Sentencia T-736 de 2015

T-736-15 Sentencia T-736/15 ACCION DE TUTELA POR SELLAMIENTO DE CASA DE PROSTITUCION CON OCASION DE CAMBIO DE USO DEL SUELO ESTABLECIDO EN POT-Procedencia por no existir mecanismos idóneos o eficaces para proteger derechos fundamentales invocados por accionante DERECHO A LA IGUALDAD-Alcance frente a grupos tradicionalmente discriminados o marginados DERECHO A LA IGUALDAD-Dimensiones Entonces, la igualdad, que en el ordenamiento colombiano es un principio, un valor y un derecho, es fundamental para la concreción del Estado Social de Derecho, y guía el carácter y objetivo de la organización estatal, al ser fuente de obligaciones y límites para las autoridades. De acuerdo con lo establecido por el artículo 13 de la Constitución, la igualdad tiene dos dimensiones. La primera, una dimensión formal, que establece la igualdad ante la ley y la prohibición de la discriminación bajo criterios sospechosos. La segunda, una dimensión material o sustancial, que ordena, de una parte, la adopción de medidas positivas de promoción a favor de grupos históricamente discriminados o marginados, para lograr la igualdad real y efectiva; y de otra, la protección especial a las personas que se encuentren en una situación de debilidad manifiesta “por su condición económica, física, o mental”. GRUPOS MARGINADOS O DISCRIMINADOS-Adopción de medidas a su favor o acciones afirmativas POLITICA PUBLICA-Condiciones básicas a la luz de la Constitución Política POLITICA PUBLICA-Límites de razonabilidad y proporcionalidad cuando se afectan personas que hacen parte de grupos marginados o discriminados POLITICA PUBLICA-Diseño y ejecución a cargo de autoridades encuentra límites en el derecho a la igualdad PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Aplicación como mecanismo para conciliar conflicto entre intereses público y privado PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos que deben acreditarse La jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que es procedente la protección de los derechos amparados en el principio de confianza legítima cuando: i) la medida, política o actuación administrativa tiene el objetivo de preservar un interés público superior; ii) se verifica que las conductas realizadas por los particulares se ajustaron al principio de buena fe; y iii) hay una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados, lo que hace necesario la adopción de medidas transitorias que adecuen la actual situación de los particulares a la nueva realidad. PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN RELACION CON DERECHOS AL TRABAJO Y AL MINIMO VITAL DE TRABAJADORES SEXUALES-Reiteración de jurisprudencia TRABAJADORES SEXUALES COMO GRUPO MARGINADO Y DISCRIMINADO-Especial protección constitucional GRUPOS DISCRIMINADOS O MARGINADOS-Características Para que un grupo se configure como discriminado o marginado debe reunir tres características, a saber: i) que en efecto se trate de un grupo social identificable; ii) que se encuentre en una situación de subordinación prolongada; y iii) que su poder político se encuentre severamente limitado, por condiciones socioeconómicas, por clase, o por perjuicio de los demás. De otra parte, los grupos oprimidos, son aquellos que además de reunir las anteriores características de marginación o discriminación también: i) son explotados; ii) están estereotipados como grupo y a la vez invisibilizados, y iii) sus miembros sufren violencia por de ser parte del grupo. GRUPOS DISCRIMINADOS O MARGINADOS-Diferencia En la Sentencia C-741 de 2003 la Corte Constitucional determinó que existía una diferencia entre un grupo discriminado y un grupo marginado. En esa oportunidad consideró que el grupo marginado es más amplio que el discriminado pues “comprende no sólo a personas que han sido colocadas en una situación de desventaja por decisiones estatales, políticas públicas o prejuicios sociales, sino además a quienes dadas las condiciones reales en que viven, sin importar la causa, están en una situación de exclusión social, no se han incorporado a las actividades económicas acudiendo a las formas ordinarias para ello o están en la imposibilidad material de acceder a los beneficios de una sociedad organizada”. GRUPOS DISCRIMINADOS O MARGINADOS-Identificación debe atender a un análisis del contexto social, político, económico y legal ACTIVIDAD COMERCIAL DE CASAS DE PROSTITUCION-No se encuentra penalizada en Colombia PROSTITUCION-Definición La prostitución es definida como “la prestación de un servicio sexual por el cual se recibe una retribución económica y cuyo intercambio permite una `negociación y ejercicio de servicios sexuales remunerados´.” PROSTITUCION-Fuentes de discriminación PROSTITUCION-Desarrollo jurisprudencial PROSTITUCION-Falta de protección laboral contribuye a perpetuar el contexto de exclusión TRABAJADORES SEXUALES-Reconocimiento como personas discriminadas y protección de sus derechos al trabajo, dignidad, salud y prestaciones sociales contribuyen a romper ciclos de violencia en los que algunos de ellos deben ejercer el trabajo sexual ACTIVIDAD COMERCIAL LICITA DE CASAS DE PROSTITUCION-Mayor intervención del Estado para proteger efectivamente a quienes ejercen la prostitución en estos espacios ACTIVIDAD COMERCIAL LICITA DE CASAS DE PROSTITUCION-Debe regularse y vigilarse, verificando que prostitución ejercida, se preste en condiciones de voluntad y dignidad, que se cumpla con normas de salubridad y obligaciones establecidas en Código Sustantivo del trabajo sobre relaciones laborales y demás normas aplicables PROSTITUCION-Deberes de prevención, trato y atención, no solo a cargo del Estado, sino también de establecimiento comercial, cuando el trabajo sexual se da por cuenta ajena CASAS DE PROSTITUCION-Cuando autoridades determinen zonas que permiten uso del suelo para su establecimiento, deben cumplir mínimos que garanticen condiciones de dignidad para personas que ejercen esta actividad DERECHO A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Caso en que se selló casa de prostitución con ocasión de cambio de uso del suelo establecido en POT DERECHO A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Orden a Alcaldía concerté un plan de reubicación con la accionante, como trabajadora sexual DERECHO A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Orden a Alcaldía que en su plan de desarrollo incluya políticas públicas o programas de generación de empleo, que ofrezcan oportunidades laborales alternativas para trabajadores sexuales Referencia: Expediente T-4.982.494 Acción de tutela instaurada por Jannet Martínez contra la Alcaldía de Yopal, el Concejo Municipal de Yopal y la Inspección Tercera de Policía de Yopal. Procedencia: Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal. Asunto: Uso del suelo, Confianza Legítima, Casas de prostitución y Derecho al trabajo. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil quince (2015) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y, la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En la revisión de la providencia proferida el 24 de marzo de 2015, por el Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal – en primera y única instancia-. El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que efectuó la Secretaría del Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, según lo ordenado por los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. El 24 de junio de 2015, la Sala de Selección de tutelas número seis de esta Corporación la escogió para su revisión. I. ANTECEDENTES 1.1. La Sala conoce de la solicitud de amparo promovida el 9 de marzo de 2015 por la señora Jannet Martínez, en calidad de mujer cabeza de hogar a cargo de dos nietos. La peticionaria considera que la Alcaldía de Yopal, el Concejo Municipal y la Inspección de Policía de Yopal le violaron sus derechos a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso al sellar su establecimiento de comercio “La Manzana Verde”, ya que el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de 2013 no permite casas de prostitución en la zona en que se encuentra ubicado. Considera que con las nuevas disposiciones del suelo y sin una adecuada reubicación de los establecimientos de comercio denominados de alto impacto, las autoridades incumplen el Pacto de Cumplimiento suscrito entre las partes en el marco de una acción popular. 1.2. Jannet Martínez indica que es propietaria de la casa de prostitución La Manzana Verde ubicada en la carrera 21 No. 14-27 en el municipio de Yopal desde hace más de 15 años. Afirma que en su negocio trabajan 13 personas que “ejercen la profesión, no por gusto, sino por necesidad para alimentar sus familias, esto quiere decir que, un aproximado de 38 personas que dependen económicamente de este establecimiento”[1]. 1.3. En el año 2011, y en razón al cambio de zona suburbana a urbana en donde se ubica la casa de prostitución, Jhoani Chaparro Vargas, instauró acción popular de la que conoció el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, en la que solicitó el amparo de los derechos colectivos al ambiente sano, a la salubridad y a la seguridad pública, entre otros, en razón a las actividades comerciales que tienen lugar en la zona, como la prostitución y la venta de drogas en espacio público. 1.4. Mediante sentencia del 15 de marzo de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, aprobó un pacto de cumplimiento suscrito entre las partes de la acción popular así como de terceros interesados. La decisión también ratificó un comité de verificación que se conformó para el seguimiento del cumplimiento del Pacto. En el Pacto de Cumplimiento aprobado se adquirieron las siguientes obligaciones por parte de los suscribientes: a) El Municipio de Yopal se compromete a: (i) entregar el Plan de Desarrollo dentro del cual se fije como meta la relocalización de la zona de tolerancia para el primero de abril de dos mil doce (2012); (ii) elaborar y presentar el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) al Concejo Municipal, para su estudio y aprobación en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir del primero de abril de 2012; (iii) adoptar las acciones administrativas necesarias para obtener de forma coercitiva la relocalización de las casas de lenocinio, sino lo han hecho de forma voluntaria dentro de los nueve meses de expedido el POT[2]. b) El Concejo del Municipio de Yopal se comprometió a: (i) realizar el estudio del POT dentro de los tres meses siguientes a su presentación por parte de la Alcaldía Municipal; (ii) una vez aprobado el Plan de Desarrollo, a expedir un Acuerdo en el que se reglamente el ejercicio de la prostitución en el Municipio de Yopal, para lo cual se le otorgó un plazo 3 meses siguientes a la aprobación del Plan de Desarrollo. c) Los propietarios de los establecimientos de comercio de actividad de prostitución se comprometieron a que, una vez señalada la zona de alto impacto dentro del POT, de forma voluntaria y dentro de los seis meses siguientes, se relocalizarán en ella[3]. La sentencia también ordenó: “Ratificar el comité de verificación que se conformó, el que estará integrado por: 1. El accionante, 2. La procuradora ambiental 3. El personero municipal 4. El alcalde municipal o su Delegado 5. Un delegado de los propietarios de los establecimientos de comercio sexual que para el efecto será la señora Edilia del Socorro Ochoa y el Titular de este Despacho quién lo presidirá; quienes rendirán informes conjuntos al Despacho, sobre el cumplimiento de los compromisos aquí adquiridos, cada tres meses, contados a partir de la aprobación del presente pacto o antes, en caso que no se observe gestión alguna, y hasta cuando se dé cumplimiento cabal a lo pactado”[4]. 1.5. El Concejo Municipal de Yopal, mediante Acuerdo 024 del 29 de diciembre de 2013, expidió el nuevo POT. El artículo 66 de esa normativa se refiere a las casas de lenocinio, y las determina como establecimientos de comercio y servicio de alto impacto, que no pueden ser ubicadas en zonas residenciales. 1.6. El 12 de junio de 2014, a petición de la tutelante, la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Yopal, expidió un concepto sobre el uso del suelo donde se encuentra ubicado el establecimiento La Manzana Verde. La autoridad determinó que el uso dado por la accionante estaba prohibido, toda vez que “el predio se encuentra en área de actividad múltiple en el subsector 18 y la actividad puesta en consideración corresponde al uso comercial y de servicios de alto impacto (cobertura urbana) (…)”[5]. 1.7. El 17 de junio de 2014, la Policía realizó una visita de inspección ocular al bar La Manzana Verde y encontró que el establecimiento incumplía con los requisitos establecidos por la Ley 232 de 1995 sobre la matrícula mercantil vigente y el pago de derechos de autor. Además, determinó que incumplía las condiciones sanitarias establecidas en la Ley 9a de 1979, en relación con la prohibición de encontrarse al menos a 200 metros de distancia de instituciones educativas[6]. 1.8. El 6 de agosto de 2014, la Policía realizó una segunda visita de inspección ocular en la que verificó la misma situación de incumplimiento de los requisitos antes mencionados, a pesar de habérsele otorgado un plazo de dos meses a la propietaria para dar cumplimiento a los mismos. 1.9. El 26 de agosto de 2014, mediante Acto Administrativo No. 110465169[7], la Inspectora Tercera de Policía de Yopal inició una actuación administrativa en contra del establecimiento de comercio La Manzana Verde por “infringir las disposiciones vigentes contempladas en la Ley 232 de 1995, en especial las de Matrícula Mercantil Vigente, Pago Derechos de Autor, Condiciones Sanitarias descritas en la Ley 9 de 1979, Normas de uso de Suelo, permiso de Ocupación de Espacio Público y Normas de Seguridad”[8]. 1.11. El 16 de septiembre de 2014, la tutelante presentó una petición ante la Oficina Asesora de Planeación Municipal en la Alcaldía Mayor de Yopal para que “reconsideren el concepto de uso de suelo, por la aplicabilidad de la norma para este caso de: Acuerdo Municipal 024 de Diciembre 29 de 2013 –Artículo 105- Parágrafo Tercero (03) Numeral 01, Numeral 4; por lo que puedo demostrar que tengo más distancia de lo que dice la norma para prohibirme el uso del suelo (…)”[9]. 