Sentencia T-885 de 2014

T-885-14 Sentencia T-885/14 ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia Cuando la acción de tutela es formulada por personas en condición de desplazamiento, su procedibilidad adquiere mayor relevancia constitucional debido a que: i) se dirige contra las entidades públicas responsables de la atención a las personas desplazadas, que son garantes de la efectiva satisfacción de sus derechos fundamentales; ii) las personas en condición de desplazamiento forzado merecen una especial protección constitucional debido a la masiva, sistemática y continua vulneración de sus derechos fundamentales, lo que les genera una situación de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, que justificó que esta Corporación declarará la existencia de un estado de cosas inconstitucional ante las dificultades estructurales en la atención de las personas en condición de desplazamiento; y iii) el amparo constitucional, se ha convertido en uno de los instrumentos más eficaces e idóneos para la erradicación de las injusticias presentes. DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela Tratándose del derecho a la vivienda digna, la vulnerabilidad de la población desplazada es manifiesta y se justifica el uso de la acción de tutela, “… puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie.” DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Fundamental autónomo El derecho a la vivienda digna de la población desplazada es fundamental y autónomo, su contenido se concreta en específicas obligaciones de las autoridades públicas competentes de brindar soluciones de vivienda de carácter temporal y permanente, garantizar el acceso a la información del procedimiento administrativo de asignación de los subsidios y eliminar las barreras de acceso a los programas asistencia estatal, entre otros. DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA A RECIBIR INFORMACION-Deber del Estado de brindar información oportuna y completa sobre beneficios y ayudas a que tienen derecho en su condición de sujetos de especial protección Esta Corporación ha definido que es una obligación del Estado suministrar a la persona desplazada de forma clara, precisa y oportuna, toda la información que requiera sobre el alcance y contenido de sus derechos, y como hacerlos efectivos ante las autoridades competentes, a través del fácil acceso a los procedimientos administrativos dispuestos para tal fin. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Replanteamiento de la política de vivienda por parte del Estado La política pública en materia de vivienda para población desplazada ha variado desde sus orígenes hasta la actualidad. En un principio, estuvo focalizada en la entrega de subsidios en dinero a los hogares en condición de desplazamiento, sin embargo, las dificultades de acceso a ofertas de soluciones de vivienda y en el cierre financiero por parte de los beneficiarios, afectaron su eficacia. La intervención de la Corte Constitucional ha sido relevante para la reformulación de la misma, desde la sentencia T–025 de 2004 que declaró el estado de cosas inconstitucional y sus autos de seguimiento. A partir de ellos, se han proferido órdenes a las entidades administrativas competentes para efectivizar el derecho a la vivienda digna de la población desplazada. No obstante el giro que ha tenido la política hacia la asignación de subsidios de vivienda en especie, a través del programa “viviendas gratis”, presenta dificultades que la Contraloría General de la Nación ha advertido, en materia de ejecución y entrega material de los subsidios a los beneficiarios. SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE-Procedimiento administrativo de adjudicación La Ley 1537 de 2012 y el Decreto reglamentario 1921 de 2012, modificado por el Decreto 2164 de 2013, reglamentaron el procedimiento administrativo para la adjudicación de los subsidios de vivienda en especie. DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA A RECIBIR SUBSIDIO DE VIVIENDA-De manera excepcional, puede alterar turno cuando se evidencien casos de extrema vulnerabilidad e indefensión Por regla general, la acción de tutela no procede para alterar el orden de asignación de subsidios, o los turnos destinados por la administración para adjudicar las ayudas en materia de vivienda. Una actuación en contrario desconocería el derecho de igualdad de aquellas familias que están en condiciones similares y que aguardan pacientemente el beneficio otorgado por las autoridades competentes. Sin embargo, este Tribunal ha reconocido en casos concretos, excepciones a esta regla general de improcedencia de la acción de tutela, cuando se requiere la intervención del juez de amparo ante la necesidad de un tratamiento con enfoque diferencial, debido a que ciertas personas que hacen parte de la población desplazada se encuentran en una adicional y especial situación de riesgo, indefensión y vulnerabilidad, condiciones que deben verificarse en cada caso concreto. DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA A RECIBIR INFORMACION-Orden a Fonvivienda y al DPS informar de manera, clara y concreta, la actual situación del actor frente a la adjudicación del subsidio de vivienda en especie Referencia: expediente T-4.413.053 Acción de tutela instaurada por el ciudadano Jorge Hernán Bedoya Saavedra contra Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, y otros. Procedencia: Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Asís Putumayo. Asunto: Vulneración del derecho a la vivienda y vida digna y el derecho fundamental de acceso a la información, de la población en condición de desplazamiento. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de 2014 La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y las Magistradas Martha Victoria Sáchica Méndez, y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En la revisión de la sentencia del 11 de marzo de 2014, proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Puerto Asís Putumayo, dentro de la acción de tutela promovida por Jorge Hernán Bedoya Saavedra contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otros. El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión del Secretario del Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Puerto Asís Putumayo, en cumplimiento de los artículos 86 de la Constitución Política y 31-32 del Decreto 2591 de 1991. El 10 de julio de 2014, la Sala Séptima de Selección de esta Corporación la escogió para su revisión. I. ANTECEDENTES El ciudadano Jorge Hernán Bedoya Saavedra presentó una solicitud de amparo contra del Ministerio de Vivienda y otras instituciones, para solicitar al juez de tutela la protección de su derecho fundamental a la vivienda y vida digna, ya que desde el año 2007 se postuló para ser beneficiario de un subsidio de vivienda, se encuentra en estado de “calificado” y, hasta la fecha, las autoridades públicas competentes no le han resuelto su situación particular. Hechos relevantes 1. El accionante manifestó ser oriundo de Guacarí, Valle del Cauca y encontrarse radicado actualmente en el municipio de Puerto Asís, Putumayo, como consecuencia del desplazamiento forzado del que es víctima. Además afirmó ser discapacitado y usar prótesis para una de sus piernas[1]. 