Sentencia T-823 de 2012

T-823-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-823/12 COMUNIDADES NEGRAS-Caso en que Gobernación se niega a convocar a sesión pública a los consejos comunitarios del departamento con el fin de que las comunidades elijan a sus representantes ante las comisiones consultivas departamentales y de alto nivel COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Reconocimiento y protección constitucional y legal de la diversidad étnica y cultural efectuado por la Constitución y la ley Esta Corporación ha reconocido el carácter de “pueblo tribal” de las comunidades afrocolombianas para efectos de la aplicación del Convenio 169 de la OIT sobre los pueblos indígenas y tribales. Como grupos étnicos diferenciados, las comunidades negras son titulares de varios derechos ligados al principio de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, reconocidos por la Constitución y el Convenio 169, entre los que se encuentran el derecho a la propiedad colectiva sobre sus territorios, el derecho a la participación, el derecho a la educación, el derecho a la salud, el derecho al medio ambiente sano, el derecho a la protección de la biodiversidad, el derecho a determinar el modelo de desarrollo que desean seguir, entre otros. PRINCIPIO DE AUTODETERMINACION Y DERECHO DE AUTONOMIA DE PUEBLOS INDIGENAS Y COMUNIDADES NEGRAS, AFRODESCENDIENTES O AFROCOLOMBIANAS-Alcance En la sentencia C-882 del 23 de noviembre de 2011, se expuso que (i) el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural se manifiesta, entre otros, en el derecho fundamental a la libre determinación o autonomía de los pueblos indígenas y tribales y, además, que (ii) el contenido del derecho a la autonomía o libre determinación potencializa la faceta participativa de dichas comunidades como también su derecho a optar, desde su visión del mundo, por el modelo de desarrollo que mejor se adecúe a las aspiraciones que desean realizar como pueblo o comunidad, con el fin de asegurar la supervivencia de su cultura. DERECHO A LA LIBRE DETERMINACION O AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Orden al Ministerio del Interior inaplicar Resolución por inconstitucional DERECHO A LA LIBRE DETERMINACION O AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Orden al Ministerio del Interior expedir nuevas directrices para llevar a cabo las elecciones de los representantes de las comunidades negras DERECHO A LA LIBRE DETERMINACION Y PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAS-Orden a Gobernador convocar a sesiones públicas a las comunidades negras de su departamento, con el fin de llevar a cabo las elecciones de los delegados de estos grupos Referencia: expediente T- 3.404.635 Derechos tutelados: libre determinación o autonomía, y participación. Acción de Tutela instaurada por Hoovert Eladio Carabali Playonero, representante legal del Consejo Comunitario de las Comunidades Negras de la Plata Bahía Málaga, contra la Gobernación del Valle del Cauca. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil doce (2012) La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Alexei E. Julio Estrada, Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub –quien la preside-, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, específicamente, las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de la sentencia de única instancia proferida el 17 de enero de 2012, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Santiago de Cali, que negó el amparo del derecho fundamental a la participación dentro de la acción de tutela promovida por Hoovert Eladio Carabali Playonero, representante legal del Consejo Comunitario de las Comunidades Negras de la Plata Bahía Málaga, contra la Gobernación del Valle del Cauca. 1. ANTECEDENTES De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la Corporación, la Sala de Selección Número Tres de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente. 1.1. SOLICITUD Hoovert Eladio Carabali Playonero, representante legal del Consejo Comunitario de las Comunidades Negras de la Plata Bahía Málaga, demandó ante el juez de tutela la protección de su derecho fundamental a la participación, presuntamente vulnerado por la Gobernación del Valle del Cauca ante la negativa de convocar a sesión pública a los consejos comunitarios de este departamento con el fin de que las comunidades negras elijan a sus representantes ante las comisiones consultivas departamentales y de alto nivel. 1.2. HECHOS RELATADOS POR EL PETICIONARIO 1.2.1 El accionante indica que en desarrollo del artículo transitorio 55 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 70 de 1993, la cual establece como uno de sus principios fundantes, “…la participación de las comunidades negras y sus organizaciones sin detrimento de su autonomía, en las decisiones que las afectan y en las de toda la Nación en pie de igualdad, de conformidad con la ley.”[1] 1.2.2 Además, señala el actor que en el numeral quinto del artículo 2 de la Ley 70 de 1993 se consagra la definición de comunidad negra, sumado a que su artículo 5 preceptúa que “[p]ara recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad formará un Consejo Comunitario…”. 1.2.3 Agregado a lo anterior, enfatiza en el contenido de la disposición 45 de la misma ley en el sentido de que “[e]l Gobierno Nacional conformará una Comisión Consultiva de alto nivel, con la participación de representantes de las comunidades negras de Antioquia, Valle, Cauca, Chocó, Nariño, Costa Atlántica y demás regiones del país a que se refiere esta ley y de raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para el seguimiento de lo dispuesto en la presente ley”. 1.2.4 Comenta que con el fin de dar cumplimiento efectivo a lo establecido en el artículo 45 de esta ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3770 de 2008 y resalta en particular el artículo 11, el cual hace referencia a la forma de elección de los representantes ante las comisiones consultivas departamentales y distrital de Bogotá. 1.2.5 Teniendo en cuenta lo anterior, el actor refiere que mediante oficio adiado el 19 de enero de 2011, le solicitó al entonces Ministro del Interior y de Justicia que adecuara las condiciones para que los consejos comunitarios pudieran reunirse, así como también que reestructurara las comisiones consultivas departamentales y de alto nivel. No obstante, afirma, las respuestas del Ministerio del Interior como del Gobernador del Valle no abordan el fondo del asunto. 