Sentencia T-737 de 2012

T-737-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-737/12 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y específicos de procedibilidad ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Concebida como juicio de validez no como juicio de corrección del fallo cuestionado DEFECTO ORGANICO-Falta de competencia del funcionario judicial DEFECTO PROCEDIMENTAL-Tipos dependiendo las garantías procesales DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO-Configuración DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO-Estructuración DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO Y POR EXCESO RITUAL-Elementos DEFECTO FACTICO-Configuración DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y positiva DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Valoración de las pruebas DEFECTO SUSTANTIVO MATERIAL-Configuración PRINCIPIO DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Competencia de autoridad judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas no es absoluta PRINCIPIO DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Encuentra su límite en el principio procesal de la congruencia judicial ERROR INDUCIDO-Vía de hecho por consecuencia SENTENCIA SIN MOTIVACION-Configuración DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE-Estructura VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Configuración PRIMA DE ACTUALIZACION DE LAS FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Contexto normativo y jurisprudencial PRIMA DE ACTUALIZACION COMO FACTOR SALARIAL COMPUTABLE PARA ASIGNACION DE RETIRO-Reconocimiento según jurisprudencia del Consejo de Estado PROCESO EJECUTIVO CON BASE EN TITULO EJECUTIVO DERIVADO DE SENTENCIA ADMINISTRATIVA EN ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Reajuste asignación de retiro incluyendo como factor salarial prima de actualización reconocida y pagada RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Regulación y finalidad RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procedencia DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE AGENTE DE LA POLICIA NACIONALY REAJUSTE DE LA PRIMA DE ACTUALIZACION-Defecto procedimental absoluto por presentar excepciones taxativas que no se encontraban habilitadas según la ley procesal civil vigente PAGO DE LO NO DEBIDO-Configuración ACCION DE TUTELA DE AGENTE DE LA POLICIA NACIONAL CONTRA JUZGADO Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO-Proferir nueva sentencia en proceso ejecutivo contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional Referencia: expediente T-3407562 Acción de tutela instaurada por Eduardo Lozano Castillo contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil doce (2012) La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, el 5 de septiembre de 2011, y el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, el 2 de febrero de 2012, que resolvieron la acción de tutela promovida por Eduardo Lozano Castillo contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. I. ANTECEDENTES 1. Hechos y acción de tutela interpuesta: El 13 de julio de 2011, actuando por medio de apoderado judicial, el señor Eduardo Lozano Castillo instauró acción de tutela contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, por considerar que éstos con los fallos ejecutivos que dictaron en su contra, le vulneraron los derecho de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, atendiendo a los siguientes hechos: 1.1. El accionante prestó sus servicios al Estado como Agente de la Policía Nacional en el Departamento del Tolima y obtuvo el reconocimiento de la asignación de retiro por cuenta de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional desde el 24 de octubre de 1988. 1.2. La Ley 4ª de 1992 dispuso nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la fuerza pública, bajo los principios establecidos en los artículos 2° y 13 de la misma ley. Con fundamento en ella, el Gobierno Nacional en el artículo 15 del Decreto 335 de 1992, creó una prima de actualización que fijó con exclusividad para el personal activo, dejando por fuera de los beneficios a quienes se encontraban en uso de buen retiro. 1.3. El Consejo de Estado mediante sentencia del 14 de agosto de 1997, declaró nulos los apartes del Decreto que excluía al personal retirados del derecho a disfrutar de la prima de actualización, motivo por el cual a partir de esa fecha se hizo exigible la oportunidad para que los beneficiarios pensionados reclamaran la prima de actualización en procura de incrementar la asignación de retiro. 1.4. Mediante resolución No. 8240 del 18 de noviembre de 1998, el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó al accionante el reajuste de la asignación mensual de retiro, razón por la cual Eduardo Lozano Castillo demandó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la nulidad de tal resolución y pidió como restablecimiento del derecho que su asignación fuese reliquidada incluyendo la prima de actualización que fue creada por el Decreto 335 de 1992. 1.5. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 18 de marzo de 2003, declaró la nulidad de la resolución No. 8240 del 18 de noviembre de 1998 y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional a reconocer y a pagar al accionante la prima de actualización teniendo en cuenta la asignación básica, el grado y el porcentaje de esa prima, a partir del 1° de enero de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1995, con la correspondiente indexación de acuerdo con la formula de actualización monetaria que establece el artículo 178 del CCA. La pretensión de reconocer la prima de actualización a partir del 1° de enero de 1996 fue denegada por el Tribunal. Esa sentencia quedó en firme el 1° de abril de 2003 y fue acatada por la Caja accionada mediante resolución No. 03030 del 30 de mayo de 2003, a través de la cual se dispuso reconocer y pagar al accionante la suma de $3’938,566 por concepto de valores de prima de actualización causados desde el 1° de enero de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1995. No obstante, el actor considera que la prima de actualización no fue incorporada a la remuneración básica de asignación de retiro para cumplir, de esa forma, el propósito de la nivelación salarial. 1.6. El accionante solicitó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que le pagara la prima de actualización a partir del 1° de enero de 1996 y hasta tanto fuese incluida la novedad en nómina, petición que fue negada por la Caja mediante oficio GRACT-SUPRE No. 07628 del 15 de octubre de 2003. 