2. Con Resolución número 174 de 2007, FONVIVIENDA dio apertura a la convocatoria de postulaciones al subsidio de vivienda para población en situación de desplazamiento entre el 8 de junio y el 13 de julio de 2007. A este proceso se postuló el actor para ser beneficiario de subsidio de vivienda en dinero por un valor de $15.450.000.oo m/c. Durante el trámite surtido ante esa entidad, obtuvo el estado de “calificado”, sin que a la fecha se le haya adjudicado el mencionado subsidio, se le haya definido su situación o se le haya indicado materialmente en qué etapa del proceso se encuentra[2]. 3. El actor presentó peticiones relacionadas con la entrega del subsidio de vivienda en el año 2013 ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Esa entidad pública con escrito del 5 de agosto de 2013, dio respuesta a la solicitud presentada por el ciudadano en los siguientes términos: “… teniendo en cuenta la magnitud de hogares que se encuentran en estado calificado dentro del proceso de convocatoria para la población desplazada efectuada en el año 2007, le informó que Fonvivienda no puede ofrecer a su hogar fecha probable de asignación del subsidio…”[3]. 4. En declaración rendida ante el Juzgado Promiscuo de Puerto Asís, Putumayo, el 7 de marzo de 2014, el actor expuso lo siguiente: i) ha tenido dos hogares y es padre de 4 hijos, una de ellas menor de edad; ii) actualmente no convive con ninguna de sus parejas, vive con un hermano; y iii) trabaja con él en labores de construcción y percibe $20.000 diarios[4]. Actuación procesal y contestaciones de las entidades demandadas Conoció de la acción de tutela en única instancia, el Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Asís, Putumayo. El fallador de instancia avocó conocimiento por auto del 3 marzo de 2014 y ordenó vincular al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA. a. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[5] El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio dió respuesta a la tutela de la referencia, para manifestar que en su caso existe falta de legitimidad por pasiva, toda vez que no hace parte de sus funciones otorgar, coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, puesto que esas funciones corresponden al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, razón por la cual solicitó denegar la acción de tutela y excluir del trámite a la entidad. b. Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA. FONVIVIENDA respondió la solicitud de amparo y solicitó al juez de conocimiento que negara la tutela ante la ausencia de vulneraciones a los derechos del actor, debido a que: i) el accionante a la fecha no ha sido beneficiario de subsidio de vivienda alguno; ii) la entidad no asigna turnos ni señala fechas para el otorgamiento de subsidios a los hogares que se encuentran en estado “calificado”, porque según esa entidad, ello no se encuentra regulado legalmente; y, iii) esta asignación se hace teniendo en cuenta la capacidad presupuestal existente[6]. De otro lado, manifestó que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, es quien actualmente tiene la competencia para la selección y priorización de los hogares en estado calificado conforme a lo dispuesto en la Ley 1537 de 2012, por esta razón, solicitó al juez de instancia la vinculación de esa entidad pública, al trámite de tutela. Decisión objeto de revisión Única instancia El Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Puerto Asís (Putumayo) profirió sentencia el 11 de marzo de 2014, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el actor, con fundamento en las siguientes razones: i) el orden de asignación de los subsidios de vivienda se edifica sobre el derecho a la igualdad de las personas desplazadas que aguardan pacientemente por el auxilio; ii) el derecho a la vivienda digna es de aplicación progresiva y está atado a la capacidad presupuestal de la entidad pública competente; y iii) no existe una condición de extrema urgencia en la condición personal del actor, que acredite un perjuicio irremediable, toda vez que en la declaración rendida ante el Juzgado el 7 de marzo de 2014, indicó que trabaja para una construcción en la que gana $20.000.oo diarios. Actuación en sede de revisión 1. Esta Sala de revisión, con auto de 6 de octubre de 2014, ordenó: vincular al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - DPS y oficiar a las entidades públicas accionadas para que, de acuerdo a sus competencias, absolvieran preguntas concretas sobre la situación actual de la política pública de asignación de subsidios de vivienda para población desplazada y las circunstancias particulares del accionante, en ese proceso. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS con escrito radicado en la Secretaria General de esta Corporación del 15 de octubre de 2014, solicitó a la Sala decretar la nulidad de todo lo actuado, por existir presuntamente la causal contenida en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso por la supuesta indebida notificación del “… traslado de la tutela y fallo de primera instancia.”[7]. Esa entidad pública, sin embargo, presentó posteriormente escrito radicado el 17 de octubre de 2014, en el que dio cumplimiento al auto de fecha 6 de octubre del mismo año y presentó un informe detallado, sobre el procedimiento de adjudicación de subsidios de vivienda en especie y la particular situación del accionante. La solicitud de nulidad formulada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, fue negada por la Sala con auto de 23 de octubre de 2014, debido a que al haber realizado un genuino acto procesal de parte, posterior a su solicitud de nulidad, presentado informe probatorio como litisconsorte por pasiva el 17 de octubre del mismo mes y año, convalidó y saneó la irregularidad. A esta conclusión llegó la Corte, con fundamento en el artículo 136, numeral 2, del Código General del Proceso, que prescribe que la nulidad se considerará saneada cuando la parte interesada la convalidó de forma expresa, antes de haber sido renovada la actuación irregular. En esa misma providencia, se ordenó requerir al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, para que dieran cumplimiento al auto de 6 de octubre de 2014, e informaran al Despacho las razones de la falta de postulación del actor a los proyectos de vivienda en Bogotá y Puerto Caicedo – Putumayo, según lo indicó el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, providencia que solo fue notificada hasta el 30 de octubre de 2014. El 24 de octubre de 2014, el Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA radicó escrito en cumplimiento de lo ordenado por la Sala en auto del 6 de octubre de 2014, con el que dio respuesta a las preguntas formuladas en