Sentencia T-900 de 2007

T-900-07 Sentencia T- Sentencia T-900/07 INDIGENCIA-Protección por el Estado ANCIANOS INDIGENTES-Protección constitucional y legal DEBER DE SOLIDARIDAD-Personas indigentes PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Marco normativo MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL-Diseño política pública encaminada a protección social de adulto mayor ADULTO MAYOR-Programas en el ámbito nacional y territorial para su protección DERECHOS DE LOS INDIGENTES-Escasez de recursos no es una barrera para la protección constitucional DERECHO A LA IGUALDAD-Respeto de turnos en entrega de auxilios para ancianos indigentes DERECHO A LA SALUD-Sistema de turnos y su alteración DERECHO AL MINIMO VITAL DEL ADULTO MAYOR-Procedencia de tutela para la inclusión en programas de previsión social de carácter nacional o departamental Referencia: expediente T-1582722 Acción de tutela instaurada por Benilda Burbano Daza contra la Alcaldía Municipal de Popayán Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil siete (2007). La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA en el proceso de revisión del fallo proferido el 24 de enero de 2007 en única instancia por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Popayán dentro de la acción de tutela instaurada por Benilda Burbano Daza contra la Alcaldía Municipal de Popayán. I. ANTECEDENTES 1. Hechos y decisiones de instancia El 13 de diciembre de 2006 Benilda Burbano Daza, quien tiene 79 años de edad, interpuso acción de tutela en nombre propio contra la Alcaldía de Popayán al considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna y a la especial protección a las personas de la tercera edad al negarle el subsidio que otorga el Ministerio de la Protección Social a los adultos mayores. Los hechos que sirven de fundamento al amparo solicitado son los siguientes: La accionante, clasificada en el nivel de pobreza Sisben 2,[1] manifiesta que desde hace 4 años solicitó a la entidad demandada su ingreso al programa de auxilio para las personas de la tercera edad, el cual no le ha sido otorgado hasta el momento a pesar de que cumple con los requisitos para acceder a dicho auxilio: no posee bienes, vive en una habitación arrendada por $60.000 mensuales, carece de trabajo fijo, no recibe pensión alguna de la cual derive su sostenimiento y su único ingreso es el que percibe ocasionalmente por lavar ropa. Dadas las circunstancias referidas, la accionante solicita se protejan sus derechos fundamentales y se ordene a la accionada la entrega inmediata del subsidio que otorga el Ministerio de la Protección Social a los adultos mayores de 65 años en estado de indigencia. El Secretario Local de Salud Municipal de Popayán, mediante escrito de fecha 15 de junio de 2007, dirigido al Juzgado de conocimiento, dio respuesta a la acción de tutela afirmando que sólo hasta el 30 de agosto de 2006 la Alcaldía recibió la solicitud del Secretario de Gobierno para que la accionante fuera incluida en el programa de subsidios económicos para la tercera edad[2], y señaló que “diariamente recibimos solicitudes de personas que se encuentran en nivel 1 de pobreza, bajo condiciones socioeconómicas mucho más bajas, razón por la cual la Secretaria de Salud debe ajustarse a los criterios de pobreza establecidos por el Ministerio de la Protección Social priorizando así las necesidades de la población más vulnerable.” Agrega que , “hace más de tres años el Gobierno Central, no ha autorizado ampliación de la cobertura para que más personas puedan acceder a este beneficio económico”, por lo cual solicita al juez de tutela que “se exonere de toda responsabilidad al Municipio de Popayán”. En la inspección judicial realizada el 18 de enero de 2007[3] al lugar de residencia de la actora se constataron las condiciones infrahumanas de su habitación. Al respecto se lee en el acta: “(…) corresponde a INMUEBLE en las condiciones que contiene cuatro (4) habitaciones, dos patios pequeños, con escombros, techo de teja, estructura de madera y caña resquebrajada, pisos en muy regular estado de conservación, en el segundo patio un lavadero de ropas pequeño en cemento, baño general en defectuoso estado, condiciones infrahumanas, con olores de humedad y mal mantenimiento, el cuarto o pieza que habita la tutelante BENILDA BURBANO DAZA, se encuentra ubicado en la parte delantera de la casa inspeccionada sobre la Carrera 9, consistente de un área de 4X6 metros, divido (sic) en pieza mediana y un espacio reducido como cocina, aseado; paredes de ladrillo, cielo raso aparentemente en cemento y barro, piso en baldosa pequeña regular estado, sin servicio de baño, en la habitación se observa cama sencilla, un armario en madera y mesita de madera, la utilización de los ser vicios públicos debe acudir al interior de la casa”. En la misma diligencia se procedió a recepcionar el testimonio de la accionante, quien afirmó que necesita de la solidaridad del Estado para sobrellevar su apremiante situación económica, la cual se agrava aún más por su avanzada edad y su estado de salud que le impiden trabajar. Afirmó que recibe $3000 por el lavado de ropa y que “no todos los días puedo jabonar porque soy de mucha edad y no puedo hacerlo todos los días me canso”. Sobre su estado de salud manifestó que “me encuentro muy enferma, tengo problemas de corazón, vena varice y de vesícula que no me han podido operar por el problema del corazón”. Agregó que sus dos hijas mayores de edad se encuentran casadas y son muy pobres, lo que les impide ayudarla económicamente. El Juzgado Quinto Civil Municipal de Popayán, por medio de sentencia del 24 de enero de 2007, negó en única instancia la acción interpuesta al considerar que “no se ha cumplido con los requisitos mínimos para ello, amén de existir otras vías ordinarias que el confieran el derecho pretendido”. En la parte motiva de la sentencia expone el Juzgado: “(…) considera el Despacho de acuerdo a la valoración probatoria, específicamente a la diligencia de inspección judicial realizada, que la tutelante tiene como familia dos hijas, que si bien conforman hogar independiente es obligación en primera instancia de aquellas la protección de la tutelante, más no por ello el Estado puede dejar de actuar en sus funciones en relación a la protección al adulto mayo, de otro lado el servicio de seguridad social se corroboró en la misma diligencia les es asistido por el Estado a través de la entidad CAPRECOM, pues la actora presenta quebranto de salud de atención continua e ininterrumpida. En cuanto al derecho de seguridad social, invocado por la actora, se ha determinado que el Estado a través de la Alcaldía Municipal de Popayán se encuentra cumpliendo con tal fin, siendo corroborado por la actora en la inspección realizada. En este orden de ideas, queda por parte del juez constitucional valorar la existencia de la afectación directa o no de los derechos fundamentales indicados por la accionante (…). “Es pertinente por el Despacho, dejar en claro que conforme a la inspección judicial realizada a la vivienda de la tutelante, se determinó el estado de pobreza que acaece, toda vez que el inmueble presenta condiciones infrahumanas que deben ser