauca en la Denominada Cuenca del Río Naya” –. En la comunicación se informaba, asimismo, que de conformidad con el auto emitido el día 19 de noviembre de 2007, “la etapa probatoria, actuaciones y diligencias administrativas practicadas tendientes a declarar o no Extinguido en todo o en parte el derecho de Dominio Privado sobre el predio de propiedad privada de la Universidad del Cauca en la denominada Cuenca del Río Naya se encuentra más que agotado. Que en consecuencia solo falta entrar a decidir de fondo sobre el asunto, lo cual es competencia de la Unidad Nacional de Tierras Rurales”. (Énfasis y subrayas añadidas por el escrito de tutela Expediente cuaderno 1 a folios 19-20) - Anotó que el 13 de febrero de 2008 el representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya con el respaldo de 200 firmas de los representantes de todos los caseríos afrodescendientes del Bajo Naya presentó un derecho de petición ante el INCODER y la UNAT mediante el cual solicitó a estas entidades informar “sobre el estado del procedimiento de clarificación de la propiedad, el proceso de extinción de dominio a la Universidad del Cauca y el Proceso de titulación colectiva al Consejo Comunitario Afrodescendiente de la Cuenca del Río Naya, urgiendo que se informara de manera formal las fechas en que se tomarán las decisiones de Extinción de dominio y titulación colectiva al Consejo Comunitario del Río Naya, como fue solicitado desde el mes de diciembre de 1999”. (Énfasis y subrayas añadidas por el escrito de tutela. Expediente cuaderno 1 a folio 20) - Esgrimió que ante la falta de respuesta al derecho de petición, el representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya había interpuesto “un recurso de insistencia al derecho de petición” que radicó el día 27 de marzo de 2008 y manifestó, que el día 7 de abril de 2008 se había recibido una comunicación escrita elaborada por la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– en la cual no se había dado respuesta a los interrogantes planteados en el derecho de petición. (Expediente cuaderno 1 a folio 21) - Indicó que el día 6 de mayo de 2008 había presentado de nuevo un derecho de petición ante la Unidad de Tierras Rurales –UNAT– en el que se reiteraba una vez más la solicitud de titulación colectiva como reconocimiento legal de la propiedad ancestral sobre el Territorio del Naya y mencionó que el día 22 de mayo de 2008 se había realizado seguimiento a las Medidas Cautelares dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a favor de los Afrodescendientes del Río Naya. Señaló que entre los temas abordados en la reunión con presencia de funcionarios del Ministerios de Relaciones Exteriores –Cancillería, Ministerio del Interior y de Justicia, Vicepresidencia de la República, Ministerio de la Defensa, Policía Nacional, Procuraduría General de la Nación, INCODER y UNAT, se encontró el Estado del procedimiento de titulación colectiva al Consejo Comunitario del Río Naya, por parte del INCODER y de la UNAT e insistió en que los representantes de estas dos entidades se habían limitado a expresar que se encontraban “estudiando y analizando la viabilidad de proceder a emitir un acto administrativo de fondo en el cual se resuelven las peticiones realizadas por el representante legal del Consejo Comunitario del Río Naya”. (Énfasis añadido por el escrito de tutela. Expediente cuaderno 1 a folio 22) - Informó, que el día 29 de mayo de 2008 se había recibido una comunicación suscrita por el Director Ejecutivo de la Unidad de Tierras Rurales –UNAT– en la que se dijo lo siguiente: “Mediante el presente derecho de petición solicita la titulación colectiva 190.000 hectáreas, las cuales no son tierras baldías sino de propiedad privada, cuyo propietario es la Universidad del Cauca, en donde actualmente esta Entidad sobre las mismas, (sic) se encuentra adelantando un proceso de extinción del derecho de dominio. Una vez el abogado encargado del referido trámite, termine el estudio jurídico, se emitirá por parte de esta Unidad un acto administrativo de fondo que termine el procedimiento antes mencionado y se le notificará a usted como representante legal del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya”. (Énfasis añadido por el escrito de tutela. Expediente cuaderno 1 a folio 23). - Recalcó, finalmente, que al momento de instaurar tutela no se había recibido respuesta de fondo a los derechos de petición elevados, lo que resulta inadmisible y constituye “una burla [al] pueblo afrodescendiente” y una vulneración a sus derechos fundamentales y, en especial, a la garantía del debido proceso en los trámites adelantados para obtener la titulación colectiva. La tutela fue instaurada en primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda. –Subsección B–, Corporación que en decisión emitida el día 4 de julio de 2008 resolvió negar la tutela. Estimó que las entidades accionadas habían adelantado diferentes actuaciones con el propósito de clarificar la propiedad de