la mencionada providencia. Por auto del 31 de octubre de 2014, la Sala resolvió decretar la suspensión de los términos para fallar el presente asunto hasta por diez (10) días, con la finalidad de salvaguardar el derecho de defensa y de contradicción de las entidades accionadas, con interés en lo resuelto por auto del 23 de octubre de 2014 de una parte, y de otra, otorgar un término razonable a esta Sala para valorar las intervenciones y pruebas aportadas por las mismas. Con informe de la Secretaria General de la Corporación del 5 de noviembre de 2014, se constató, la notificación del auto del 23 de octubre de 2014, que resolvió negar la nulidad propuesta por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y requirió al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, para que en el término de dos (2) días, informara sobre la particular situación del accionante en ese plazo, sin que la entidad accionada cumpliera con la orden proferida por la Sala. Con escrito extemporáneo radicado el 7 de noviembre de 2014, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, dio alcance al auto de 23 de octubre de 2014. En consecuencia, vencido el término probatorio sin objeción de las partes procesales, se continuó con el trámite de tutela en los términos previstos por el Decreto 2591 de 1991. 2. Durante esta etapa, las entidades accionadas presentaron los siguientes informes: Las respuestas ofrecidas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS sobre la política actual de vivienda, prevista para la población desplazada, gravitaron en torno a tres (3) temas: i) los antecedentes de la Ley 1537 de 2012 y la redirección de la política pública de vivienda de los subsidios en dinero, hacia la asignación de subsidios en especie; ii) el procedimiento administrativo previsto para la adjudicación del subsidio y sus etapas; y iii) la especial situación del actor frente a la asignación de la subvención de vivienda en especie. En primer lugar, según señaló el DPS, la Ley 1537 de 2012 surgió como consecuencia de las dificultades de la política pública en materia de subsidio familiar de vivienda en dinero, ya que la simple asignación de subsidio en esas condiciones fue insuficiente para la población desplazada, debido a que la oferta de soluciones de vivienda en el mercado era exigua y no estaba direccionada a esta población en particular como grupo vulnerable[8]. Explicó que el procedimiento administrativo de adjudicación del subsidio de vivienda en especie se compone de cinco (5) etapas claramente determinadas en las que existen competencias compartidas entre FONVIVIENDA y el DPS que son: i) composición poblacional de los proyectos urbanísticos realizada por FONVIVIENDA; ii) identificación de potenciales beneficiarios efectuada por el DPS; iii) convocatoria y postulación llevada a cabo por FONVIVIENDA; iv) selección definitiva de hogares beneficiarios elaborada por el DPS; y, v) asignación del subsidio de competencia de FONVIVIENDA. Los potenciales beneficiarios de los subsidios se agrupan en la actualidad en tres (3) grupos: i) hogares que pertenecen al programa Red Unidos[9]; ii) hogares en condición de desplazamiento; y iii) hogares afectados por desastres naturales. La elaboración de la lista de potenciales beneficiarios corresponde al DPS con fundamento en las bases de datos oficiales a las que se refiere el artículo 6º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el artículo 3º del Decreto 2164 de 2013. En ese orden ideas, manifestó el DPS que aquellos hogares desplazados que se presentaron a la convocatoria del año 2007 y alcanzaron estado de “calificado”, porque cumplieron con los requisitos para acceder al subsidio pero no se les asignó ni giró el beneficio, se encuentran en el tercer escalón de priorización del grupo de población en condición de desplazamiento, conforme al artículo 8º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el Decreto 2164 de 2013. De igual forma, esa entidad explicó que la selección definitiva de los hogares beneficiados se realiza de dos maneras: i) directa, cuando la oferta de soluciones de vivienda supera la demanda de hogares beneficiarios; o ii) por sorteo, cuando la demanda de cada grupo poblacional supera la oferta de soluciones de vivienda del proyecto. Así las cosas, presentó a la Sala un informe detallado de los proyectos de vivienda en cada departamento y municipios de país y los hogares en condición de desplazamiento que esa entidad ha seleccionado definitivamente como beneficiarios, en cifras que a la fecha muestran 94.370 soluciones de vivienda y solamente 20.544 hogares seleccionados definitivamente. En último lugar, el DPS se refirió a la particular situación del accionante Jorge Hernán Bedoya Saavedra en los siguientes términos: i) se encuentra registrado en el RUV (antes RUPD) como población en condición de desplazamiento con residencia declarada en Bogotá y el municipio de Puerto Caicedo – Putumayo y en el programa Red Unidos, según la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema - ANSPE; ii) su estado es “calificado” de acuerdo a la información remitida por FONVIVIENDA; iii) el hogar está identificado como potencialmente beneficiario en el tercer escalón de priorización del grupo de población desplazada para 7 proyectos de vivienda en Bogotá y el municipio de Puerto Caicedo – Putumayo; iv) FONVIVIENDA no ha realizado el procedimiento de convocatoria y postulación para estos proyectos de vivienda; y v) el actor debe realizar el proceso de postulación ante FONVIVIENDA y radicar los documentos exigidos por la ley en los plazos y condiciones que determine esa entidad. 3. Por su parte, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, el 24 de octubre de 2014, radicó en la Secretaría de esta Corporación, escrito en cumplimiento de lo ordenado por la Sala en auto del 6 de octubre de 2014, con el que dio respuesta a las preguntas formuladas en la mencionada providencia de la siguiente manera: En primer lugar, señaló que en cumplimiento de las políticas públicas surgidas a partir de las Leyes 3 de 1991 y 387 de 1997, el gobierno expidió el Decreto 951 de 2001 con el que se reglamentó la asignación de subsidios familiares de vivienda urbana para la población desplazada y una distribución territorial de los subsidios, convocatorias, criterios de calificación de las postulaciones y asignación de los subsidios[10]. De esa suerte, se abrieron convocatorias para la asignación de subsidio familiar de vivienda urbano en dinero para los años 2004 y 2007, a través de la adjudicación de las cartas de asignación, llamadas también “carta cheque”, para que los hogares beneficiarios aplicaran los valores aportados por el Estado, a la solución de vivienda, en las modalidades de adquisición, construcción, mejoramiento o arrendamiento[11]. Según la entidad este programa tuvo dificultades por la escasa oferta de soluciones de vivienda, además de la imposibilidad de los hogares para realizar el cierre financiero del valor de la