1.12. El 22 de septiembre de 2014, la señora Martínez presentó sus descargos en la actuación administrativa iniciada en contra de su establecimiento de comercio. La tutelante aportó los documentos necesarios para superar el incumplimiento de requisitos que había sido declarado en las diligencias. Igualmente, adjuntó pruebas para apoyar su explicación acerca de la existencia de 273 metros de distancia entre su establecimiento de comercio y una institución educativa, para justificar que no le es posible adjuntar la certificación oficial, toda vez que en virtud de que existe un concepto de uso del suelo prohibido, la Secretaría Distrital de Salud no le hace la visita sanitaria oficial[10]. 1.13. El 26 de diciembre de 2014, mediante Resolución 110562157 de la Inspección Tercera de Policía de Yopal, se dispuso el cierre definitivo del establecimiento, por encontrarse en una zona que prohíbe el uso del suelo para las casas de prostitución. La Resolución indica que “el hecho de que no se le permita desarrollar la actividad económica en el inmueble ubicado en la carrera 21 no 14-27, no significa que no pueda ejercerla en otro sitio de la ciudad, donde esté permitido realizar la misma con el lleno de los requisitos legales (…)”[11]. 1.14. El 29 de enero de 2015, la señora Martínez presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra de la Resolución que ordenó el sellamiento de su establecimiento de comercio[12]. 1.15. El 2 de febrero de 2015, la Inspección Tercera de Policía de Yopal, confirmó la decisión y concedió el recurso de apelación ante el Alcalde[13], quien a su vez, mediante Resolución No. 170 del 23 de febrero de 2015, confirmó la decisión apelada. 1.16. El 4 de marzo de 2015, la Policía cerró de forma definitiva el establecimiento de comercio La Manzana Verde. 1.17. La tutelante argumenta que el cierre de su establecimiento vulnera sus derechos al trabajo y al debido proceso porque desconoce que las autoridades incumplieron el Pacto celebrado con la Alcaldía de Yopal y el Concejo Municipal de Yopal pues “no se fijó propiamente como meta en el Acuerdo 024 de 2013 (POT), la relocalización de la zona de tolerancia, tan solo se limitó a hacer referencia sobre el tema ligeramente en el artículo 66 del POT, dejando en total ascuas a quienes nos dedicamos a este oficio, tampoco se cumplió por parte de estas dos instituciones lo relacionado a la expedición de una ordenanza donde se reglamente el ejercicio de la prostitución o por lo menos, si existe, no se ha socializado con los directamente implicados, mientras que yo he estado siempre presta a cumplir con lo pactado una vez la alcaldía municipal de Yopal me relocalice, es decir, me ubique en otro lugar en un local comercial para poder obtener mi mínimo vital para subsistir”[14]. 1.18. La tutelante afirma que el acuerdo suscrito con la Alcaldía y el Concejo conlleva las obligaciones de fijar en el POT una zona para las casas de prostitución y trasladarlas a nuevos locales comerciales. En ese sentido considera que al “lanzar a la calle al comerciante para empeorar la ya menguada situación de vida que se lleva en esta profesión en cuanto a su salario mínimo vital para su subsistencia”[15], se vulneraron sus derechos fundamentales. 2. Actuaciones procesales en sede de tutela y contestación de las entidades accionadas 2.1. Mediante auto del 10 de marzo de 2015, el Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a las entidades públicas accionadas, para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción. Igualmente, ordenó que se oficiara al Juzgado Primero Administrativo de Yopal, para que allegara la copia de la decisión que resolvió la acción popular No. 85001-33-31-2011-00726-00, del 15 de marzo de 2012[16]. 2.2. Contestación de las entidades accionadas 2.2.1. Inspección Tercera de Policía de Yopal La Inspectora Tercera de Policía de Yopal, afirmó que no ha incurrido en la vulneración de los derechos fundamentales de la peticionaria y por lo tanto sus pretensiones no están llamadas a prosperar. Respecto de la supuesta violación al debido proceso en las acciones policivas, manifestó que “cumplió con el procedimiento legal establecido en la Ley 232 de 1995 `por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales´ y para el caso del libro tercero de la ley 1437 de 2011 ´por medio del cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’”[17]. Asimismo, indicó que su despacho no hizo parte de los compromisos adquiridos en el Pacto de Cumplimiento en el marco de la acción popular, por lo que no era competente para discutir acerca de las decisiones adoptadas en el mismo[18]. A su vez, explicó que su despacho no había sido notificado de la providencia judicial del proceso de acción popular, por lo que “no existe justificación alguna para que se abstenga de llevar a cabo el procedimiento sancionatorio con ocasión del incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley 232 de 1995”[19]. De otra parte, en relación con la zona de localización de la casa de prostitución, señaló que la Inspección “se limitó a orientarle sobre las áreas que el Plan de Ordenamiento Territorial establece para la realización de las actividades de Alto Impacto”[20]. Además, argumentó que la actuación administrativa que culminó con el sellamiento del establecimiento de comercio La Manzana Verde, se dio en cumplimiento de sus deberes. En este sentido, indicó que la Inspección no vulneró el derecho a la igualdad de la tutelante, porque también inició actuaciones administrativas contra los demás establecimientos de comercio ubicados en la misma zona. Así pues, según la Inspectora, es claro que las actividades de prostitución no se pueden seguir llevando a cabo en la zona en razón al cambio de denominación del suelo, lo que constituye una norma de obligatorio cumplimiento, que responde al principio de primacía del interés general sobre el particular. Asimismo, la Inspectora sostiene que tampoco se configuró una violación del derecho al libre desarrollo de la personalidad, debido a que su actuación se limitó a reprochar la actividad económica que se desarrollaba, por estar prohibida en el sector. De igual modo, adujo que tampoco se ha vulnerado el derecho al trabajo, pues es el dueño del establecimiento de comercio a quien le corresponde desarrollar su actividad conforme a las normas de uso del suelo, de modo que la actividad económica de la tutelante no ha sido atacada, pues la puede desarrollar en donde sea legalmente posible. Por otro lado, la funcionaria señaló que el derecho a la familia y los derechos de los niños de la comunidad residente en la zona sí se ven vulnerados por la actividad comercial de la tutelante. Por último, en relación con el perjuicio irremediable, consideró que éste no se configura, pues no se da la “inminencia, apremio, ilegitimidad y afectación a verdaderos derechos fundamentales”[21]. Y la tutelante no probó tal perjuicio por lo que se trata de simples afirmaciones. 