valoradas por la autoridad pertinente, a su vez reevaluar los niveles designados independientemente de ser un sector céntrico. Estima el despacho respecto a la contestación de la demanda por parte de la Secretaría de Salud Municipal, como delegada de la parte accionante, que se encuentran ceñidos a la norma preestablecida por el Gobierno Nacional para asignar tales auxilios, no obstante se les recomienda el estudio a fondo de la actora, determinando las condiciones reales e infrahumanas que padece, amén del estado de salud, con historia clínica obrante en la entidad prestadora de salud, a cargo de la Administración Municipal, para lo cual debe coadyuvarse por la actora, cumplido ello lograr acceder a tal beneficio. “En este orden de ideas, se deja de manifiesto por el Juez Constitucional que esta clase de pretensiones se enfocan a realizar con anterioridad una serie de agotamientos a la vía gubernativa y posteriormente a los resultados y aclaración de las condiciones del apetente, al no ser acogidos por la autoridad respectiva acudir a la tutela como protección efectiva e inmediata. 2. Pruebas ordenadas por la Sala de Revisión Mediante auto del 30 de mayo, la Sala Segunda de Revisión ordenó oficiar al Ministerio de la Protección Social y a la Alcaldía de Popayán, para que informaran sobre los programas que en la actualidad existen dirigidos a (i) adultos mayores y (ii) población indigente. Igualmente, en el auto del 30 de mayo la Sala Segunda de Revisión dispuso oficiar al Concejo de Popayán para que informara sobre el presupuesto municipal asignado en los últimos cinco (5) años para las políticas y programas que adelanta el municipio de Popayán en relación con (i) adultos mayores y (ii) población indigente, así como sobre su ejecución. En respuesta del 21 de junio de 2007, recibida en esta Corporación el 25 de junio de 2007, el Concejo de Popayán manifestó “una vez revisado el archivo del Concejo, la Corporación Edilicia no ha aprobado durante los últimos cinco años dentro del Acuerdo de presupuesto ni en las modificaciones del mismo, apropiaciones con relación a los adultos mayores y población indigente”. Posteriormente, mediante escrito de fecha del 29 de junio de 2007, la Secretaría de Gobierno Municipal informó a la Corporación que se encontró que se han ejecutado desde el año 2002 hasta la fecha las siguientes partidas: Asilo San Vicente de Paúl y Asilo Hogar Divino Niño por valor de $10’000.000 y $5’000.000, respectivamente, “presumiblemente dirigida a adultos mayores, pero no reposa en esta secretaria la documentación sobre la destinación específica de estos recursos”. Mediante escrito del 17 de julio de 2007, la Alcaldía de Popayán informó que a través del programa de protección al adulto mayor se giran sumas bimensuales equivalentes a $120,000 a los beneficiarios, que desde el 2003 y hasta la fecha han sido 1066 adultos mayores, cobertura que no fue ampliada por el gobierno nacional sino hasta junio de 2007. En efecto, a partir de dicho mes se asignaron 732 cupos directos y 43 cupos para personas en condición de discapacidad. En relación con el caso de la actora, sostiene que “si la señora Venidla Burbano Daza no se encuentra dentro de los beneficiarios de esta ampliación, se encontraría en la lista de espera para cuando se reporten novedades y se realice retiro de beneficiarios, según lo establecido por la normatividad”. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia y trámite Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de Selección. 2. Problema jurídico A partir de estos antecedentes, procede esta Sala de Revisión a determinar si la Alcaldía Municipal de Popayán vulneró el derecho fundamental a la vida digna de la señora Benilda Burbano Daza en su condición de adulta mayor en situación de indigencia al no haberle otorgado el auxilio económico para el adulto mayor. Con el propósito de solucionar el problema jurídico planteado, esta Sala de Revisión, en primer lugar, reiterará la jurisprudencia sentada en la sentencia T- 646 de 2007, en la cual se analizó el tema relativo a la protección especial de las personas en situación de indigencia por parte del Estado. En segundo lugar, examinará la jurisprudencia sobre el debido proceso administrativo cuando se trata de la asignación de prestaciones sociales y los casos en los cuales puede presentarse una excepción en relación con las previsiones normativas o procedimentales respectivas. Finalmente, la Sala procederá a determinar si las condiciones en las que se encuentra la accionante suponen una vulneración de su derecho fundamental a la vida digna y su mínimo vital, en esa medida, si generan para las autoridades públicas la obligación constitucional de proteger el derecho en mención. 3. Protección especial a las personas en situación de indigencia, y en particular de los adultos mayores. Obligaciones de las autoridades públicas derivadas de la consagración constitucional de esta protección reforzada. 3.1. En su jurisprudencia, esta Corporación ha precisado el alcance y contenido de los derechos fundamentales de las personas en situación de indigencia,[4] así como la obligación de las autoridades de contribuir a su realización. Dadas las condiciones socioeconómicas de vulnerabilidad y marginación en que se encuentra la población indigente, la Constitución de 1991 ha consagrado a favor de ésta diversos mecanismos tendientes a garantizarle los servicios públicos básicos de salud (CP artículo 49), la seguridad social integral (CP artículos 46 y 48) y el subsidio alimentario (CP artículo 46). Este deber tiene un alcance más allá de la seguridad social y de la alimentación en el artículo 13 constitucional que establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (...)”, lo cual legitima la adopción de acciones afirmativas en beneficio tanto de grupos como de individuos que se encuentren en situación de debilidad manifiesta, como ocurre con quienes viven en la indigencia. Esta Corporación se ha referido en múltiples oportunidades a los deberes sociales del Estado Social de Derecho para con las personas indigentes.[5] Igualmente, ha afirmado la necesidad de que el Estado avance en la realización de las prestaciones constitucionales consagradas a favor de las personas en estado de indigencia, ya que “el estado de indigencia atenta contra la eficacia de los derechos fundamentales, lo cual exige del Estado una intervención directa e inmediata”.[6] En principio es competencia del legislador desarrollar la normatividad pertinente para la atención de los indigentes y compete a los formuladores de la política social del Estado diseñar los instrumentos necesarios para lograr la materialización de los mandatos constitucionales, de tal forma que, por esta vía, los deberes sociales con la población indigente se concreten en deberes legales. Ahora bien, lo anterior debe entenderse sin desmedro de la fuerza normativa de los deberes sociales radicados principalmente en cabeza del Estado por voluntad del propio Constituyente. Así, mientras el Congreso, en ejercicio de su amplia competencia de configuración legislativa, no establezca lo contrario, es el Estado – con cargo a los recursos tributarios y no tributarios – el llamado a asumir las cargas positivas necesarias para obstaculizar que la persona sea despojada, por las circunstancias en que se halla, de su dignidad y sus derechos fundamentales.