Sentencia T-866 de 2000

T-866-00 Sentencia T-866/00 Sentencia T-866/00 ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias laborales DERECHO AL MINIMO VITAL DEL TRABAJADOR-Pago oportuno de salarios EMPLEADOR-Situación económica o presupuestal no es óbice para desconocer pago de salarios PARTIDA PRESUPUESTAL-Gestiones de modificación para pago de salarios Referencia: expediente T-301.501 Peticionario: Gustavo Adolfo Segovia Paz Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá, once (11) de julio de dos mil (2000) La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido Sentencia en la acción de tutela interpuesta por Gustavo Adolfo Segovia Paz contra el Alcalde de Palmira y el Director de la Casa de la Cultura “Ricardo Nieto” de Palmira (Valle) I. ANTECEDENTES 1. HECHOS - Manifiesta el accionante que trabaja en la Casa de la Cultura “Ricardo Nieto” de la ciudad de Palmira y, devenga un sueldo mensual de $400.000. - Desde octubre de 1999, el empleador no paga la remuneración mensual de los trabajadores de esa entidad. - El actor informa que se encuentra en una situación “desesperante”, pues su madre y hermana dependen económicamente de él y no tienen los recursos económicos necesarios para su subsistencia. Agrega que “he recurrido a todas las personas conocidas que pudiesen prestarme dinero con que cubrir mis gastos básicos, he establecido compromisos donde me han suspendido todo crédito ante el incumplimiento al que me he visto forzado”. 2. La Solicitud El accionante considera que el incumplimento en el pago de los salarios vulnera “el derecho al mínimo vital” y sus derechos a la vida y al trabajo. Por ello, solicita que el juez de tutela ordene a las entidades accionadas la cancelación de todos los salarios en mora. 3. Intervención de los accionados 3.1. La oficina jurídica de la Alcaldía de Palmira interviene en el asunto de la referencia para informar que el actor no tiene vínculo laboral con esa entidad territorial. De otra parte, el interviniente manifiesta que la Casa de la Cultura “Ricardo Nieto” es una entidad con patrimonio y autonomía administrativa completamente independiente de la administración municipal, por lo que el presente asunto no debe involucrar al municipio de Palmira sino al empleador del accionante. 3.2. Por su parte, el director general de la Casa de la Cultura “Ricardo Nieto” informó que la entidad que representa es de carácter municipal, pero se encuentra adscrita al Instituto Departamental de Bellas Artes, por lo que depende de los rubros asignados por la administración municipal. Además, el interviniente sostiene que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 23 y 25 de la Ley 397 de 1997, los municipios deben asignar a las actividades culturales, prioritariamente casas de la cultura y bibliotecas públicas, al menos el 2% de los recursos que dispone el numeral 4º del artículo 22 de la Ley 60 de 1993. Pese a lo anterior, afirma el accionado, la Alcaldía de Palmira no ha transferido los recursos necesarios para cancelar oportunamente los salarios de los trabajadores, pues “la última vez que recibimos dinero por parte del municipio fue en el mes de septiembre con lo cual haciendo un gran esfuerzo pude cancelar los salarios de mis empleados hasta el mes de octubre. En el transcurso de los meses de octubre, noviembre y la primera quincena de diciembre, la Casa de la Cultura pudo reunir por su cuenta y riesgo la cantidad correspondiente al pago de una quincena de noviembre, adeudándole a todo el personal de esta institución solo un mes de sueldo”. El accionado informa que los recursos que no ha transferido el municipio son indispensables para pagar oportunamente los salarios de los trabajadores de la casa de la cultura, por lo que allega numerosas cartas dirigidas a varios funcionarios de la Alcaldía de Palmira para solicitar la transferencia de los montos que, a juicio del director de la casa de la cultura, debe la entidad territorial. En la solicitud elevada al alcalde, el accionado manifiesta que con “sorpresa” encontró que en el “P.A.C. correspondiente al mes de diciembre, no se incluyó ningún rubro para la Casa de la Cultura Ricardo Nieto de Palmira, cuando se adeudan … $56.356.000, por concepto de Recursos de la Nación y … $79.200.000 por concepto de fondos comunes del municipio”. Agrega que “no creo lógico decir que los trabajadores de la casa de la cultura no tienen derecho a que se les cancelen sus salarios, como si no pertenecieran a una entidad que es de carácter municipal y realiza un trabajo para la ciudad”. Finalmente, el director de la casa de la cultura anexa copia informal de los Decretos 137 y 39 de 1978, a través de los cuales el Alcalde de Palmira crea la casa de la cultura de esa ciudad, cuya administración tendrá una junta directiva nombrada por el Alcalde. 