1.7. Lo anterior generó que el accionante demandara la nulidad y restablecimiento del derecho frente a ese acto administrativo, por lo cual el Juzgado 4° Administrativo de Ibagué en sentencia del 16 de febrero de 2007, declaró la nulidad de dicho oficio y ordenó a la Caja accionada que procediera a reliquidar la pensión del actor, incluyendo como factor salarial la prima de actualización que le fue reconocida y pagada. Así mismo, ordenó a la Caja que reconociera y pagara las diferencias entre las sumas de dinero percibidas por el demandante y las que debió recibir, a partir del 1° de enero de 1996 y hasta tanto fuesen incluidas en nómina. Por último, dispuso que las sumas adeudadas fuesen reajustadas y actualizadas en los términos del artículo 178 del CCA. Esta sentencia no fue objeto de apelación, adquiriendo firmeza. 1.8. Con ocasión de ese fallo, el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional mediante resolución No. 02656 del 18 de junio de 2006, dispuso dar cumplimiento al fallo del Juzgado 4° Administrativo de Ibagué y señaló que no obstante efectuada la reliquidación de la prima de actualización en la asignación mensual de retiro del actor, no había lugar al pago de valores por cuanto no se puede extender la prima de actualización después del 1° de enero de 1996, como factor computable de la prestación porque ésta fue subsumida o incorporada en el aumento de sueldos que contempla el Decreto 107 de 1996, cuando se consolidó la escala gradual porcentual única de la Fuerza Pública, tanto para el personal activo como para los que gozan de asignación de retiro. 1.9. Debido a la anterior situación, el accionante instauró demanda ejecutiva en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, solicitando el pago de $2’555.267 que no le fueron pagados con relación al fallo proferido el 18 de marzo de 2006 por el Tribunal Administrativo del Tolima, y por la suma de $30’949.601,77 derivada del cumplimiento de la sentencia dictada el 16 de febrero de 2007 por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué. 1.10. Aquella demanda ejecutiva correspondió por reparto al Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Ibagué, quien mediante providencia del 23 de agosto de 2009, negó el mandamiento de pago respecto de la sentencia proferida el 18 de marzo de 2003 por el Tribunal Administrativo del Tolima, pero libró el auto de apremio por la suma de $30’949.601 usando como título base del recaudo la sentencia del 16 de febrero de 2007 dictada por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué. 1.11. Una vez notificada en debida forma la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, su apoderado judicial contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones a través de las excepciones de mérito que denominó: caducidad, falta de poder suficiente, cosa juzgada, pago de la obligación y pago de lo no debido, insuficiencia del título ejecutivo y falta de título ejecutivo suficiente. 1.12. Rituado el trámite propio del proceso ejecutivo, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué dictó sentencia el 27 de julio de 2010, declarando prospera la excepción de mérito denominada “cobro de lo no debido y pago de lo no debido” con respecto a la sentencia proferida por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué el 16 de febrero de 2007. 1.13. El juzgado accionado fundó su consideración en que (i) el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, dispuso que el Gobierno Nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, y en desarrollo de ese mandato el Gobierno Nacional expidió los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, los cuales contemplaron que la prima de actualización tendría vigencia hasta cuando se consolidara dicha escala gradual; (ii) como la escala gradual de salarios fue fijada mediante Decreto 107 del 15 de enero de 1996, la mencionada prima de actualización solo tuvo vigencia durante los año 1992 a 1995, ya que a partir del 1° de enero de 1996 operó la nivelación salarial con efectos fiscales; y, (iii) debido a lo anterior, estimó que no existen sumas liquidas a pagar porque para el año 1996 la prima de actualización no estaba vigente, ya que no fue creada como un factor de carácter salarial permanente. 1.14. La anterior decisión fue apelada por el accionante aduciendo que la misma hizo un juicio declarativo sobre un tema ya analizado en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho proferida por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué, y no se limitó a analizar la literalidad del título frente a la obligación existente, para lo cual indicó además que, en el fallo que sirve de título ejecutivo no se ordenó el pago de la prima de actualización, sino su inclusión en los ajustes anuales de Ley a partir de 1996. 1.15. El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 16 de mayo de 2011, confirmó el fallo ejecutivo al estimar que (i) la prima de actualización fue delimitada temporalmente hasta cuando se expidiera por parte del Gobierno Nacional una norma que nivelara las asignaciones de retiro de todos los miembros de la Fuerza Pública, la cual se materializó a través del Decreto 107 de 1996, que consagró el principio de oscilación en dichas asignaciones; y que (ii) a partir del 1° de enero de 1996, los valores conocidos como prima de actualización fueron incorporados a la asignación de retiro a modo de nivelación, por lo cual tal prima no puede extenderse más allá del 31 de diciembre de 1995. Así mismo, indicó que el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué “declaró un derecho que no existía y se impuso una obligación que no tiene sustento jurídico incurriendo así en un yerro judicial que en esta instancia no se puede avalar o cohonestar (…) sino que por el contrario, en casos como este, es deber del juez corregir oficiosamente la situación contraria a derecho”[1]. 