2.2.2. Concejo Municipal de Yopal El Concejo Municipal de Yopal, mediante apoderado, contestó la acción de tutela y solicitó que se declare improcedente “por cuanto en el pacto de cumplimiento no se violó derecho alguno, y las partes actuaron bajo su responsabilidad y facultades mentales, (…) dicho pacto hace tránsito a cosa juzgada y debe ser de estricto cumplimiento”[22]. El Concejo Municipal resaltó el carácter excepcional de la procedencia de las acciones de tutela contra sentencias y refirió apartes de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema. Para el Concejo, la acción de tutela cuestiona la decisión adoptada en el marco de la acción popular, es decir, el pacto de cumplimiento ratificado mediante sentencia. Refirió que “en el pacto de cumplimiento se actuó en derecho, equidad bajo los requisitos legales establecidos en el artículo 23 de la Ley 472 de 1998, por cuanto los propietarios de las casas de lenocinio se comprometieron mediante dicho acto a relocalizarse de forma voluntaria, y estimó improcedente acceder al capricho de la accionante en no querer cumplir lo acordado hace más de tres años (…)”[23]. Así, consideró que el tema de la referencia no es un asunto constitucional y resuelto dentro del marco de la acción popular. Así pues, para el Concejo Municipal, lo que la tutelante pretende es que la alcaldía de Yopal le entregue un local con las condiciones para el servicio de la prostitución, y así, dilatar lo acordado en el Pacto de Cumplimiento. Por lo tanto, en caso de acceder a las pretensiones de la tutelante se desconocerían los términos de lo pactado en el marco de la acción popular, y por ende la cosa juzgada. 2.2.3. Municipio de Yopal El Municipio de Yopal, actuando mediante apoderado, dio contestación a la acción de tutela para solicitar que se niegue el amparo solicitado, pues considera que sus actuaciones no han vulnerado ningún derecho fundamental. El apoderado del municipio sostuvo que la tutelante “no expone cuales (sic) fueron los hechos constitutivos de violación al derecho al debido proceso, pues simplemente se expone que con la orden de cierre definitivo de su establecimiento de comercio se le están vulnerando sus derechos fundamentales, pero igualmente expone que se le permitió participar en el proceso, que interpuso recursos y que la decisión definitiva le fue desfavorable”[24]. Indicó que, el POT fue publicado en debida forma y no fue demandado, por lo que se encuentra vigente, y éste determina que la clasificación del uso del suelo donde la tutelante ejercía su actividad comercial, no permite ejercer esa actividad. Para el Municipio, no es posible cambiar el uso del suelo de la zona donde se encuentra el establecimiento de comercio, y las autoridades de Policía actuaron correctamente, al hacer cumplir las normas del POT, en razón a la prevalencia del interés general sobre el interés particular[25]. Por último, afirmó que la acción de tutela es improcedente, pues la sede para controvertir el incumplimiento del pacto suscrito en el marco de la acción popular es justamente ese proceso. También indicó que “no es posible la entrega de un local para el desarrollo de la actividad, en primer lugar porque el municipio nunca se comprometió a tal actuación y en segundo lugar, porque constitucionalmente está prohibido que las entidades del Estado entreguen a título gratuito recursos públicos a particulares”[26]. 3. Decisión judicial de instancia Sentencia de única instancia El 24 de marzo de 2015, el Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, declaró improcedente la acción de tutela. El juez de instancia, determinó que lo que la demandante busca con la acción de tutela es la “protección de unos derechos presuntamente conculcados como consecuencia, en primer lugar, de una acción popular que protegió derechos colectivos (goce de un ambiente sano y espacio público), y en segundo lugar, por la presunta inobservancia y caso omiso del pacto de cumplimiento celebrado entre los extremos de dicha acción, pero especialmente por la Alcaldía y el Concejo Municipal”[27]. Al revisar la procedibilidad de la acción, el juez encontró que las pretensiones versan sobre el cumplimiento de una sentencia proferida en un proceso de acción popular, por lo que en virtud de lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, es el juez que tramitó la acción popular quien tiene la competencia para conocer del asunto. El juez de instancia consideró que la accionante debía acudir al Juez Primero Administrativo de Yopal, quien preside el comité de verificación del pacto de cumplimiento, para que sea éste quien proteja, si a ello hubiere lugar, los derechos presuntamente vulnerados[28], con el incumplimiento del pacto que fue ratificado mediante sentencia en el marco de la acción popular. Para el juez de tutela, frente a la “existencia de otro mecanismo de defensa judicial que no ha sido utilizado, esto es la demanda del cumplimiento del pacto acordado y materializado en decisión del 15 de marzo de 2012, ante el juez que adelantó la acción popular como ha quedado visto, mal puede este funcionario inmiscuirse en la órbita de acción de aquel, so pretexto de la vulneración de unos derechos, para restarle valor a aquella decisión judicial en la cual como allí aparece en el numeral primero aprobatorio, literal c) que los propietarios de los establecimientos de comercio de actividad de prostitución, se comprometen de forma voluntaria a su relocalización en la zona de alto impacto que determine el POT, actividad particular y de la cual nada señala la accionante haber cumplido, salvo demandar recursos públicos para continuar con su actividad”[29]. Finalmente, consideró que la tutelante no aportó pruebas para sustentar sus argumentos sobre su calidad de madre cabeza de familia, o en relación con la vulneración a la estabilidad, por lo que declaró improcedente la acción de tutela. 4. Actuaciones en sede de revisión 4.1. La Magistrada Ponente, mediante Auto del 16 de septiembre de 2015, ordenó que se practicaran las siguientes pruebas: · Se solicitó al Concejo Municipal de Yopal que: i) señalara las zonas que, de acuerdo con el POT vigente (Acuerdo Municipal 24 de 2013), permiten el establecimiento de casas de prostitución o de lenocinio, en los términos de la sentencia del 15 de marzo del 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal en el proceso de acción popular promovido por Jhoani Chaparro Vargas; y ii) de existir, que remitiera el Acuerdo o norma que reglamentara el ejercicio de la prostitución en el Municipio de Yopal. · Se solicitó a la Alcaldía de Yopal que remitiera un informe en el que diera cuenta de los trámites adelantados, de existir, para la adecuación de las zonas en el Municipio de Yopal para el funcionamiento de establecimientos de comercio y servicios de alto impacto como casas de prostitución. · Se solicitó al Juez Primero Administrativo de Yopal que, en su calidad de presidente del Comité de Verificación del cumplimiento del pacto de cumplimiento ratificado por su despacho mediante sentencia del 15 de marzo de 2012 en el expediente 85001-33-31-001-2011-00726-00, remitiera: i) los informes conjuntos a los que se refiere el numeral segundo de la sentencia de la referencia, respecto del cumplimento de lo pactado; o ii) cualquier otro informe pertinente que dé cuenta del cumplimiento. · Se solicitó a la tutelante, Jannet Martínez, que remitiera: i) constancia de la dependencia económica de sus dos nietos; ii) constancia de su situación económica actual y la dependencia de su trabajo para su subsistencia; iii) constancia de la situación económica de las 13 personas que trabajan en su establecimiento y sus dependientes; y iv) cualquier otra prueba que pudiera evidenciar la situación de vulnerabilidad, alegada en la acción de tutela[30]. 