Sentencia T-900 de 1999

T-900-99 Sentencia T-900/99 ESPACIO PUBLICO-Protección constitucional De conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentra a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común e indiscriminado de tales espacios colectivos. La protección del espacio público, así entendida, responde a la necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar común, sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo primero de la Carta, mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente a los intereses privados, en beneficio de la colectividad. El trastorno del espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes, puede llegar a vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los peatones, y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y a las que no lo tiene. Los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales. PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Conciliación del interés general con los derechos de las personas que ejercen el comercio informal PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Alcance Referencia: Expediente T-235235 Acción de tutela instaurada por Carlos Julio Florián contra la Alcaldía Menor de Santafé Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado 21 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, dentro de la acción de tutela T-235235, instaurada por Carlos Julio Florián Núñez contra el Alcalde Menor de Santafé (Bogotá D.C.). ANTECEDENTES 1. Hechos Carlos Julio Florían Núñez, vendedor ambulante que tenía su puesto de trabajo en la carrera 13 frente al No. 26-45 en Santafé de Bogotá, dice que el 25 de abril de 1999 fue desalojado sin previo aviso ni reubicación. Afirma que el sostenimiento de él y de su compañera Ana Mantilla depende de la venta de dulces y cigarrillos como vendedor estacionario. Dice que se lo retiró del lugar sin procedimiento administrativo previo, sin notificación y sin haber podido aportar pruebas. Invoca la buena fe porque ocupaba tal sitio mediante licencia otorgada. Solicita que se ordene la suspensión inmediata de la acción perturbadora, pero a renglón seguido pide que se lo restablezca al sitio que ocupaba, o que se lo reubique o que se lo indemnice. 2. Pruebas El peticionario indica en la solicitud que adjunta como pruebas la fotocopia de su cédula de ciudadanía y de la licencia que se le otorgó como vendedor estacionario. El Secretario del Juzgado 21 Civil del Circuito, en donde se tramitó la primera instancia de la tutela, deja constancia de que no fueron adjuntadas ni la fotocopia de la licencia ni la fotocopia de la cédula, y, efectivamente, en el expediente no aparecen, ni el interesado las presentó posteriormente, ni hizo referencia alguna a ello después de haberse fallado en su contra la tutela. La Alcaldía Menor de Santafé, en 20 folios, adjuntó copia de toda la actuación administrativa referente a la recuperación del espacio público en un amplio sector del centro de la capital de la república, dentro del cual está la carrera 13 desde la calle 13 hasta la calle 34, aparece la declaración de contraventores a quienes ocupan espacio público en el sector aludido (Resolución 067 de 1998), la definición de los recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la mencionada resolución y el correspondiente edicto. 3. Sentencia objeto de revisión El 21 de junio de 1999, el Juzgado 21 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá , denegó la acción de tutela por cuanto, en su sentir, la orden de desalojo está amparada por la ley y cualquier reclamación contra las resoluciones de la administración distrital deberían ser definidas por la jurisdicción contecioso-administrativa. La decisión no fue impugnada por el solicitante de la tutela. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS A. Competencia. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso ante indicado. B. Fundamentos Jurídicos. En reiteradas sentencias, en las cuales se han definido casos similares, la Corte Constitucional ha establecido jurisprudencia que ahora se reitera. 1. Del concepto de espacio público y su protección constitucional. De conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentra a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común e indiscriminado de tales espacios colectivos. La protección del espacio público, así entendida, responde a la necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar común, sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo primero de la Carta, mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente a los intereses privados, en beneficio de la colectividad. El trastorno del espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes[1], puede llegar a vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los peatones, y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y a las que no lo tiene. Es por ello, tal y como lo ha dicho la Corte en otras oportunidades: “…una vía pública no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de que constituye una apropiación contra derecho del espacio público, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre. No pueden tampoco ocuparse los andenes -que son parte de la vía pública- ni las áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan reservados para el tránsito de toda persona sin interferencias ni obstáculos como, por ejemplo, estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación de espectáculos u otra forma de ocupación de las calles, claro está sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales.”