la Cuenca del Río Naya y habían dado trámite al proceso de extinción del derecho de dominio de los predios de la universidad. Consideró adicionalmente que en virtud de lo dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 28 de la Ley 1152 de 2007, la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– cuenta con dos años a partir de la entrada en vigencia de dicha ley “para finiquitar, entre otros procesos, los de extinción de dominio privado como es el caso objeto de discusión”. Por ese motivo, encontró que no se había presentado vulneración alguna de derechos constitucionales fundamentales. No obstante, instó a la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– “que respecto a la solicitud de titulación colectiva presentada por el Consejo accionante desde el 23 de diciembre de 1999 y que recae sobre terrenos que no son objeto de debate jurídico alguno, tome las medidas administrativas necesarias para su tramitación, a fin de que en el término señalado en la Ley 1152 de 2007 que vence el día 25 de julio de 2009, profiera el acto administrativo que decida de fondo la titulación colectiva”. Impugnada la sentencia del a quo, el Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. –Subsección “A”–, resolvió, mediante providencia fechada el día 17 de septiembre de 2008, decretar la nulidad de todo lo actuado dentro de la acción de tutela instaurada. Además, ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Cauca para que avocara conocimiento del recurso de amparo propuesto. - Manifestó, por último, que el día 21 de julio de 2008 la Unidad de Tierras Rurales –UNAT– dictó una Resolución mediante la cual se declaró extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad del Cauca ubicado en la Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de Micay, departamento del Cauca y Buenaventura, departamento del Valle del Cauca. Advirtió que esta Resolución fue impugnada mediante recurso de reposición por la Universidad del Cauca, pero fue confirmada mediante Resolución 1367 de 17 de octubre de 2008. Mencionó asimismo que esta última Resolución está siendo objeto de revisión por parte del Consejo de Estado a solicitud de la Universidad del Cauca. Puso de presente además la importancia de establecer quién es la entidad competente para cumplir con las órdenes emitidas por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” –, puesto que en sentencia C-175 del 19 de marzo de 2009 la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1152 de 2007 y a partir de ese momento, se ordenó adelantar la liquidación de la Unidad de Tierras Rurales –UNAT–, quien estaba a cargo de cumplir las órdenes emitidas por el Tribunal del Cauca y por el Consejo de Estado[6]. 1.2.2. En apoyo de su solicitud de tutela, el peticionario aportó los siguientes medios de prueba: - Copia del documento de identidad y del certificado emitido por la Secretaría de Convivencia para la Sociedad Civil –Alcaldía Municipal de Buenaventura, fechado el día 21 de febrero de 2008 que acredita a Isabelino Valencia Rodallega, como representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Río Naya. En este documento consta que el ciudadano Valencia Rodallega fue elegido en Asamblea General del Consejo Comunitario realizada en Puerto Merizalde los días 20 y 21 de agosto de 2005[7]. - Firmas de respaldo a la acción de tutela por miembros del Consejo Comunitario del Río Naya. Un total de 1.535 firmas de hombres y mujeres afrodescendientes recogidas entre el 29 de mayo y el 1º de junio de 2008[8]. - Copias simples de Constancias Históricas y Censuras Éticas del 25 y 27 de marzo de 2008, presentadas por la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz ante las nuevas violaciones a los derechos humanos en el Río Naya radicados ante los despachos del Vicepresidente de la República de Colombia, Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo con copia a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH de la OEA–[9]. - Copia del registro de propiedad sobre el Real de Minas de la Cuenca del Río Naya de Francisco Basilio Angulo y Corvea ante la Notaría Primera de Popayán en el año de 1775[10]. - Copia del Memorial de Oposición a la titulación colectiva de Comunidades Afrodescendientes del Río Naya, por parte de la Universidad del Cauca, radicada el día 11 de septiembre del 2000 en el despacho del Gerente Regional INCORA Valle del Cauca. - Copia del Informe Técnico Jurídico en relación con los derechos de propiedad de la Universidad del Cauca frente a las demandas territoriales de las Comunidades Negras, Indígenas y Campesinas en la Hoya Hidrográfica del Río Naya, elaborado por Silvio Garcés Mosquera, Jefe del Programa de Atención a Comunidades Negras del INCORA fechado en octubre de 2002[11]. - Copia de la Resolución de Extinción de Dominio en el proceso de titulación colectiva al Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya radicado el día 8 de agosto de 2006[12]. - Copia de la Respuesta de la Coordinadora del Grupo