4.2. El 29 de septiembre de 2015, la Alcaldía de Yopal remitió un escrito en el que hace un recuento de la acción popular interpuesta por Jhoani Chaparro Vargas en contra del Municipio de Yopal y el Concejo Municipal de Yopal en el año 2011. Explicó que la acción se fundamentó en la afectación alegada por la población cercana a la Carrera. 21 entre las calles 13 y 18 en Yopal, por tener que soportar los continuos “desórdenes sociales derivados de las casas de lenocinio que existen en el sector, como también por el micro tráfico de alucinógenos, riñas callejeras, delincuentes, que se dedican al raponeo, consumo de sustancias psicoactivas, prestación indebida de servicios sexuales en espacio público entre otros”[31]. La apoderada de la entidad sostuvo que el Pacto de Cumplimiento realizado con ocasión de la acción popular tuvo como objetivo “dar prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”, y refirió los acuerdos que se consignaron sobre el plan de desarrollo, la relocalización de la zona de tolerancia, la elaboración del POT y la relocalización voluntaria de las casas de lenocinio. También indicó que, mediante Acuerdo 024 de 2013, el Concejo Municipal expidió el nuevo POT y estableció que “la carrera 21 entre calles 13 y 16 corresponde a las actividades No 2 y No 18, áreas en las cuales no está permitido ejercer la actividad de casa de lenocinio, a su vez el artículo 126 del mismo acuerdo establece las zonas industriales en los polígono de Morichal y el sector de Araguaney, áreas en las cuales se puede ejercer la actividad de prostitución o casas de lenocinio”[32]. De acuerdo con lo anterior, y dado que la casa de prostitución no cumplía con las disposiciones de la Ley 232 de 1995, la Inspección Tercera de Policía inició actuación administrativa en contra de La Manzana Verde, que culminó el 26 de diciembre de 2014 mediante Resolución No. 110562157, con orden de cierre definitivo. De otro lado, la Alcaldía informó que el acto administrativo fue apelado y la decisión de sellamiento fue confirmada, por lo que el establecimiento fue cerrado el 4 de marzo de 2015. Finalmente, indicó: “En la actualidad la Administración Municipal no permite ejercer la actividad de casas de lenocinio en el sector objeto del litigio, a su vez ratifica que en el acuerdo 024 de 2013, se establecieron los sectores en donde las actividades consideradas como de alto impacto entre las que están las casas de lenocinio pueden ejercer, por cuanto es deber de los propietarios de estos establecimientos de comercio relocalizarse, y de esta forma dar cumplimiento al pacto de cumplimiento suscrito y a las disposiciones legales que regulan el uso del suelo en el Municipio de Yopal”[33]. 4.3. El 30 de septiembre de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, remitió algunos informes sobre el cumplimiento del Pacto de Cumplimiento, ratificado mediante sentencia, en el trámite de la acción popular instaurada por Jhoani Chaparro Vargas (20110 -726). A continuación se resumen los informes y las actas del Comité de Verificación allegados por el juez: · Informe del Capitán al Comandante de Policía sobre las medidas de seguridad adelantadas en la zona de tolerancia durante los días 26 de enero y 2 de febrero de 2012[34]. · Informe del 9 de Febrero de 2012 del Capitán David Leonardo Carpeta Valencia al Comandante de Policía sobre las actividades realizadas durante la semana del 9 de febrero de 2012[35]. · Orden del 22 de febrero de 2012 de la Policía de Casanare para que se dispusiera un servicio de Policía permanente para el sector de la zona de tolerancia[36]. · Actas de compromiso del 28 de febrero de 2012 de los representantes legales de las casas de prostitución Candela, la Gota Fría, Garibaldi y Sitios Club, para asegurar el cumplimiento de la normativa sobre horarios, la prohibición de la venta de alcohol a menores de edad y los decibeles de sonido autorizados, entre otros[37]. · Reportes del Capitán David Leonardo Carpeta Valencia del 8 de marzo y 30 de mayo de 2012, sobre el cumplimiento del plan de acción de seguridad y restablecimiento en la confianza institucional en la zona de tolerancia. En los informes se detalla la incautación de drogas en las zonas, la estrategia de la Policía contra los mitos de inseguridad, el cierre temporal del establecimiento Candela Club, por encontrar a un adolescente de 17 años en el mismo, un reporte dirigido al Subteniente Héctor Fabio Segura Reina sobre las actuaciones realizadas en cumplimiento de la acción popular y su Pacto de Cumplimiento, una orden de allanamiento y registro del 8 de marzo de 2012, a dos inmuebles por tráfico y fabricación o porte de estupefacientes[38]. · Informe del 23 de julio de 2012 del Agente del Ministerio Público en materia ambiental, sobre el avance del cumplimiento de medidas cautelares decretadas mediante auto del 21 de febrero de 2012[39]. El informe refiere a las acciones de la Policía en relación con la medida sobre suministro de personal uniformado las 24 horas del día, al igual que la realización de operativos de inteligencia, para establecer focos de expendio de droga, y demás delitos. · Solicitud del 27 de septiembre de 2012 del Secretario de Gobierno a la Inspección Tercera de Policía para que le remita la relación de funcionamiento de establecimientos de comercio y su cumplimiento con los requisitos de funcionamiento en la zona de tolerancia[40]. · Acta del 4 de octubre de 2012 de la primera reunión del Comité de Verificación, en la que constata que se realizó una inspección judicial de verificación en la zona de tolerancia. El Acta consigna: i) la existencia de ocho casas de lenocinio en la zona; ii) que las cámaras de seguridad no funcionan; iii) y el recuento de las actividades de la Policía en la zona. Durante la diligencia el juez solicitó el alumbrado de luces blancas y la poda de árboles para tener una mejor visibilidad de las cámaras de seguridad, entre otros[41]. · Informe del 4 de octubre de 2012 del Secretario de Gobierno de Yopal al Juez Primero Administrativo del Circuito de Yopal sobre el avance en cumplimiento de las medidas cautelares[42]. · Informe del 11 de febrero de 2013 de la Asesora de Planeación de Yopal, dirigido al Secretario del Despacho de la Secretaría de Gobierno de Yopal en el que se indica que “ya está coordinado con la Corporación Planeación del Desarrollo Regional organismo encargado de la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Yopal – POT, la localización del área o terreno para el funcionamiento de la Nueva Zona de Tolerancia, información que será conocida a través de la socialización del POT o informes preliminares que presentara esta última”[43]. · Informe del 26 de febrero de 2013 de la Asesora de Planeación de Yopal, dirigido al Secretario de Gobierno de la misma ciudad en el que se señala que “en esta Oficina Asesora de Planeación a la fecha no reposa