1.2.6 Para el peticionario, esta situación transgrede el derecho fundamental a la participación de las comunidades negras de Colombia, pues el Gobierno Nacional ha venido sometiendo de manera constante ante el Congreso de la República trascendentales proyectos de ley que en mayor o menor grado comprometen sus derechos, los cuales han sido discutidos con la actual comisión consultiva de alto nivel, sin tener en cuenta que el Consejo de Estado mediante sentencia No. 530 del 5 de agosto de 2010 la declaró ilegal por considerar que suplanta a las verdaderas comunidades negras y consejos comunitarios. Es decir, comenta el actor, proyectos como el Plan Nacional de Desarrollo, la Ley de Ordenamiento Territorial, la Ley de Víctimas, entre otras, no han sido consultadas efectivamente con las comunidades afectadas y, en esta medida, desconocen el impacto que tendrán en su territorio y cultura. Por tanto, afirma, las medidas que estas normas contienen se implementarán en los territorios de las comunidades negras sin haber sido consultadas, lo cual constituye una vulneración no sólo al derecho a la participación sino también al de la integridad étnica y cultural. 1.2.7 Para reforzar el anterior argumento, sostiene que los miembros de las actuales comisiones consultivas departamentales y distrital de Bogotá, fueron elegidos el último trimestre de 2008 y, como su periodo institucional es de tres años, éste se encuentra vencido desde el 1 de noviembre de 2011. Asegura que el vencimiento obliga a que la Gobernación del Valle del Cauca, en su caso particular, convoque a sesión pública para que los consejos comunitarios elijan a su representante en los espacios de participación que contempla la Ley 70 de 1993 para la toma de todas las decisiones que los afecten. 1.2.8 En definitiva, solicita la protección del derecho fundamental a la participación de los consejos comunitarios del Valle del Cauca; específicamente, se le ordene al Gobernador de este departamento que convoque a sesión pública para que dichos consejos procedan a elegir a sus representantes, tanto en la Comisión Consultiva Departamental como en la Comisión Consultiva de Alto Nivel. 1.2. TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Radicada la acción de tutela el 12 de diciembre de 2011, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Santiago de Cali, la admitió y ordenó correr traslado a la parte accionada, para que ejerciera su derecho de defensa. 1.2.1. Gobernación del Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Asuntos Étnicos. El 19 de diciembre de 2011, la Secretaria de Asuntos Étnicos de la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca realizó las siguientes manifestaciones: 1.2.1.1 Aduce que es el Ministerio del Interior y de Justicia, hoy Ministerio del Interior, quien reglamenta y estructura la Consultiva Departamental en Colombia, de conformidad con lo establecido en el Decreto 3770 de 2008. Aclara que si bien es cierto, son los Gobernadores en quienes recae la responsabilidad de convocar a las comunidades negras o consejos comunitarios para que elijan a los representantes de las comisiones consultivas departamentales y nacionales, también lo es que en razón al pronunciamiento del Consejo de Estado mediante sentencia No. 530 del 5 de agosto de 2010, las directrices para llevar a cabo dicha elección han variado, por lo cual reitera la necesidad de que el Ministerio del Interior, a través de la dependencia competente, fije lineamientos claros para proceder a dicha elección, máxime cuando el término institucional de los actuales representantes de las comisiones consultivas del departamento del Valle ya venció. 1.2.1.2 En virtud de lo anterior, expone, solicitó mediante escrito adiado el 8 de octubre de 2010 al entonces Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras, y al Director de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, le comunicara las directrices nacionales que permitieran dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia No. 530 del 5 de agosto de 2010 del Consejo de Estado. Refiere que sólo hasta el 5 de diciembre de 2011, recibió una respuesta en este respecto, en la cual le indican que “…estamos en la búsqueda de una solución que brinde legalidad y legitimidad a las instancias de representación de estas comunidades, razón por la cual solicitamos a todas las Gobernaciones del País, no iniciar el proceso de convocatoria para la elección de Consultivos Departamentales, hasta tanto no se expida un acto administrativo que resuelva este tema”.[2] 1.2.1.3 Advierte que para la Gobernación del Valle del Cauca es de suma importancia apoyar todos los procesos tendientes a mejorar la calidad de vida de los grupos poblacionales que representa; no obstante, expone, debido al vacío jurídico que existe actualmente ante el pronunciamiento del Consejo de Estado, no tiene un marco legal de referencia para proceder a la elección requerida. Enfatiza en que la falta de convocatoria para las aludidas elecciones no ha sido un acto de omisión por parte de la actual administración departamental sino que se debe a la ausencia de lineamientos claros por parte del Ministerio del Interior acerca del procedimiento para ejecutar la convocatoria y elección de los Consultivos Departamentales del Valle del Cauca. En consecuencia, sostiene que no ha vulnerado el derecho fundamental a la participación del accionante y de la comunidad que representa. 2. DECISIONES JUDICIALES 2.1. DECISIÓN DE ÚNICA INSTANCIA -JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE SANTIAGO DE CALI- El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santiago de Cali, mediante sentencia proferida el diecisiete (17) de enero de 2012, decidió negar el amparo del derecho fundamental invocado por el accionante. Para iniciar, el juez de conocimiento, en apartes de su fallo, se dedica a realizar un análisis acerca del derecho a la diversidad étnica y cultural y la importancia de reconocer la individualidad. En este respecto, afirma que “…el estado actual del arte de la construcción que en torno a ´multiculturalismo´ ha efectuado la Corte Constitucional ha traído aparejado el inconveniente de negar el derecho a la individualidad –autonomía y libertad- necesaria para trascender, en la forma en que la persona humana –que en últimas es lo que importa- considere más apropiado…”[3]. En este mismo sentido, discrepó de la argumentación que ha presentado esta Corporación para “…fundamentar la prevalencia de ´derechos colectivos´ en el multiculturalismo…”[4] ya que, en su sentir, dicho alcance no se deriva de los postulados constitucionales. A la luz de lo expuesto, concluyó lo siguiente: “…de Hover Eladio Carabalí Playonero se predican dos dimensiones del derecho fundamental a la PARTICIPACIÓN DEL PODER POLÍTICO: a nivel individual en tanto miembro de una comunidad étnica que el artículo 40 superior le garantiza, pero también en tanto miembro de las Comunidades Negras Ancestrales del Pacífico Norte que a su vez tienen el derecho a conformar y reconformar, instancias de control político, a través de la participación”[5]. Descendiendo al caso concreto, indica que, tal y como lo expuso la entidad accionada, existe un vacío jurídico en la reglamentación de los períodos para los representantes de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (artículos 22 y 24 del Decreto 3770 de 2008) en virtud del fallo del Consejo de Estado, y que como la autoridad encargada de emitir el acto administrativo para fijar las respectivas directrices no fue vinculada, situación que el despacho sólo advirtió al momento de proferir el fallo de instancia, no puede emitir una orden que realice efectivamente el derecho a la participación del actor y de la comunidad que representa. En particular, advierte que para la expedición de dichos lineamientos, se impone la necesidad de establecer una interlocución con las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, de conformidad con los principios de consulta y participación contenidos en el Convenio 169 de la OIT, los cuales, explica, no sólo deben aplicarse al desarrollo de proyectos de desarrollo sino también a otro tipo de escenarios, como la adopción de políticas públicas que afecten a esa población. Finalmente, ante la negativa del amparo invocado, el juez exhorta al accionante a instaurar una acción de cumplimiento. 