de Asuntos Étnicos sobre la Resolución de Extinción de Dominio en la que establece que tal Resolución no ha sido expedida todavía[13]. - Copia del derecho de petición radicado el 18 de septiembre de 2006 ante el Gerente General del INCODER[14]. - Respuesta al derecho de petición por parte de la Coordinadora de Asuntos Étnicos del INCODER, sin fecha, en el que se manifiesta que “de acuerdo con información suministrada por el Grupo Técnico Territorial de Popayán, el proceso de clarificación de la Cuenca del Río Naya se encuentra culminado y en proceso de notificación de la respectiva resolución”. Se advierte, asimismo, que el paso siguiente es la extinción de dominio[15]. - Copia de la Resolución número 001089 fechada el día 11 septiembre de 2006 emitida por el INCODER –Oficina de Enlace Territorial No. 4 G.T.T.–, mediante la cual se dio inicio al proceso administrativo para declarar extinguido en todo o en parte el derecho de dominio privado sobre un predio de la Universidad del Cauca en la Cuenca del Río Naya. En la parte resolutiva se abstiene el INCODER de iniciar Procedimiento de Clarificación de Propiedad[16]. - Copia de la anotación de la medida cautelar sobre el certificado de libertad y tradición del predio de la Universidad del Cauca por parte de la Oficina de Notariado y Registro del municipio de Guapi fechado el día 3 de octubre de 2006[17]. - Copia de la comunicación expedida por al Coordinador del Grupo Técnico Territorial Popayán del INCODER, fechado el día 3 de abril de 2007 donde se pone en conocimiento del Representante Legal del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya el contenido del recurso de reposición realizado por la Universidad del Cauca[18]. - Copia del Informe Ejecutivo sobre el predio de la Universidad del Cauca –Cuenca del Río Naya– elaborado por la Unidad Nacional de tierras Rurales –UNAT– adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Informe presentado el 22 de mayo de 2008 en reunión de seguimiento de Medidas Cautelares a favor de los Afrodescendientes del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya[19]. - Copia del Fax con la comunicación del Director Territorial del INCODER Cauca a la UNAT fechada el día 29 de enero de 2008 que contiene referencia sobre la remisión de expediente de Extinción del Derecho de Dominio Privado, predio de la Universidad del Cauca en la denominada Cuenca del Río Naya[20]. - Copia del derecho de petición elevado ante el INCODER y la UNAT radicado el 13 de febrero de 2008[21]. - Copia del documento en donde se insiste en el derecho de petición radicado el 27 de marzo de 2008[22]. - Copia de la comunicación emitida por la UNAT a las peticiones elevadas por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya en la que se informa que la entidad “se encuentra estudiando y analizando la viabilidad de proceder (sic) a emitir un acto administrativo de fondo en el cual se resuelven las peticiones realizadas por usted”. Se informa además que “una vez se produzca dicho acto administrativo le será comunicado [al] representante legal del referido Consejo Comunitario y a un funcionario del Ministerio Público Agrario”[23]. - Copia del escrito mediante el cual se reitera la solicitud de titulación colectiva como reconocimiento legal de la propiedad ancestral sobre el Territorio del Naya radicado el 6 de mayo de 2008[24]. - Copia de la constancia suscrita por la Funcionaria del Grupo de Empalme de los Procesos de Comunidades Étnicas –INCODER–UNAT– mediante la cual se establece que “el proceso que contiene las diligencias de titulación colectiva de comunidades negras del alto Naya no ha sido entregado por parte del INCODER a la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES –UNAT–”. - Copia de la Resolución No. 859 de 2008 “Por la cual se declara extinguido a favor de la nación, el derecho de dominio privado sobre un predio rural de la Universidad del Cauca, ubicado [en] la Cuenca del Río Naya, en los municipios de López de Micay, departamento del Cauca y Buenaventura, departamento del Valle del Cauca”[25]. Expedida el día 21 de julio de 2008. - Copia de la Resolución No. 1367 de 2008 “Por la cual se resuelve [de manera negativa] un recurso de reposición contra la resolución No. 859 del 21 de julio de 2008 interpuesto por la Universidad del Cauca” [26]. Expedida el 17 de octubre de 2008. 2. Respuesta de las entidades accionadas. 