copia del Proyecto (Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Yopal –POT), toda vez que hasta el día 28 de febrero de 2013 se hará entrega preliminar del mismo por parte de la Corporación Planeación del Desarrollo Regional organismo encargado de su formulación. Nos permitimos igualmente informar, que es una realidad la ubicación o localización de las áreas para el funcionamiento de la Zona de Tolerancia y el complejo Ferial dentro del Plan de Ordenamiento Territorial que próximamente se aprobara para el Municipio de Yopal”[44]. · Informe del 6 de marzo del 2013 del Secretario de Gobierno Municipal dirigido al Juez Primero Administrativo del Circuito de Yopal, sobre el cumplimiento de las medidas cautelares dictadas durante el proceso. Del informe se entiende que se dictaron cinco medidas cautelares durante el proceso, a saber: i) la adquisición, instalación, mantenimiento y reparación de cámaras de vigilancia y seguridad en la zona de tolerancia; ii) la verificación del cumplimiento de los requisitos legales de funcionamiento de los establecimientos de comercio sexual; iii) la adquisición de un CAI móvil para la zona de tolerancia; iv) la implementación de un alumbrado público en la localidad; y v) la adecuación de una Unidad Permanente de Justicia (UPJ)[45]. Sin embargo, no es posible verificar cuál fue la fecha en la que se dictaron estas medidas. · Solicitud del 6 de marzo de 2013 del Alcalde de Yopal al Juez Primero Administrativo del Circuito, para que amplíe el término de cumplimiento de la medida cautelar en relación con la UPJ[46]. En este documento el Alcalde informó que tenía bajo su responsabilidad el cumplimiento de cinco medidas cautelares, de las cuales tres se habían ejecutado y cumplido, a saber: i) la adquisición de un CAI móvil; ii) la realización de visitas de legalidad a los establecimientos que se encuentran en esta zona; y iii) el mejoramiento del alumbrado en el sector y la poda de árboles[47]. Además, respecto a la medida cautelar de adquisición, instalación y mantenimiento de cámaras de seguridad, señaló que daría cumplimiento a esta medida en un lapso de tres meses y medio. No obstante, en relación con la medida de adecuación de una Unidad Permanente de Justicia (UPJ) indicó que requería la ampliación del término otorgado, toda vez que no se contaba con un lugar que cumpliera con los requisitos establecidos para las UPJ, por lo que se debía construir uno. El Alcalde hizo referencia a las dificultades presupuestales, y a la espera de confirmación de la solicitud de fondos a otras dependencias, e informó que contaba con un predio destinado para el efecto. Finalmente, solicitó 10 meses adicionales de plazo para el cumplimiento de la medida[48]. · Informe del 14 de mayo de 2013 suscrito por el Secretario de Gobierno dirigido al Juez Primero Administrativo del Circuito en el que se hace referencia a los avances en la designación de la zona de tolerancia en el POT y la revisión técnica de Corporinoquía de la zona, en cumplimiento de la concertación ambiental establecida en la Ley 388 de 1997[49]. · Acta del 16 de mayo de 2013 de la segunda reunión del Comité de Verificación que consigna una inspección judicial en la que se verificaron las condiciones inaceptables del CAI móvil, y se conminó a la administración municipal para que adelantara los trámites para remediarlo. Durante la inspección, la Alcaldía solicitó un plazo de 10 meses para continuar con los trámites para la construcción de la UPJ, lo que fue concedido por el juez[50]. · Acta de la segunda reunión (sic) del Comité de Verificación del 22 de agosto de 2013. En esta se hace un recuento de la inspección judicial de verificación que se realizó al Pacto de Cumplimiento en la zona ubicada entre la Carrera 21 y las calles 13 y 18 en Yopal. En el Acta se informa que se constató la presencia de un CAI móvil, y cámaras de seguridad, y se hace referencia a los trámites que se han adelantado para establecer una UPJ en la zona. El Comandante de Policía reporta que la patrulla asignada ejerce funciones investigativas y en su desarrollo ha encontrado que se ha adjudicado inmuebles a personas relacionadas con delincuentes activos, por lo que solicita que se oficie a la Dirección Nacional de Estupefacientes “para que se realice un arduo trabajo de investigación a la hora de entregar las casas las cuales fueron objeto de extinción de dominio”[51]. Además, indica que la Policía ha llevado a cabo 103 detenciones en flagrancia y “los establecimientos de comercio sexual han sido diezmados por una nueva actividad comercial que se puede observar en el sector, como lo es la venta de muebles metálicos”[52]. En la misma diligencia, el juez resolvió: i) conminar a la directora del ICBF, seccional Casanare, para “adelantar gestiones tendientes a atender y solucionar la problemática con los menores hijos de las mujeres que laboran en la zona de tolerancia”[53]; ii) requerir a la Dirección Nacional de Estupefacientes para informar sobre procesos de extinción de dominio en la zona; y iii) requerir a ENERCA para la instalación de una mejor iluminación en la zona[54]. · Informe del 22 de agosto de 2013 de la Alcaldía de Yopal dirigido al Juzgado Primero Administrativo sobre los trámites adelantados ante Corporinoquía para su evaluación del proyecto del POT, en cumplimiento del artículo 24 de la Ley 388 de 1997. La Alcaldía informa que: “una vez formulado el proyecto del POT, este se presentó ante CORPORINOQUIA, quien tiene que evaluar el documento propuesto, en lo pertinente a los aspectos ambientales generales y de alguna especificidad en lo relacionado con los aspectos de riesgo, amenaza, red hídrica, y usos rurales del suelo, entre otros. (…) Una vez corporinoquía apruebe el documento se continuará con el trámite de concertación ante el Concejo Territorial de Planeación, de donde se desprenden observaciones y recomendaciones para que el documento finalmente haga su trámite ante el Concejo Municipal, conforme el procedimiento legal citado anteriormente”[55]. · Acta del 20 de marzo de 2014 de la tercera reunión del Comité de Verificación en la que se llevó a cabo una inspección judicial de verificación. En la diligencia, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal durante la diligencia, ordenó: i) ampliar el término de 10 meses para la construcción y funcionamiento de la unidad permanente de justicia; ii) conminar al Alcalde para que adelantara el mantenimiento a las cámaras de seguridad y se podaran los árboles que impedían la visibilidad; y iii) requerir al Secretario de Gobierno de Yopal para que allegara el POT “y en la medida de lo posible que se precise de manera detallada las zonas que se han destinado para la reubicación de la zona de tolerancia, igualmente se advierte que dentro del término de tres meses, reglamente la actividad sexual en el municipio de Yopal, conforme se señaló en la sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento”[56]. · Informe del 2014 de la Personería Municipal[57] dirigido al Juez Primero Administrativo de Yopal de las actividades de la Policía en relación con los problemas de seguridad de la zona[58]. · Informe del 13 de marzo de 2015 enviado por la Inspección Tercera de Policía a la Alcaldía de Yopal, sobre las actuaciones administrativas que determinaron el cierre definitivo de Manzana Roja Night Club, Discoteca bar Ellos y Ellas, La Manzana Verde, Billares Don Gediondo, Plaza de Lenocinio Bar Garibaldi, Bar la Gota Fría y Billares el Tahur de la 14[59]. · Acta del 17 de marzo de 2015 de la cuarta reunión del Comité de Verificación en la que se llevó a cabo una audiencia pública e inspección judicial. El Acta refiere la verificación del sellamiento de las casas de prostitución, la ausencia de trabajadoras sexuales en la calle, el debido funcionamiento de las cámaras de seguridad y refleja la explicación del representante de la Alcaldía sobre la imposibilidad de cumplir con la medida cautelar sobre la construcción de la UPJ, por falta de recursos económicos. El juez resuelve abrir incidente de desacato contra el ex alcalde Wilman Enrique Celemin Cáceres y el Secretario de Gobierno Domingo Conde Rueda, por incumplir la orden de instalar una UPJ en la zona[60]. 