1.16. Debido a lo anterior, el accionante por intermedio de apoderado judicial, presenta la acción de tutela alegando que los accionados incurrieron en los siguientes defectos: * Defecto procedimental, el cual fundamenta en que mediante un proceso ejecutivo únicamente es posible analizar que la obligación contenida en el título sea clara, expresa y exigible, por lo cual una vez superado ese punto, debe verificar el cumplimiento de la obligación que consta en él. Así, estima que el negocio jurídico o los derechos que antecedieron a la constitución del título, son irrelevantes para el juez de la ejecución. Basado en ello, indica que en el presente caso los accionados no podían dirigir su estudio al negocio jurídico que dio origen al título ejecutivo que se pretendía ejecutar, al igual que tampoco podían entrar a determinar si al accionante le asiste o no el derecho a la reliquidación de su asignación de retiro a partir del 1° de enero de 1996, ya que ese tema fue objeto de estudio en la sentencia cuya ejecución se pedía. * Defecto fáctico, el cual estima configurado porque al juez ejecutivo le correspondía verificar el cumplimiento de la obligación contenida en la sentencia del 16 de febrero de 2007, para lo cual podía analizar la excepción de pago, pero no la de cobro de lo no debido que ataca directamente la naturaleza misma de la obligación previamente reconocida. En ese sentido, señala que la prueba fehaciente de que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no había pagado al actor, era la resolución No. 02656 del 18 de junio de 2008, mediante la cual aquella dispuso que no hay lugar al pago de los valores porque la prima de actualización no puede extenderse más allá del 1° de enero de 1996, prueba documental que el actor aduce no fue valorada por los accionados. 1.17. En este orden de ideas, el accionante solicita protección constitucional de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso y que, en consecuencia, se deje sin efectos jurídicos la sentencia proferida 26 de mayo de 2011 por el Tribunal Administrativo del Tolima, para que en su lugar, se le ordene dictar un nuevo fallo acorde con la realidad probatoria y procesal. 2. Respuestas de los accionados y la Caja de Sueldos vinculada: 2.1. El Magistrado Ponente Belisario Beltrán Bastidas, en representación del Tribunal Administrativo del Tolima, solicitó negar la tutela por improcedente, aduciendo que la misma no puede convertirse en una tercera instancia procesal. En el texto de su escrito trascribió las consideraciones de la sentencia ejecutiva que el Tribunal dictó, en la cual dijo se encuentran los fundamentos de hecho y de derecho que fueron estudiados en esa oportunidad. 2.2. El Juez Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué solicitó negar el amparo porque, previo recuento del concepto y desarrollo jurisprudencial de “las vías de hecho”, señaló que al momento de proferir la decisión y efectuadas las liquidaciones pertinentes, constató que no existían sumas liquidadas de dinero a cargo de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 2.3. El Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, pidió denegar el amparo porque al no extender los efectos de la prima de actualización al accionante más allá del 31 de diciembre de 1995, los jueces accionados acataron la normatividad que rige la materia, en la medida que permitir otra interpretación “generaría un detrimento patrimonial del erario público y causaría una brecha inequitativa frente a los demás ex servidores de la fuerza pública, que tuvieron el reconocimiento de la prima de actualización en los términos señalados en la ley”. Planteó que el actor pretende revivir los Decretos 335 de 1992, 025 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, los cuales fueron derogados por el Decreto 107 de 1996. Así mismo, expuso que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la prima de actualización como factor integrante de las asignaciones mensuales de retiro, solo tenía una vigencia temporal para el plan quinquenal 1992-1996, es decir, desde el 1° de enero de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1995, por lo cual su inclusión como factor salarial o de reliquidación pensional para los años 1996 y siguientes, resulta desatinado y genera inseguridad jurídica. 3. Sentencias objeto de revisión: 3.1. Primera Instancia: El Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2011, amparó los derechos fundamentales al señor Eduardo Lozano Castillo de acceso a la administración de justicia y de debido proceso, vulnerados por los accionados, y en consecuencia revocó “la providencia de 27 de julio de 2010 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y la providencia de 16 de mayo de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima”, y ordenó al Juzgado accionado que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo, emita una nueva providencia que resuelva las excepciones presentadas por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, conforme a las normas legales aplicables. Esa Sección cimentó su decisión en los siguientes argumentos: (i) que el Consejo de Estado ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando éstas restrinjan el derecho de acceso a la administración de justicia, caso en el cual el juez constitucional debe verificar que el vicio sea ostensible, grave, desproporcionado y capaz de afectar ese derecho fundamental, para proceder a tomar las medidas necesarias en procura de corregir la situación; (ii) que el proceso ejecutivo, por oposición al declarativo, es un medio coercitivo en el cual no se dilucida el fondo del asunto litigioso, sino que el objeto del mismo es que el demandante haga efectivo un derecho subjetivo contenido en un título ejecutivo y, para su prosperidad, solo debe acreditar que el mismo contenga una obligación clara, expresa y exigible; y, (iii) cuando el título ejecutivo es una sentencia debidamente ejecutoriada, solo pueden alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, por ende, “no le es dable al juez entrar a analizar la validez de los fundamentos que dieron origen al título ejecutivo allegado, incluyendo los casos en que se trata de una providencia judicial”. Con base en esos argumentos, encontró que las autoridades demandadas al declarar probada la excepción denominada “cobro de lo no debido y pago de lo debido” que presentó la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, desconocieron la naturaleza de la providencia dictada por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho y, por consiguiente, indicó que violaron el debido proceso que le asiste al actor. Puntualmente, señaló que la mencionada excepción no está consagrada dentro de las excepciones de que manera taxativa prevé el ordenamiento jurídico contra procesos ejecutivos cuyo título ejecutivo es una sentencia judicial, y que en realidad envuelve un cuestionamiento sobre los fundamentos jurídicos y fácticos de la sentencia del 16 de febrero de 2007, presentada para el recaudo ejecutivo. 