2.1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, estimó que la tutela de la referencia debe negarse por improcedente o, en su defecto, se debe negar el amparo solicitado. En primer lugar, existe, a su juicio, falta de legitimación por pasiva en lo que respecta al Ministerio a nombre de quien él actúa y, en segundo lugar, a su juicio, no existen indicios de vulneración del derecho por parte de dicha entidad. En relación con el primer aspecto, consideró el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que “de conformidad con lo previsto en el Decreto 2478 de 1999, en su artículo 2º, establece que el [referido Ministerio] tiene como objeto formular, coordinar y adoptar políticas, planes, programas y proyectos del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”. Subrayó, además, que tales actividades deben ser adelantadas por entidades vinculadas o adscritas al Ministerio. Tal es el caso del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– y la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–. En ese orden de ideas, la Ley 1152 de 2007 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”, determinó la creación de la Unidad de Tierras Rurales y es a dicha entidad a la que corresponde desarrollar “funciones relacionadas con la ejecución y trámite de los diferentes procesos agrarios que conocía el INCODER, tales como la extinción de dominio privado y la clarificación de tierras” con arreglo a lo dispuesto por los artículos 19 y 28 de la Ley 1152 de 2007. Estimó, por tanto, que la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– es la entidad que debe responder por la culminación de los procesos de titulación de propiedad colectiva de comunidades negras, en curso, “toda vez que es un sujeto jurídico diferente e independiente del Ministerio de Agricultura”. Manifestó, por último, que no existiendo fundamento dentro del ordenamiento jurídico colombiano que faculte al Ministerio para intervenir en relación con la tutela de la referencia, “mal podría sostenerse que existió una actuación u omisión de esta Cartera, que vulnere los derechos fundamentales del accionante”. 2.2. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– se pronunció respecto de la improcedencia de la acción de tutela. Aseveró que con la expedición del nuevo Estatuto de Desarrollo Rural contemplado en la Ley 1152 del 25 de julio de 2007 se hicieron extensas modificaciones institucionales que incluyeron cambios en las funciones y competencias que desarrollaba el INCODER (art. 20 a 26). Informó que se había creado la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–[27]. Insistió, en que los programas especiales de Resguardos Indígenas y Minorías Étnicas a partir del primero de junio de 2008 se habían trasladado a la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia[28]. Por lo anterior, consideró que dicha entidad no se encontraba legitimada en la causa para intervenir o ser parte de la acción de tutela de la referencia ni adoptar decisión alguna sobre la titulación colectiva del Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya. Así las cosas, solicitó excluir de la acción al INCODER. 2.3. Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–. -Mediante documento suscrito el día 21 de julio de 2008, afirmó el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–, que dicha entidad había proferido la Resolución 859 de 2008 por medio de la cual se había declarado extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre el predio rural de la Universidad del Cauca y admitió que parte de ese predio era objeto de requerimiento de titulación colectiva. -En escrito dirigido al Magistrado que realizó la ponencia de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Cauca, el día 25 de noviembre de 2008, solicitó el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica aclaración respecto de si la orden contenida en la parte resolutiva de esa providencia se refería “a la extinción de dominio o a la titulación colectiva” (énfasis en el texto original). Lo anterior, por cuanto de ser esto último, en su opinión no podía tenerse como cierto que desde enero se hubiera entregado por parte del INCODER a la UNAT “el expediente de titulación colectiva de comunidades negras del Alto Naya” pues este documento se encontraba en el INCODER. No obstante, afirmó que “el expediente que si fue entregado a la UNAT por parte del INCODER, es el de extinción de dominio privado contra la Universidad del Cauca” por cuanto en ese expediente sí se resolvió por medio de providencia –debidamente ejecutoriada–, quedándole a la Universidad únicamente la acción de revisión ante el Consejo de Estado, recurso para cuyo ejercicio todavía contaba la Universidad con 15 días. Por ese motivo, no era posible proceder a la titulación sobre los predios extinguidos. -Ahora bien, en documento fechado el día 2 de diciembre de 2008 la Funcionaria del Grupo de Empalme de los procesos de Comunidades Étnicas –INCODER– UNAT– dejó la siguiente constancia: “Que el proceso que contiene las diligencias de titulación colectiva de comunidades negras del Alto Naya no ha sido entregado por parte del INCODER a la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES –UNAT–. El Expediente será entregado, según información del Director Territorial de INCODER Cauca el día 3 de diciembre de los corrientes”. -Por último, en escrito dirigido al Magistrado Ponente del Consejo de Estado. Sección Segunda –Subsección “A” –, que resolvió en segunda instancia la tutela de la referencia, el Jefe de la Oficina Jurídica de la UNAT en liquidación informó que la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de Marzo 18 de 2009 declaró inexequible la Ley 1152 de 2007. Precisó que “por medio del Decreto 1899 de mayo 22 de 2008, se ordenó la liquidación de la UNAT. Por lo anterior la competencia para dar cumplimiento al fallo de junio de 2009 dentro del proceso de la referencia, recae sobre INCODER entidad a la que se le envió copia del fallo en cuestión el día 24/06/09 por medio del oficio 200092107611, de igual manera el expediente del proceso de titulación fue remitido al INCODER, el día 23 de junio de 2009, por medio de acta de envío No. 05[29].” 