4.4. La Sala Quinta de Revisión, mediante auto del 5 de octubre de 2015, requirió al Concejo Municipal de Yopal y a la tutelante para que remitieran de forma inmediata las pruebas solicitadas en el auto del 15 de septiembre. Además, suspendió los términos del asunto por 15 días hábiles. El 22 de octubre de 2015, el Concejo Municipal de Yopal, remitió escrito con las pruebas solicitadas. En su informe indica que no ha expedido un acuerdo que reglamente la prostitución y que: “[E]n el artículo 120 (Acuerdo 024 de 2013) SUELOS DE DESARROLLO PRODUCTIVO, están destinados para los establecimientos casas de lenocinio, las cuales están enmarcadas para su funcionamiento en las áreas para el desarrollo de actividades industriales, agroindustriales, zonas francas y logísticas, y son: (…) Polígono industrial Yopal – Morichal (CSIYM). Para el desarrollo de la industria pesada, transformadora de cobertura regional de alto impacto ambiental se dispondrá un polígono de Morichal, por fuera y contigua a la zona de expansión 2. De acuerdo al decreto 3600 el área mínima de actuación para estas áreas es de 6 ha. (…) Área industrial y/o agroindustrial de Araguaney (AIAR). Polígono conformado por los predios del actual relleno sanitario (allí se relocalizarán las futuras actividades industriales de tratamiento para los residuos sólidos acorde con la tecnología dispuesta en el PGIRS), la estación de Araguaney, la refinería y los molinos adyacentes. De acuerdo al decreto 3600 el área mínima de actuación para estas áreas es de 6 ha”[61]. Adicionalmente, el Concejo envió una copia del Acuerdo 024 de 2013, POT de Yopal[62]. 4.5. La Sala Quinta de Revisión, mediante auto del 23 de octubre de 2015, vinculó como tercero interesado al Juez Primero Administrativo de Yopal, para que se pronunciara sobre la acción de tutela de la referencia, y suspendió los términos del proceso sin término. El 5 de noviembre de 2015, el Juez Primero Administrativo de Yopal, remitió escrito en el que manifestó que conoció de la acción popular promovida por Jhoani Chaparro Vargas, que buscaba proteger los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y del espacio público, la seguridad y la salubridad públicas. Indicó que, mediante la sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento se estableció a cargo del municipio de Yopal “la obligación de elaborar y presentar ante el Concejo municipal un Plan de Ordenamiento Territorial dentro del cual se fijara como meta la relocalización de la zona de tolerancia”, lo cual se había cumplido a la fecha. En este sentido, señaló que el artículo 77 del Acuerdo 024 de 2013 “estableció la necesidad de efectuar una renovación urbana por reactivación y con ello la sustitución parcial de las estructuras urbanas y arquitectónicas, conllevando a la recuperación de las manzanas con código catastral 0235 y 0236 desplazando así las actividades de lenocinio que se han venido implantando en el sector”. También manifestó que el deber de relocalización de la zona de tolerancia “en manera alguna comportaba o conllevaba el deber de “entregar al propietario del establecimiento un lugar (local) para desarrollar su actividad” tal como pretende la señora Jannet Martínez”[63]. A su vez, enfatizó que el propósito del compromiso que asumió el municipio y su aprobación en la sentencia, nunca fue una reubicación que impusiera a la alcaldía la entrega de locales, y que el ordenamiento jurídico no establece ese tipo de obligaciones a cargo de las entidades territoriales. Así pues, sostuvo que la sentencia estableció un compromiso por parte de los propietarios de las casas de prostitución, de relocalizarse en la nueva zona de tolerancia, seis meses después de aprobado el POT. Para el Juez, el cierre del establecimiento de comercio se presentó cuando el término de relocalización voluntaria se había superado. También añadió que las actuaciones adelantadas por la Inspectora Tercera de Policía eran ajenas a su despacho, pues no se enmarcaban en el cumplimiento de la sentencia del pacto que él vigilaba, por lo que cualquier vulneración de derechos en su ejecución debía analizarse de forma independiente. Finalmente, señaló que “la acción de tutela no es la vía para verificar el cumplimiento de la sentencia proferida en el marco de la acción popular pues el ordenamiento jurídico ha previsto para ello el incidente de desacato”[64]. 4.6. Mediante comunicaciones del 12 y 20 de noviembre de 2015, la Secretaría de esta Corporación informó que las solicitudes realizadas a Jannet Martínez en los autos del 5 de septiembre y el 22 de octubre de 2015 no fueron notificadas pues regresaron a dicha Secretaría con las anotaciones “desconocido” y “no reside”[65]. II. CONSIDERACIONES Competencia 1. Corresponde a la Sala Quinta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional analizar, el fallo proferido dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. Asunto objeto de revisión y problema jurídico 2. La tutelante considera que la Inspección Tercera de Policía de Yopal, el Municipio de Yopal y el Concejo Municipal de esa ciudad, vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso, a la familia y al mínimo vital en conexidad con el derecho al trabajo, al sellar su establecimiento de comercio La Manzana Verde, con fundamento en que el nuevo POT de 2013 no permite casas de prostitución en la zona en que se encuentra ubicado. Igualmente, considera que con las nuevas disposiciones del suelo, y sin una adecuada reubicación de los establecimientos de comercio denominados de alto impacto, las autoridades incumplen un Pacto de Cumplimiento, en el marco de una acción popular. Para la tutelante, para cumplir con lo pactado, el municipio de Yopal debía hacerle entrega de un local en una zona de la ciudad que permita el funcionamiento de establecimientos de alto impacto, como las casas de prostitución. 3. El Juez Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal consideró que la tutela era improcedente, por incumplir con el requisito de subsidiariedad. Para el Juez, la tutelante solicita es el cumplimiento del Pacto de Cumplimiento ratificado mediante sentencia del 15 de marzo de 2012, el cual conforme a su interpretación, incluye la entrega de un local para el ejercicio de la prostitución en un nuevo sector. En este sentido consideró que la actora debió acudir al Comité de Verificación en el marco de la acción popular, quien es el competente para revisar el cumplimiento del Pacto. 