4. Sentencias objeto de revisión 4.1. En primera instancia, el Juzgado 2º Penal Municipal de Palmira, mediante providencia del 11 de enero de 2000, decidió conceder “de manera excepcional” el amparo impetrado. En consecuencia, ordenó al alcalde de esa localidad que, en 6 días hábiles, sitúe los recursos adeudados a las cuentas de la casa de la cultura, para que su director cancele los salarios del accionante, dentro de las 48 horas siguientes a la consignación. Para sustentar su decisión, el A quo consultó varias sentencias de la Corte Constitucional en donde se manifiesta el carácter fundamental del derecho al trabajo, el cual concreta el derecho al pago oportuno de salarios. De otra parte, el juez constitucional considera que la mora en el pago de los ingresos del actor vulneran su mínimo vital, “ya que fácil es deducir que no le allegan ingresos de índole diferente a su salario, el cual no ha sido contraprestado durante tiempo considerable”. 4.2. La anterior decisión fue impugnada por el Alcalde de Palmira, por cuanto considera que la acción de tutela no puede prosperar contra él, puesto que “no soy sujeto tutelable en este asunto, pues no es el tutelante empleado adscrito a la administración que represento”. De otra parte, el burgomaestre afirma que no es cierto que la Casa de la Cultura depende de los rubros asignados por la Alcaldía de Palmira, pues “aparte de los dineros que efectivamente le debe girar el municipio” recibe “colaboración” del Instituto de Bellas Artes y tiene recursos propios. Así mismo, el alcalde sostiene que no se encuentra plenamente definida la naturaleza jurídica de la casa de la cultura, puesto que si bien fue creada por un decreto municipal de 1978, en 1982 la Gobernación del Valle “le otorgó licencia de iniciación de labores como establecimiento educativo de carácter privado, consignándose en el contexto de esa resolución que la casa de la cultura es de carácter privado mixto, de propiedad departamental”. Finalmente, el alcalde de Palmira sostiene que si bien es cierto la Ley 393 de 1997 establece “una obligada erogación que debe efectuar el municipio a la casa de la cultura”, no es menos cierto que dichos recursos no pueden destinarse al pago de salarios sino a “actividades culturales”. Además, el accionado afirma que no ha realizado el aporte por dos razones: La primera porque el municipio atraviesa por una situación de iliquidez de público conocimiento y, la segunda porque el Concejo de Palmira fijó el orden de prioridad en los pagos que debe efectuar esa entidad territorial y, las transferencias, fueron ubicadas en el quinto lugar. 4.3. En segunda instancia conoció, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Palmira, quien mediante sentencia del 11 de febrero del presente año, revocó la decisión apelada y negó el amparo solicitado. A juicio del Ad quem la acción de tutela de la referencia no debe prosperar, como quiera que existen otros medios de defensa judicial donde deben discutirse las pretensiones del accionante. Así mismo, según su criterio, no existe vulneración del mínimo vital del actor, puesto que “a pesar de que transcurrieron varios meses sin que le fueran pagados sus salarios, en forma deliberada nunca instauró una demanda laboral o civil para que la autoridad judicial le resolviera su situación, y luego del transcurso del tiempo viene a argumentar que la situación se ha tornado muy difícil”. II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Asunto bajo revisión 1. El accionante pretende que, a través de tutela, el juez constitucional ordene el pago de los salarios adeudados por su empleador. Para ello, el actor dirige la acción en contra del director de la entidad donde labora y en contra del Alcalde de Palmira, por cuanto considera que trabaja en un ente municipal. El juez de primera instancia concede el amparo impetrado, como quiera que encuentra que la omisión del empleador y de la alcaldía vulnera el derecho fundamental al pago oportuno del salario y afecta el mínimo vital del actor. Por su parte, el Ad quem revoca la decisión apelada y niega la pretensión, puesto que existe otro medio de defensa judicial que excluye la acción de tutela. Así mismo, el superior jerárquico opina que no existe vulneración del mínimo vital del actor, pues él dejó transcurrir varios meses sin que inicie demanda ordinaria. Con base en lo expuesto, la Sala deberá resolver si la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para solicitar el pago de salarios. Para ello, se reiterará la jurisprudencia