[7] En este orden de ideas, la responsabilidad que le cabe a las autoridades públicas encargadas de la provisión de servicios sociales, como acontece en el proceso de la referencia con la Alcaldía de Popayán, es máxima ya que mientras el legislador no distribuya las cargas sociales de manera razonable entre el Estado y las organizaciones e instituciones sociales “el Estado no puede disculpar su inacción en que otros deben hacer lo que el legislador democrático no les ha asignado”.[8] De tal manera que la Corte ha admitido que los derechos sociales de las personas en situación de indigencia pueden concretarse y generar un derecho público subjetivo de inmediata aplicación cuando el accionante se encuentra en una situación de extrema indigencia. Así, la Corte ha afirmado que en caso de que se evidencie una grave afectación del mínimo vital de quien solicita atención y la persona en estado de indigencia carece de un núcleo familiar cercano que cubra sus requerimientos, procede ordenar de manera excepcional la atención del Estado ante la situación de indigencia por tutela.[9] En la sentencia T-426 de 1992[10] sobre el particular la Sala Segunda de Revisión manifestó: “La solidaridad y el apoyo a la persona que se encuentra en situación de indigencia y sufre quebrantos de salud corresponde prioritariamente a la familia. Los miembros de ésta, determinados por la ley, tienen la obligación jurídica y moral de auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos. “No obstante, si la familia se encuentra en imposibilidad material de apoyar a uno de sus miembros, no pueden quedar éstos irremediablemente abandonados a su suerte. El Estado, en desarrollo de sus fines esenciales, está en el deber constitucional de proteger efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y, al mismo tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los particulares (CP art. 2)”. Sin perjuicio de lo anterior, en la misma providencia la Corte señaló el ámbito de dicha protección: “El derecho al mínimo vital no sólo incluye la facultad de neutralizar las situaciones violatorias de la dignidad humana, o la de exigir asistencia y protección por parte de personas o grupos discriminados, marginados o en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13), sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente injusta y desigual, con factores culturales y económicos de grave incidencia en el "déficit social". El derecho a un mínimo vital, no otorga un derecho subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a las especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado. Aunque de los deberes sociales del Estado (CP art. 2) se desprende la realización futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea posible, el Estado está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente a la distribución inequitativa de recursos económicos y a la escasez de oportunidades”. En este mismo orden de ideas, en la sentencia T-533 de 1992[11] la Corte afirmó: “En casos excepcionales, no obstante, puede haber lugar a la aplicación inmediata (CP art. 85) de la protección especial a la persona, en particular cuando la marginalidad social y económica la coloca en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13). (...) “Los derechos a la salud (CP art. 49), a la seguridad social integral (CP art. 48), y a la protección y asistencia a la tercera edad (CP art. 46), en principio programáticos, pueden verse actualizados y generar un derecho público subjetivo de inmediata aplicación (CP arts. 13 y 85), si la persona interesada demuestra fehacientemente su condición de debilidad manifiesta y la imposibilidad material de su familia para darle asistencia, en particular cuando la completa ausencia de apoyo lo priva de su derecho al mínimo vital. “En tal evento, se opera una inversión en el orden de exigibilidad del principio de solidaridad social, que obliga al Estado a una prestación directa e inmediata en favor de la persona que se halla en circunstancias de debilidad manifiesta, sin perjuicio del derecho en cabeza de la autoridad estatal, cuando sea del caso, al reintegro posterior de su costo por parte del beneficiario y de su familia”.[12] En esta misma sentencia, la Corte enfatizó el carácter de obligado principal y primario que tiene el Estado en este tipo de casos extremos de vulneración de la dignidad humana, donde se presenta la urgencia de atender a la persona atrapada en su propia vulnerabilidad, esto es, en situación de desventaja social originada en múltiples factores, en ausencia de desarrollo legal que distribuya las cargas públicas de atención a los menos favorecidos, y sin perjuicio de las obligaciones que pesan sobre la familia. En la citada providencia, afirmó: “Así, mientras el Congreso, en ejercicio de su amplia competencia de configuración legislativa, no establezca lo contrario, es el Estado – con cargo a los recursos tributarios y no tributarios – el llamado a asumir las cargas positivas necesarias para impedir que la persona humana sea despojada, por las circunstancias en que se halla, de su dignidad y sus derechos fundamentales. La responsabilidad que le cabe a las autoridades públicas en la ejecución de sus servicios sociales es máxima, dado que mientras el legislador no distribuya las cargas sociales de manera razonable entre el Estado y las organizaciones e instituciones sociales, el Estado no puede disculpar su inacción en que otros deben hacer lo que el legislador democrático no les ha asignado.”[13] La Corte también ha establecido las condiciones en las cuales el deber estatal general de protección social se traduce en una obligación concreta y exigible: “[en] existencia de determinadas condiciones –que quien pretenda obtener la protección constitucional se encuentre en una condición de manifiesta debilidad fehacientemente demostrada y que sea igualmente comprobada la imposibilidad material de su familia para darle asistencia–, un derecho social –el derecho a la salud, para el caso de la referencia– puede llegar hasta el punto de originar, en consecuencia, una obligación concreta por parte del Estado”.