3.2. Impugnación presentada por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué: El Juez Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante escrito de fecha 5 de octubre de 2011, solicitó revocar el fallo de tutela que concedió el amparo constitucional, para lo cual indicó brevemente que “en esta instancia se tramitó la acción ejecutiva dentro de los principios de legalidad, por lo que al momento de proferirse la decisión y efectuadas las liquidaciones pertinentes, se pudo establecer que no existían sumas liquidas de dinero a cargo de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con base a ello se profirió la decisión que da origen a la presente acción”. 3.3. Segunda Instancia: El Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, a través de sentencia del 2 de febrero de 2012, revocó el fallo impugnado y en su lugar negó el amparo constitucional, al estimar que (i) la acción de tutela es absolutamente improcedente contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación judicial, ya que “(…) las partes tuvieron a su disposición los mecanismos previstos en la ley para impugnarla, por lo que no es viable que una decisión judicial en firme sea objeto de un nuevo debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas (…)”; y, (ii) si al juez de tutela se le permitiera inmiscuirse en un proceso judicial modificando las decisiones adoptadas por el juez competente, se quebrantarían los principios de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía e independencia de las autoridades judiciales en la emisión de sus providencias. II. TRÁMITE EN SEDE DE REVISIÓN: 1. Una vez fue repartido el expediente al Magistrado Sustanciador y fue analizado el asunto de relevancia constitucional, la Sala Novena de Revisión mediante auto del 25 de junio de 2012, ofició al Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, para que diera respuesta al siguiente cuestionario: a. ¿Por qué no efectuó la reliquidación de la asignación de retiro del señor Eduardo Lozano Castillo, de acuerdo con los lineamientos trazados en la sentencia proferida el 16 de febrero de 2007 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué? Explique en detalle los argumentos. b. Respecto de la asignación de retiro del accionante, ¿la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional cómo dio aplicación a la nivelación contemplada en el Decreto 107 de 1996? c. ¿Cuál es el valor actual de la asignación de retiro que devenga el señor Eduardo Lozano Castillo? 2. La Sala Novena de Revisión de esta Corporación, a través del mismo auto, dispuso SUSPENDER los términos para fallo en el proceso de la referencia, hasta tanto la prueba decretada fuese debidamente recaudada y valorada por el Magistrado Sustanciador. 3. Por medio de escrito recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 13 de julio de 2012, el Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Retiro de la Policía Nacional respondió al cuestionario diseñado, lo siguiente: 3.1. Frente al literal a), indicó que la Caja de Sueldos si efectuó la reliquidación de la asignación de retiro del señor Eduardo Lozano Castillo de acuerdo con los lineamientos trazados en la sentencia del 18 de marzo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, lo cual se materializó en la Resolución No. 03030 del 30 de mayo de 2003, la cual anexó al expediente. Sin embargo, nada dijo frente a la sentencia proferida por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué. 3.2. Respecto al literal b), previo recuento normativo sobre la prima de actuación como factor temporal de nivelación salarial durante los años 1992 a 1995 inclusive, adujo que con el establecimiento de la escala salarial porcentual consagrada en el Decreto 107 de 1996, el cual tuvo efectos fiscales a partir del 1° de enero de ese año, se dio la verdadera nivelación salarial a la Fuerza Pública, para lo cual explicó que el grado de Agente se niveló así: AÑO ASIGNACIÓN BÁSICA SMLMV (Sistema general) DIFERENCIA EN PESOS 1992 (con prima) $73.040 $65.190 7.850 1993 (con prima) $96.250 $81.510 14.740 1994 (con prima) $149.000 $98.700 50.300 1995 (con prima) $194.000 $118.934 75.066 1996 (escala gradual) $247.720 $142.126 105.594 Agregó que el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se pronunciaron en varias sentencias que cita, respecto del reconocimiento y pago de la prima de actualización para las vigencias de 1996, 1997 y subsiguientes, negando la pretensión porque la mencionada prima perdió sus efectos a partir del 1° de enero de 1996, cuando se nivelaron los salarios y las asignaciones de retiro de la Fuerza Pública. 3.3. En tratándose del literal c), señaló que el actor devenga actualmente $1’221.058 por concepto de asignación de retiro. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE. 1. Competencia. Esta Corte es competente para revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuado el 22 de marzo de 2012. 2. Problema Jurídico. De acuerdo con los hechos expuestos, en este caso se plantean los siguientes problemas jurídicos a resolver: ¿Desconocen el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, los derechos fundamentales de debido proceso y de acceso a la administración de justicia que le asisten al accionante, al declarar probadas las excepciones de pago de lo no debido y cobro de lo no debido respecto de un título ejecutivo contenido en una sentencia condenatoria dictada en el marco de un proceso contencioso administrativo? En caso afirmativo, ¿es viable que el juez ejecutivo cuestione la existencia misma de la obligación contenida en la sentencia que constituye el título de recaudo forzoso? Para resolver las cuestiones planteadas, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i) Requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Especial profundización en los defectos procedimental y fáctico por dimensión negativa. Reiteración de jurisprudencia; (ii) Breve contexto normativo y jurisprudencial sobre la prima de actualización para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, por resultar necesario para esclarecer el panorama constitucional; y, seguidamente analizará (iii) el caso concreto. 3. Requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Especial profundización en el defecto procedimental y en el defecto fáctico por dimensión negativa. Reiteración de jurisprudencia: 3.1. Esta Corporación, actuando como guardiana de la integridad y supremacía del texto constitucional, ha determinado unas reglas claras sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta línea se basa en la búsqueda de una ponderación adecuada entre dos elementos fundamentales del orden constitucional: la primacía de los derechos fundamentales y el respeto por los principios de autonomía e independencia judicial[2]. Precisamente, en desarrollo del principio de supremacía de la Constitución, todos los servidores públicos que ejercen funciones jurisdiccionales, deben garantizar y proteger los derechos fundamentales de los sujetos procesales que intervienen en los diferentes procesos ordinarios. Por consiguiente, las normas de la Carta Política y, en especial, aquellas que prevén tales derechos, constituyen parámetros ineludibles para la decisión judicial. La jurisprudencia de esta Corte ha establecido dos presupuestos básicos para determinar si una actuación judicial goza de legitimidad desde el punto de vista constitucional, a saber: (i) que el procedimiento surtido para adoptar una decisión haya preservado las garantías propias del debido proceso, de las que son titulares los sujetos procesales; y, (ii) que la decisión judicial sea compatible con el conjunto de valores, principios y derechos previstos por la Constitución. Si se acredita con suficiencia que la decisión judicial cuestionada incumple estos presupuestos de legitimidad, surge la necesidad de restituir y de preservar la eficacia de los preceptos constitucionales en el caso concreto, mediante la intervención excepcional del juez tutelar. De acuerdo con el estado actual de la jurisprudencia, la acción de tutela contra sentencias judiciales es un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión incompatible con la Constitución. En este sentido, la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado[3], lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia, más aún cuando las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios, para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política. Empero, pueden subsistir casos en que agotados dichos recursos, persiste la arbitrariedad judicial; en esos especiales casos es que se habilita el amparo constitucional. 3.2. En desarrollo de esas premisas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sentencia C-590 de 2005[4], estableció de forma unánime un conjunto sistematizado de requisitos estrictos, de naturaleza sustancial y procedimental, que deben ser acreditados en cada caso concreto, como presupuestos ineludibles para la protección de los derechos fundamentales afectados por una providencia judicial. Ellos se dividen en dos grupos: (i) los requisitos generales, que están relacionados con condiciones fácticas y de procedimiento, las cuales buscan hacer compatible dicha procedencia con la eficacia de valores de estirpe constitucional y legal, relacionados con la seguridad jurídica, los efectos de la cosa juzgada, la independencia y autonomía del juez, al igual que la distribución jerárquica de competencias al interior de la rama jurisdiccional; y, (ii) los requisitos específicos, que se refieren a la descripción de los defectos en que puede incurrir una decisión judicial y que la hacen incompatible con la Constitución. 3.3. Así, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son los siguientes, siguiendo lo definido por esta Corte en la mencionada sentencia C-590 de 2005: 3.3.1 Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Para la Corte, el juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.[5] 3.3.2 Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-, de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[6]. 3.3.3 Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[7]. 3.3.4 Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.[8] 3.3.5 Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.[9] Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuenta al fundamento de la afectación de derechos a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. 3.3.6 Que no se trate de sentencias de tutela.[10] Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida. 3.4. Como se dijo anteriormente, los requisitos específicos que habilitan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, aluden a la configuración de defectos que, por su gravedad, tornan insostenible el fallo cuestionado al ser incompatible con los preceptos constitucionales. Estos defectos son los siguientes: 3.4.1. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carecía absolutamente de competencia para hacerlo. La estructuración de esa causal, ha sido considerada por la jurisprudencia como de carácter calificado “pues no basta con que la competencia del funcionario judicial sea un asunto sometido a debate, sino que debe estarse en un escenario en el que, a la luz de las normas jurídicas aplicables, resulte manifiestamente irrazonable considerar que el juez estaba investido de la potestad de administrar justicia en el evento objeto de análisis”[11]. En consecuencia, la actuación judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada conlleva la configuración de un defecto orgánico, y por ende, el desconocimiento del derecho al debido proceso. 3.4.2. Defecto procedimental, el cual dependiendo de las garantías procesales que involucre puede ser de dos tipos: (i) de carácter absoluto, que se presenta cuando el funcionario judicial se aparta del proceso legalmente establecido, ya sea porque sigue un proceso ajeno al autorizado o porque omite una etapa sustancial de éste, caso en el cual afecta directamente el derecho al debido proceso[12], o cuando escoge arbitrariamente las normas procesales aplicables a un caso concreto[13]; y, (ii) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esa vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia habida cuenta que sacrifica el derecho de acceso a la administración de justicia y las garantías sustanciales, so pretexto de preferir el tenor literal de las formas procesales. En otras palabras, el juez asume una ciega obediencia a la ley procesal en abierto desconocimiento de los derechos sustanciales que le asisten a las partes en contienda[14]. Recientemente, esta misma Sala de Revisión en la sentencia T-053 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva)[15] indicó que de acuerdo con el precedente constitucional, el defecto procedimental absoluto se causa “cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido en el trámite de un asunto específico porque (i) sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce del asunto), o (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento legalmente establecido afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”[16]. Adicionalmente, señaló que para la configuración de esta clase defecto es necesario que concurran dos requisitos concomitantes: “(i) que se trate de un error de procedimiento grave, que tenga incidencia cierta y directa en la decisión de fondo adoptada por el funcionario judicial correspondiente, de modo tal que de no haber incurrido en el error el sentido del fallo hubiera sido distinto, rasgo que el yerro procedimental