3. PRUEBAS Y DOCUMENTOS En el expediente obran, entre otras, las siguientes pruebas: 3.1 Fotocopia de la cédula de ciudadanía de Hoovert Eladio Carabali Playonero (Folio 1 del cuaderno principal). 3.2 Fotocopia de la constancia de elección del Consejo Comunitario de la comunidad negra de la Plata Bahía Málaga ante la Alcaldía Municipal de Buenaventura, en la cual consta que el accionante es el representante legal de dicho Consejo ( Folio 2 del cuaderno principal). 3.3 Fotocopia del Decreto 3770 del 25 de septiembre de 2008 “Por el cual se reglamenta la Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras; se establecen los requisitos para el Registro de Consejos Comunitarios y Organizaciones de dichas comunidades y se dictan otras disposiciones” (Folios 3 al 13 del cuaderno principal). 3.4 Fotocopia de la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, emitida el 5 de agosto de 2010 (Folios 14 al 56 del cuaderno principal). 3.5 Fotocopia del derecho de petición que elevó el actor ante el Ministro del Interior y de Justicia, el 19 de enero de 2011, a través del cual solicita el ajuste inmediato de los mecanismos de participación y representación de las comunidades negras de Colombia de conformidad con lo dispuesto en el fallo del Consejo de Estado (Folios 57 al 59 del cuaderno principal). 3.6 Fotocopia de la respuesta al derecho de petición que emitió el Director de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, el 1 de febrero de 2011, informándole al actor que en la actualidad estaba diseñando la ruta de trabajo para dar estricto cumplimiento a la legislación y jurisprudencia nacional (Folio 60 del cuaderno principal). 3.7 Fotocopia del derecho de petición que dirigió el señor Carabalí Playonero al Gerente General del Incoder, en el cual pedía la cesación de la representación de las comunidades negras en el Consejo Directivo del Incoder por vencimiento del periodo (Folios 66 al 71 del cuaderno principal). 3.8 Fotocopia del acta final de las Consultivas Departamentales y Consultiva de Alto Nivel del 16 de abril de 2009 (Folios 13 al 16 del cuaderno de contestación de la acción de tutela). 3.9 Fotocopia de la respuesta de la Jefe de la Oficina Jurídica del Incoder al derecho de petición que elevó el accionante, en el cual pedía que cesara la representación de las Comunidades Negras en el Consejo Directivo del Incoder por parte de la señora Rosa Emilia Solís Grueso, por vencimiento del periodo para el cual fue elegida (Folios 61 al 65 del cuaderno principal). 3.10 Fotocopia de la solicitud que elevó la Secretaria de Asuntos Étnicos de la Gobernación del Valle del Cauca al Ministro del Interior y de Justicia, el 8 de octubre de 2010, con el fin de que se plantearan las directrices nacionales para dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia No. 530 del 5 de agosto de 2010 del Consejo de Estado. (Folio 7 del cuaderno de contestación de la acción de tutela) 3.11 Fotocopia de la respuesta al anterior derecho de petición formulada por Ministerio del Interior, adiada el 5 de diciembre de 2011, en la cual se le informa a la Gobernación del Valle del Cauca que se encuentra en la búsqueda de una solución que brinde legalidad y legitimidad a las instancias de representación de dichas comunidades y, por tanto, se pide a todas las gobernaciones no iniciar el proceso de convocatoria para la elección de las comisiones consultivas (Folios 10 al 11 del cuaderno de contestación de la acción de tutela). 4. ACTUACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 4.1. DEBIDA INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO Y PRUEBAS DECRETADAS POR LA SALA. 4.1.1 La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante auto del veintidós (22) de junio de 2012, dispuso lo siguiente: 4.1.1 .1 Ordenó poner en conocimiento del Ministerio del Interior, Viceministerio de Participación e Igualdad de Derecho – Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras-, la solicitud de tutela de la referencia, sus anexos y el fallo de instancia, para que expresara lo que estimara conveniente. 4.1.1.2 Invitó a Renacientes PCN Colombia, al Departamento de Antropología, al Programa de Justicia Global y Derechos Humanos y al Observatorio de Discriminación Racial (ODR) de la Universidad de los Andes; al Grupo de Investigación sobre igualdad racial, diversidad cultural, conflictos ambientales y racismos en las américas negras (Idcarán) del Departamento de Trabajo Social y al Grupo de Estudios Afrocolombianos de la Universidad Nacional de Colombia; a la línea de derecho ambiental de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario; así como al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) y a la Dirección de Poblaciones del Ministerio de Cultura, con el fin de que, si lo consideraban pertinente, emitieran un concepto técnico sobre la demanda de la referencia, para lo cual se les envió copia de la acción de tutela, sus anexos y el fallo de instancia. 4.1.2 Posteriormente, esta Sala advirtió que, según informe de la Secretaría General del 6 de julio del año corriente, una vez vencido el término para la remisión de los informes solicitados, ni el Ministerio del Interior ni las entidades invitadas emitieron su concepto sobre el problema jurídico que suscita el caso bajo estudio, con excepción del que allegó el Ministerio de Cultura, por lo cual consideró pertinente reiterar el decreto de las pruebas solicitadas y suspender los términos para fallar el presente proceso. 4.2 INFORMES RECIBIDOS Integrado debidamente el contradictorio y rendidos los informes del caso, la Sala resume las comunicaciones e intervenciones allegadas por la Secretaría General al despacho del Magistrado Sustanciador: 4.2.1 Ministerio de Cultura El 5 de julio de 2012, el Ministerio de Cultura, mediante el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de dicha entidad, expuso lo siguiente: 4.2.1.1 Indica que la Ley 70 de 1993 reconoce derechos colectivos a favor de las comunidades negras, entre los que se encuentran la adjudicación de tierras baldías a título de propiedad colectiva de la comunidad, el uso de la tierra y la protección de los recursos naturales y del ambiente, con el fin de promover una igualdad real y efectiva de esta comunidad como también su inclusión social. Aunado a lo anterior, señala que el reconocimiento a estos grupos minoritarios de la población busca la realización material del contenido de todos los derechos consagrados a su favor. Igualmente, precisa que el artículo 1 de la Ley 70 establece como propósito de la misma, consagrar mecanismos para la protección de la identidad cultural y de las garantías de los derechos de las comunidades negras en Colombia como grupo étnico, así como también fomentar su desarrollo económico y social. 