vivienda. Esta información coincide con lo afirmado por el DPS, en el sentido de que la Ley 1537 de 2012 redireccionó la política pública hacia la entrega de subsidio de vivienda en especie, ante la imposibilidad de los hogares en condición de desplazamiento, de contar con ahorros propios y acceder a créditos hipotecarios, para lograr el cierre financiero de las viviendas. Frente al actual procedimiento de adjudicación de subsidios de vivienda en especie, reiteró lo manifestado por el DPS en relación con las competencias compartidas entre ambas entidades, los grupos poblacionales, la priorización del estado “calificado” de aquellos hogares en condición de desplazamiento postulados a la convocatoria del año 2007, el procedimiento de selección definitiva directa o a través del sistema de sorteo. Enfatizó la forma en que se realizaban las calificaciones de los hogares postulados con base en el artículo 18 del Decreto 951 de 2001, bajo la siguiente fórmula “B1 * (Cr) + B2 * (GF) + B3 * (E) + B4 * (Mj) + B5 * (Td) + B6 * (Vpaz)”, en donde: “Cr: Componente de la Política Habitacional y tipo de solución. GF: Número de miembros del hogar. E: Vulnerabilidad Etnica. Mj: Condición de mujer jefe de hogar. Td: Tiempo de desplazamiento. Vpaz: Vinculación a un Plan de Acción Zonal. B: Constante. Los valores de las Constantes son: B1 = 40 B2 = 3 B3 = 5 B4 = 5 B5 = 2 B6 = 5 Para efectos de determinar el puntaje se debe tener en cuenta que: 1. Los valores de los componentes de política habitacional y tipo de solución (Cr) son: Para el retorno: Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios = 1.25. Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no propietarios = 1.25. Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares no propietarios. = 0.75. Para la reubicación: Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares propietarios y no propietarios = 1.25. Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios = 0.25. Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares propietarios = 0.25. 2. El grupo familiar mínimo es de una persona y el máximo grupo familiar es de 5 personas; cuando existan más de 5 personas, se toma como valor del grupo familiar el de 5 (GF). 3. La vulnerabilidad étnica identifica a los hogares pertenecientes a comunidades étnicas vulnerables: Indígenas y negritudes. Su valor es 1, cuando el hogar hace parte de ellas; en cualquier otra situación el valor es cero (E). 4. El valor de mujer cabeza de hogar es 1. Cualquier otra situación tiene un valor de cero (Mj). 5. Tiempo de desplazamiento (Td): Se tiene en cuenta el tiempo transcurrido entre la fecha de expulsión reportada en el Sistema Único de Registro y la fecha de postulación. De acuerdo con el número de días transcurridos, la calificación será la siguiente: Entre 91 y 180 días el valor de la variable es 8.5. Entre 181 y 360 días el valor de la variable es 7.5. Entre 361 y 540 días el valor de la variable es 6.5. Entre 541 y 720 días el valor de la variable es 5.5. Entre 721 y 900 días el valor de la variable es 6. Entre 901 y 1.080 días el valor de la variable es 7. Entre 1.081 y 1.260 días el valor de la variable es 8. Entre 1.261 y 1.440 días el valor de la variable es 9. Más de 1.441 días el valor de la variable es de 10. 6. Cuando el hogar postulante está vinculado en algún Plan de Acción Zonal, el valor será 1, cualquier otra situación tiene un valor de cero (VPaz).” Frente al caso concreto del ciudadano Jorge Hernán Bedoya Saavedra, manifestó FONVIVIENDA, que se encuentra postulado en la convocatoria -Desplazados 2007 y en estado “calificado”, con el siguiente puntaje[12]: JORGE HERNÁN BEDOYA SAAVEDRA (PUTUMAYO) Puntaje máximo asignado en ese departamento 52 Puntaje mínimo asignado en ese departamento 45 Puntaje del hogar 45 Hogares entre el puntaje mínimo asignado en ese departamento y el puntaje del hogar 296 Además de lo anterior, señaló que el actor se encuentra inscrito en el programa UNIDOS, y que su hogar se encuentra en el listado de hogares potencialmente beneficiarios de los proyectos de vivienda de la ciudad de Bogotá y de Puerto Caicedo en el departamento de Putumayo[13]. Finalizó su intervención con la advertencia de que si bien “… el hogar tiene la priorización por ostentar el estado de calificado dentro de las convocatorias adelantadas por el Fondo Nacional de Vivienda dirigidas a población desplazada…”[14] este podrá acceder al subsidio “… siempre y cuando cumpla con los requisitos y condiciones definidos en el Decreto 1921 de 2012 modificado por el Decreto 2164 de 2013…”[15]. En su informe radicado en la Secretaria General de la Corporación el 7 de noviembre de 2014, dio respuesta a la pregunta formulada por la Sala relacionada con los proyectos de vivienda en Bogotá y Putumayo, a los que se encuentra identificado el hogar del accionante y la falta de entrega material de los subsidios de vivienda en especie, en los siguientes términos: “De conformidad con la normativa que regula el proceso de asignación de subsidios familiares de vivienda en especie, corresponde al hogar realizar la postulación al proyecto de vivienda para el cual fue habilitado como potencial beneficiario, una vez abierta la convocatoria por el Fondo Nacional de Vivienda y en este sentido, no se ha hecho efectiva la entrega material del subsidio familiar de vivienda en especie por la ausencia de postulación…”[16] En relación con el proyecto de vivienda ubicado en el municipio de Puerto Caicedo – Putumayo, informó que: “… se encuentra en construcción el proyecto Luís Alfonso Agudelo, el cual cuenta con 200 soluciones de vivienda. El avance de obra es de 14.67% y el alcalde del municipio y el director de Fonvivienda pactaron la composición poblacional que tendrá el proyecto (…) el porcentaje (…) que se destinará a población desplazada es del 70 que equivale a 140 viviendas. No obstante no puede garantizarse que el accionante sea beneficiario en dicho proyecto, puesto que deberá postularse una vez se de apertura a la convocatoria…”[17] Frente a la situación particular del accionante, manifestó que no pude dar una fecha probable para la entrega del subsidio de vivienda en especie, puesto que no se otorgan “turnos” y el accionante “… a la fecha no se ha postulado en ninguno de las Convocatorias abiertas para la postulación de hogares en los proyectos de vivienda que se ejecutan en la ciudad de Bogotá. Es importante mencionar que el acto de postularse corresponde al hogar, la competencia de Fonvivienda consiste en dar apertura a la convocatoria, pero es el accionante quien deberá surtir dicho trámite. (…) el tendrá la posibilidad de realizar dicha postulación en las convocatorias que se realicen tanto para el proyecto del municipio de Puerto Caicedo, como para los proyectos de la ciudad de Bogotá, puesto que en Bogotá hay 4761 viviendas de las cuales se han asignado 1379.”