absoluto comparte con el defecto fáctico; y (ii) que tal deficiencia no sea atribuible a quien alega la vulneración del derecho al debido proceso[17]”. A su turno, el defecto procedimental por exceso ritual se produce “cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”[18]. Especialmente, “la Corte se ha referido al defecto por exceso ritual en eventos en los cuales el juzgador incurre en una vulneración del mandato de dar prevalencia al derecho sustancial, o del derecho al acceso a la administración de justicia por (i) dejar de inaplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto; (ii) exigir el cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva, aunque en determinadas circunstancias puedan constituir cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa situación se encuentre comprobada; (iii), incurrir en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas o ; iv) la omisión en el decreto oficioso de pruebas -cuando a ello hay lugar”[19]. Para finalizar, tanto en el defecto procedimental absoluto como en el exceso ritual manifiesto la procedencia de la tutela se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos: “(i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela; (ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico; y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales”.[20] 3.4.3. Defecto fáctico surge, según precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU-817 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), “cuando la valoración probatoria realizada por el juez ordinario es arbitraria y abusiva o constituye un ostensible desconocimiento del debido proceso, esto es, cuando el funcionario judicial (i) deja de valorar una prueba aportada o practicada en debida forma y que es determinante para la resolución del caso, (ii) excluye sin razones justificadas una prueba de la misma relevancia o (iii) valora un elemento probatorio al margen de los cauces racionales”. En esos casos, corresponde al juez constitucional evaluar si en el marco de la sana crítica, la autoridad judicial desconoció la realidad probatoria del proceso, lo que se traduce en que el juez constitucional debe emitir un juicio de evidencia en procura de determinar si el juez ordinario incurrió en un error indiscutible en el decreto o en la apreciación de la prueba. De acuerdo con la consideración central de la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), el vicio fáctico debe tener una relación intrínseca con el sentido de la decisión judicial, de modo que, de no concurrir ese error manifiesto, la sentencia hubiera adoptado un sentido distinto. Quiero ello decir que, el yerro debe ser relevante, no solo en términos de protección del derecho al debido proceso, sino también respecto a la controversia jurídica materia de la decisión judicial. Adicionalmente, es pertinente resaltar que el defecto fáctico se estructura en dos dimensiones, según recogió la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia SU-447 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo), las cuales se materializan así: “(i) una negativa, que se presenta “cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez”; y, (ii) una positiva, que se configura “cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la Constitución”. Profundizando concretamente en el defecto fáctico por dimensión negativa, la jurisprudencia constitucional[21] ha identificado tres escenarios de ocurrencia que se pasan a enunciar: el primero, por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; el segundo, por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; y, el tercero, por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez esté legal y constitucionalmente obligado a hacerlo. De esta forma, la Corte ha reconocido que la omisión en el decreto y la práctica de pruebas, la no valoración de las pruebas que obran en el expediente, y el desconocimiento de las reglas de la sana crítica, son los espacios donde el juez de tutela puede intervenir en procura de garantizar la protección del derecho fundamental de debido proceso. Salvo los casos mencionados, “no competente al juez constitucional remplazar al juzgador de instancia en la valoración de las pruebas desconociendo la autonomía e independencia de éste al igual que el principio del juez natural, ni realizar un examen del material probatorio que resulta exhaustivo, en tanto, como lo señaló esta Corporación en sentencia T-055 de 1997, ‘tratándose del análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia”[22]. Entonces, lo anterior supone que cuando se observe un error en la valoración probatoria, el mismo sea ostensible, flagrante, manifiesto y que tenga incidencia directa en la decisión, habida cuenta que el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación de las pruebas que cumple un juez ordinario dentro de un asunto sometido a su conocimiento por competencia. Es más, cuando existen diferencias de valoración en la estimación de una prueba, la Corte ha reconocido que no constituyen errores fácticos, pues ante interpretaciones diversas pero razonables, es al juez natural a quien corresponde establecer cuál se ajusta al caso concreto[23]. En este orden de ideas, la Sala concluye que el defecto fáctico se presenta por dimensión positiva o por dimensión negativa; cuando se invoca ésta última, la mera inconformidad con la apreciación de la prueba que haya hecho el juez dentro del ámbito de la razonabilidad, no constituye un error que habilite el amparo constitucional, ya que es necesario que se advierta un yerro excepcional y protuberante relacionado con la actividad probatoria y que además tenga incidencia en la decisión adoptada. 