3. Decisión de tutela objeto de revisión: Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” de 16 de abril de 2009. 3.1. Primera instancia. El Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca mediante providencia fechada el día 25 de noviembre de 2008, resolvió conceder el amparo invocado. Aportó las siguientes razones en apoyo de su decisión. Afirmó, en primer lugar, que a partir del escrito que contiene la solicitud de tutela era claro que el actor exigía la protección de su derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso administrativo que consideró había sido desconocido en el trámite adelantado para efectos de decidir sobre la titulación colectiva “de unas tierras que a su vez sirven de sustrato físico de otros derechos como lo son todos los relacionados con la identidad étnica afrodescendiente de la comunidad que representa”. Por otro lado, el peticionario solicita que se adopten medidas cautelares encaminadas a garantizar los derechos de la comunidad afrodescendiente entre tanto la administración adopta “una decisión de mérito en cuanto a la titulación reclamada”.Sobre el primer punto, señaló el Tribunal que “ciertamente se observa en el actuar estatal que históricamente ha estado a cargo de la decisión requerida una lenta y poco eficaz actuación que ha permitido que se prolongue en el tiempo la ausencia de solución de una problemática que compromete aspiraciones de una etnia al reconocimiento de un territorio que reclaman como ancestral de sus comunidades”. Para el Tribunal no resulta razonable admitir que una actuación administrativa adelantada con el propósito de “clarificar derechos posibles de otras personas, se extienda más allá de lo que las previsiones de la ley contemplan”. A juicio de la Corporación, carece de explicación y de justificación que una solicitud elevada en el año de 1999 ante el organismo competente para pronunciarse acerca de la titulación colectiva –que a la sazón era el Instituto Colombiano de Reforma Agraria–, se haya extendido de esa manera en el tiempo cuando la Ley 70 de 1993 por medio de la cual se desarrolló lo establecido en el artículo 55 Transitorio de la Constitución Nacional “señaló como una de sus finalidades reconocer el derecho a la propiedad de las comunidades negras sobre las tierras rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico”. Recordó el Tribunal, que con la expedición de la Ley 1152 de 2007 por medio de la cual se creó la UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES como organismo adscrito al Ministerio de Agricultura, esto es, luego de varios años, la solicitud realizada por el representante de la Comunidad Afrodescendiente no había sido aún resuelta, lo que no tiene ninguna explicación toda vez que “para ese momento ya se había concluido el trámite que apuntaba a la extinción de dominio del predio titulado a nombre de la Universidad del Cauca y que parcialmente hace parte del que la comunidad representada por el accionante aspiraba a que se le titule, llegándose así a la circunstancia prevista por la última normatividad citada que le entregó competencia al UNAT para resolver acerca de la extinción de dominio aludida y la titulación requerida por el actor”. Insistió el Tribunal en que había trascurrido más de ocho años a lo largo de los cuales el proceso adelantado había transitado por tres entidades estatales a cargo de esa función específica, y las Comunidades Afrodescendientes afectadas todavía no habían obtenido respuesta a su solicitud. Mencionó que al tenor de lo establecido en el artículo 28 de la Ley 1152 de 2007 lo referente a la titulación colectiva debía pasar a la UNAT entidad que en un término de dos años decidiría sobre los asuntos administrativos o judiciales que hasta el primero de enero de ese año estaban bajo competencia del INCODER y se encontraran pendientes de solución. Hizo énfasis, de nuevo, en el lapso tan largo que había trascurrido desde que el representante de la Comunidad Afrodescendiente del Bajo Naya elevó su requerimiento, ello tanto más cuanto el proceso se había surtido de manera completa y únicamente quedaba diferida la decisión de fondo. Sobre el particular manifestó que“[l]o que se haya pendiente en el presente caso y desde enero del presente año para la UNAT es la DECISIÓN y frente a su ausencia no se ha dado por parte de la entidad obligada una explicación que resulte