4.2.1.2 De otro lado, el Ministerio de Cultura manifiesta la importancia del reconocimiento a favor de las comunidades negras, de los derechos contenidos en el Convenio 169 de la OIT sobre “Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes”. Bajo esta perspectiva, indica, uno de los derechos colectivos reconocidos a favor de las comunidades negras, es el de la consulta previa, el cual debe ser garantizado por el Estado a partir de la aplicación de los diferentes decretos y resoluciones que sobre este aspecto se encuentren vigentes. 4.2.1.3 Expresa que el Ministerio del Interior, a través del Decreto 3770 de 2008, reglamentó la Comisión Consultiva de Alto Nivel de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, y estableció los requisitos para que procediera el registro de los consejos comunitarios y las organizaciones de dichas comunidades. Específicamente, sostiene que los artículos 22 y 23 desarrollan lo atinente a los periodos de los representantes -tres años- y al término en que cesa dicha representación -tres años a partir de noviembre de 2008-. 4.2.1.4 En virtud de lo anterior, aduce, la elección de “Consultivos del Departamento” debía realizarse en el último trimestre de 2008. No obstante, informa, esta elección se llevó a cabo el 16 de abril de 2009, tal y como consta en el acta de la sesión pública de elección de consultivos del departamento del Valle y del alto nivel de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. 4.2.1.5 Explica que el anterior hecho es producto del vacío legal que existía para la época, pues, para entonces, se desconocían las directrices del Ministerio del Interior y de Justicia con ocasión del pronunciamiento del Consejo de Estado del 5 de agosto de 2010, a través del cual declaró nulas las disposiciones que contenían a las “organizaciones base” de la consultiva, lo cual originó (i) falta de claridad acerca del proceso que debía seguirse para desvincular a quienes conformaban la consultiva como miembros de organizaciones base y a quienes debía mantenerse; y (ii) desconocimiento de los parámetros que debían tenerse en cuenta para el establecimiento del periodo de representación. 4.2.1.6 Continúa su exposición expresando que en enero de 2012, el Ministerio del Interior profirió una resolución por medio de la cual convocó a los representantes legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y a los representantes raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a asambleas departamentales, estableciendo el número de representantes como las generalidades sobre la manera en que se desarrollarían estas reuniones. 4.2.1.7 Finalmente, afirma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 transitorio de la Constitución Política, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras del país tienen el derecho a que el Estado, además de crear espacios de participación en el orden nacional, los reglamente, con el fin de suplir los vacíos legales que actualmente existen, así como también el fortalecimiento de otros espacios de participación que reconocen a las comunidades negras. 4.2.2 Ministerio del Interior El 6 de julio de 2012, el Ministerio del Interior, a través del Grupo de Gestión y Soporte Normativo, Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, expuso lo siguiente: 4.2.2.1 Señala que de conformidad con el artículo 2 del Decreto 2893 del 11 de agosto de 2011, se encuentra dentro de las competencias del Ministerio del Interior, la de formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes, programas y proyectos en materia de derechos humanos para la población étnica vulnerable. 4.2.2.2 En virtud de lo anterior, el Ministerio del Interior expidió la Resolución No. 0121 del 30 de enero de 2012, a través de la cual se convocó a los representantes legales de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y los Raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a asambleas departamentales con el fin de que eligieran a sus delegados para que éstos actuaran transitoriamente como cuerpo de representación en el nuevo mecanismo de participación de estas comunidades. 4.2.2.3 Adicional a lo anterior, refiere, dispuso convocar a los Consejos Comunitarios que contaran con título colectivo adjudicado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER). 4.2.2.4 Manifiesta que la representación de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras fue conformada de forma transitoria por los representantes legales que resultaran elegidos al interior de los consejos comunitarios, tal y como lo dispuso el Consejo de Estado mediante sentencia del 5 de agosto de 2010, en la que declaró la nulidad de algunos apartes del Decreto 2248 de 1995 -derogado por el Decreto 3770 de 2008-, referidas específicamente a las expresiones “organizaciones de base”. 4.2.2.5 Cuenta que de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 0121 de 2012, el departamento del Valle del Cauca tenía derecho a contar con cuatro delegados, los cuales resultaron electos el pasado 14 de febrero de 2012, y representan no sólo los derechos e intereses de las comunidades negras del Valle del Cauca sino del país. 4.2.2.6 Explica que ante el vencimiento del periodo de los anteriores consultivos y ante las órdenes del Consejo de Estado, el Ministerio del Interior, a través de la Resolución 0121 de 2012, se vio abocado a crear, de forma transitoria, un mecanismo de representación de las comunidades cobijadas por las normas constitucionales y legales sobre la materia. Dicho mecanismo fue conformado por los delegados elegidos por los representantes de los 171 consejos comunitarios que cuentan con título colectivo adjudicado por el Incoder y por los representantes de los raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y su finalidad es la definición del nuevo mecanismo de participación de estas comunidades, a través de un proyecto de ley estatutaria que presentará en la próxima legislatura. A la vez, manifiesta, se pretende que en este nuevo espacio se garantice el proceso de consulta previa, la reglamentación de la consultiva de alto nivel, el establecimiento de los requisitos para el registro de los consejos comunitarios y de las organizaciones de los raizales. 4.2.2.7 Finalmente, aduce que con la expedición de la citada Resolución, los argumentos del demandante carecen de sustento, pues se encuentra acreditado que el Ministerio del Interior no le ha causado daño alguno a la colectividad. 