constitucional en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela para el pago de salarios. Excepcionalidad de la tutela para el pago de salarios 2. En reiteradas oportunidades esta Corporación[1] ha dicho que el derecho al pago oportuno de los salarios es un derecho fundamental, en tanto y cuanto deriva directamente de los derechos a la vida, salud y al trabajo. Sin embargo, lo anterior no significa que todos los derechos fundamentales deben siempre protegerse por vía de tutela, puesto que la propia Constitución establece un reparto de competencias entre las diferentes jurisdicciones y otorga un carácter subsidiario a la acción de tutela. Por consiguiente, la Corte Constitucional ha dejado en claro que, por regla general, la tutela no es la vía judicial idónea para proteger el derecho fundamental al pago oportuno de los salarios, pues aquel debe reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, ya sea laboral o contencioso administrativa. No obstante, en situaciones excepcionales, el derecho al pago oportuno del salario puede ampararse a través de la acción de tutela, puesto que si el juez constitucional evidencia la necesidad de proteger el mínimo vital del accionante, procede este medio judicial subsidiario. 3. Ahora bien, la valoración del mínimo vital debe efectuarse con base en las condiciones especiales de cada caso concreto y no a partir de un monto de las sumas adeudadas o de “una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo” [2]. Por consiguiente, el accionante debe aportar los elementos de juicio tendientes a comprobar la afectación del mínimo vital, las cuales deberán ser evaluadas por el juez en contexto. De todas maneras, la mora patronal en el pago de salarios prolongada e indefinida “hace presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador, del pensionado y de los que de ellos dependen”. De ahí pues que le corresponde a “la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal presunción”[3]. 4. Con base en lo anterior y en lo expuesto por el actor, la Sala considera que efectivamente existe vulneración de su mínimo vital, pues los salarios del accionante son el único sustento económico con que cuenta el actor y su familia para su subsistencia. Por lo tanto, la acción de tutela debe prosperar. 5. Ahora bien, aquí surge un interrogante: ¿quien debe ser el sujeto pasivo de la acción de tutela?. En otras palabras, ¿contra quién debe proferirse la orden de protección del derecho al pago oportuno del salario del actor?. En primer lugar, la Sala advierte que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver la naturaleza jurídica de la Casa de la Cultura “Ricardo Nieto” de Palmira, pues es evidente que existen otros medios de defensa judicial que deben resolver esa discusión. De otro lado, para esta Sala es claro que el director de la entidad donde labora el trabajador es el responsable directo del pago oportuno de los salarios, puesto que, tal y como lo ha sostenido esta Corporación en reiteradas oportunidades[4], la situación económica del empleador, sea este público o privado, no es un motivo justificado para incumplir el deber legal y constitucional de pagar oportunamente los salarios de los trabajadores. Por tal motivo, la orden de protección del derecho al pago oportuno del salario del actor debe proferirse contra el director accionado. 6. No obstante lo anterior, se encontró en el expediente que la omisión del pago oportuno de los salarios del actor, depende en buena parte del incumplimiento, por parte de la administración municipal, de lo preceptuado en los artículos 23 y 25 de la Ley 393 de 1997, según el cual, el municipio debe asignar, prioritariamente, a las casas de cultura, al menos un 2% de los recursos provenientes de los ingresos corrientes de la Nación. De ahí pues que los dineros a que hace referencia la ley de la cultura, son recursos nacionales que, en virtud de la Constitución y de la ley, tienen una destinación específica y, por ende, deben ser efectivamente transferidos, tal y como lo reconoció el Alcalde de Palmira cuando afirmó que la Ley 393 de 1997 establece “una obligada erogación que debe efectuar el municipio a la casa de la cultura”. En relación con este tema, esta Corporación ha dicho[5] que en aquellas situaciones en las que la vulneración fundamental del derecho se produce por la injustificable inejecución presupuestal, la acción de tutela es viable para obtener la ejecución de dichas apropiaciones. La Corte manifestó: “Así pues, en consideración a la naturaleza del derecho que se protege, cuando la inejecución presupuestal resulta ser la consecuencia de la desidia oficial, y se vulneran o amenazan los