plausible para justificar el tiempo que hasta la fecha se ha tomado para hacerlo y, mucho menos, cuando su ausencia compromete la eficacia de derechos fundamentales derivados de la identidad étnica de la comunidad solicitante y coloca en entredicho los compromisos internacionales del propio Estado”. Mencionó asimismo que hasta el momento no existía indicio alguno de que se hubiese decidido algo en relación con la titulación colectiva, lo que hacía que se mantuviera irresuelto y sin definición este trámite, en contravía de lo afirmado por la Oficina Asesora Jurídica de la UNAT en carta dirigida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según la cual, ese trámite se efectuaría en el instante en que se profiriera “resolución de fondo donde se [extinguiera] el derecho de dominio a la Universidad del Cauca, porque no explotó el predio como establece la Ley 1152 de 2007 y el Decreto 4907 del mismo año” pues en ese momento el predio entraría a formar parte del “patrimonio de la UNAT como un baldío reservado” y, entonces, procedería a reiniciar el proceso de titulación colectiva requerida por el peticionario[30]. En vista de lo anterior, resolvió conferir el amparo solicitado y decidió, en consecuencia, proteger los derechos constitucionales fundamentales a la garantía del debido proceso administrativo, a la vida, a la existencia y pervivencia del pueblo tribal vulnerados por la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–. Además, ordenó a dicha entidad que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la providencia emitida procediera a resolver de fondo “acerca de la solicitud de adjudicación elevada por el CONSEJO COMUNITARIO DE LA CUENCA DEL RIO NAYA el día 23 de diciembre de 1.999 ante el Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA– de lo cual dará de inmediato aviso a esta Corporación”[31]. 3.2. Impugnación. 3.2.1. Mediante escrito fechado el día 9 de noviembre de 2008 explicó la Universidad del Cauca los motivos de su inconformidad con el fallo emitido por el a quo. En relación con las consideraciones fácticas, explicó el representante de la Universidad del Cauca que dicha Universidad era propietaria de un bien inmueble ubicado entre los departamentos del Cauca y del Valle del Cauca cuya extensión superficiaria era de 111.150 hectáreas. Manifestó que ese predio había sido adquirido por esa Universidad a título de adjudicación de la nación como consta en escrituras públicas de abril de 1937 y de octubre de 1944 registradas, respectivamente, en la Notaría Única del Circulo Notarial de Popayán y Notaría Quinta de Bogotá. Luego de precisar la ubicación del inmueble; el histórico de la titulación del terreno en cabeza de la Universidad; los motivos en que ha sustentado la oposición al procedimiento de extinción del dominio de que trata el Decreto 2665 de 1994 que reglamentó el Capítulo XI de la Ley 160 de 1994 enderezado a establecer si era procedente desde el punto de vista legal la declaración de extinción de dominio sobre el predio de 97.223.85 hectáreas con matricula inmobiliaria 126-0000139, aseveró que la falta de explotación económica prevista en la ley como causal de extinción de dominio estaba por entero justificada por cuanto “la Universidad ha intentado ejecutar acciones de Señor y dueño pero ha encontrado múltiples limitaciones, especialmente motivadas por el orden público en la zona”. Insistió en que esta situación era de amplio conocimiento e incluso había llevado a que se dictaran Medidas Cautelares por parte de Organismos de Derechos Humanos y de la Defensoría del Pueblo. Subrayó, posteriormente, que el INCODER había desconocido los argumentos expuestos por la Universidad del Cauca y no había tenido en cuenta los fallos judiciales por medio de los cuales el Consejo de Estado decidió a favor de la Universidad en el sentido en que sostuvo que “la extinción del derecho de dominio solo operaba frente a fundos poseídos por particulares y la Universidad del Cauca por ser un Establecimiento público de orden nacional, definida así por la ley 65 del 31 de diciembre de 1964, sus bienes eran patrimonio del estado y en consecuencia, no podían ser objeto de extinción del derecho de dominio” (énfasis y subrayas dentro del texto original)[32]. Acentuó, más adelante, que pese a las dificultades de orden público características de la zona del Naya, la Universidad había cumplido con sus obligaciones de orden legal y había pagado el impuesto predial, a municipios como el de López de Micay en el departamento del Cauca en una suma que asciende a los quinientos millones de pesos. Relató que en la actualidad e encuentra en trámite el proceso de cobro del impuesto predial adelantado por el municipio de Buenaventura –Valle del Cauca–, lo que constituye una muestra más “del interés institucional por defender sus intereses con respecto a la propiedad que tiene sobre el Naya”. Admitió, que había sido notificada la Universidad de la Resolución No. 859 de 21 de julio de 2008 mediante la cual