3.4.4. Defecto sustantivo o material, se presenta cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o que claramente son inaplicables al caso concreto. Frente a este último caso que se subraya, el defecto sustantivo se configura (i) cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática, (ii) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada o (iii) cuando a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó[24]. Es que, la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, siguiendo el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta, pues se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y por el respeto a los derechos fundamentales de las partes en contienda. Por ello, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación, y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, no les es dable en esta labor, apartarse de las disposiciones de la Constitución o de la ley”[25], ya que encuentran su límite en el principio procesal de la congruencia judicial, así como en los contenidos, postulados y principios constitucionales de forzosa aplicación, tales como la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, de favorabilidad, pro homine, entre otros. Adicionalmente, al juez de tutela le está vedado configurar el defecto sustantivo a partir de la elección realizada por el operador judicial entre las interpretaciones constitucionalmente admisibles, ya que los criterios de vía de hecho son especialmente restrictivos y solo se aplican ante un actuar arbitrario y abusivo del juez. Quiero ello decir que la mera discrepancia entre los criterios formales de aplicación de la norma a un caso concreto y las resultas del ejercicio dialéctico que implican los postulados de la sana crítica en materia probatoria, no sirven de resorte para enrostrar el operador jurídico un defecto sustantivo, pues el juez además de gozar de autonomía judicial, puede hacer raciocinios válidos que le impliquen aplicar determinada ley. 3.4.5. Error inducido, tradicionalmente conocido como vía de hecho por consecuencia, que se presenta cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales[26]. 3.4.6. Sentencia sin motivación, se presenta cuando los servidores judiciales incumplen el deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, pues precisamente en esa motivación reposa la legitimación de su órbita funcional[27]. Ese vicio se presenta cuando existe una ausencia de razonamientos que sustenten lo decidido. 3.4.7. Desconocimiento del precedente, se estructura cuando el juez desconoce la ratio decidendi de un conjunto de sentencias previas al caso que ha de resolver, que por su pertinencia y aplicación al problema jurídico constitucional, deben considerarse necesariamente al momento de dictar sentencia[28]. 3.4.8. Violación directa de la Constitución, que se configura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política[29]. Ahora bien, ante la complejidad del problema jurídico que se expone en el presente caso, la Sala de Revisión estima necesario ubicar previamente el tema de discusión en la normatividad y la jurisprudencia que se ha ocupado de la prima de actualización que fue creada para el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. 4. Breve contexto normativo y jurisprudencial sobre la prima de actualización creada para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. 4.1. Con base en las facultades derivadas del Estado de Emergencia Social, el Presidente de la República expidió el Decreto número 335 de 1992, con el fin de nivelar la asignación básica de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conforme al Plan Quinquenal 1992–1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social. Para evitar un aumento de elevada cuantía, la vigencia de esta prima sería hasta cuando fuera establecida la escala salarial porcentual única para estos servidores. Concretamente, en el artículo 15 del citado Decreto se creó la prima de actualización para todos los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía que se encontraran en servicio activo, y en su correspondiente parágrafo dispuso: “La prima de actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta cuando se establezca una escala salarial porcentual única para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. El personal que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales” (Negrillas fuera del texto original). Para esa época, después de la expedición de ese Decreto, el Legislativo dispuso a través de las normas generales de la Ley 4ª de 1992, en especial del artículo 13 de la misma, que el Gobierno Nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública. Dicha nivelación debía producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996. Debido a ello, en años subsiguientes el Gobierno Nacional expidió similares preceptos al contenido en el Decreto 335 de 1992, a saber: El parágrafo del artículo 28 del Decreto número 25 de 1993, estableció: “La prima de actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta cuando se consolide la escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado, de acuerdo con lo establecido en el artículo décimo tercero de la ley 4ª de 1992. El personal que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales” (Negrilla fuera de texto). A su vez, el parágrafo del artículo 28 del Decreto número 65 de 1994, señaló: “La prima de actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta cuando se consolide la escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado, de acuerdo con lo establecido en el artículo décimo tercero de la ley 4ª de 1992. El personal que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales” (Resaltado fuera de texto). Y por su parte, el parágrafo del artículo 29 del Decreto número 133 de 1995, es del siguiente tenor: “La prima de actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta cuando se consolide la escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado, de acuerdo con lo establecido en el artículo décimo tercero de la ley 4ª de 1992. El personal que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales” (Negrilla fuera de texto). A medida que cada uno de esos Decretos era expedido, el Decreto inmediatamente anterior quedaba derogado y aquel era limitado para la vigencia fiscal del año de su promulgación, ya que la prima de actualización siempre fue concebida con “carácter temporal” hasta cuando se consolidara la escala salarial porcentual para nivelar la remuneración del personal de la Fuerza Pública. Esa condición precisamente se materializó con la expedición del Decreto 107 de 1996, el cual estableció la escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública. 