derechos fundamentales, se considera jurídicamente viable acudir a la tutela como un medio expedito para obtener la ejecución de apropiaciones presupuestales, porque en tales condiciones los afectados carecen de un medio ordinario para alcanzar tales objetivos. (…) Así, como tantas veces lo ha señalado la Corporación, la reiteración de los criterios expuestos en torno a los derechos fundamentales afectados con la falta de pagos salariales oportunos, debe armonizarse con la doctrina de esta Corporación según la cual el juez de tutela no puede precipitar, mediante órdenes de inmediato cumplimiento que recaigan directamente sobre la ejecución del presupuesto, la adopción de decisiones administrativas que deban contar necesariamente con la existencia y disponibilidad de los recursos, según los rubros presupuestales respectivos.[6] En este sentido, la Corte ha señalado que si bien la existencia de partidas presupuestales condiciona las actuaciones de la administración, ha admitido también que en casos excepcionales, una vez se aprecie en concreto la violación o amenaza de un derecho fundamental causada por la negligencia y demora administrativa comprobada, el juez de tutela puede impartir instrucciones para que se lleven a cabo las diligencias necesarias con miras a que en la programación presupuestal posterior se proyecte el rubro suficiente para lograr la protección razonable y efectiva del derecho.[7] El presente es un clásico caso de negligencia en la administración municipal, puesto que es claro que la omisión de las autoridades demandadas en no trasladar los dineros presupuestados para los gastos de funcionamiento del Concejo, ha sido la causa determinante de la falta de pago de los salarios de la accionante y por ende de la vulneración de sus derechos constitucionales. No repararon las instancias en el hecho de que es esa omisión la que el juez de tutela debe remover para lograr la efectiva protección de los derechos fundamentales invocados. Y no se diga que se trata de hacer cumplir un acuerdo por vía de tutela, asunto que así fuera también ha sido aceptado por la jurisprudencia de esta Corporación. Se trata de que todas las autoridades públicas, municipales en este caso, deben asegurarse, antes de proferir un acto de nombramiento, de que estén incluidas en el presupuesto las partidas correspondientes que permitan subvencionar las remuneraciones respectivas. Y ello sólo es posible cuando todas actúan desde sus competencias y en coordinación, puesto que hoy la cláusula del Estado Social de derecho, tiene el poder jurídico de movilizar a los órganos del Estado para ampliar el ámbito de responsabilidades de la administración en punto a la gestión de los servicios y prestaciones a cargo del Estado (SU- 111 de 1997)”[8] Por lo expuesto, la Sala considera acertado el fallo de primera instancia, el cual ordenó al alcalde de esa localidad que sitúe los recursos adeudados a las cuentas de la casa de la cultura, para que su director cancele los salarios del accionante. Por lo tanto, se revocará el fallo de segunda instancia y se confirmará en su integridad la decisión del A quo. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución RESUELVE: Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Palmira, el 11 de febrero de 2000. En su lugar, CONFIRMAR la decisión del 11 de enero de 2000, proferida por el Juzgado 2º Penal Municipal de Palmira, dentro de la acción de tutela interpuesta por Gustavo Adolfo Segovia Paz contra el Alcalde de Palmira y el Director de la Casa de la Cultura “Ricardo Nieto” de Palmira. Segundo. LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados. Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORÓN DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] Al respecto, pueden consultarse, entre muchas otras, las Sentencias SU-342 de 1995, T-019 de 1997, T-081 de 1997, T-261 de 1997. Sentencias T-144 de 1999, T-210 de 1998, T-01 de 1997, T-527 de 1997, T-063 de 1995, T-089 de 1999, T-211, T-213 de 1998, T-234 de 1997 y T-426 de 1992. [2] Sentencia SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz [3] Sentencia T-259 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [4] Entre otras, pueden consultarse las sentencias T-015 de 1995, T-146 de 1996, T-220 de 1998 y T-081 de 2000. [5] Pueden consultarse, las sentencias T-786 y T-787 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-234 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz [6] Cfr. Sentencias T-185/93, T-420/94, T-081/97 y T-270/978 entre otras. [7] Con las mismas consideraciones se resolvió la tutela T-081 de 1997. [8] Sentencia T-786 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.