[14] Por ello la Corte ha admitido que en ciertas circunstancias en las cuales no existen programas específicos para la atención de personas en estado de indigencia, las especiales circunstancias en que éstas se encuentren pueden obligar a que se haga una adecuación de los mismos, a fin de garantizar los derechos de las personas en situación de indigencia. Así, en el año de 1997 la Corte en la sentencia T- 046[15] revisó la acción de tutela interpuesta contra la Beneficencia de Cundinamarca a favor de una mujer indigente de 20 años que padecía de “retardo mental severo”, con el objetivo de solicitar que la misma fuera atendida en el albergue José Joaquín Vargas de Sibaté, institución siquiátrica especializada, ya que venía siendo atendida por el Hospital San Rafael del Espinal, centro médico que no podía brindarle la atención requerida. La Beneficencia de Cundinamarca se negó a recibir a la joven discapacitada por la imposibilidad física de nuevas admisiones. Sobre éste caso, la Corte consideró: “(...) el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca denegó la tutela con fundamento en que no en todos los casos, el Estado tiene la obligación de prestar un tratamiento exclusivo a un determinado individuo. Que no obstante lo previsto en los artículos 49 y 13 inciso tercero de la Carta, no siempre debe otorgarse la facultad de exigir que a un determinado centro asistencial, sin tener en cuenta las circunstancias físicas de disponibilidad, se le imponga la orden de atender a determinado paciente. Además, porque no se han llenado los requisitos propios para la admisión de una persona a un establecimiento oficial, por lo cual no puede ordenársele a éste que la reciba sin medir la situación de disponibilidad y de prioridad a que dicho establecimiento está obligado. Así mismo, concluyó el Tribunal que, como la entidad demandada respondió sobre su imposibilidad física de recibir nuevas admisiones, por ello debe aceptar esa posición.[16] “No comparte la Sala las anteriores apreciaciones, pues ellas no se encuentran ajustadas a la obligación del Estado de prestar el servicio público de salud y más aún de proteger a personas que como la demandante se encuentra en debilidad manifiesta dada su condición de indigente y su situación física y mental, pues, se deduce de las pruebas examinadas que su estado es de “retardo mental severo”, y se encuentra totalmente desamparada de bienes y de personas que la asisten. “Sin embargo cabe advertir que aunque la accionada no está obligada a recibir a todas las personas que le sean remitidas para institucionalización, es evidente que teniendo en cuenta la obligación del Estado de proteger a las personas en circunstancias de debilidad manifiesta a causa de su condición mental, como en el presente caso, donde la misma Beneficencia de Cundinamarca dictamina que la paciente tiene un “retardo mental severo, que requiere institucionalizarse”, se genera para ésta un derecho con plena capacidad para exigir una atención inmediata por parte de las autoridades en defensa del derecho inalienable a la vida (Art. 11 C.P.) y de la salud (Art. 49 C.P.)”. Dada la doble condición de i) indigencia y ii) discapacidad del solicitante en dicha oportunidad, circunstancias que constitucionalmente exigen protección reforzada, la Corte ordenó a la Beneficencia de Cundinamarca “adelant[ar] los trámites de ingreso de la misma, dentro de la posibilidad razonable de cupos existentes pero dando prioridad al presente caso, por tratarse de una persona que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta, sin perjuicio de los costos que la atención requiera, a cargo de la Secretaría de Salud del Departamento del Tolima (...)”. En el año 2002, la Corte señaló que cuando además de las condiciones de pobreza, las capacidades físicas o psíquicas que permiten la autodeterminación de la persona en estado de indigencia se han visto disminuidas, surge un deber de atención reforzada en beneficio de ésta por parte del Estado. Dijo la Corte: “Una persona enferma, con capacidades físicas o mentales disminuidas por factores personales o externos, sin pleno uso de sus funciones y, por lo tanto, sin posibilidad de valerse por sí misma, es una persona con menos autonomía. Para recuperar sus capacidades generalmente requiere de atención y protección, temporal o definitiva, bien sea por parte de la familia, de la comunidad o del Estado. De lo contrario, la persona quedaría expuesta a la degradación como ser humano integral, lo cual vulnera el principio de la dignidad humana así como múltiples derechos fundamentales de la persona. La autonomía individual – que involucra la responsabilidad de la persona por sus propias elecciones pero también su capacidad para realizar sus proyectos vitales en la sociedad –, es un principio tan fundamental que, ante su limitación, la Constitución prevé una serie de derechos y deberes tendientes a permitir que la persona recupere la capacidad de dirigir su vida o por lo menos de mitigar las consecuencias adversas cuando dicha posibilidad es remota o inexistente.”[17] La Sala Segunda de Revisión en la sentencia T-649 de 2004[18] revisó la acción de tutela interpuesta contra el Ministerio de Defensa Nacional por un accionante de 96 años de edad (ex combatiente en el conflicto colombo – peruano), viudo y que junto con su familia (su hija de 64 años – desempleada y soltera – y su nieto de 23 años – con síndrome de Down) se encontraba en un completo estado de indigencia, con el objetivo de que el Ministerio le reconociera el pago de algunas prestaciones sociales por su buen comportamiento, su participación en la guerra y su retiro por enfermedad. El Ministerio se negó a otorgarle al accionante el subsidio creado a favor los veteranos sobrevivientes de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú por la Ley 683 de 2001, considerando que no era procedente ya que no se encontraba acreditada la participación del accionante en ese conflicto. Dadas las pruebas obrantes en el expediente, la Corte consideró que la participación del actor en el conflicto Colombo – Peruano no era del todo clara, y en consecuencia afirmó “no puede esta Sala, en sede de tutela despejar definitivamente este asunto para suponer que el demandante es un veterano indigente, que debe ser favorecido por el subsidio creado en la ley 683 de 2001”. En éste sentido, respetando las facultades que sobre la materia le otorgó la ley 683 de 2001 al Ministerio, ordenó a dicha Entidad establecer si en efecto el accionante era acreedor del subsidio otorgado por el Estado Colombiano a través de la mencionada ley, y en caso de una respuesta afirmativa, otorgárselo a la mayor brevedad posible. Ahora bien, en dicho caso la Corte no se limitó a dar la anterior orden. Debido a la circunstancias de indigencia por las que atravesaba el accionante y su familia, dispuso que en el evento en el cual el Ministerio determinará que el actor no era acreedor de la prestación descrita “(...) teniendo en cuenta la especial situación no sólo del actor sino también de su hija, persona de la tercera edad y su nieto enfermo de síndrome de Down, deberá el Ministerio de Defensa Nacional, a través de la red de solidaridad social, realizar las gestiones necesarias para que se incluya al demandante y a su familia en un programa de auxilio para ancianos indigentes, cumpliendo de esta forma con la obligación que tiene el Estado de otorgar protección a personas que se encuentren en estado de debilidad manifiesta (artículos 13 inc 3, 46 y 48 de la Constitución)”. Es decir, la Corte consideró que no bastaba con definir si el accionante era titular o no del subsidio de que trata la Ley 683 de 2001, ya que en evento en que él mismo no cumpliera con los requisitos para acceder al subsidio la vulneración de sus derechos fundamentales persistiría y el incumplimiento del deber estatal de protección continuaría. La Corte, bajo ésta hipótesis y en desarrollo de la responsabilidad que le cabe al Estado frente a las personas en estado de indigencia, como se vio, ordenó al Ministerio que gestionará la asignación de un auxilio a favor del accionante, es decir, estableció una obligación de medios clara en cabeza de la mencionada entidad (no derivada del texto de la Ley 683 de 2001) cuyo objetivo era la protección de los derechos fundamentales del actor. 