se declara la extinción del derecho de dominio que tiene la Universidad del Cauca sobre los terrenos del Naya a favor de la Nación. Expuso, que la Universidad había presentado recurso de reposición en término, recurso éste que había sido negado por lo que la Universidad había procedido a impetrar ante el Consejo de Estado acción de revisión el día 1º de diciembre de año en curso. Adujo finalmente que por lo expuesto anteriormente resultaba factible advertir la existencia de “un trámite administrativo al que ha tenido que someterse la Universidad del Cauca para defender sus intereses patrimoniales sobre la Cuenca Hidrográfica del Río Naya, y que sobre el particular la Universidad tiene pruebas que demuestran su derecho de dominio sobre el mencionado predio, por lo que hace imposible realizar un trámite distinto al de la extinción del derecho de dominio “judicial” y no la de un trámite de titulación colectiva, que procede sólo en casos de predios baldíos”. Luego de referirse a los derechos de las comunidades afrodescendientes en el ordenamiento jurídico colombiano y, más precisamente, a lo dispuesto en la Ley 70 de 1993 que desarrolló el artículo 55 transitorio de la Constitución Nacional, indicó que los únicos terrenos susceptibles de ser “cedidos y titulados a las comunidades negras del pacífico son los baldíos que son del Estado y ‘no tienen ningún otro dueño’”. Recalcó, que las tierras del Naya eran bienes públicos como lo había determinado la sentencia del Consejo de Estado de 5 de junio de 1976. Esta circunstancia unida al hecho de que la Universidad “sea una entidad autónoma universitaria, con funciones específicas y públicas, hace específico que este bien sea público y de dominio fiscal, para que la Universidad lo utilice como a bien tenga, dentro de la lógica y la destinación para lo cual fue adjudicado”. Al no tratarse de terrenos baldíos resulta imposible desde el punto de vista jurídico adjudicar esos terrenos por lo que la tutela impetrada es por entero improcedente “toda vez que nuestra representada en ningún momento ha vulnerado o puesto en riesgo el Derecho fundamental a que alude el accionante”. 3.2.2. En escrito presentado el día 20 de enero de 2009 la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– expuso su inconformidad con el fallo emitido por el a quo. Consideró que la sentencia de primera instancia debía revocarse y en su lugar debía negarse el amparo, toda vez que la UNAT no había vulnerado derecho constitucional fundamental alguno y menos había desconocido el derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso del accionante pues, “no obstante haberse recibido el expediente de titulación el día 4 de diciembre de 2008 y [haberse avocado] conocimiento (…) por mandato de la ley 1152 de 2007 numeral 8 parágrafo 1 del artículo 28, la UNAT tiene 2 años para culminar los procesos de titulación que al momento de entrar a regir la ley se venían surtiendo en el INCODER y se hallaban pendientes de conclusión, término que vence en el mes de julio de 2009”. Anotó, finalmente, que la acción de tutela era un mecanismo por medio del cual toda persona podía recurrir para la protección de sus derechos cuando quiera que estos hayan sido vulnerados por parte de las autoridades públicas, lo que en el presente caso no ocurría. En consecuencia, solicitó revocar el fallo proferido por el Tribunal. 3.3. Segunda instancia. Mediante sentencia fechada el día 16 de abril de 2009, el Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A” decidió confirmar el fallo emitido por el a quo. Encontró que el motivo de la acción de tutela radicaba en la “presunta dilación o morosidad injustificada en la definición de la solicitud de la titulación colectiva presentada por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya ante el extinto Instituto de Reforma Agraria ‘INCORA’ en el año de 1999”. Con el fin de verificar esa situación, estimó indispensable efectuar un recuento de las normas por medio de las cuales se reglamenta “el reconocimiento de la titulación colectiva de predios a favor de las comunidades negras confrontados con los documentos obrantes en el plenario”. Lo anterior para determinar si el lapso de ocho años era excesivo –como lo estimó el a quo–, o dado el nivel de complejidad del asunto bajo examen era “apenas plausible que las entidades encargadas de definir la situación hayan incurrido en tal retraso”. Luego de efectuar un recuento de los hechos de la demanda, encontró la Sala que desde la fecha en que se admitió la solicitud de titulación colectiva instaurada por el Consejo Comunitario del Río Naya, la duración del proceso –que había pasado por tres instancias diferentes– era de ocho años, sin que tal duración haya traído consigo que se decida de manera definitiva “el derecho de propiedad de las personas que conforman la organización demandante”. Por ese motivo, se preguntó la Sala si ¿resulta justificable que las comunidades que habitan la Cuenca del Río Naya deban soportar