4.2.3 Secretaría de Asuntos Étnicos del departamento del Valle del Cauca. El 9 de julio de 2012, el Secretario de Asuntos Étnicos del departamento del Valle del Cauca informó que con relación a la convocatoria y participación de los consejos comunitarios del Valle del Cauca y a la elección de representante para la Consultiva de Alto Nivel, la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras no ha fijado las directrices sobre el tema en cuestión. Aclara que sólo hasta el mes de enero de este año, el Ministerio les solicitó ayuda logística en el sentido de convocar a los 35 consejos comunitarios que poseen titulación colectiva del Incoder, y que bajo los parámetros fijados en la Resolución No. 0121 del 30 de enero de 2012, se eligieron a los nuevos delegados nacionales para concertar los temas de este grupo poblacional. 4.2.4 Universidad de los Andes 4.2.4.1 El 13 de julio de 2012, Luis Carlos Castro Ramírez, candidato a doctor en antropología de la Universidad de los Andes, le sugirió a esta Corporación conceder el amparo del derecho a la participación invocado por el actor, con base en los siguientes argumentos: 4.2.4.1.1 Aduce que, en principio, parece no existir un acto de omisión por parte del Gobernador del Valle del Cauca al no convocar a las elecciones sugeridas por el demandante, por cuanto necesita por parte del Ministerio del Interior que se estipulen las condiciones para adelantar dicho proceso. Por otra parte, manifiesta que si bien el demandante podría instaurar una acción de cumplimiento, también lo es que se trata de la protección del derecho fundamental a la participación. 4.2.4.1.2 Expone que la demora en el restablecimiento del espacio de participación que pide el peticionario, ha generado inconvenientes, como por ejemplo: la solicitud de que la señora Emilia Solis Grueso cese en la representación que ejerce en nombre de las comunidades negras; la ocupación de cargos simultáneos de organizaciones de comunidades negras, y el conflicto de intereses en el que se incurre cuando se tramita a su favor la adjudicación y titulación de tierras baldías. 4.2.4.1.3 Lo anterior evidencia, en palabras del interviniente, una vulneración de los derechos fundamentales de las comunidades negras como también el incumplimiento y mala gestión de la ley colombiana en materia de representación pública de esta población étnica. 4.2.4.1.4 Por otra parte, refiere que las razones en las que se funda la negativa del amparo invocado no son pertinentes, y más bien constituyen evasivas a la solicitud del actor, la cual es clara: que la Gobernación del Valle del Cauca convoque a una sesión pública en la que puedan elegir a los representantes de los consejos comunitarios para “la consultiva departamental del Valle y la de alto nivel”. 4.2.4.1.5 Finalmente, señala que la presente acción de tutela no se hubiese originado si los mecanismos de participación diseñados para esta población étnica fueran eficaces. Enfatiza en que los decretos mediante los cuales se crearon los mecanismos de participación, fueron diseñados y aprobados desde hace dos décadas, lo cual indica que estos mecanismos tendrían que funcionar como los existentes a favor del resto de los colombianos. 4.2.4.2 De otro lado, el 27 de julio de 2012, Daniel Aguirre Licht, del departamento de antropología de la Universidad de los Andes, presentó un concepto técnico adicional, en los siguientes términos: 4.2.4.2.1 Manifiesta que para consolidar una política de Estado orientada a la diferenciación positiva que dé lugar a la eliminación de los obstáculos visibles e invisibles que restringen la igualdad de oportunidades y el aprovechamiento de capacidades y potencialidades de la población afrocolombiana, negra, palenquera y raizal, es importante que entidades como el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Interior y la Subcomisión de Planeación y Desarrollo Económico de la Comisión Consultiva de Alto Nivel, agilicen la formulación y apliquen el Plan Nacional de Etnodesarrollo de Comunidades Afrocolombianas, Negras, Palenqueras y Raizales 2010-2014, previsto en el Plan Nacional de Desarrollo para el mismo periodo. 4.2.4.2.2 Señala que en el caso específico se vulneró el enfoque diferencial de las comunidades negras, el cual va ligado con otros criterios esenciales del Plan Nacional de Etnodesarrollo como la inclusión equitativa de las comunidades en las políticas, planes, programas y proyectos; el reconocimiento étnico y de género; la perspectiva de aseguramiento de sostenibilidad y acción sin daño a través del fortalecimiento de la institucionalidad estatal y de las formas organizativas formales y no formales; y el enfoque regional acerca de qué políticas, programas y proyectos del Plan se regionalizarán. 4.2.5 Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) El 13 de julio de 2012, el director general del Instituto Colombiano de Antropología e Historia intervino en el presente proceso de tutela con el fin de rendir un concepto técnico sobre el problema jurídico suscitado, para lo cual realizó las siguientes manifestaciones: 4.2.5.1 Indica que la demanda tiene como trasfondo las tensiones que surgen a raíz de la selección, la institucionalización y el replanteamiento de los esquemas de representación para la participación de la gente negra en Colombia. En particular, sostiene, son problemáticos los conceptos y figuras jurídicas consagrados en la Ley 70 de 1993 que se han empleado para representar a las comunidades en su interlocución con el Estado, los cuales han sido modificados y/o reemplazados en los distintos desarrollos legislativos de esta normativa. 4.2.5.2 Explica que la Ley 70 de 1993 reconoce los derechos diferenciales de las comunidades negras, entre los que se encuentran el derecho a la propiedad colectiva. De otro lado, expone que el Decreto 1745 de 1995 estableció la figura legal del Consejo Comunitario como forma de administración y autoridad interna y que a través del Decreto 2248 de 1995, se creó la Consultiva Nacional, la cual, en principio, estaba compuesta por delegados regionales y representantes de instituciones. Entre sus funciones se encontraban: (i) ser instancia de diálogo entre las comunidades negras y el Gobierno Nacional, y (ii) ser mecanismo de difusión de la información oficial hacia las comunidades negras y de interlocución con niveles directivos del orden nacional. En particular, el artículo 4 del Decreto 2248 de 1995 enuncia que las organizaciones de base de las comunidades negras designarán los representantes de esas comunidades ante la Comisión Consultiva de Alto Nivel y ante las comisiones consultivas departamentales y regionales por un periodo de tres (3) años. 4.2.5.3 Lo anterior, cuenta, generó el desplazamiento de la figura del Consejo Comunitario y sus autoridades frente a la figura de Organizaciones de Base en los espacios de participación no sólo en las comisiones consultivas sino también en la elección de los representantes ante la misma. Esta situación, comenta, generó una tensión dentro de las organizaciones, los consejos comunitarios y el Movimiento Social Afrocolombiano, en razón a la marginalidad política en la que quedaron los consejos comunitarios. Aunado a lo anterior, para estos consejos las organizaciones de base no son representativas ni gozan de legitimidad para elegir a los delegados ante la Consultiva. 4.2.5.4 Asevera que del anterior conflicto surgió el inconformismo respecto a la representatividad y legitimidad de las comisiones consultivas. Explica que el Decreto 3770 de 2008 estableció que los representantes a la Consultiva deben ser miembros tanto de consejos comunitarios como de organizaciones de base de comunidades negras. Sin embargo, aduce, en la práctica, esta disposición subsumió la acción colectiva y el poder político de los consejos comunitarios frente a las organizaciones que se atribuían su representatividad, con el agravante de que dicha representación no respondía a un proceso que reflejara el interés de los consejos.[6] 4.2.5.5 Cuenta que los cuestionamientos realizados por las comunidades como también los fallos judiciales acerca de la falta de legitimidad y representatividad de los miembros de la Consultiva condujeron finalmente a la declaración de nulidad de la representación de las comunidades negras ante la Comisión Consultiva de Alto Nivel, mediante la sentencia 530 de 2010 emitida por el Consejo de Estado, en la cual se ordena que los “verdaderos representantes” debían ser elegidos por los consejos comunitarios. 4.2.5.6 Agrega que el Ministerio del Interior y de Justicia, ente rector de la Comisión Consultiva, ha limitado todos los procesos de interlocución y concertación ante la instancia de la Consultiva, con el propósito de hacer más expedita la consulta previa en los trámites legislativos y así cumplir con las agendas gubernamentales. Cita como ejemplos: la ley de tierras, la ley de víctimas, la ley de desarrollo rural y el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, para cuya aprobación, sostiene, no se llevó a cabo la consulta previa, pues al momento de surtirse dicha consulta con la Consultiva ya se había proferido la sentencia del Consejo de Estado que desacreditaba esta instancia como representante de las comunidades negras. 4.2.5.7 Bajo esta perspectiva, solicitan se amplíe la noción de comunidad negra empleada por todas las instancias del Estado involucradas en realizar la política pública y la garantía de los derechos de los afrocolombianos, raizales y palenqueros. En este sentido, considera que un mecanismo para reactivar la participación de los diferentes sectores de la población afrocolombiana, palenquera y raizal, es el de la aplicación de un criterio de consulta diferencial, esto es, en el caso en que se requiera consultar una disposición de carácter nacional con efectos sobre las territorialidades rurales afrocolombianas, debería realizarse sólo con el conjunto de representantes de comunidades con titulaciones u otras figuras territoriales. En otro evento, expone, si se tratara de una medida que afectara a la totalidad de la población afro, como una medida educativa, debería consultarse con la Consultiva en pleno. Al contrario, indica, si se tratara de medidas con incidencia urbana no tendría porqué ser consultada el pleno de la Comisión. En definitiva, enfatiza en la importancia de asegurarle el derecho a la participación a las comunidades negras que se encuentren en el campo como en los barrios. 4.2.6 Proceso de Comunidades Negras en Colombia -PCN- Los ciudadanos José Santos Caicedo y Eliana Fernanda Antonio Rosero, miembros del Proceso de Comunidades Negras en Colombia –PCN-, emitieron un concepto técnico dentro del proceso de tutela de la referencia, en los siguientes términos: 4.2.6.1 Consideran que el derecho a la participación de las comunidades negras en Colombia se encuentra en un grave escenario de vulneración ante la acción y omisión del Ministerio del Interior y de las gobernaciones, en razón a que no han dado pleno cumplimiento al deber constitucional de garantizar la participación plena y efectiva de las comunidades negras. Al contrario, afirman, han establecido distinciones ilegales entre comunidades negras con título colectivo y aquellas en proceso de titulación, comunidades en asentamientos ancestrales que no tienen la calidad de baldíos, comunidades en situación de desplazamiento y comunidades en asentamientos urbanos. Dichas distinciones, aducen, vulneran los tratados y convenios ratificados por Colombia (Convenio 169 de la OIT, Convención Americana de Derechos Humanos y Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial). 4.2.6.2 Al igual que el actor, cuentan que presentaron varios derechos de petición ante el Ministerio del Interior, solicitándole información sobre el periodo que cumpliría la Consultiva de Alto Nivel y las departamentales de ese entonces y sobre la conformación del nuevo organismo de participación, pero no recibieron respuesta satisfactoria. Al contrario, señalan, se encontraron con conceptos que ampliaban el periodo de la consultiva existente y posteriormente, recibieron copia de la Resolución 0121 del 30 de enero de 2012. 4.2.6.3 Por lo anterior, se declaran sorprendidos cuando el Ministerio del Interior plantea que la expedición de la Resolución 0121 del 30 de enero de 2012, es el mecanismo mediante el cual pretende determinar el escenario de concertación, participación y consulta de las comunidades negras, a lo cual agregaron que dicha resolución fue demandada por vulnerar el derecho a la consulta previa, pues (i) no fue consultada; (ii) establece una distinción ilícita entre comunidades negras con título colectivo y aquellas en proceso de titulación, comunidades en asentamientos ancestrales que no tienen la calidad de baldíos, comunidades en situación de desplazamiento forzado y comunidades en asentamientos urbanos; y (iii) crea un mecanismo transitorio en el que se podrán realizar consultas de los proyectos de ley, medidas administrativas y demás actos que así lo requieran; resaltan que este espacio, aunque es transitorio, es un escenario donde se tomarán decisiones que si tendrán carácter definitivo. 4.2.7 Finalmente, le solicita a la Corte ampare el derecho a la participación de las comunidades negras, en particular, se ordene al Gobierno que promueva la creación de una comisión conjunta entre el IAC, el Incoder, el DANE, el Ministerio de Ambiente y la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que creen una ruta mediante la cual se: (i) identifique el universo de comunidades negras existentes en el país, su ubicación geográfica, sus propias formas de organización y otras instituciones de los mismos; (ii) facilite el encuentro de éstas para el establecimiento autónomo de un espacio de concertación con el gobierno y; (iii) en el mismo espacio, se defina un mecanismo transitorio de concertación y la metodología de la misma. 5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 5.1 COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la Corporación, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de esta referencia. 