[18] La práctica de pruebas en sede de revisión, permitió a la Sala tener conocimiento de los siguientes hechos relevantes: 1. El actor se encuentra vinculado al trámite de adjudicación del subsidio familiar de vivienda en especie, en el que esta: i) registrado en el RUV (antes RUPD) como población en condición de desplazamiento con residencia declarada en Bogotá y en el Municipio de Puerto Caicedo – Putumayo, de acuerdo con información de la Unidad de Atención y Reparación Integral de Victimas – UARIV; ii) registrado en la base de datos de la Red Unidos con residencia declarada en Puerto Asís – Putumayo, conforme a lo informado por la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema – ANSPE; y iii) es identificado como hogar potencialmente beneficiario en el tercer escalón de priorización del grupo poblacional en condición de desplazamiento para los siguientes proyectos de vivienda[19]: Departamento Municipio Proyecto Bogotá Bogotá Metro 136 Usme El Pulpo Villa Karen Las Margaritas Plaza de la Hoja Victoria Putumayo Puerto Caicedo Urbanización Luís Alfonso Agudelo. 2. FONVIVIENDA como entidad competente no ha realizado los trámites para la convocatoria y postulación del actor a los proyectos de vivienda mencionados anteriormente. Según las entidades accionadas el ciudadano debe realizar el procedimiento de postulación ante FONVIVIENDA en los plazos y condiciones que esa entidad determine conforme a los artículos 10 y 11 del Decreto 1921 de 2012[20]. 3. FONVIVIENDA no ha definido al accionante una fecha cierta y razonable para resolver su solicitud de asignación del subsidio familiar de vivienda en especie. 4. El proyecto de vivienda ubicado en Puerto Caicedo – Putumayo y en el que se ofrecen 200 viviendas, en encuentra en fase de ejecución y el avance de obra es del 14.67%. Se fijó la composición poblacional y el 70% del proyecto está dirigido a la población desplazada, lo que corresponde a 140 soluciones de vivienda. 5. Para continuar con los trámites de asignación de subsidios de vivienda en especie, FONVIVIENDA exige que el actor se tenga que postular nuevamente a cada uno de ellos, no obstante encontrarse en estado “calificado” desde las convocatorias de 2007. 6. Existen en distintos municipios del país 94.370 soluciones de vivienda y sólo 20.544 hogares en condición de desplazamiento seleccionados definitivamente como beneficiarios por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS. CONSIDERACIONES Competencia 1. Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar el fallo proferido dentro de la acción de tutela radicada en esta Corporación con el número T-4413053, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Asunto bajo revisión y problema jurídico 2. Consideró el actor que las entidades públicas vinculadas al trámite de tutela le han vulnerado su derecho fundamental a la vivienda y vida digna, producto de la falta de entrega final del subsidio de vivienda para el cual se postuló en el año 2007, teniendo en cuenta que, desde ese momento obtuvo estado de “calificado” y hasta la fecha no le han informado nada sobre su situación ni le han entregado el subsidio. Las entidades accionadas manifestaron que no han vulnerado ningún derecho fundamental del accionante, puesto que la entrega de los subsidios de vivienda está condicionada a la capacidad presupuestal de las entidades públicas. Además, los hogares son calificados a través de puntajes que no tienen la calidad de turnos, razón por la cual no pueden dar fechas de entregas materiales de los mencionados subsidios. 3. Conforme a la demanda, la respuesta de las entidades públicas, y las pruebas recaudadas en sede de revisión, considera la Sala que el estudio del presente caso debe abarcar tanto la presunta vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna, como el tema del acceso a la información de la población desplazada en materia de subsidios de vivienda, que resulta ser, según jurisprudencia de la Corte, un elemento importante del mencionado derecho. Así las cosas, con fundamento en el principio iura novit curia[21], y en uso de las facultades del juez constitucional para fallar ultra y extra petita[22], la Sala formula los siguientes problemas jurídicos tendientes a establecer si: i) ¿las entidades accionadas han vulnerado al actor su derecho fundamental a la vivienda digna por la falta de adjudicación del subsidio de vivienda para población desplazada, al que se postuló y se encuentra en estado de “calificado” desde el año 2007?; y, si ii) ¿las instituciones públicas vinculadas al trámite de tutela desconocieron el derecho fundamental de vivienda digna del accionante en su especial dimensión de acceso a la información, ante la incertidumbre en que se encuentra el actor frente a la indefinición de un plazo cierto y razonable para la adjudicación de los subsidios de vivienda para población desplazada? Para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Sala de Revisión abordará previamente el estudio de tres (3) asuntos: i) la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho fundamental a la vivienda digna de la población desplazada y su especial dimensión relacionada con el derecho de acceso a la información del procedimiento administrativo; ii) la política pública de subsidio de vivienda para población desplazada en Colombia; y iii) el procedimiento administrativo para su adjudicación y la alteración excepcional de los órdenes de priorización para la adjudicación material del subsidio de vivienda en especie. Finalmente se analizará el caso concreto. Reglas jurisprudenciales de la procedencia de la acción de tutela para proteger derechos fundamentales de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia. 4. Esta Corporación ha señalado que, atendiendo el carácter subsidiario de la acción de tutela, su procedencia cuando existen otros medios de defensa judicial, se sujeta a las siguientes reglas jurisprudenciales: i) procede como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[23]; ii) procede la tutela como mecanismo definitivo: cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[24]. Además, iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, población desplazada entre otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[25]. 5. En ese orden de ideas, cuando la acción de tutela es formulada por personas en condición de desplazamiento, su procedibilidad adquiere mayor relevancia constitucional debido a que[26]: i) se dirige contra las entidades públicas responsables de la atención a las personas desplazadas, que son garantes de la efectiva satisfacción de sus derechos fundamentales; ii) las personas en condición de desplazamiento forzado merecen una especial protección constitucional debido a la masiva, sistemática y continua vulneración de sus derechos fundamentales, lo que les genera una situación de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad[27], que justificó que esta Corporación declarará la existencia de un estado de cosas inconstitucional ante las dificultades estructurales en la atención de las personas en condición de desplazamiento[28]; y iii) el amparo constitucional, se ha convertido en uno de los instrumentos más eficaces e idóneos para la “erradicación de las injusticias presentes”[29]. 