4. La Sala encuentra que los problemas jurídicos que debe resolver son: ¿Es procedente la acción de tutela para el reclamo de la vulneración de los derechos fundamentales de la tutelante, cuando prima facie pareciera procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o las medidas ante el Comité de Verificación del Pacto de Cumplimiento en el marco de la acción popular? ¿Las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al mínimo vital y el principio de confianza legítima de la tutelante, con el sellamiento del establecimiento de comercio La Manzana Verde, sin adoptar un plan de reubicación? 5. Para resolver los problemas planteados, primero, se procederá a reiterar la jurisprudencia sobre la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo subsidiario. De superar el análisis de procedibilidad, se abordarán los siguientes puntos como marco constitucional aplicable al caso para solucionar el problema jurídico planteado: i) el derecho a la igualdad como límite y obligación en las actuaciones de la administración que impactan a personas que hacen parte de grupos marginados; ii) el principio de confianza legítima; iii) los trabajadores sexuales como un grupo marginado y discriminado que merece especial protección constitucional; para finalmente, analizar el caso concreto. La procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia[66]. 6. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo “preferente y sumario” para la protección de los derechos fundamentales de las personas en Colombia. No obstante, esta norma constitucional y el Decreto 2591 de 1991[67], establecen que la tutela solamente procede cuando “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. Así, la acción de tutela es un mecanismo de carácter subsidiario y excepcional que tiene el objetivo de proteger derechos fundamentales, y cuya procedencia está sujeta al agotamiento de los recursos procesales, ordinarios y extraordinarios[68], así como al principio de inmediatez. Esta Corporación ha señalado que la Constitución y la ley han creado una serie de recursos y procesos que tienen como propósito la protección de los derechos de las personas. En este orden de ideas, desconocer el carácter subsidiario de la acción de tutela vaciaría de contenido los otros mecanismos de defensa judicial que han sido dispuestos en las normas constitucionales y legales para proteger los derechos invocados. Es decir, dicho desconocimiento atentaría contra los mandatos de la Carta Política que regulan los medios de protección de derechos dentro de cada una de las jurisdicciones[69]. 7. Tal y como ha sido reiterado en diferentes ocasiones, los principios de inmediatez y subsidiariedad que rigen la acción de tutela, deben analizarse en cada caso en concreto. En aquellos asuntos en que existan otros medios de defensa judicial, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que caben dos excepciones que justifican su procedibilidad, siempre y cuando también se verifique la inmediatez: 1. Que a pesar de existir otro medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio; y 2. Que si bien existe otro medio de defensa judicial, éste no es idóneo o eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados, caso en el cual la tutela procede de manera definitiva. Adicionalmente, cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como niños, mujeres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad, población desplazada, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, pero no menos riguroso[70]. 8. Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de otros medios judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad del mecanismo en el caso concreto, para determinar si dicho medio tiene la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial, no simplemente formal, y sin olvidar que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario. De encontrar la falta de idoneidad, la acción puede proceder de forma definitiva. Ahora bien, en caso de encontrar que el mecanismo es idóneo, es preciso verificar si se está ante la inminencia de que ocurra un perjuicio irremediable, que haga procedente la protección; por regla general, en caso de concederse el amparo, las órdenes tienen un carácter transitorio[71]. 9. La Constitución[72] y el Decreto 2591[73] han dispuesto que en los casos en que existan otros medios de defensa judicial la acción de tutela procederá como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Como complemento, el artículo 8º del mismo decreto ley establece que cuando se está ante esta situación, la orden del juez de tutela sólo estará vigente durante el “término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado”. Es decir que, el peligro de que ocurra el perjuicio irremediable habilita la procedencia de la acción de tutela generalmente de forma transitoria. 10. La Corte Constitucional ha identificado unas características necesarias para determinar la existencia de un perjuicio irremediable que pueda superar el requisito de subsidiariedad, a saber: (i) que el perjuicio sea inminente, es decir que no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que las medidas que se requieren para evitar la configuración del perjuicio, sean urgentes; (iii) que el perjuicio que se cause sea grave, lo que implica un daño de gran intensidad sobre la persona afectada; (iv) que la acción de tutela sea impostergable, es decir que de postergarse, se corra el riesgo de que ésta sea ineficaz por inoportuna[74]. En síntesis, el perjuicio irremediable hace referencia a un “grave e inminente detrimento de un derecho fundamental, que deba ser contrarrestado con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergables”[75]. En el caso concreto no existen mecanismos idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela 11. La señora Jannet Martínez interpuso acción de tutela en contra de la Inspección Tercera de Policía de Yopal, la Alcaldía y el Concejo de Yopal por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, al debido proceso y al mínimo vital, con el sellamiento de su establecimiento de comercio, casa de prostitución y bar, La Manzana Verde, con ocasión del cambio de uso del suelo establecido en el POT de Yopal de 2013. Para la tutelante, según el Pacto de Cumplimiento que se había suscrito en el marco de una acción popular, el cambio de uso del suelo donde se encuentra su establecimiento de comercio debía contemplar la reubicación del local, es decir la adjudicación de uno nuevo en la zona que permitiera el funcionamiento de casas de prostitución. La Inspección Tercera de Policía de Yopal, en ejercicio de las funciones de inspección, control, vigilancia y verificación de los requisitos de los establecimientos de comercio establecidas en la Ley 232 de 1995 y delegadas por el Alcalde, ordenó, mediante Resolución No. 11.56.2.157[76], el sellamiento definitivo del estable...