4.2. Ahora bien, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia del 14 de agosto de 1997, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente número 9923, declaró la nulidad de las expresiones “que la devengue en servicio activo” y “reconocimiento de” contenidas en los parágrafos de los artículos 28 de los Decretos números 25 de 1993 y 65 de 1994, decisión que se sustenta en los siguientes argumentos: “En el artículo 13 de esta ley marco, el legislador preceptúa, como se vio, que el gobierno nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de dicha Fuerza, de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º de la misma. Los decretos acusados –25 de 1993 y 65 de 1994–, se expidieron en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, que por tener el carácter de ley marco, contiene los principios, pautas, directrices, políticas y criterios que deben dirigir la acción del ejecutivo en este específico campo de su gestión –regulación de salarios y prestaciones sociales–, y los linderos que deben enmarcar la misma, sin que le sea permitido al gobierno nacional, al desarrollar la materia que constituye el objeto de la ley, desbordar tales linderos, que son precisamente los que configuran el marco dentro del cual deben dictarse los reglamentos cuya expedición le confió el legislativo. Así las cosas, se tiene que si el legislativo en la ley 4ª de 1992, previó el establecimiento de una escala gradual porcentual con el fin de nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, no le es dable al Gobierno Nacional, al fijar el régimen salarial y prestacional de dicho personal, consagrar mecanismos, fórmulas o sistemas de liquidación de las asignaciones de retiro, que conlleven a resultados diferenciales en el quantum de esta prestación para un grupo determinado de los miembros de la Fuerza Pública, como acontece si a quienes la devengan, el valor de la prima de actualización se les computa al liquidárseles su asignación de retiro, y no se hace lo mismo respecto del personal ya retirado. De ahí que al excluir al personal retirado de la Fuerza Pública del cómputo del valor de la prima de actualización para la asignación de retiro, no solo se desconoce el criterio de nivelación entre las remuneraciones del personal activo y retirado de dicha Fuerza, sino que se permite que, a partir de la vigencia de dichos decretos y mientras subsista la prima de actualización, se presenten diferencias entre lo que perciban, como asignación de retiro, oficiales y suboficiales del mismo grado, ya que el valor de la asignación de aquellos que devenguen la prima de actualización y que luego se retiren durante la vigencia de ésta, será superior a la que perciben quienes se encuentran retirados del servicio activo desde antes de la consagración de tal prima. Por oponerse al contenido y alcance del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, cuyos criterios y directrices el gobierno nacional debía observar al fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, pues antes que propiciar la nivelación cuantitativa entre los salarios y las asignaciones de retiro de ese personal, contribuyen a una evidente desnivelación entre éstos, las normas acusadas resultan contrarias también a los principios consagrados en el preámbulo y en los preceptos de la Constitución, invocados como infringidos en el libelo, por lo cual se impone decretar la anulación deprecada”. Posteriormente, esos mismos argumentos fueron recogidos por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, en sentencia de fecha 6 de noviembre de 1997, expediente 11423, Consejera Ponente Clara Forero de Castro, en la cual se declaró la nulidad de idénticas frases consignadas en el parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995. Entonces, la Sala observa que a partir de esas sentencias se reconoció al personal retirado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, el derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la prima de actualización. Sin embargo, la Sala Plena del Consejo de Estado mediante sentencia S-746 del 3 de diciembre de 2002, con ponencia del Consejero Camilo Arciniegas Andrade, determinó que el reconocimiento de la prestación debía hacerse a partir del 1° de enero de 1993, por cuanto el parágrafo del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992 estableció que la nivelación debía producirse para las vigencias fiscales de 1993 a 1995. Quiere ello decir que el reconocimiento de la prima de actualización como factor salarial computable para la asignación de retiro, se haría efectivo a partir del 1° de enero de 1993 y hasta el 31 de diciembre de 1995. 4.3. Aclarado lo anterior, importa señalar que el debate siguiente centró su análisis sobre el reconocimiento, inclusión y pago de la prima de actualización como factor salarial computable para la asignación de retiro, para las vigencias fiscales de 1996 y los años posteriores. Ese punto ha sido abordado en múltiples oportunidades por el Consejo de Estado. Por ejemplo, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda B, en sentencia del 21 de agosto de 2008, proferida dentro del radicado No. 13001-23-31-000-2003-00725-01 (1589-07), Consejera Ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez, indicó concretamente frente al tema de los reajustes a las asignaciones de retiro a partir de 1996, lo siguiente: “De otra parte, a partir de la fijación de la escala salarial porcentual por el Decreto 107 de 1996, los valores reconocidos como prima de actualización fueron incorporados a la asignación señalada para ese año y, en virtud del principio de oscilación, aplicados a las asignaciones de retiro o pensiones de los retirados, por ello, no es necesario revisar los reajustes de la ley a partir del año 1996 dado que, se insiste, los valores reconocidos como prima ya fueron incorporados a la asignación recibida. En cuanto a la reliquidación de la asignación de retiro, en sentencia proferida por esta Sala, el 11 de octubre de 2001 en el proceso No. 25000-23-25-99-3548-01(1351) se señaló que la prima de actualización se creó de manera temporal, para los años 1992, 1993, 1994 y 1995 y que en tal virtud, su reconocimiento no puede extenderse para los años subsiguientes a 1996. Se reitera, por el principio de oscilación que gobierna las asignaciones de retiro y de pensiones de los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, dichas prestaciones sociales se liquidan tomando en cuenta las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado y de conformidad con los factores que forman la base liquidación de las prestaciones sociales, en ese orden, si la referida prima de actualización sólo tuvo como fin nivelar la remuneración del personal activo y retirado dentro del período de 1993 a 1995, mal puede decretarse por los años subsiguientes para formar parte de la base prestacional, pues se estaría variando la forma que previó la ley para fijar el monto de las asignaciones de retiro de los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, las cuales, se repite, son liquidadas teniendo en cuenta las variaciones que sufran las asignaciones en actividad.”[30] Con este breve panorama normativo y jurisprudencial, esta Sala de revisión centra su estudio en el caso concreto. 5. Análisis del caso concreto: 5.1. El señor Eduardo Lozano Carrillo solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y por el Tribunal Administrativo del Tolima, quienes...