[2] Hay que tener claro, entonces, que el orden en los espacios abiertos, como calles y parques, debe ser un valor social por excelencia que genera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana y a neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad (visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.). Es por ello que algunos doctrinantes sostienen que, el “atributo básico de una ciudad exitosa es que una persona pueda transitar libremente por las vías públicas y además pueda sentirse personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos que transitan en ella”. [3] En ese orden de ideas, las reglas diseñadas para la preservación del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas[4] sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales. La Corte constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. De ahí que los alcaldes están investidos de autoridad suficiente para disponer, en caso de ocupación, la restitución de bienes de uso público, de conformidad con el Código Nacional de Policía (artículo 132). 2. Comportamiento de la jurisprudencia constitucional colombiana frente a la ocupación del espacio público por vendedores informales La Corte Constitucional, para resolver algunos de éstos conflictos, ha optado por buscar una fórmula de conciliación conforme a la cual la administración cumpla su deber de proteger el espacio público, sin que ello signifique desconocimiento del derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas en los procesos de recuperación del espacio público.[5] Por consiguiente, “ha ordenado que las autoridades respectivas implementen planes y programas que permitan la coexistencia armónica de los intereses que colisionan, toda vez que tampoco se puede desconocer”, como se verá, “el fenómeno social que conlleva esta economía informal”[6]. Es por ello que la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades, aplicando el principio de confianza legítima como mecanismo para conciliar, de un lado el interés general que se concreta en el deber de la administración de conservar y preservar el espacio público y, de otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las personas que ejercen el comercio informal.[7] Dentro de este contexto, constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores ambulantes: las licencias, permisos concedidos por la administración (sentencias T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz, T-550 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra), promesas incumplidas (sentencia T-617 de 1995), tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración (sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-438 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero). En consecuencia, “no pueden conculcar el derecho al trabajo de quienes, siendo titulares de licencias o permisos concedidos por la propia administración, se ajustan a sus términos” (Sentencia T-578 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Como corolario de lo anterior se tiene que los actos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados unilateralmente por la administración, sin que se cumplan con los procedimientos dispuestos en la ley. 3. Principio de la confianza legítima Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte ha dicho: “Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política". [8] Lo anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular. Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa “ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general”[9] CASO CONCRETO De los planteamientos anteriormente relacionados surge que las autoridades policivas están facultadas para recuperar el espacio público, es su obligación hacerlo, respetando claro está el debido proceso y el principio de la confianza legítima. Lo justo es que antes del desalojo se trate de concertar, con quienes estén amparados por la confianza legítima, un plan de reubicación u otras opciones que los afectados escojan, la administración convenga y sean factibles de realizar y principien a ser realizadas. Pero es obvio que tales diligencias se deben adelantar con quienes estén amparados por la confianza legítima, debidamente probada. No existe en el caso concreto que motiva la presente acción de tutela ningún elemento probatorio que permita la calificación de estar el solicitante cobijado con la confianza legítima. Es más, no existe ninguna prueba. Si el trabajador que instaura la presente acción no demostró que está amparado por la confianza legítima y si ya fue desalojado sin previa reubicación, mediante tutela no puede dársele ninguna de las soluciones que el impetra: regresar al lugar que ocupaba y que era espacio público, o reubicarlo, ni menos indemnizarlo. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución RESUELVE Primero. CONFIRMAR la sentencia objeto de revisión, proferida por el Juzgado 21 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, el 29 de junio de 1999, por las razones expuestas en el presente fallo. Segundo. Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [2] Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo [3] Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities. 1961. Citado, Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, Mazo de 1996. [4] Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, Mazo de 1996. [5] Corte Constitucional. Sentencias T-225 de 1992, M.P. Jaime Sanin Greiffenstein, T-091 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara, T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz. [6] Corte Constitucional. Sentencia T-778de 1998. Alfredo Beltrán Sierra. Corte Constitucional. Sentencia Nº T-225. Junio 17 de 1992. Magistrado Ponente: Doctor Jaime Sanín Greiffenstein. [7] Ver las sentencias T-225 de 1992, T-372 de 1993, T-091 de 1994, T-578 de 1994, T-115 de 1995 y T-438 de 1996, T-617 de 1995, T-398 de 1997, T-160 de 1996, T-550 de 1998 y T-778 de 1998. [8] Sentencia C-478 de 1998 M:P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998. [9] Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero