Sentencia T-750 de 2011

T-750-11 [Proyecto de circulación restringida] Sentencia T-750/11 DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Desarrollo jurisprudencial De las múltiples sentencias emitidas alrededor de la protección de personas cuya vida, seguridad e integridad personal corren riesgo, esta Sala observa que pueden distinguirse tres momentos en la jurisprudencia de esta Corte, que dan lugar a comprensiones cada vez más amplias del derecho a la seguridad personal. Un primer momento en que se concedía el amparo basándose para ello en el examen de la vulneración de los derechos a la vida y a la integridad personal, afectados en razón de la desigualdad en la distribución de las cargas públicas. Un segundo momento, en que se incorporó al análisis el derecho fundamental a la seguridad personal y se creó una escala de evaluación de riesgos que permite determinar el ámbito susceptible de protección a través de la acción de tutela; y un momento final en el cual se intentó precisar los conceptos que hacen parte de dicha escala de riesgos, así como dar un fundamento propio a las afectaciones del derecho a la seguridad personal. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Niveles de riesgo/DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Opera para proteger a las personas de aquellas situaciones que se ubican en el nivel de riesgos extraordinarios, que el individuo no tiene el deber jurídico de soportar La jurisprudencia ha ligado la evaluación del riesgo o de las amenazas a una escala de cinco “niveles de riesgo”, y ha establecido que la protección constitucional procede cuando se verifica que éste es extraordinario o extremo. La reglamentación de los programas de protección ordenados el artículo 81 de la Ley 418 de 1997 contienen una discriminación del riesgo en niveles idénticos a los contemplados por la Corte y, propone diferentes medidas que van desde las recomendaciones de autoseguridad, en los primeros niveles, hasta la asignación de esquemas de seguridad y escolta, para quienes están en los niveles más altos de riesgo. Conforme a ello, en los casos en los que la Corte ha encontrado que el riesgo que enfrenta el accionante es extraordinario o extremo, ha ordenado la inclusión de los accionantes dentro de programas específicos de protección individual. Y cuando existen suficientes pruebas sobre el hecho de que la persona está siendo víctima de intimidaciones, sin que sea posible identificar el nivel actual de riesgo, la Corte ha resuelto tutelar el derecho a la seguridad personal, disponiendo la realización de nuevos estudios de riesgo que den lugar a la adopción de las medidas adecuadas de protección. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance y contenido El derecho a la seguridad personal es susceptible de protección a través de la acción de tutela cuando el riesgo al que se enfrenta el accionante es calificado. En otras palabras, no todo riesgo al que se somete una persona genera una vulneración a la seguridad personal y, por ende, no todo riesgo legitima al afectado para solicitar del Estado medidas especiales de protección. En una escala en la cual el riesgo que encara un ciudadano puede ser clasificado como mínimo, ordinario, extraordinario, extremo o consumado, son susceptibles de garantía especial por parte del Estado quienes afronten peligros frente a su vida y su integridad excepcionales o extremos. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo En la regulación actual los programas de protección de la seguridad personal proceden luego de la realización de “estudios de niveles de riesgo”, en los cuales se evalúa qué tipo de características reúnen las denuncias hechas por los solicitantes, y se hacen recomendaciones sobre las medidas que deben adoptarse. En este escenario, mal podría la Corte concluir que las evaluaciones hechas por las autoridades no dan lugar a la adopción de medidas de protección puesto que sus conclusiones giran alrededor de riesgos excepcionales o extremos y no de amenazas, cuando lo cierto es que advierten la presencia de una situación que afecta el derecho a la seguridad de la persona. Por consiguiente, sin importar que se categorice como riesgo o amenaza, cuando una persona afronta una circunstancia que pone en peligro su seguridad personal, puesto que se trata de una situación excepcional o extrema, el Estado tiene la obligación de brindarle medidas de protección oportunas y adecuadas, que correspondan a un estudio serio y proporcionado del nivel de riesgo en el que se encuentra. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Reconocimiento y protección constituyen obligaciones internacionales para el Estado colombiano REGIMEN LEGAL DE LOS PROGRAMAS DE PROTECCION DE LA SEGURIDAD PERSONAL-Aplicación de las disposiciones deben responder a postulados del debido proceso y buena fe El cúmulo de funciones generales asignadas al programa de protección, así como aquellas ordenadas a entidades específicas del Estado responden al propósito de garantizar la seguridad de sus beneficiarios. Por ello, permiten al juez constitucional determinar cuáles son los deberes del Estado en materia del derecho fundamental a la seguridad personal. No obstante, las obligaciones de respeto, garantía y protección del derecho no se reducen a lo dispuesto en esta normatividad, o en aquella que la modifique. Además, el derecho a la seguridad personal exige que la aplicación de las disposiciones respondan a los postulados constitucionales del debido proceso y la buena fe, sin que sea posible que el texto se convierta en óbice para el cumplimiento de las obligaciones estatales frente al derecho a la seguridad personal, o una excusa para la vulneración directa del mismo. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Vulneración por parte del Ministerio del Interior y la Policía, al no adelantar estudio oportuno y adecuado de situaciones de amenaza y riesgo a líder sindical Esta Sala encuentra que el Ministerio del Interior y la Policía vulneraron varios aspectos del derecho a la seguridad personal del líder sindical, toda vez que no han adelantado el estudio oportuno y adecuado de las últimas situaciones de amenaza o riesgo expuestas por el accionante. Asimismo, quebrantaron su derecho fundamental a la seguridad en tanto que no implementaron la medida de patrullajes y revistas policiales contempladas en el artículo 18 del Decreto 1740 de 2010, teniendo en cuenta unos parámetros definidos que permitan evaluar la suficiencia y adecuación de la medida en el caso concreto del accionante. Igualmente, la Sala considera que el riesgo o amenaza al que está sometido el accionante no es de carácter ordinario o mínimo y que, por tanto, una decisión que garantice cabalmente su derecho fundamental no puede adoptarse sin tener en cuenta el aumento en el número y tipo de eventos que el actor identifica como amenazas. Por ello, aun cuando carece de elementos para concluir que la medida más conveniente es la adopción de un esquema de seguridad, sí estima que los mecanismos de protección deben ser mayores a los adoptados hasta el momento, así como que el riesgo no debe ser calificado como uno de carácter ordinario. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Orden a la Policía de presentar ante el Comité del Ministerio del Interior estudio de nivel de riesgo de sindicalista amenazado, que no podrá ser catalogado como riesgo o amenaza ordinario La Sala considera que el riesgo o amenaza al que está sometido el accionante no es de carácter ordinario o mínimo y que, por tanto, una decisión que garantice cabalmente su derecho fundamental no puede adoptarse sin tener en cuenta el aumento en el número y tipo de eventos que el actor identifica como amenazas. Por ello, aun cuando carece de elementos para concluir que la medida más conveniente es la adopción de un esquema de seguridad, sí estima que los mecanismos de protección deben ser mayores a los adoptados hasta el momento, así como que el riesgo no debe ser calificado como uno de carácter ordinario. Referencia: expediente T-3.101.304 Acción de tutela instaurada por Martín Quijano Arias contra la Nación – Ministerio del Interior y la Policía Nacional. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA. Bogotá, DC., el seis (6) de octubre de dos mil once (2011). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES De los hechos y la demanda 1. Martín Quijano Arias presentó acción de tutela contra el Ministerio del Interior[1] y la Policía Nacional, por considerar que estas entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, y a la asociación sindical, con base en los siguientes hechos y consideraciones: 1.1. En el 2008 el accionante era presidente de SINTRAEMSDES Subdirectiva Bogotá (Sindicato de trabajadores y empleados de servicios públicos, corporaciones autónomas, institutos descentralizados y territoriales de Colombia), que participa al interior de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. 1.2. Durante ese año recibió repetidas amenazas contra su vida y su integridad personal, las cuales fueron puestas en conocimiento por intermedio la CUT (Central Unitaria de Trabajadores) a las autoridades accionadas. En razón de ello, el 1 de julio de 2008 el Ministerio del Interior le dio algunas instrucciones en materia de auto seguridad, y el 19 de diciembre del mismo año le informó que el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (En adelante, CRER) ordenó la adopción de “medidas preventivas con Policía Nacional”. 1.3. En mayo de 2009, el accionante fue designado como fiscal de la misma organización sindical. 1.4. El 28 de agosto de 2009 informó al Ministerio del Interior nuevos hechos relacionados con amenazas a su seguridad. Como consecuencia, el 23 de diciembre del mismo año, el Ministerio solicitó al Coordinador de la Oficina de Derechos Humanos de la Policía Nacional “la implementación de rondas policivas permanentes” que el accionante sostiene no se realizan de forma continua. 1.5. Pese a lo anterior, el peticionario manifiesta que se han intensificado las amenazas en su contra. Según él, recibe diariamente hasta seis mensajes de texto en su celular en los que se profieren mensajes intimidantes relacionados con su vida. Asimismo en septiembre de 2009 se acercaron al vigilante de su residencia varias personas que afirmaban ser familiares o taxistas, con el objeto de indagar por él; en febrero y marzo de 2010 fue objeto de seguimientos por parte de hombres en vehículos motorizados hacia medio día, y en noviembre de 2010 fue objeto de nuevos seguimientos cerca del sector de su residencia. 1.6. El 8 de febrero de 2011 el accionante puso en conocimiento los hechos mencionados durante una reunión con miembros de la Policía Nacional. Pero, de acuerdo con el actor, estos agentes se limitaron a darle nuevamente recomendaciones de autoseguridad. 1.7. El peticionario considera que las medidas adoptadas por las autoridades accionadas no constituyen una respuesta adecuada y proporcional a las amenazas recibidas, y no son ejecutadas con suficiente frecuencia. En este sentido, estima que las autoridades accionadas han omitido sus obligaciones en lo que tiene que ver con sus derechos a la vida y a la integridad personal; desconocieron el derecho de petición, pues la última solicitud elevada no ha sido respondida de fondo; y, con ello, han atentado contra la libertad sindical, tal como lo ha interpretado el Comité de Libertad Sindical de la OIT en relación con el hostigamiento, las amenazas y la agresión física de los dirigentes sindicales y sus familiares. 1.8. Teniendo en cuenta lo anterior, solicita que se implemente a su favor un esquema de escolta personal las 24 horas del día, que lo proteja efectivamente frente al grave riesgo que afronta su vida y su integridad. 2. La demanda de tutela fue admitida el 6 de abril de 2011 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. Intervención de las partes demandadas 3. El Mayor General Orlando Páez Barón, Inspector General de la Policía Nacional, siguiendo instrucciones del General Adolfo Naranjo Trujillo, solicitó negar el amparo invocado aduciendo que la entidad que representa no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante. Comenzó por resaltar el interviniente que del escrito de tutela se desprende un reconocimiento del mismo dirigente sindical en el sentido de que las inquietudes sobre su seguridad han sido atendidas oportunamente por las autoridades. Además, señaló que las medidas adoptadas en el caso concreto obedecen a los resultados del estudio realizado el mes de agosto de 2009 que calificó el riesgo del accionante como “ordinario”. Conforme con esta evaluación se decidió proporcionar medidas de autoprotección y realizar rondas de policía que son llevadas a cabo por un CAI de la ciudad. Sin perjuicio de lo anterior, manifestó que el 8 de febrero de 2011 se dio inicio a un nuevo estudio de nivel de riesgo “que a la fecha fue finalizado y se encuentra en trámite de ser subido al sistema CENIR de la Policía Nacional, y someterse así al Comité de Evaluación del Nivel de Riesgo CENIR, tal y como lo establece el decreto 1740 de 2010 en sus artículos 12, 13 y 25”[2]. Es entonces a este comité, y no a la Policía, a quien corresponde determinar si debe implementarse un esquema de seguridad personal para el accionante durante las 24 horas del día. 4. Carlos Eduardo Bernal Medina, en representación del Ministerio del Interior, solicitó que se niegue el amparo invocado puesto que la entidad ha cumplido a cabalidad sus obligaciones legales y constitucionales en la materia. A este respecto recordó que la solicitud de protección presentada por el actor ha sido objeto de estudio repetidas veces: en el 2008, cuando el Departamento Administrativo de Seguridad calificó el nivel de riesgo del accionante como ordinario; el 19 de diciembre de 2008, ocasión en la que el CRER recomendó la asignación de medidas preventivas con la Policía Nacional tales como rondas policivas; y, finalmente, el 20 de enero de 2011, cuando por medio de oficio No. 479, el Ministerio solicitó al Brigadier General Nicolás Rances Muñoz, Director de Protección de la Policía Nacional, que ordenara a quien correspondiera la elaboración de nuevo estudio técnico de nivel de riesgo al accionante. El resultado de esta solicitud aún no ha sido allegado a la entidad, pese al requerimiento hecho el 7 de abril de 2011 por el Ministerio, y aun cuando ello contraría el artículo 26 del Decreto 1740 de 2010 que ordena que dicho estudio se lleve a cabo en un término no superior a los 30 días hábiles siguientes a la solicitud. Del fallos de primera instancia 5. La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en sentencia proferida el 14 de abril de 2011, negó la acción promovida por Martín Quijano Arias. Consideró que un ciudadano no puede acudir a la tutela con el fin de que se le adjudiquen medidas de protección tales como esquemas de seguridad, puesto que las decisiones sobre esta materia deben adoptarse siguiendo los procedimientos contenidos en la normatividad, y atendiendo a ciertos requerimientos técnicos cuyo análisis desborda las capacidades y competencias del juez constitucional. Además sostuvo que de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, las dos entidades accionadas han atendido todas las solicitudes del actor y que no constituye una vulneración de sus derechos fundamentales el que los resultados de la gestión no satisfagan plenamente las expectativas del dirigente sindical. Con todo, el Tribunal previno a las autoridades accionadas para que dentro de los términos legales presenten el caso del actor ante el Comité de Reglamentación y Evaluación del Riesgo –CRER-, con el fin de que allí se decida el tipo de medidas requeridas. De la impugnación y el fallo de segunda instancia 6. El accionante impugnó oportunamente la decisión de primera instancia. Para empezar, señaló que la decisión del Tribunal da prevalencia a los trámites administrativos y a los asuntos de orden técnico y presupuestal por encima de los derechos fundamentales del accionante, y afirmó que esta jerarquización desconoce el propósito mismo de la acción de tutela. Indicó también que no es admisible que se sugiera en la sentencia que el hecho de que se encuentre con vida es prueba de que la conducta de las accionadas ha sido eficaz pues, según su entender, esto implicaría que la procedencia de la protección depende de que sea víctima de un atentado directo contra su vida o su integridad, lo cual resulta irrazonable. Por último, resaltó que el Tribunal omitió la denuncia hecha en el escrito presentado por el accionante, según la cual la Policía no ha realizado las rondas ordenadas de forma adecuada. 7. Mediante sentencia proferida el 24 de mayo de 2011, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión impugnada al considerar que las autoridades accionadas sí han respondido debidamente a las solicitudes hechas por el peticionario de acuerdo con el nivel de riesgo demostrado, y que el actor no puede utilizar el mecanismo de amparo para pretermitir los requisitos que exige la ley con el fin de obtener determinadas medidas de protección. Pruebas relevantes que obran en el expediente 8. Certificación expedida por la Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical del Ministerio de Protección Social el 9 de marzo de 2011, en la que consta que Martín Rainiero Quijano Arias es el Fiscal de SINTRAEMSDES, conforme a lo comunicado por la Junta Directiva de la Seccional Bogotá de dicha organización el 14 de mayo de 2009. 9. Comunicación de la Coordinadora del Programa de Protección del Ministerio del Interior enviada el 23 de diciembre de 2009 al Coordinador de la Oficina de Derechos Humanos de la Policía Nacional, en la que solicitaba para el accionante “la implementación de rondas policivas permanentes” en su domicilio. 10. Copia de la comunicación radicada por el accionante ante la Fiscalía Seccional 45 - Unidad de Delitos contra la Libertad, en la que informa seguimientos por parte de personas desconocidas. 11. Copia de las cartas enviadas por el Sindicato al Ministerio del Interior, en las que informan sobre las amenazas que ha recibido el accionante y otros miembros de la organización sindical. 12. Certificación expedida por la coordinadora encargada del programa de protección del Ministerio del Interior el 20 de enero de 2011, en la cual se afirma que el actor “se encuentra vinculado al Programa de Protección para Dirigentes Sindicales desde el mes de mayo de 2008” y que “de acuerdo con las decisiones del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos –CRER, se recomendó la adopción de medidas preventivas a cargo de la Policía Nacional”[3]. 13. Acta suscrita el 8 de febrero de 2011 en la cual se constata que el accionante y el Intendente Edgar Alfredo Grimaldo Torres “trataron de temas de autoprotección con los que se debe minimizar su grado de vulnerabilidad y amenaza”[4]. Además, consta en esta acta que al accionante se le hizo entrega de un manual de autoprotección. 14. Fotografías de pantallas de celular en la cual aparecen mensajes amenazantes contra la vida del accionante. II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN Competencia Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Problema jurídico Conforme a los hechos expuestos anteriormente, en el presente asunto corresponde a la Sala establecer si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de un dirigente sindical perteneciente al programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior teniendo en cuenta que: (i) el sindicalista alega que no se le han comunicado los resultados y medidas adoptadas a propósito de la revisión del nivel de riesgo que solicitó; (ii) no se le ha concedido un esquema de protección personal durante todo el día, y (iii) las rondas policivas permanentes que fueron ordenadas no se han realizado en forma continua. Para resolver este interrogante la Sala, en primer lugar, analizará el contenido y el alcance actual del derecho a la seguridad personal así como los niveles de riesgo y amenaza que dan lugar a su protección, teniendo en cuenta la evolución de este derecho en la jurisprudencia de la Corte. En segundo lugar, se referirá brevemente a la regulación actual de los programas de protección ordenados en el artículo 81 de la Ley 418 de 1997. Finalmente, llevará a cabo el análisis del caso en concreto. 1. El derecho a la seguridad personal 1.1. Desde sus primeros años, la Corte Constitucional se ha visto enfrentada a la revisión de acciones de tutela en las que diferentes personas solicitan protección frente a amenazas que comportan graves riesgos para su vida y su integridad, y que se desarrollan en el contexto de violencia del país. La Corte ha sostenido de manera constante que estas situaciones amenazan los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal, consagrados expresamente en el texto constitucional. Pero, adicionalmente, a través del desarrollo de su jurisprudencia, ha avanzado en la ampliación del ámbito de protección exigible en estas situaciones a través de la acción de tutela, sosteniendo que ellas también vulneran un derecho autónomo garantizado también a nivel constitucional: la seguridad personal. Con el fin de lograr una mayor comprensión de la naturaleza y contenido del derecho a la seguridad personal, la Sala sintetizará los pronunciamientos que ha hecho la Corte en la materia en tres momentos y luego, hará algunas precisiones necesarias respecto del alcance del derecho. 1.2 Jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia del derecho a la seguridad personal 1.2.1 De las múltiples sentencias emitidas alrededor de la protección de personas cuya vida, seguridad e integridad personal corren riesgo, esta Sala observa que pueden distinguirse tres momentos en la jurisprudencia de esta Corte, que dan lugar a comprensiones cada vez más amplias del derecho a la seguridad personal. Un primer momento en que se concedía el amparo basándose para ello en el examen de la vulneración de los derechos a la vida y a la integridad personal, afectados en razón de la desigualdad en la distribución de las cargas públicas. Un segundo momento, en que se incorporó al análisis el derecho fundamental a la seguridad personal y se creó una escala de evaluación de riesgos que permite determinar el ámbito susceptible de protección a través de la acción de tutela; y un momento final en el cual se intentó precisar los conceptos que hacen parte de dicha escala de riesgos, así como dar un fundamento propio a las afectaciones del derecho a la seguridad personal. En un momento inicial, la Corte examinó varias tutelas en las cuales los peticionarios y sus familias fueron víctimas de graves amenazas contra su vida. Entre estas intimidaciones se encuentran las recibidas por la ocupación del accionante o su ideología política, que dieron lugar a las tutelas instauradas por un antiguo militante del partido comunista y miembro de la Unión Patriótica (T-439/92) y algunos docentes públicos (T-028/00); las amenazas en razón de actividades desplegadas contra perpetradores de violencia o en zonas de conflicto armado, tal como ocurrió en el caso de una juez penal que emitió providencias desfavorables contra presuntos autores de genocidio (T-1619/00), y en el caso de dos trabajadores del sector salud en Urabá que auxiliaron a una militante de la Unión Patriótica (T-120/97); y los riesgos originados por estar ubicados geográficamente cerca a bienes objeto de ataques constantes por parte de la guerrilla, como ocurrió en el caso de un jardín departamental y algunas viviendas cercanas a estaciones de policía hostigadas por guerrilleros con métodos no convencionales (T-1206/01). En todos estos pronunciamientos, la Corte partió del reconocimiento de que la vida y la integridad de los accionantes fueron sometidas a riesgos que no estaban en la obligación constitucional de asumir. Por una parte, en las acciones en las cuales estaba involucrado un servicio público (tal como la educación, la salud o el servicio de policía), la corporación sostuvo que el riesgo al que fueron sometidos los accionantes era injustificado puesto que si bien todos los ciudadanos debían soportar ciertas cargas derivadas de la prestación de los servicios públicos estatales, en estos eventos se excedieron las exigencias propias del principio de solidaridad[5] y se impuso a los accionantes una carga mayor a la que razonablemente podían tolerar. Por tanto, se concedió la tutela solicitada por los accionantes[6]. De otra parte, en las acciones en las que se denunciaban amenazas dirigidas a un sujeto particular, provenientes de un grupo armado ilegal e incluso de miembros de la fuerza pública, la Corte hizo énfasis en que el Estado debía actuar conforme al principio de distinción propio del derecho internacional humanitario, así como cumplir con la obligación de minimizar el riesgo del conflicto armado para la población civil, y recordó el deber de proteger a los miembros de minorías políticas surgidas a partir de desmovilizaciones con apoyo del Estado. Con base en ello, la Corte señaló que la población civil y, dentro de ella, los grupos especialmente vulnerables en el marco de la violencia armada, tienen derecho a que el Estado garantice su derecho a la vida y a la integridad personal. Al no cumplir con este deber de manera eficiente en los casos en concreto, impuso a las personas la carga irrazonable de proveer por sí mismos medios para salvaguardar su vida y su integridad, desequilibrando de manera irrazonable las cargas públicas que tenían el deber de asumir Debido a ello, otorgó el amparo en todos los casos[7]. 1.2.2 Como puede advertirse, tanto en unos como en los otros casos la Corte concedió la tutela en aplicación del principio de igualdad ante las cargas públicas, bajo la consideración según la cual el riesgo al cual fue sometida la vida y la integridad de cada accionante excedía la razonabilidad de la carga imputable a un ciudadano. El desconocimiento de la igualdad en la distribución de las cargas públicas constituyó así la razón de la Corte para exigir del Estado la realización de actividades de protección tendientes a evitar la lesión de los derechos de los accionantes. La razón del amparo se restringió en todos los casos a la lesión causada en los derechos a la vida y a la integridad personal en razón de la ausencia de igualdad en las cargas públicas. Por tanto, aun cuando estas sentencias hacen menciones a la afectación de la seguridad personal, no se refieren a ella de forma sistemática, ni la emplean como fundamento central de la sentencia o derecho amparable. 1.2.3 Pero en un segundo momento, la Corte sí concentró su análisis sobre la seguridad personal, específicamente en relación con eventos en los cuales un ciudadano se ve expuesto a riesgos significativos generados por distintos actores violentos, que pueden materializarse en una afectación a su vida e integridad. Es así como en la sentencia T-719 de 2003, la Corte examinó la solicitud elevada por una ciudadana, en nombre propio y en el de su hijo menor de edad, que sufrieron múltiples desplazamientos y agresiones desde cuando su esposo decidió desmovilizarse de las FARC y buscar infructuosamente la ayuda del Estado para reintegrarse de forma definitiva a la vida civil, hasta el momento en que fue víctima de homicidio. En esa oportunidad, la Sala Tercera de Revisión advirtió que las agresiones, riesgos y situaciones a las cuales se vio expuesta la accionante y su núcleo familiar constituían cargas excesivas, pero, más allá de ello, declaró que esta situación de desbalance era también una violación al derecho a la seguridad personal de la afectada. De acuerdo con la sentencia T-719 de 2003, además del derecho a la vida[8], a la integridad[9] y a la libertad[10], la Constitución contempla un derecho fundamental autónomo a la seguridad personal definido como aquel que permite exigir “medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden conjurar o mitigar”. La sentencia recuerda que el derecho a la seguridad personal fue reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, al establecer en su artículo 3 que “todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”. En el mismo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos[11] dispone en su artículo 7 que: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[12], determina en su artículo 9 que “1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”. Estos instrumentos fueron ratificados por Colombia y, por lo tanto, ingresan a su ordenamiento a través de lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución. A nivel de la Carta Política, la providencia citada establece que el derecho fundamental a la seguridad personal se configura a partir de una lectura sistemática de su texto, por mandato principal del artículo 2 que instituye como uno de los fines principales del Estado y de las autoridades de la República “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”[13]. De este segundo artículo se desprende que la obligación principal del Estado consiste en proveer las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia de los individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en su persona. En este sentido, el derecho a la seguridad está consagrado en la Constitución en la medida en que contempla de forma explícita los riesgos frente a los cuales deben ser protegidas las personas: “el riesgo de ser sometidas a tortura, desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12, C.P.), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata (art. 17, C.P.), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias (art. 18, C.P.), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su familia (art. 28, C.P.), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que deban buscar asilo (art. 34, C.P.), los múltiples riesgos a los que están expuestos los niños, entre ellos los peligros patentes de “toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos” (art. 44, C.P.), los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera edad, especialmente en casos de mala alimentación (art. 46), o los innegables peligros a los que están sometidos quienes desarrollan actividades periodísticas en nuestro país (art. 73)”. Ahora bien, en la sentencia T-719 de 2003 la Corte consideró que el contenido específico del derecho a la seguridad personal es históricamente variable, puesto que los riesgos a los cuales se ven expuestos los individuos dependen en buena parte de la situación social, económica y política de la época. Pero, de forma general, manteniendo la jurisprudencia de la Corte sobre la igualdad de las cargas públicas, la sentencia sostuvo que el derecho a la seguridad personal solo es exigible mediante acción de tutela en los casos en que los individuos son sometidos a riesgos extraordinarios. Esto es así puesto que usualmente las personas enfrentan un riesgo ordinario que es “social y jurídicamente soportable, por estar implícito en la vida cotidiana dentro de cualquier sociedad”. De esta suerte, mientras que el riesgo ordinario debe ser asumido por las personas en virtud del principio de solidaridad y no constituye una vulneración a su derecho a la seguridad personal, los peligros y contingencias que no resulten legítimos ni soportables de acuerdo con el ordenamiento constitucional desconocen el derecho a la seguridad personal y facultan a su titular para instaurar acción de tutela. Con el fin de dar claridad a este punto, la sentencia T-719 de 2003 señaló que una persona puede estar sometida a diferentes niveles de riesgo de acuerdo con la siguiente escala: · Nivel mínimo. Categoría hipotética que reúne los riesgos a los que se enfrenta una persona en su existencia por factores individuales y biológicos, tales como la muerte y la enfermedad. · Nivel ordinario. En el que se encuadra el riesgo soportado por todos los ciudadanos en condiciones de igualdad dado el hecho de su convivencia en sociedad, y que debe ser cubierto por el Estado a través del cumplimiento eficaz de todas sus funciones. · Nivel extraordinario. Hace referencia a riesgos que las personas no están jurídicamente obligadas a soportar y que tienen una intensidad tal, que exige del Estado la adopción de medidas especiales de protección. · Nivel de riesgo extremo. Comparte todas las características de un riesgo extraordinario pero tiene una intensidad mucho mayor. Este riesgo es grave e inminente, y afecta directamente la vida y la integridad de la persona. · Nivel de riesgo consumado. En esta categoría se ubican las situaciones en las que ya se han concretado y materializado las violaciones a los derechos a la vida y a la integridad, por hechos como tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes, o el fallecimiento del amenazado, entre otros. De acuerdo con la sentencia T-719 de 2003, para que los hechos constitutivos de la acción de tutela puedan ser considerados una vulneración al derecho a la seguridad personal, deben ser susceptibles de ubicarse en niveles extraordinario o extremo. Al tiempo, para determinar cuáles son los riesgos que pueden calificarse dentro de dichos niveles, debe confluir un análisis de las características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los desplazados y los sindicalistas, por solo mencionar algunos. Además, deben advertirse en el estudio, que el riesgo reúne al menos algunas de las siguientes características: “i) debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo”. Por último, la sentencia indicó que el derecho a la seguridad personal genera para el Estado las siguientes obligaciones constitucionales frente a quien alega estar sometido a un riesgo: a) La obligación de identificar el riesgo, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. b) La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características y la fuente del riesgo que se ha identificado. c) La obligación de definir oportunamente las medidas de protección específicas, adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice. d) La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso. e) La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. f) La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos. g) La prohibición de adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias. 1.2.4 Los fallos posteriores siguieron los criterios sentados en la sentencia T-719 de 2003, y dieron órdenes protectoras del derecho a la seguridad personal de acuerdo con un análisis que involucraba el nivel de riesgo en el que se encontraba el peticionario, la distribución de las cargas públicas en cabeza del accionante y el cumplimiento de las obligaciones de las autoridades en materia de protección del derecho. Así, la sentencia T-1101 de 2008 estudió la tutela instaurada por una ciudadana que recibía constantes amenazas de un frente de las FARC y que, en razón de ello, se vio obligada a desplazarse en varias ocasiones hacia diferentes lugares del país. Solicitó la inclusión al programa de protección del Ministerio del Interior pero, para el tiempo en el que se resolvió la tutela, aún no había recibido respuesta alguna sobre su petición. Para la Sala Octava de Revisión, la omisión de respuesta por parte de las autoridades violó el derecho a la seguridad personal, no solo por el paso del tiempo sino por la evidencia sobre el grave riesgo que corría la vida de la accionante. Así las cosas, concedió la acción de tutela y ordenó la inclusión de la peticionaria dentro del programa del Ministerio. Una situación similar fue examinada en la sentencia T-915 de 2003, en la que se tuteló el derecho a la seguridad personal de un ciudadano residente en el departamento del Cauca que fue declarado “objetivo militar” por las Autodefensas Unidas de Colombia, y a quien las autoridades negaron las medidas de protección aduciendo que su situación no encajaba dentro de las categorías contempladas en la ley y sus decretos reglamentarios. Igualmente, en la sentencia T-728 de 2010, la Corte protegió el derecho a la seguridad personal de varios miembros de una fundación que se dedica al asesoramiento de víctimas quienes solicitaron la inclusión dentro de los programas de protección pero al momento de la tutela no habían obtenido respuesta por parte de las autoridades. Por su parte, en la sentencia T-496 de 2008 la Corte decidió amparar el derecho a la seguridad de varias mujeres pertenecientes a la Iniciativa de Mujeres por la Paz que recibieron múltiples amenazas contra su vida por el hecho de participar como víctimas y testigos dentro de los procesos de justicia y paz, y a quienes no se les realizó de forma completa y oportuna un estudio del nivel de riesgo que permitiera determinar las medidas de protección a las que tenían derecho. En especial consideración a las afectaciones diferenciales a las que se ven sometidas las mujeres en el marco del conflicto armado, la Corte decidió amparar el derecho a la seguridad personal de las accionantes, ordenando medidas individuales de de protección, consistentes en la realización de estudios de nivel de riesgo y de inclusión en los programas correspondientes. Pero, en este caso, de forma adicional ordenó efectuar una revisión integral del Programa de Protección de Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz, a fin de adecuarlo a los principios y elementos mínimos de racionalidad y proveer una estrategia integral de protección satisfactoria de las víctimas y testigos de los procesos, en especial de las mujeres. 1.2.5 Vale la pena resaltar que la Corte se ha ocupado de forma particular del derecho a la seguridad personal de los servidores públicos, docentes y trabajadores del sector educativo que no tienen tareas de enseñanza, en los casos en los que han sido víctimas de desplazamientos forzosos o amenazas contra su vida. Esta corporación ha dejado claro que quienes ocupan estos cargos son titulares plenos del derecho a la seguridad personal y que, por tanto, tienen derecho a obtener medidas de protección especial proporcionales al riesgo al que se ven enfrentados. Sin embargo, ha precisado que: “No todo riesgo que enfrenta un funcionario público genera para el Estado las mismas medidas de protección. Es razonable que quienes prestan una función pública enfrenten un riesgo mayor que el que tiene que asumir la comunidad en general, puesto que así lo exigen los principios de la prestación de los servicios públicos, sobre todo, el deber de continuidad[14]. Este riesgo debe ser proporcional al tipo de actividad y a las necesidades del servicio. Por esta razón, la Corte ha dicho que es mayor la carga que deben asumir los servidores públicos que hacen parte de las fuerzas armadas y las personas jurídicas de derecho privado que deben garantizar la continuidad en la prestación de un servicio público en zonas de conflicto armado[15]. No obstante, ello no significa que quepa exigirles a todos los servidores públicos la exposición de su vida y su integridad personal, al punto de demostrar una conducta heroica”[16]. Atendiendo a dicho criterio, el problema jurídico en estos casos ha girado alrededor de la determinación del nivel de riesgo de los servidores públicos con base en unos parámetros particulares. Además se ha centrado, no en las medidas de protección de la vida y la seguridad brindadas a personas amenazadas a través de programas especiales, sino en la procedencia del traslado del funcionario a otro sitio de trabajo o en la suspensión de un traslado ordenado previamente, pues es esta la medida de protección que ha contemplado la normatividad vigente para proteger la seguridad de los servidores públicos, al tiempo que se garantiza la continuidad en la prestación de la función pública[17]. 1.2.6 De este modo, desde la sentencia T-719 de 2003 se consolidó la noción del derecho fundamental a la seguridad personal, de suerte que para obtener protección por parte del Estado no es necesario que se demuestre una afectación directa a la vida o la integridad, sino que basta con demostrar al menos de forma sumaria que se han recibido amenazas o que se está en una situación de riesgo que excede las cargas soportables. Pero si bien el fundamento de la protección conferida es el derecho a la seguridad personal, estas sentencias continúan considerando que el carácter extraordinario del riesgo que hace procedente la tutela deviene de la desigualdad o irrazonabilidad de la carga impuesta al ciudadano. Asimismo, la jurisprudencia ha ligado la evaluación del riesgo o de las amenazas a una escala de cinco “niveles de riesgo”, y ha establecido que la protección constitucional procede cuando se verifica que éste es extraordinario o extremo. Como se verá más adelante (ver supra 2.), la reglamentación de los programas de protección ordenados el artículo 81 de la Ley 418 de 1997 contienen una discriminación del riesgo en niveles idénticos a los contemplados por la Corte y, propone diferentes medidas que van desde las recomendaciones de autoseguridad, en los primeros niveles, hasta la asignación de esquemas de seguridad y escolta, para quienes están en los niveles más altos de riesgo. Conforme a ello, en los casos en los que la Corte ha encontrado que el riesgo que enfrenta el accionante es extraordinario o extremo, ha ordenado la inclusión de los accionantes dentro de programas específicos de protección individual. Y cuando existen suficientes pruebas sobre el hecho de que la persona está siendo víctima de intimidaciones, sin que sea posible identificar el nivel actual de riesgo, la Corte ha resuelto tutelar el derecho a la seguridad personal, disponiendo la realización de nuevos estudios de riesgo que den lugar a la adopción de las medidas adecuadas de protección. Con todo, a partir de estas sentencias queda claro que el Estado tiene un conjunto de obligaciones en materia de protección del derecho fundamental a la seguridad personal que no se agotan en el deber general de garantizar la vida a todos los habitantes del territorio nacional, sino que exigen la adopción de medidas de protección concretas que respondan a las fuentes de la amenaza. 1.2.7 En un último momento, es preciso mencionar la sentencia T-339 de 2010. En esta providencia la Sala Tercera de Revisión examinó la procedencia de la adjudicación de una medida de seguridad compuesta por vehículos y medios de comunicación móvil para un antiguo miembro de la Corriente de Renovación Socialista y actualmente defensor de derechos humanos. Con este fin, partió de las mismas consideraciones hechas en la sentencia T-719 de 2003 en torno al derecho a la seguridad personal, entendiendo que este es un derecho fundamental autónomo que “faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales están expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar”. Sin embargo, estimó pertinente afinar las categorías que configuran el ámbito de protección del derecho a la seguridad personal a la luz de las nociones relativas al daño generador de responsabilidad estatal, y revisar los niveles de riesgo propuestos en las sentencias precedentes. La Sala indicó que “no se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro”. Además, señaló que el último nivel, en el cual ya se ha consumado un daño a la seguridad personal, a la vida o a la integridad física, debe hablarse de “daño consumado” y no “riesgo consumado”. Junto a lo anterior la Sala Tercera puntualizó que el derecho a exigir protección por parte de la administración no puede tener como fundamento el principio de igualdad ante las cargas públicas, pues en estricto sentido este solo se rompe en los casos en los cuales el Estado crea una amenaza excepcional en desarrollo de una actividad legítima que perjudica a un grupo específico de ciudadanos o a un individuo en particular. Así, la teoría de la igualdad de las cargas públicas solo es aplicable a eventos de responsabilidad del Estado asimilables al daño especial, y no a la falla del servicio por acción y por omisión. De acuerdo con la sentencia T-339 de 2010, para que la acción de tutela comprenda las amenazas recibidas por fallas en los deberes de protección, es menester abandonar el fundamento de la igualdad de cargas y motivar el amparo de manera directa en el derecho a la seguridad personal. 1.3 Contenido y alcance actual del derecho a la seguridad personal. Síntesis 1.3.1 La recapitulación hecha previamente hace palmario que para la Corte constituye una vulneración de derechos fundamentales la situación de riesgo o amenaza graves a la vida, la libertad, la integridad de los ciudadanos, bien por sus actividades o por alguna condición especial de vulnerabilidad, en el marco de violencia. Asimismo, esta corporación ha avanzado en reconocer que la vulneración que se ha descrito atenta directamente contra el derecho fundamental a la seguridad personal, entendido como un derecho diferenciable de la vida, la libertad y la integridad personales. Ha admitido que dicho derecho genera obligaciones de respeto, garantía y protección para el Estado, toda vez que la seguridad personal ha sido consagrada desde los instrumentos internacionales[18] y, con esto en mente, ha señalado algunos deberes concretos en la materia[19]. En consecuencia, usualmente la Corte ha definido la seguridad personal como “la facultad que tienen las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar”[20]. Para esta Sala, la definición de derecho a la seguridad personal usada por la jurisprudencia es significativa en cuanto incorpora al ordenamiento constitucional el derecho a recibir protección especial por parte del Estado cuando se está expuesto a riesgos elevados. No obstante, en la medida en que limita el concepto a la facultad de recibir protección, restringe la posibilidad de delimitar con precisión en qué consisten las obligaciones de respeto y de garantía que tiene el Estado frente al derecho circunscribiendo su ámbito a la protección. Tal como se anunció desde la sentencia T-719 de 2003, las obligaciones del Estado frente al derecho a la seguridad personal no se reducen al otorgamiento de medidas de protección, sino que incluyen otras como la obligación de identificar el riesgo y la obligación de abstenerse de tomar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, entre otras. Estos deberes, que pertenecen al ámbito de la garantía y el respeto, respectivamente, parecerían quedar por fuera de una facultad que define el derecho por el suministro de medidas de seguridad. Por lo tanto, una conceptualización más comprensiva de las obligaciones que genera la seguridad personal exige que este derecho no se entienda solo como la facultad de recibir protección, sino como el derecho de todos los habitantes del territorio nacional a verse librados de la ocurrencia de amenazas excepcionales frente al conjunto de libertades fundamentales, en general, y a la vida y a la integridad, en particular. Además, requiere que se consideren los tres tipos de obligaciones del Estado, susceptibles todos de exigencia a través de la acción de tutela, en los casos en los que ella sea procedente. De un lado, el respeto, que comporta para el Estado la obligación de abstenerse de crear amenazas excepcionales para la seguridad personal de quienes habitan en su territorio. De otro lado, la garantía y la protección del derecho, que exige prestar de forma eficiente la función general de seguridad y proporcionar mecanismos especiales que impidan que los particulares lesionen la seguridad personal. En este ámbito, se encuentran las demás obligaciones planteadas en la sentencia T-719 de 2003, entre las que se encuentran: valorar las características y la fuente del riesgo; definir oportunamente las medidas de protección específicas, adecuadas y suficientes; asignar los medios asignados de manera oportuna y ajustada a las circunstancias de cada caso, y evaluar periódicamente la evolución del riesgo. 