Sentencia T-734 de 2004

T-734-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-734/04 DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver/PENSION DE JUBILACION-Solicitud de reliquidación Referencia: expediente T-862938 Acción de tutela instaurada por Manuel Páez Reyes contra el Instituto de Seguros Sociales Seccional Bogotá. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., cinco (5) de agosto de dos mil cuatro (2004). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. 1. Hechos. El demandante interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales - seccional Bogotá, por considerar que esa entidad vulneró su derecho fundamental de petición. Señala que radicó su solicitud de reliquidación de pensión el tres (3) de diciembre de dos mil tres (2003), sin que a la fecha de interposición de la tutela existiera respuesta. Por estas razones, solicita que se ordene a la accionada que en el término de veinticuatro (24) horas, se manifieste dando respuesta debidamente sustentada a la solicitud efectuada. El juzgado veintisiete (27) Penal del Circuito de Bogotá avocó el conocimiento de la presente Acción, y ofició a la accionada para que ejerciera su defensa, por medio de oficio del veintisiete (27) de enero de dos mil cuatro (2004), sin que existiera pronunciamiento por parte de la entidad. 2. Pruebas. 1. Petición de reliquidación de pensión, reconocida a través de la resolución 010754 de 2001, por la seccional Cundinamarca y D.C. del Instituto de Seguros Sociales – Pensiones. II. DECISION QUE SE REVISA. 1. Única instancia. El Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Bogotá, en providencia del (6) seis de febrero de dos mil cuatro (2004) denegó la acción impetrada. Para el juzgado, la entidad accionada cuenta con cuatro meses para resolver la petición de reliquidación de la pensión del señor Manuel Páez Reyes. Lo anterior, por cuanto consideró que los trámites de reliquidación de pensiones involucra nuevos estudios sobre la solicitud, de forma tal que deben aplicarse los mismos términos dispuestos por el legislador en la ley 700 de 2001. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes, y por la escogencia del caso por la Sala de Selección. 2. Problema jurídico. En el presente caso, la Sala determinará si la entidad accionada pretermitió los términos legales para resolver la solicitud de reliquidación de pensión radicada por el señor Manuel Páez Reyes. 3. El derecho fundamental de petición Reiteradamente ha señalado esta Corporación que la Carta Política consagró como de rango fundamental al derecho de petición, señalando en el artículo 23 Superior que todas las personas tienen derecho a presentar solicitudes respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general o particular y a obtener una respuesta pronta. Sobre este punto, la Corte se pronunció, entre otras, en la sentencia T – 170 de 2000, en donde fueron identificados los componentes conceptuales básicos del derecho, de la siguiente manera: “Abundante ha sido la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la naturaleza, alcance e importancia de este derecho fundamental, cuyo núcleo esencial puede concretarse en dos aspectos: i) en una pronta respuesta por parte de la autoridad ante la cual ha sido elevada la solicitud y, ii) en una respuesta de fondo a la petición planteada, sin importar que la misma sea favorable o desfavorable a los intereses del peticionario. Ha de entenderse, entonces, que existe vulneración del núcleo esencial de este derecho, cuando la entidad correspondiente no emite una respuesta en un lapso que, en los términos de la Constitución, se ajuste a la noción de “pronta resolución”, o, cuando la supuesta respuesta se limita a evadir la petición planteada, al no dar una solución de fondo al asunto sometido a su consideración. De igual forma lo señaló la Corte en las sentencias T – 377 de 2000 y T – 1060A de 2001, en donde dijo: “(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible[3]; (v)la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares[4]; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición[5] pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa[6]; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder;[7] y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.[8]”. De acuerdo a la jurisprudencia constitucional reseñada, el derecho de petición es vulnerado cuando la entidad (i) no resuelve de fondo lo pedido, o cuando (ii) no profiere una pronta respuesta, de acuerdo a los términos que directamente fije el legislador. En el caso sub examine, esta Corporación ha precisado igualmente, cuáles son los términos para resolver peticiones que tienen como objeto derechos pensionales. 