3.2. A la anterior jurisprudencia, se suma la desarrollada por esta Corporación en relación con la especial protección constitucional y legal de los adultos mayores en estado de indigencia o de pobreza extrema. De conformidad con los artículos 13 y 46 de la Carta, las personas de la tercera edad tienen un derecho constitucional a una protección mínima frente al desempleo, y a la falta de vivienda, de educación y de alimentación. Derecho que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación, adquiere l carácter fundamental[19] cuando, según las circunstancias del caso, su falta de reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral, o el libre desarrollo de la personalidad de las personas de la tercera edad. Al enunciar los sujetos obligados a prodigar atención o cuidado a las personas de la tercera edad, el artículo 46 del Estatuto Superior señala en una primera instancia a la familia “en la que los lazos de pertenencia, gratitud, solidaridad, etc., que se presume, se han generado durante la convivencia de sus miembros, la obligan a velar por cada uno de ellos, en especial por aquellos que, dadas sus condiciones especiales, requieran de atención especial”[20]. En ausencia de la familia o ante la imposibilidad de sus miembros de asistir a los adultos mayores el Estado y la sociedad son los llamados a brindar las condiciones para que la protección se haga efectiva. En la sentencia C-1036 de 2003[21] la Corte Constitucional resaltó la especial protección que merecen los ancianos indigentes “que se encuentran en estas circunstancias: i) no tienen ingresos o que los perciben en cuantía inferior al salario mínimo mensual; ii) su cobertura de seguridad social es limitada o inequitativa o no la tiene; y iii) debido a sus altos índices de desnutrición sus condiciones de vida se ven agudizadas, siendo muy vulnerables pues sus capacidades están disminuidas y no tienen muchas oportunidades de mejorar su condición”. En dicha sentencia al referirse al subsidio alimentario, la Corte resaltó “(…) el subsidio alimentario para ancianos indigentes es compatible con el deber de solidaridad que consagran los artículos 1 y 95 de la Carta Política, y encuentra respaldo en el artículo 13 Superior que establece el deber estatal de protección especial hacia aquellas personas “que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”.[22] Se trata, por lo tanto, como lo ha expresado esta Corte, de un deber en cabeza del Estado, correlativo al derecho fundamental a la igualdad, en su modalidad de una acción afirmativa a favor de las personas que se hayan en esos supuestos fácticos[23]” (Citas en el texto original). La Corte ha reconocido que la situación de indigencia en que pueda encontrarse un adulto mayor, reclama del Estado la adopción de medidas especiales de protección. En el año 2001, en la sentencia T-029 de ese año, la Corte señaló el sustento constitucional y legal de los programas de atención al adulto mayor. Al respecto dijo que “para que la solidaridad a los ancianos indigentes sea real (…) esta clase de programas debe incrementarse permanentemente porque así lo establece el Protocolo de San Salvador[24] y además encuentra sustento en el artículo 366 de la Carta Política, que habla de las finalidades sociales del Estado: bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los asociados y en este propósito ordena que “en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”; por supuesto que tratándose del presupuesto de la Nación éste debe ser coherente y compatible con los mandatos consignados en la Ley Orgánica de Presupuesto, y si además en el presupuesto se establecen proyectos cofinanciados entre las entidades territoriales y la Nación (Artículos 68 a 70, Decreto 111 de 1996), esto facilita aún mas el cumplimiento del artículo 366 de la Constitución y del Protocolo de San Salvador”.[25] 4. Desarrollo del mandato constitucional de protección al adulto mayor Sea lo primero advertir que en Colombia no existe un marco legal general específico para las personas mayores, y hoy en día se cuenta con disposiciones dispersas sobre la vejez. El desarrollo legal del mandato constitucional consagrado en el artículo 46 se encuentra en los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993, mediante los cuales se creó el programa de auxilios para los ancianos indigentes, con el objeto de apoyar económicamente a estas personas hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación y cofinanciación de las entidades territoriales, siempre que se cumpla con las exigencias establecidas en la ley, así: “Artículo 257. Programa y Requisitos. Establécese un programa de auxilios para los ancianos indigentes que cumplan los siguientes requisitos: “a. Ser Colombiano; “b. Llegar a una edad de sesenta y cinco o más años; “c. Residir durante los últimos diez años en el territorio nacional; “d. Carecer de rentas o de ingresos suficientes para su subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema pobreza o indigencia, de acuerdo con la reglamentación que para tal fin expida el Consejo Nacional de Política Social. “e. Residir en una institución sin ánimo de lucro para la atención de ancianos indigentes, limitados físicos o mentales y que no dependan económicamente de persona alguna. En estos casos el monto se podrá aumentar de acuerdo con las disponibilidades presupuestales y el nivel de cobertura. En este evento parte de la pensión se podrá pagar a la respectiva institución. “PARAGRAFO 1.‑ El Gobierno Nacional reglamentará el pago de los auxilios para aquellas personas que no residan en una institución sin ánimo de lucro y que cumplan los demás requisitos establecidos en este artículo. “PARAGRAFO 2.‑ Cuando se trate de ancianos indígenas que residan en sus propias comunidades, la edad que se exige es de cincuenta (50) años o más. Esta misma edad se aplicará para dementes y minusválidos. “PARAGRAFO 3.‑ Las entidades territoriales que establezcan este beneficio con cargo a sus propios recursos, podrán modificar los requisitos anteriormente definidos”. “Artículo 258.- Objeto del Programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto apoyar económicamente y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que cumplan las condiciones señaladas en el artículo anterior y de conformidad con las metas que el CONPES establezca para tal programa. “El programa se financiará con los recursos del presupuesto general de la nación que el Conpes destine para ello anualmente, y con los recursos que para tal efecto puedan destinar los departamentos, distritos y municipios. “PARAGRAFO.‑ El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos y procedimientos para hacer efectivo el programa de que trata el presente artículo, contemplando mecanismos para la cofinanciación por parte de los departamentos, distritos y municipios. El programa podrá ser administrado y ejecutado de manera descentralizada. Así mismo, el Gobierno podrá modificar los requisitos dependiendo de la evolución demográfica y la evolución de la población beneficiaria del programa”. Así mismo, según lo prescrito por el artículo 261 de la Ley 100 de 1993, los municipios deben garantizar la infraestructura necesaria para la atención de los ancianos indigentes y la elaboración de un plan municipal de servicios complementarios para la tercera edad como parte integral del plan de desarrollo municipal.