1.3.3 Por supuesto, tal como se indicó en la sentencia T-719 citada, esta Sala reitera que “además de manifestarse como un derecho humano fundamental de todas las personas, el derecho a la seguridad personal adquiere especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o su contexto, han recibido especial protección tanto por la Carta como por otras fuentes de derecho internacional vinculantes para Colombia”. Esto es así, pues si se admite que el contenido específico del derecho a la seguridad personal es históricamente variable, y se ha de determinar de conformidad con el contexto socio - político y jurídico en el que se aplica, es imperativo reconocer que cierto grupos de población reciben un número mucho mayor de amenazas contra su seguridad personal debido a su rol dentro del conflicto armado interno, o su carácter minoritario u opositor. De este modo, tanto las autoridades administrativas como los jueces constitucionales deben atender con especial solicitud las peticiones de protección elevadas por sujetos tales como defensores de derechos humanos[21], desplazados[22], sindicalistas[23], desmovilizados de las guerrillas[24], entre otros. 1.3.4 En último lugar, cabe reiterar que el derecho a la seguridad personal es susceptible de protección a través de la acción de tutela cuando el riesgo al que se enfrenta el accionante es calificado. En otras palabras, no todo riesgo al que se somete una persona genera una vulneración a la seguridad personal y, por ende, no todo riesgo legitima al afectado para solicitar del Estado medidas especiales de protección. En una escala en la cual el riesgo que encara un ciudadano puede ser clasificado como mínimo, ordinario, extraordinario, extremo o consumado, son susceptibles de garantía especial por parte del Estado quienes afronten peligros frente a su vida y su integridad excepcionales o extremos. Sobre este punto, considera la Sala que podría encontrarse una discrepancia en la jurisprudencia puesto que, como se ilustró previamente, si bien las sentencias posteriores a la T-719 de 2003 sostienen que las situaciones de peligro en las cuales procede el amparo del derecho a la seguridad personal se denominan riesgo excepcional y riesgo extremo, la sentencia T-339 de 2010 es enfática al señalar que esta catalogación es errada, ya que ellas son amenazas extraordinarias o extremas, y no riesgos. No obstante, la divergencia es apenas aparente. Si bien la sentencia T-339 de 2010 es más precisa que la T-719 de 2003 al categorizar como amenazas aquellas situaciones de vulneración a la seguridad personal que pueden dar lugar a la responsabilidad del Estado por daño especial o por su acción u omisión, la protección en términos de la acción de tutela del derecho a la seguridad no depende del tipo de conducta desarrollada por la administración, sino de la gravedad de la situación que pone en conocimiento quien solicita las medidas de protección. Así, lo definitivo para determinar si se vulneró o no el derecho a la seguridad personal es que la circunstancia en la que se encuentra el ciudadano sea excepcional o extrema, puesto que los mensajes, riesgos, intimidaciones o amenazas recibidas son específicos e individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros, excepcionales y desproporcionados. Cuando ello ocurre, independientemente de que la escala etiquete el evento como un riesgo o una amenaza, la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad personal se torna procedente. Además, no puede obviarse el hecho de que en la regulación actual los programas de protección de la seguridad personal proceden luego de la realización de “estudios de niveles de riesgo”, en los cuales se evalúa qué tipo de características reúnen las denuncias hechas por los solicitantes, y se hacen recomendaciones sobre las medidas que deben adoptarse. En este escenario, mal podría la Corte concluir que las evaluaciones hechas por las autoridades no dan lugar a la adopción de medidas de protección puesto que sus conclusiones giran alrededor de riesgos excepcionales o extremos y no de amenazas, cuando lo cierto es que advierten la presencia de una situación que afecta el derecho a la seguridad de la persona. 1.3.5 Por consiguiente, sin importar que se categorice como riesgo o amenaza, cuando una persona afronta una circunstancia que pone en peligro su seguridad personal, puesto que se trata de una situación excepcional o extrema, el Estado tiene la obligación de brindarle medidas de protección oportunas y adecuadas, que correspondan a un estudio serio y proporcionado del nivel de riesgo en el que se encuentra. 2. Régimen legal de los programas de protección de la seguridad personal ordenado por la Ley 418 de 1997 2.1 La Ley 418 de 1997 “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”[25], dispuso en su artículo 81 la creación de un programa de protección para personas que se encuentren en situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que pertenezcan a alguna de las siguientes categorías: dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición; dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos; dirigentes o activistas de las organizaciones de derechos humanos y miembros de la Misión Médica; y testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia con la normatividad vigente. Conforme a esta disposición, se creó un programa de protección que fue regulado mediante decretos sucesivos. En primer lugar, el numeral 4 del artículo 17 del Decreto 200 de 2003, asignó a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior la función de diseñar y coordinar los programas generales de protección de derechos humanos y de prevención a su violación, en relación con personas que se encuentren en situación de riesgo. En concordancia con lo anterior, el Decreto 2788 de 2003 creó el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER), órgano central dentro del programa de protección que aún permanece vigente. Estaba compuesto entonces por diferentes miembros del Ministerio, de la Policía, del Departamento Administrativo de Seguridad, y tenía como funciones principales las de evaluar los casos que le fueran presentados con base en las evaluaciones de niveles de riesgo y grado de amenaza, con el fin de recomendar las medidas de protección pertinentes, así como hacer un seguimiento periódico de la implementación de las medidas de protección. Sin embargo, el Decreto no se ocupaba del procedimiento que debía adelantarse en torno a las evaluaciones de riesgo y la ejecución o evaluación de las medidas adoptadas. 2.2 Es por esto que posteriormente fue proferido el Decreto 2816 de 2006 que, a su vez, fue modificado por el 1740 de 2010, vigente en la materia. Este decreto creó dos programas de protección: Uno a cargo del Ministerio del Interior, y otro encabezado por la Policía Nacional. Además, excluyó al Departamento Administrativo de Seguridad de todas las funciones relativas a la política de protección que tenía en las regulaciones anteriores. El primero de los programas está dirigido a dirigentes o actividades de organizaciones sociales, cívicas, comunales,...