6. Ahora bien, tratándose del derecho a la vivienda digna, la vulnerabilidad de la población desplazada es manifiesta y se justifica el uso de la acción de tutela, “… puesto que las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie.”[30] 7. Así las cosas, considera la Sala que debido a la especial situación de vulnerabilidad que ostenta la población desplazada, los medios ordinarios de defensa no son idóneos ni eficaces para la protección de sus derechos fundamentales, razón por la cual la acción de tutela procede, porque el actor está cobijado por una protección constitucional reforzada debido a su condición de desplazamiento, que le genera una situación actual de manifiesta debilidad e indefensión[31]. Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la vivienda digna de la población desplazada. Reglas jurisprudenciales. 8. El artículo 51 de la Constitución establece que “Todos los colombianos tienen derecho a la vivienda digna”. En igual sentido el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos consagra que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”[32] El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en la Opinión Consultiva número 4[33], desarrolló la naturaleza del derecho fundamental a la vivienda[34] en los siguientes términos: “… no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien, como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte.” Además de lo anterior, para el Comité: i) el derecho a la vivienda está íntimamente ligado a otros derechos humanos que encuentran su fundamento en la dignidad inherente a la persona humana; y ii) se enfoca hacia el concepto de vivienda adecuada, lo que implica disponer “… de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”[35]. 9. En relación con la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna, esta Corporación, en unos primeros pronunciamientos, consideraba tal derecho bajo una concepción prestacional que excluía su protección por vía de tutela[36]. Con posterioridad, la Corte avanzó hacia la naturaleza de fundamental del derecho de vivienda bajo criterios de conexidad[37], transmutación[38], afectación del mínimo vital o de la familia[39]. En el caso de la población desplazada, el derecho a la vivienda digna adquiere una especial dimensión ius fundamental, ya que así lo ha reconocido la Corte, al señalar que “…el derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas por la violencia, susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela”[40] y que “… se concreta frente a personas de especial protección constitucional como los desplazados por lo que automáticamente reviste un carácter de fundamental y autónomo.”[41]. 10. De otro lado, para esta Corporación el contenido del derecho fundamental a la vivienda digna para personas en situación de desplazamiento contempla la correlativa obligación de las autoridades públicas competentes para[42]: i) reubicar las personas en condición de desplazamiento; ii) brindar a este especial grupo de personas soluciones de vivienda no solo con carácter temporal, sino también, con carácter permanente; iii) proporcionar información clara y concreta, asesoría y especial acompañamiento en los procedimientos que deben adelantar ante las autoridades competentes para acceder a los programas; iv) diseñar y ejecutar los planes y programas de vivienda en los que se deberá considerar las especiales necesidades (sociales, culturales, económicas, entre otras) de la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de esta[43]; y v) eliminar barreras que impidan el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia estatal. 11. En resumen, el derecho a la vivienda digna de la población desplazada es fundamental y autónomo, su contenido se concreta en específicas obligaciones de las autoridades públicas competentes de brindar soluciones de vivienda de carácter temporal y permanente, garantizar el acceso a la información del procedimiento administrativo de asignación de los subsidios y eliminar las barreras de acceso a los programas asistencia estatal, entre otros. El acceso a la información de la población desplazada hace parte del núcleo duro del derecho fundamental a la vivienda digna de ese grupo vulnerable. 12. Esta Corporación ha definido que es una obligación del Estado suministrar a la persona desplazada de forma clara, precisa y oportuna, toda la información que requiera sobre el alcance y contenido de sus derechos, y como hacerlos efectivos ante las autoridades competentes, a través del fácil acceso a los procedimientos administrativos dispuestos para tal fin[44]. 13. Advirtió la Corte[45] que, el acceso a la información clara y concreta, asesoría y especial acompañamiento en los procedimientos que deben adelantar ante las autoridades competentes para acceder a los programas de subsidios, hacen parte del núcleo duro del derecho subjetivo ius fundamental a la vivienda digna de la población desplazada. 14. En ese sentido, el artículo 4 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014[46], “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones” prescribe que: “… toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados. El acceso a la información solamente podrá ser restringido excepcionalmente. Las excepciones serán limitadas y proporcionales, deberán estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser acordes con los principios de una sociedad democrática. El derecho de acceso a la información genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente la información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de producir o capturar la información pública. Para cumplir lo anterior los sujetos obligados deberán implementar procedimientos archivísticos que garanticen la disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos auténticos” (Negrillas fuera de texto). 