[26] En desarrollo de la Ley 100 de 1993, en 1994 fue creada la Red de Solidaridad Social, encargada – entre otras funciones – de ejecutar el programa de subsidio para ancianos en situación de indigencia, denominado Programa de Atención Integral al Adulto Mayor REVIVIR,[27] ejecutado en forma descentralizada y en algunos casos con colaboración de entidades no gubernamentales. Dichos proyecto contemplaba la prestación de servicios básicos de alimentación, servicios de salud no POSS, habitación, vestuario, dinero en efectivo y otros, así como servicios sociales complementarios tales como educación, recreación, cultura, turismo, deportes y ocio productivo para los adultos mayores. La Ley 797 de 2003,[28] en aras de solucionar las dificultades presentes para entonces, creó dentro del Fondo de Solidaridad Pensional una subcuenta de subsistencia destinada a la protección de las personas en estado de indigencia o pobreza extrema, mediante la entrega de un subsidio en dinero cuyo origen, monto y regulación fueron establecidas en la misma ley. A partir de la creación de la Subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, a través de los documentos CONPES Social 70 de 2003 y 78 (PPSAM) de 2004 se estructuró el Programa de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM), cuya administración le corresponde al Ministerio de la Protección Social a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF y al Administrador Fiduciario, a cuyo cargo se encuentra también la labor de realizar la promoción de los subsidios y la difusión de los programas a través de los mecanismos que garanticen la mayor efectividad en la población objetivo, con un alto grado de desarrollo tecnológico. En la actualidad la administración fiduciaria se encuentra a cargo del Consorcio Prosperar Hoy. Posteriormente se dictaron los Decretos 1135 de 1994 “por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 257, 258, 259, 260, 261 y 262 de la Ley 100 de 1993”, cuyo objeto fue implementar este auxilio, disposición derogada por el Decreto 2681 de 2003 “por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”, derogado a su vez por el Decreto 569 de 2004 “por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”. Este último decreto fue modificado por el Decreto 4112 de 2004 “por el cual se modifican los artículo 12, 13, 14, 15, 17, 18 y 19 y se Deroga el inciso segundo del parágrafo del artículo 9º del Decreto 569 de 2004”, en lo relacionado con la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional destinada a la financiación del Programa de auxilio para ancianos indigentes previsto en el Libro Cuarto de la ley 100 de 1993. Esta disposición además establece las condiciones y requisitos que deben reunir las personas que aspiran a obtener el beneficio indicado, y determina que son los entes territoriales los encargados de la priorización de beneficiarios, lógicamente mediante un proceso de selección y valoración de cada uno de los aspirantes.[29] El artículo 3 del Decreto 4112 de 2004, estipula que los beneficios de la subcuenta de subsistencia serán otorgados en las modalidades de subsidio económico directo o indirecto según los beneficiarios residan en los Centros de Bienestar del Adulto Mayor, resguardos indígenas o centros diurnos, hasta por el 50% del salario mínimo legal representado en dinero o servicios sociales básicos o complementarios.[30] De acuerdo con el ICBF, la priorización debe tener en cuenta, además de las condiciones de pobreza, otros elementos: “adultos mayores que viven solos, que reportan temer un estado de salud malo, y quienes tienen una enfermedad crónica y no reciben atención para tratarla. Un 20% de los adultos mayores de 65 años que viven solos se encuentran en la pobreza (18% de los hombres y 21.5% de las mujeres). Dentro de aquellos adultos mayores que tienen un estado de salud malo, un 47% está en la pobreza (49% de los hombres y 45% de las mujeres). Por último, de los adultos mayores que tienen una enfermedad crónica y que no reciben atención para tratarla, un 47% son pobres (42% de los hombres y 51% de las mujeres)”.[31] El artículo 16 del Decreto 569 de 2004, al establecer los criterios de priorización en el proceso de selección de beneficiarios que adelante la entidad territorial indica que se deberá aplicar como mínimo los siguientes:[32] (i) La edad del aspirante. (ii) Los niveles 1 y 2 del SISBEN. (iii) El tiempo de permanencia en el Municipio. (iv) La minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante. (v) Personas a cargo del aspirante. A su vez, el artículo 20 del Decreto 569 determina que el derecho al subsidio se pierde cuando deje de cumplir los requisitos establecidos en tal disposición y en la Ley 100 de 1993, a saber: (i) Muerte del beneficiario. (ii) Comprobación de la falsedad en la información suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio. (iii) Percibir una pensión u otra clase de renta o subsidio. (iv) Comprobación de realización de actividades ilícitas. (v) Traslado a otro municipio o distrito. Por último de conformidad con la Resolución 3908 del 8 de noviembre de 2005, expedida por el Ministerio de la Protección Social, por la cual se adoptó el Manual Operativo del Programa, se tiene que los principales aspectos procedimentales del Programa son los siguientes: (i) El programa se desarrolla de forma descentralizada a través de proyectos presentados por las entidades territoriales al ICBF, ejecutados mediante convenios, que tienen por objeto la prestación de servicios sociales básicos o complementarios, mediante la cofinanciación entre el Ministerio de la Protección Social a través del consorcio Prosperar Hoy, y los entes territoriales. (ii) La persona responsable del programa en el ente territorial realiza la convocatoria para la inscripción de los adultos mayores que reúnan los requisitos establecidos en el modificado artículo 12 del Decreto 569 de 2004. El proceso de inscripción se realiza de manera permanente, cada vez que un adulto mayor se acerque y demuestre el cumplimiento de requisitos y con los mismos se conforma un listado de la población potencialmente beneficiaria. En este aspecto advierte el Manual lo siguiente: “En ningún caso, el proceso de inscripción en el programa garantiza a los inscritos ser seleccionados como beneficiarios.” (iii) Dado que los recursos disponibles no son suficientes para cubrir a todos los adultos mayores que hayan sido inscritos, es requisito indispensable para resultar beneficiario, haber sido sometidos a la metodología de priorización, mediante la cual se realiza una valoración de las condiciones socioeconómicas de los aspirantes al subsidio y se ordena a los adultos inscritos del más pobre al menos pobre, con relación a los criterios establecidos y la ponderación que se le atribuya a cada uno. (iv) De acuerdo con el techo presupuestal asignado al ente territorial y de conformidad con la lista de priorizados, se definen los beneficiarios del programa, los cuales son retirados únicamente en los eventos estipulados en el artículo 20 del Decreto 569 de 2004. (v) Por último, una vez definidos los beneficiarios del programa, se realiza con su participación, la del ICBF y los entes territoriales, la formulación del proyecto en el que se consignan los objetivos, metas, cobertura de la población y actividades a desarrollar, que servirán de base para la suscripción del convenio y posterior ejecución con el giro de los recursos para el pago del respectivo auxilio. Así entonces, corresponde al Ministerio de la Protección Social diseñar las políticas públicas del Sistema de Protección Social, dentro de las cuales se encuentra el Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM), mientras que los municipios y distritos son los responsables de la ejecución del programa, identificando los beneficiarios, mediante un proceso de selección acorde a los lineamientos expuestos en los citados decretos y al Consorcio Prosperar Hoy, le compete la administración del los recursos con que cuenta el Programa. Por su parte, le corresponde al ICBF apoyar la operación del programa en relación con la formulación de proyectos y el seguimiento de los programas que hacen parte de los servicios sociales complementarios que han de brindarse al adulto mayor. Al Consorcio Prosperar le corresponde hacer la evaluación, seguimiento y control de los beneficiarios del programa PPSAM, girar los recursos a los beneficiarios, así como mantener actualizada la base de datos de los beneficiarios, e implementar el ingreso automático de beneficiarios con base en la información periódica de adultos mayores seleccionados y priorizados remitida por el respectivo ente territorial. En este orden de ideas, la Corte Constitucional estableció las exigencias a las cuales deben sujetarse las autoridades encargadas de tramitar las solicitudes de auxilio:[33] “1) el deber de precisar, mediante una definición clara, los elementos que constituyen el supuesto de hecho para reconocer una determinada prestación pública en cabeza de una persona; 2) el deber de acopiar información empírica suficiente para establecer si la persona que solicita la asistencia o protección cae bajo la hipótesis del supuesto de hecho que justifica asignarle una prestación; 3) el deber de evaluar el impacto que una decisión determinada – inclusión o exclusión de la persona a un programa – tiene sobre el cumplimiento presente y futuro de los objetivos del programa. La ambigüedad o la incoherencia de los fines del programa, la incertidumbre suscitada por una evidencia empírica insuficiente o la no sostenibilidad económica del programa amenazan con frustrar la debida prestación de la seguridad social y el cumplimiento de los deberes sociales del Estado respecto de los más necesitados. En el proceso de toma de decisiones administrativas deben observarse, por lo tanto, las exigencias mínimas que se desprenden del derecho al debido proceso frente a las actuaciones de la administración y los principios que rigen el ejercicio de la función pública, como la igualdad, la imparcialidad, la publicidad y la eficacia (artículo 209, inciso 1, CP.). Con respecto a la transparencia y al manejo de la información – aspectos ambos relevantes en el presente proceso – no sobra resaltar lo importante que resulta su acatamiento. La transparencia del proceso decisorio no sólo facilita su inteligibilidad para el ciudadano, sino que promueve un trato digno y justo de la persona solicitante. Lo contrario es instaurar un proceso secreto e incontrolable en el que el ciudadano ignora la forma y las razones que llevan a la administración a una decisión con implicaciones vitales para el solicitante. Un proceso poco o nada transparente, impide al interesado participar en la administración racional de su caso y adoptar las decisiones informadas pertinentes frente a las diversas alternativas de acción que le abre la actuación estatal. En tales circunstancias el participante se percibe a sí mismo como un objeto manipulable por el sistema. En orden a evitar esta sensación de alienación, los particulares que acuden ante la administración pública para tramitar peticiones generales o particulares deben contar con la suficiente información sobre la materia a decidir así como sobre el proceso decisorio que es debido en su caso”. A través del documento CONPES Social 86 de 2004,[34] se propusieron los lineamientos generales para el diseño y la operación del Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, a cargo del Presupuesto General de la Nación, junto con los criterios básicos para la selección y priorización de los municipios y personas beneficiarias. De acuerdo con el mencionado documento: “El objetivo es brindar alimentación complementaria mediante un almuerzo durante 250 días al año[35], a 400.000 adultos mayores en condiciones de extrema vulnerabilidad económica y social”[36] (Cita por fuera del texto original). En dicho documento se dispuso que el ICBF estaría a cargo de la ejecución del programa, y que la alcaldía respectiva sería la responsable de la selección de los beneficiarios. Para ser beneficiario del programa se requiere:[37] (i) Ser adultos mayores de 60 años, clasificados con un puntaje igual o inferior a 15 puntos para el área urbana y 23 puntos para el área rural. (ii) Tener cédula de ciudadanía. (iii) Estar clasificados en el nivel 1 del Nuevo Sisben. (iv) No ser beneficiarios de otros programas de asistencia social ni ser pensionado o rentista. Los criterios de priorización que señaló el CONPES para la selección de los beneficiarios fueron: (i) Adultos mayores de 60 años, en condición de desplazamiento forzado. (ii) Adultos mayores de 60 años que presenten condición de discapacidad y estén clasificados en el nivel 1 del Nuevo Sisben. (iii) Adultos mayores de 60 años, clasificados en el nivel 1 del Nuevo Sisben. En tal caso, tendrán prioridad aquellos que no cuenten con afiliación al régimen subsidiado de salud. Se recomienda que los beneficiarios de este grupo sean priorizados en orden de mayor a menor edad. El programa fue estructurado bajo dos modalidades:[38] De una parte, el Suministro de un almuerzo preparado y servido localmente, durante 250 días al año, para los adultos mayores ubicados en el área urbana o en área rural concentrada. De otra parte, el suministro mensual de un paquete alimentario con productos no perecederos, para adultos mayores ubicados en área rural dispersa. Con el objetivo de hacer frente a las dificultades presentadas en la ejecución de los programas de auxilio económico (PPSAM) y de alimentación “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, en el documento CONPES Social 105 de mayo de 2007 se establecieron los siguientes criterios de priorización de beneficiarios: (i) La edad del aspirante. (ii) Los niveles 1 y 2 del SISBEN. (iii) La minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante. (iv) Personas a cargo del aspirante. (v) Ser adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de una persona. (vi) Haber perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad de 65 años y no contar con capacidad económica para continuar efectuando aportes a dicho sistema. (vii) Pérdida de subsidio por traslado a otro municipio. (viii) Fecha de solicitud de inscripción al programa en el municipio. Además de los programas que han sido implementados a nivel nacional para la atención de la población adulta mayor y de las responsabilidades que sobre las autoridades nacionales recaen sobre la materia, el ordenamiento jurídico colombiano ha previsto responsabilidades directas en cabeza de las entidades territoriales, adicionales a la ya mencionada de cofinanciar los programas nacionales. En efecto, el numeral segundo del artículo 21 de la Ley 60 indican que una de las funciones de los municipios en materia de salud consiste en financiar “programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención”.