alteraciones organizacionales que se presentaron en las entidades encargadas de hacer efectivo el mandato conferido en los artículos 7º y 55 transitorio de la Constitución? Para la Sala, una respuesta a tal interrogante debe tener en cuenta los siguientes aspectos. Por una parte, resulta cierto que el Estado tiene como tarea garantizar que los principios, derechos y deberes consignados en la Carta Política cobren plena efectividad por medio de la expedición de leyes y reglamentos. Por otra parte, no es menos cierto que la cuestión bajo análisis tiene un alto grado de complejidad pues los predios en discordia han sido “aprovechados por las comunidades negras y por la Universidad del Cauca desde siglos y por esta razón han ejercido activamente la defensa de sus intereses”. De todos modos, insistió en que no podía pasarse por alto que al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Nacional “la actuación administrativa debe desarrollarse bajo los principios de celeridad y eficiencia, ya sea en la adopción de las decisiones o en los trámites que resulten necesarios para lograr la efectividad de éstas”. Por consiguiente, en opinión de la Sala “cualquier dilación injustificada atenta contra los principios que rigen la función administrativa contenidos en el 209 superior así como el derecho al debido proceso de quienes participan en la correspondiente actuación”. En relación con el trámite de titulación colectiva, manifestó la Sala que la demora en la resolución de este punto ha significado poner a la población afrodescendiente que reside en la zona, en condición de permanente hostigamiento y amenaza y la ha vuelto víctima “de masacres, ejecuciones selectivas, desapariciones, torturas y tratos crueles e inhumanos, violencia sexual, actos de hostigamiento y amenazas por parte de los actores del conflicto armado que buscan expandir el control sobre el territorio mediante el desplazamiento forzado, aterrorizar a la población civil, obtener información sobre grupos adversarios y perpetrar actos de ‘limpieza social’, hechos que motivaron a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a otorgar el día 1º de enero de 2002, la protección cautelar de las personas que habitan la Cuenca del Río Naya”. Luego de traer a la memoria las conclusiones efectuadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, concluyó la Sala que el desconocimiento del derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso administrativo produjo, a su turno, la vulneración de otros principios y derechos como lo son el derecho a la dignidad humana, a la vida, a la igualdad, a la asociación, por cuanto “la indefinición en la controversia ha generado que los grupos delincuenciales que operan en la región dispersen a la población afrocolombiana a través de actos de hostigamiento con el único propósito de apoderarse de los territorios para fines criminales”. Por los motivos antes expuestos, la Sala confirmó el fallo del a quo[33]. Ahora bien, en atención a los argumentos expuestos por la UNAT en el escrito de impugnación, resolvió modificar el numeral segundo de la sentencia de primera instancia y le concedió 30 días para decidir si el Consejo Comunitario del Río Naya tiene derecho o no al beneficio consagrado en la Ley 70 de 1993 y en sus decretos reglamentarios[34]. 4. Pruebas solicitadas en sede de Revisión. 4.1. Mediante auto fechado el día 19 de noviembre de 2009 el Magistrado Sustanciador estimó que, para mejor proveer en el asunto de la referencia, se requerían algunas pruebas. En consecuencia, resolvió que por Secretaría General de la Corte Constitucional se oficiara al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural –INCODER– a fin de que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación del mencionado auto informaran de modo completo y detallado sobre los siguientes asuntos: (i) ¿Cuáles son los territorios ancestrales respecto de los cuales le corresponde la Titulación Colectiva a la Comunidad Afrodescendiente del Bajo Naya? (ii) ¿Cuál es el motivo por el cual no se ha respondido de fondo la solicitud de reconocimiento de la propiedad ancestral, cuando dicha solicitud se planteó desde el año de 1999 ante el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria –INCORA– y fue reiterada el 22 de junio de 2004 ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, entidad que mediante Decreto 1300 de 2003 fue constituida como el nuevo ente competente, y fue elevada, de nuevo, el día 6 de mayo de 2008 ante la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT– que se constituyó como el nuevo ente competente? (iii) ¿Cuál es la entidad competente para cumplir la orden emitida por el Honorable Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda –Subsección “A”, el día 16 de abril de 2009? 4.2. Respuesta del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El señor Julio Cesar Daza Hernández en calidad de Jefe de la Oficina Asesora del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, encontró qu...