5.2 PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala examinar si la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales a la participación y a la diversidad étnica y cultural del peticionario y los miembros del Consejo Comunitario de las Comunidades Negras de la Plata Bahía Málaga que representa, ante la negativa de convocar a sesión pública a los consejos comunitarios de este departamento con el fin de que las comunidades negras elijan a sus representantes ante las comisiones consultivas del departamento y de Alto Nivel. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala Séptima examinará (i) el reconocimiento de la población afrodescendiente como grupo étnico; (ii) el derecho a la libre determinación o autonomía de los grupos étnicos; y (iii) a la luz de las anteriores premisas, se analizará el caso concreto. 5.3 EL RECONOCIMIENTO DE LA POBLACIÓN AFRODESCENDIENTE COMO GRUPO ÉTNICO TITULAR DE DERECHOS GRUPALES DIFERENCIADOS. 5.3.1 Esta Corporación ha reconocido el carácter de “pueblo tribal” de las comunidades afrocolombianas para efectos de la aplicación del Convenio 169 de la OIT sobre los pueblos indígenas y tribales. Este instrumento internacional, que integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, establece en su artículo 1 que dicho convenio se aplica “a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial” y que “…2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio” (énfasis fuera del texto). Teniendo en cuenta estas disposiciones, la jurisprudencia ha resaltado que las comunidades afrocolombianas son un grupo culturalmente diferenciado titular de derechos grupales especiales y que puede clasificarse como “pueblo tribal” para efectos de la aplicación del Convenio. La Corte ha rechazado que criterios raciales, espaciales –ubicación geográfica- o jurídico formales –existencia de una organización legalmente reconocida- sean criterios determinantes de la existencia de las comunidades negras como grupo étnico diferenciado. Para la Corporación, siguiendo el Convenio 169 de la OIT, los factores que ayudan en mayor medida a la identificación de “los pueblos tribales” –como las comunidades negras- son, en primer lugar, uno objetivo relacionado con la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo y que lo diferencian de los demás sectores sociales; y uno subjetivo que hace referencia a la existencia de una identidad grupal que lleva a sus integrantes a asumirse como miembros de la colectividad. En este orden de ideas, la Corte ha resaltado que el concepto de comunidad negra es mucho más amplio que el contemplado por la Ley 70 de 1993; este último es sólo aplicable a los supuestos previstos en la disposición y, en todo caso, no es condición de acceso a otras medidas de protección.[7] 5.3.2 Como grupos étnicos diferenciados, las comunidades negras son titulares de varios derechos ligados al principio de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, reconocidos por la Constitución y el Convenio 169, entre los que se encuentran el derecho a la propiedad colectiva sobre sus territorios, el derecho a la participación, el derecho a la educación, el derecho a la salud, el derecho al medio ambiente sano, el derecho a la protección de la biodiversidad, el derecho a determinar el modelo de desarrollo que desean seguir, entre otros. Ahora, atendiendo las particularidades del caso objeto de estudio se expondrá más ampliamente el contenido de los artículos 6 y 7 del Convenio 169: El artículo 6 de este instrumento establece el deber para los estados de “a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente…”. Con respecto al derecho al desarrollo de los pueblos indígenas y tribales, el artículo 7-1, establece que “1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente”. 5.3.3 En suma, teniendo en cuenta el contenido del Convenio 169 como lo desarrollado por la jurisprudencia constitucional, puede concluirse que (i) la Constitución Política protege la identidad cultural y étnica de todos los grupos étnicos existentes en el país, no sólo de los pueblos indígenas[8], (ii) la protección constitucional reforzada establecida a favor de los pueblos indígenas se extiende a otros grupos étnicos establecidos en Colombia[9], y son titulares de los mismos derechos. En particular, se resalta en esta oportunidad, la garantía a la autodeterminación, cuya observancia realiza otros derechos superiores como la participación y el desarrollo. 5.4 EL DERECHO A LA LIBRE DETERMINACIÓN O A LA AUTONOMÍA DE LAS COMUNIDADES AFROCOLOMBIANAS. 5.4.1En la sentencia C-882 del 23 de noviembre de 2011[10], se expuso que (i) el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural se manifiesta, entre otros, en el derecho fundamental a la libre determinación o autonomía de los pueblos indígenas y tribales y, además, que (ii) el contenido del derecho a la autonomía o libre determinación potencializa la faceta participativa de dichas comunidades como también su derecho a optar, desde su visión del mundo, por el modelo de desarrollo que mejor se adecúe a las aspiraciones que desean realizar como pueblo o comunidad, con el fin de asegurar la supervivencia de su cultura. Específicamente, en este fallo, se señaló lo siguiente: “Una de las manifestaciones del reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, es la inclusión en el texto constitucional del derecho fundamental de las comunidades étnicas minoritarias a la libre determinación o autonomía, con la finalidad de garantizar la supervivencia cultural de estos pueblos como grupos culturalmente diferenciados[11]. Así con fundamento en los artículos 1, 7, 9, 70, 171, 176, 246, 286, 329 y 330 de la Carta, el Convenio 169 de la OIT ’Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes’ y otros instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, la Corte ha reconocido la existencia de este derecho en la Constitución y señalado que comprende la facultad de las comunidades étnicas de determinar sus propias instituciones y autoridades de gobierno, darse o conservar sus normas, costumbres, visión del mundo y opción de desarrollo o proyecto de vida; y adoptar las decisiones internas o locales que estimen más adecuadas para la conservación o protección de esos fines.