[39] Es claro, también, a la luz del numeral segundo del artículo 22 de la misma norma, que los municipios cuentan con los recursos necesarios para hacerlo.[40] Esta Corporación considera pertinente recordar lo afirmado en la sentencia en la que se declaró la exequibilidad del artículo 22 mencionado, acerca del significado que tienen las transferencias de la Nación a las entidades territoriales como mecanismo de reducción de la pobreza y de apoyo a los sectores más necesitados de la población: “En la Ley 60 de 1993 se regulan los factores establecidos por la Carta Política para la distribución de estas transferencias a los municipios y en su uso da prioridad a las áreas de educación, salud, vivienda, agua potable y saneamiento básico. “En este sentido, el Gobierno Nacional expresó en la exposición de motivos del proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley 60 de 1993: “La Constitución ha fortalecido la orientación social del Estado para garantizar el acceso de toda la población a un nivel mínimo adecuado de servicios básicos. También ha ordenado que esta prioridad se manifieste en los presupuestos públicos. “En efecto, ha establecido que el Gasto Social tenga prioridad sobre cualquier otro tipo de gasto. Estas orientaciones tendrán cabal aplicación como resultado del desarrollo de las normas presentadas en este proyecto de ley. “En efecto, los requerimientos de gasto social del proyecto han sido calculados para financiar la ampliación sustancial de coberturas en los distintos sectores... “En realidad, los experimentos de descentralización en el pasado adolecieron de un relativo desequilibrio entre funciones, recursos y capacidad institucional. La descentralización de funciones sin un fortalecimiento institucional puede llevar a la ineficacia total de las funciones transferidas. Y sin un financiamiento adecuado, puede llevar a una frustración de expectativas. “Sólo un adecuado equilibrio entre unos y otros puede fortalecer las entidades locales y programas sociales". “La Ley 60 de 1993 procura concentrar la acción del Estado en la población más pobre realizando actividades en las áreas que han mostrado en el país mayor eficacia para la reducción de la pobreza, tales como educación, salud, vivienda y agua potable”.[41] En síntesis, en materia de programas de protección del adulto mayor, en la actualidad en el ámbito nacional se encuentran implementados dos programas, a saber: (i) el Programa de Protección Social del Adulto Mayor (PPSAM), mediante el cual los beneficiarios reciben un auxilio económico por un monto máximo de $75,000 mensuales; y (ii) el Programa de alimentación para el Adulto Mayor “Juan Luis Londoño de la Cuesta”, a través del cual se brindan raciones preparadas diarias a las personas adscritas a este programa o mercados mensuales, según la ubicación del beneficiario en el casco urbano o rural. Adicionalmente, la Sala encuentra que además de los programas en los niveles nacional y territorial que se han descrito, en relación con la atención del adulto mayor corresponde a los municipios financiar “programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención”[42] y la Ley 60 de 1993 ha dispuesto los recursos para el efecto.[43] De forma que, en principio, no puede una entidad territorial excusarse en la inexistencia actual de cupos en los programas de carácter nacional para no brindar la protección adecuada a las personas de la tercera edad. Es imperativo revisar, además, cuales son los programas sociales implementados por el respectivo municipio, en aras de verificar si es posible la inscripción del respectivo peticionario en alguno de ellos. Asimismo, se debe verificar la posible inscripción del adulto mayor no sólo en los programas específicamente diseñados para la atención de este grupo de población, sino también en los programas de atención a personas en estado de indigencia, de limitación física o sensorial, o en situación de extremo abandono, entre otros, si el adulto mayor reúne alguna de estas características. De la revisión efectuada de los programas adoptados a nivel nacional para la protección de las personas adultas mayores, se observa que se ha avanzado en niveles de cobertura, a pesar de que existe un déficit de recursos públicos para hacer frente al nuevo cuadro de demandas originadas por el envejecimiento de la población en áreas tales como la seguridad social, la salud, la educación, la vivienda, el empleo y la provisión de servicios sociales personales. Asimismo se observa que en el caso Popayán no existe un programa local implementado con recursos propios. 5. Debido proceso administrativo y asignación de recursos 5.1. La protección directa de personas indigentes plantea no sólo la dificultad de identificar los programas aplicables, sino la disponibilidad de recursos para financiar dicha protección y el debido proceso administrativo que debe estar presente en la asignación de los escasos recursos disponibles. Respecto de las razones presupuestales para no dar acceso a un programa de protección a personas en situación de debilidad manifiesta, la Corte ha estudiado diversos casos. Así, por ejemplo, en la sentencia T-029 de 2001,[44] la Corte revisó los procesos de tutela acumulados en los cuales los accionantes habían solicitado al alcalde municipal de Chaparral la presentación de proyectos de acuerdo para el reconocimiento y pago de la prestación especial por vejez prevista en el artículo 258 de la ley 100 de 1993 (auxilio para ancianos indigentes)[45], ya que aducían su avanzada edad, la carencia de medios económicos y su condición de indigencia; y que las ayudas económicas proveídas por el municipio eran insuficientes (almuerzos, y mercados bimensuales o trimestrales), por lo cual solicitaban la asignación de un subsidio equivalente al 50% del salario mínimo para el pago de arriendo y alimentos. La Corte negó la protección invocada en los casos concretos al considerar que (entre otras razones): i) No es posible mediante tutela hacer cumplir una norma genérica y abstracta que ordena la protección a los ancianos indigentes; ii) la pretensión de los accionantes es la asignación de un rubro mensual, la cual no era procedente ya que el juez no puede ser ordenador del gasto; iii) el municipio se encontraba brindando una protección a los beneficiarios, a pesar de ser exigua; iv) No obraba...