15. El literal a) del artículo 5º de la Ley estatutaria mencionada anteriormente, establece como sujetos obligados a brindar de manera oportuna y eficiente la información a “Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital…”. Conforme a lo expuesto, las obligaciones que se derivan, para las entidades públicas en esta materia, giran a partir de esa ley, en torno a: a. Disponibilidad de la información, es decir, debe estar a disposición del público la información pública a través de medios físicos, remotos o locales de comunicación electrónica[47]. A tal efecto, el contenido de información mínima y obligatoria que deberá publicarse proactivamente es[48]: i) La descripción de su estructura orgánica, funciones y deberes, ubicación de sus sedes y áreas, divisiones o departamentos, y horario de atención al público. ii) Normas generales y reglamentarias, políticas, lineamientos o manuales, metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad con sus programas operativos. iii) Presupuesto general de la entidad, ejecución presupuestal anual y planes de gasto público para cada año fiscal. iv) Directorio de la entidad. v) Plan de compras anual. vi) Plazos de cumplimiento de los contratos. vii) Plan anticorrupción y atención al ciudadano. b. Proporcionar apoyo a los usuarios y ofrecer toda clase de asistencia en relación con los trámites y servicios públicos que ofrezcan[49]. c. Divulgar la información con criterio diferencial de accesibilidad, en tal sentido deberá asegurarse el acceso a la información de los distintos grupos étnicos y culturales del país, a través de su divulgación en diversos idiomas, lenguas y en formatos alternativos comprensibles para dichos grupos. Además, están obligados a la adecuación de los medios de comunicación para la mejor comprensión de personas en situación de discapacidad[50]. El artículo 23 de la Ley 1724 de 2014, establece el deber de la Procuraduría General de la Nación, de velar por el adecuado cumplimiento de las obligaciones estipuladas en la mencionada norma. Breve reseña sobre la evolución de la política pública de vivienda para población desplazada en Colombia. 16. El Estado debe garantizar las condiciones necesarias para efectivizar el derecho a la vivienda digna de la población desplazada, esta obligación se deriva del artículo 51 de la Constitución Política y se materializa en la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas de asociación para la ejecución de tales programas[51]. 17. Con la Ley 3 de 1991 se creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, del que hacen parte las entidades públicas y privadas que tienen como objetivo la financiación, construcción, mejoramiento, reubicación y legalización de títulos de vivienda de interés social. La finalidad de este sistema es la coordinación, planeación y ejecución de las actividades que tales entidades realizan para garantizar la racionalidad y eficiencia en la distribución de los recursos. Uno de los instrumentos creados por la mencionada ley, fue el subsidio familiar de vivienda, que tenía como finalidad subvencionar a los hogares que carecen de recursos para obtener o mejorar una vivienda[52], pues se trata de “…un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta Ley.”[53]. 18. Con la expedición de la Ley 387 de 1997 se buscó posteriormente, la adopción de “… medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.” y se radicó en cabeza del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE, la competencia para desarrollar “…programas especiales de vivienda para atender las necesidades de la población desplazada por la violencia.”[54]. La articulación de la política pública en materia de vivienda para población desplazada en ese momento se concretó con la expedición del Decreto 951 de 2001, en el que se reguló el procedimiento para la entrega del subsidio de vivienda a la población desplazada, cuyos otorgantes eran el INURBE en las áreas urbanas y el Banco Agrario en las áreas rurales[55]. No obstante lo anterior, por disposición del Decreto 554 de 2003 se ordenó la supresión y liquidación del INURBE, sus funciones en materia de vivienda fueron asumidas por el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, conforme al Decreto extraordinario número 555 de 2003. Esa entidad, que es la encargada de consolidar el Sistema Nacional de Información de Vivienda y la ejecución de las políticas públicas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, entre otras, cuenta con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, sin estructura administrativa ni planta de personal propia, sometida a las normas presupuestales y fiscales del orden nacional y está adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[56]. El objetivo de esta entidad es la ejecución de las políticas públicas del Gobierno Nacional en materia de Vivienda, a través de la administración de: i) Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para vivienda de interés social urbana y, ii) los recursos que se apropien para la formulación, organización, desarrollo, mantenimiento y consolidación del Sistema Nacional de Información de Vivienda[57]. 19. Así, el procedimiento establecido en el Decreto 951 de 2001, reguló la asignación de subsidios familiares de vivienda urbanos para la población en situación de desplazamiento, a través de una distribución territorial de los subsidios, celebración de convocatorias, criterios de calificación para las postulaciones y asignación de las subvenciones[58]. Con fundamento en este marco normativo, FONVIVIENDA dio apertura en los años 2004 y 2007 a convocatorias especial y exclusivas para la postulación de población en condición de desplazamiento, con enfoque de adjudicación de subsidios en dinero (Cartas de asignación o como eran denominadas por la población desplazada “carta cheque”), para que fueran aplicadas a soluciones de vivienda bajo las modalidades de adquisición, construcción, mejoramiento o arrendamiento[59]. Para la aplicación del subsidio se exigía que los hogares realizaran la búsqueda de la solución de vivienda, construida (nuevas o usadas), o en proyecto, además que cumpliera con las mínimas condiciones de seguridad, normas técnicas, habitabilidad y acceso a servicios públicos, y verificar el cierre financiero del valor de la vivienda, que era el resultado de sumar el subsidio adjudicado, con el ahorro del hogar, y/o un crédito de vivienda. No obstante lo anterior, en algunos casos los hogares podían contar con recursos económicos aportados por entidades territoriales u organismos no gubernamentales[60]. La adjudicación del subsidio mencionado estaba condicionado al cumplimiento de dos (2) requisitos por parte de los hogares postulados: i) debía estar conformado por personas que ostenten la condición de desplazados y cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, es decir, haber declarado los hechos ante las autoridades correspondientes y haber solicitado la remisión para su inscripción a la Dirección General para Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de justicia; y además, ii) estar registrados en el RUPD. 20. Dos (2) problemas enfrentó la política pública hasta aquí descrita: el primero relacionado con la insuficiente oferta de soluciones de vivienda con enfoque diferenciado y la dificultad de los hogares en condición de desplazamiento para acceder a las mismas; y el segundo, gravitó en torno al modelo de cierre financiero de las viviendas, dado que los hogares no contaban con fuentes adicionales de recursos económicos como serían los ahorros privados o el acceso a líneas de crédito hipotecario, debido a su manifiesta condición de vulnerabilidad, bajos ingresos, informalidad laboral y las barreras de acceso a créditos de vivienda impuestos por el sector financiero[61]. 