[12]”(Subraya y negrilla fuera de texto) En este pronunciamiento también se expuso que el derecho a la autodeterminación comprende tres aspectos: (i) el derecho general a la participación, el cual incluye la participación en asuntos que los afecten indirectamente y la consulta previa en asuntos que los involucren directamente. En particular, se indicó que frente a los pueblos indígenas y tribales existen cuatro eventos contemplados en la Ley 70 de 1993 que exigen consulta previa[13]; (ii) el derecho a participar en la toma de decisiones políticas, en los términos establecidos en el literal b) del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, así: “b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan”; y (iii) el derecho al autogobierno de las comunidades étnicas, para lo cual debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el literal c) del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT que dispone: “c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.” (Subraya fuera de texto) 5.4.2 Teniendo en cuenta el asunto bajo estudio, resulta pertinente ahondar un poco más en el contenido de los ámbitos de protección del derecho a la autonomía o libre determinación de los pueblos indígenas y tribales. La obligación del Estado colombiano de propiciar espacios democráticos en los cuales las comunidades étnicas puedan participar e incidir efectivamente en la toma de decisiones que los afecten, ha sido entendida, como ya se anotó, desde una perspectiva de participación general y específica: “…de las normas constitucionales se desprenden dos modalidades definidas de participación a favor de los pueblos indígenas y afrodescendientes. La primera, de carácter general, según la cual las comunidades diferenciadas tienen el derecho a participar en la definición de las políticas estatales en el mismo grado que los demás ciudadanos, resultando por ende inadmisibles las diferenciaciones que impongan barreras para el acceso al debate democrático. No obstante, también se ha considerado que la equidad en la participación opera sin perjuicio del reconocimiento de la identidad diferenciada de dichas comunidades, lo que obliga que su participación se realice a través de mecanismos concretos y adecuados, que resulten compatibles con las particularidades de esa identidad… El segundo ámbito de participación es el relativo la instauración de medidas que afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes. En este caso, la interpretación de las normas constitucionales aplicables y, en especial, el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, hace concluir que en estos eventos debe surtirse un procedimiento particular de consulta previa a dichas comunidades, como requisito necesario para garantizar la preservación de su identidad diferenciada”.[14] (Negrilla y subraya fuera de texto) Bajo esta perspectiva, el derecho a la participación de los pueblos indígenas y tribales que contempla el bloque de constitucionalidad, integrado, entre otros, por el Convenio 169 de la OIT, establece dos modalidades para ejercer este derecho. De un lado, la participación en sentido general, entendida como la participación de estas comunidades en las decisiones que los afectan en igualdad de condiciones frente a los demás ciudadanos.[15] Un ejemplo de esta visión fue expuesta en la sentencia C-030 del 23 de enero de 2008[16] en los siguientes términos: “De manera específica ese derecho general de participación se manifiesta, en el ámbito de las medidas legislativas que conciernan a los pueblos indígenas, y tribales, (1) en la posibilidad que sus integrantes tienen de concurrir, en igualdad de condiciones con todos los colombianos, en la elección de sus representantes en las corporaciones de elección popular; (2) en el hecho de que, en desarrollo del carácter público del proceso legislativo, pueden conocer las iniciativas en trámite, promover discusiones, remitir conceptos, solicitar audiencias[17] y, (3) en las previsiones constitucionales sobre la circunscripción especial indígena, porque si bien quienes allí resulten elegidos no representan formalmente a las distintas comunidades indígenas, si son voceros, de manera amplia, de su particular cosmovisión y pueden constituir efectivos canales de comunicación entre las células legislativas y las autoridades representativas de las comunidades indígenas y tribales. Tratándose de medidas generales que de alguna manera conciernan a estas comunidades, este es el escenario apropiado de participación, sin perjuicio de la mayor o menor actividad que puedan desplegar, a través de sus distintas organizaciones, en la discusión pública de los asuntos que sean objeto de consideración en el Congreso de la República y de la gestión que dichas organizaciones puedan adelantar ante las diferentes instancias administrativas y legislativas” (Subraya y negrilla fuera de texto) Por otro lado, existe otro escenario de ejercicio del derecho a la participación más específico, relacionado con las medidas que afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, evento en el cual, de acuerdo con el bloque de constitucionalidad, se ha establecido la obligatoriedad de surtir el proceso de consulta previa, catalogado como un derecho fundamental de estas poblaciones. En relación con el primer ámbito de protección, debe tenerse en cuenta adicionalmente que el artículo 40 Superior consagra el derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, cuyo contenido puede hacerse efectivo, por ejemplo, tomando parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. Dentro de las formas de participación democrática que consagra la Constitución, el artículo 103 contiene una directriz clara que guía el actuar del Estado, en el sentido de que “…contribuirá a la organización, promoción, y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezca”. (Subraya fuera de texto) Es importante enfatizar que la participación es un derecho y un principio fundamental sobre el cual se erige el Estado colombiano; en particular, tratándose de los pueblos indígenas y tribales, cobra una especial relevancia, tal y como se fundamentó en la sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011[18], en la cual se expuso lo siguiente: “…Para el caso particular de las comunidades indígenas y afrodescendientes, el derecho a la participación en la deliberación democrática cobra un significado distinto y reforzado. Esto deriva de la eficacia del principio constitucional de reconocimiento de la diversidad étnica y cultural. Uno de los rasgos característicos del nuevo constitucionalismo es aceptar que dentro de los Estados coexisten diversos entendimientos acerca de lo público y de la interacción entre las autoridades y la sociedad. Estos diversos entendimientos también ocasionan pluralidad de modos de conformación de identidad individual y comunitaria, aspecto nodal para los pueblos indígenas y afrodescendientes, que en este fallo son también denominados, por la misma razón, como comunidades diferenciadas. La Constitución colombiana, en ese orden de ideas, rechaza posturas universalistas y de asimilación de la diferencia, basadas en la homogeneidad en la comprensión de los derechos y acepta, aunque de forma moderada, el pluralismo jurídico…´|| La autonomía garantizada por el principio de identidad étnica y cultual eventualmente puede contraponerse a elementos del sistema jurídico establecidos para regular las relaciones de la sociedad mayoritaria, que tengan un carácter igualmente fundamental desde el punto de vista constitucional. Por esta razón las manifestaciones de la diversidad étnica y cultural deben tener un espacio garantizado que resulte armónico con los demás elementos integrantes del sistema constitucional que, como se anotó, son igualmente fundamentales dentro de dicho Estado. Por esta razón, aunque la diversidad étnica y cultural implique apertura y pluralidad, no debe entenderse...