21. La grave situación de la población en condición de desplazamiento fue advertida por la Corte en la sentencia T–025 de 2004, pronunciamiento que declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional, debido entre otras cosas, a que “Las políticas públicas de atención a la población desplazada no han logrado contrarrestar el grave deterioro de las condiciones de vulnerabilidad de los desplazados, no han asegurado el goce efectivo de sus derechos constitucionales ni han favorecido la superación de las condiciones que ocasionan la violación de tales derechos.” Así las cosas, esta Corporación por Auto número 008 de 2009, ordenó el “Replanteamiento de la Política de vivienda para la población desplazada” con base en las fallas en su concepción y fundamentación desde su adopción hace más de 10 años. La Corte constató “… los precarios resultados que arroja la aplicación de los mecanismos de facilitación de vivienda: (i) como lo reconocen el Gobierno, los organismos de control y la Comisión de Seguimiento, la asignación de subsidios de vivienda se encuentra lejos de cubrir la demanda real.[62] (ii) La proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la mitad. Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no acaban siendo destinados a dicho fin.[63] Dados estos dos datos, se constata que menos de uno de cada veinte desplazados ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de vivienda.[64] (iii) Algunos indicadores sugieren que, aún los subsidios que son efectivamente ejecutados no son suficientemente efectivos. Así, sólo el 13% de aquellos desplazados que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que cumple con todas las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho. En comparación, la Corte observa que el 7.5% de la población desplazada registrada habita en una vivienda que presenta todas las condiciones que satisfacen el goce efectivo del derecho[65]. Ambos datos reflejan la inidoneidad de la política para conseguir resultados suficientes. Ello también tiene como consecuencia que, dada la dificultad de conseguirlos y la poca ayuda que representan en términos reales, la solicitud de subsidios de vivienda por parte de la población desplazada disminuyó de 64% de las personas desplazadas registradas en 2001, a 53% de ellas en 2006.[66]”[67] Este Tribunal también identificó, en el mencionado auto, el problema del cierre financiero de las viviendas debido a que “…los hogares desplazados no cuentan con suficientes recursos para cubrir la financiación no subsidiada por el Estado. Esa es una de las razones principales por las que se ejecutan pocos subsidios adjudicados.”[68] Ante este panorama, la Corte ordenó al “… Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Director de Acción Social y la Directora del Departamento Nacional de Planeación, dentro de la respectiva órbita de sus competencias, reformular la política de vivienda para la población desplazada.”[69] La cual debía estar dirigida a proveer el acceso a “alojamiento y vivienda básicos” de la población desplazada con estímulo de la oferta de soluciones de vivienda y el respeto por el enfoque diferencial y de derechos[70] de este grupo de especial protección constitucional. 22. En ese orden de ideas, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4911 de 2009, con el que atendió las ordenes proferidas por la Corte y cambió el rumbo de la política pública de atención de vivienda de la población desplazada, para focalizarse en la generación de oferta de vivienda suficiente y direccionada a este especial grupo vulnerable, a través del otorgamiento de subsidios para el desarrollo de obras de urbanismo y la concurrencia coordinada de las entidades territoriales para la ejecución de los proyectos[71], la posibilidad de aplicar los subsidios asignados en cualquier municipio o zona del país, tanto en suelo rural como urbano[72], entre otras. El Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA consideró que a pesar de los cambios implementados, estos no fueron eficaces, puesto que la oferta de soluciones de vivienda generada fue insuficiente para superar la situación de crisis de la población en situación de desplazamiento, además, no pudieron eliminarse las barreras para alcanzar el cierre financiero del valor de la vivienda[73]. 23. Para la Contraloría General de la República, en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 por el Gobierno Nacional, contenido en la Ley 1450 de 2011, se fijó como meta para este cuatrienio la construcción de un millón de viviendas nuevas y se establecieron instrumentos para la financiación de los hogares, con la finalidad de garantizar el acceso a una solución de vivienda para la población pobre y vulnerable del país. Las acciones del Gobierno se orientaron a eliminar las barreras y trámites para este grupo vulnerable, con la finalidad de ajustar el programa de subsidio familiar de vivienda y lograr mayores niveles de ejecución[74]. Sin embargo, el ente de control identificó, que con el modelo de subsidios directos a la demanda hasta el año 2012, no se alcanzaron grandes avances en su implementación y en la disminución del déficit habitacional, por lo cual se hizo necesario nuevamente la reorientación de la política pública del sector, con la focalización de las necesidades de hogares marginados del mercado formal de vivienda y del crédito hipotecario[75]. 24. Para superar estas dificultades, el Gobierno Nacional promovió la expedición de Ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda”, con la que buscó crear nuevos mecanismos para garantizar el acceso efectivo a la vivienda para poblaciones que se encuentran en especiales condiciones de vulnerabilidad, a través de la generación de oferta de proyectos de vivienda de interés prioritario y la asignación de subsidios familiares de vivienda 100% en especie, lo que equivale a la adjudicación de una vivienda en condiciones de ser habitada, programa denominado “vivienda gratuita”[76]. 25. Según el Departamento para la Prosperidad Social – DPS, en la actualidad, frente a esta nueva política, se tienen dificultades de coordinación y articulación entre las entidades que comparten la competencia en el procedimiento de asignación de subsidios de vivienda, en especial el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA que realiza el proceso de convocatoria y postulación, debido a que de 94.370 soluciones de vivienda, solo han sido seleccionados definitivamente como hogares desplazados beneficiarios 20.544. 26. La Contraloría General de la República encontró que “… entre agosto de 2010 y Diciembre de 2013, se han legalizado 11.166 subsidios de vivienda familiar, esto representa subsidios que ha recibido efectivamente el beneficiario de cada una de las bolsas establecidas en FONVIVIENDA y entre las cuales se encuentra el Programa de Vivienda Gratuita, esta cifra representa tan solo un 12.98% de los subsidios asignados, que son subsidios que se adjudican mediante resolución y representan un posible beneficio para el ciudadano, que se concreta cuando se materializa la compra de una vivienda a través de una escritura pública. De los recursos considerados en el período de análisis, los subsidios asignados corresponden aproximadamente a $1.8 billones...