4. Términos para resolver las solicitudes relacionadas con la pensión. En el caso concreto de la resolución de solicitudes de pensión, la Corte unificó su jurisprudencia sobre los plazos establecidos en la legislación para dar respuesta a éstas peticiones, especialmente en las sentencias T – 170 de 2000 y T – 325 de 2003. A través de una interpretación sistemática de las disposiciones que regulan el derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones, (C.C.A., Decreto 656 de 1994 y Ley 700 del 2001), esta Corporación indicó que las entidades publicas del Sistema General de Pensiones, tienen un término de seis meses para realizar los tramites necesarios para el reconocimiento y pago de la pensión, los cuales se cuentan desde el momento en que se radica la solicitud de reconocimiento de un derecho pensional. Dentro de esos seis meses, están previstos los siguientes plazos: (i) quince días para informar al peticionario si la documentación que ha allegado está completa, y en caso de que esto no sea así, para informarle claramente cuáles documentos hacen falta; (ii) cuatro meses para proferir una decisión definitiva sobre el reconocimiento del derecho pensional; y finalmente, (iii) seis meses para que la entidad inicie el pago de las mesadas pensionales efectivamente reconocidas. En este orden de ideas, tal y como lo señaló la sentencia T – 831 de 2003, “Transcurridos cuatro meses desde la presentación de la solicitud, el peticionario debe tener conocimiento de la decisión definitiva sobre su derecho pensional, para que el pago respectivo, en el evento de habérsele reconocido, se inicie dentro de los dos (2) meses siguientes”. Tales criterios han sido aplicados por ésta Corporación en sus decisiones, de forma reiterada. Por ejemplo, en la sentencia T – 099 de 2004, la Corte analizó un caso de una persona que radicó ante Cajanal, una solicitud de reconocimiento de su pensión por vejez, sin que ésta entidad se hubiera pronunciado, a pesar de haber transcurrido más de siete meses desde el momento en que el peticionario hizo la solicitud. En esa oportunidad, la Corte amparó los derechos constitucionales alegados por el actor, señalando lo siguiente: “Significa lo anterior, que desde el mes de noviembre de 2002 existe un derecho de petición en procura del reconocimiento de un derecho pensional, que no ha sido resuelto por parte de la entidad accionada, quien agudiza la violación de tal garantía constitucional cuando desde el mes de febrero de 2003 informa al peticionario que responderá su petición en el término consagrado en la Ley 700 de 2001, y no obstante ello, deja transcurrir 7 meses sin respuesta alguna y genera tanto la interposición de dos solicitudes adicionales en reclamo de lo mismo, como de la presente tutela instaurada en el mes de julio de 2003. Es claro que siguiendo la jurisprudencia vigente sobre la materia, existe vulneración del derecho de petición del accionante, puesto que al momento de presentar la demanda de tutela, habían transcurrido los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia[9] para resolver de fondo la petición relativa a su pensión de vejez. Así, considera la Corte que para el presente caso, procede la tutela en amparo del derecho invocado, previa la siguiente advertencia: la definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela. La competencia del juez de tutela se limita a verificar si los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los peticionarios, han sido cumplidos y en caso negativo ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.” De igual forma, en la sentencia T – 061 de 2004, esta Corporación analizó varios casos en los cuales distintas personas elevaron ante el Instituto de Seguros Sociales, solicitudes de reconocimiento de sus pensiones, sin que esa entidad se pronunciara al respecto, a pesar de haber transcurrido más de cuatro meses. La Corte de nuevo concedería la protección al derecho fundamental de petición, señalando lo siguiente: “Ahora bien, es jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional que, en principio, las controversias suscitadas con ocasión del reconocimiento de derechos pensionales no le corresponden a la jurisdicción constitucional en sede de tutela, ya que se trata de pretensiones de orden legal para cuya definición existen en el ordenamiento jurídico otras instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios[10]. En consecuencia, la acción de tutela no procede para el reconocimiento de derechos pensionales, bien se trate de pensiones de vejez, invalidez, o de sobrevivientes, a menos que dadas las circunstancias del caso concreto, los medios de defensa judicial resulten ineficaces para la garantía de los derechos fundamentales o se pueda razonablemente prever la ocurrencia de un perjuicio irremediable[11]. Así pues, la definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela, es claro que lo que sí le compete al juez de tutela es la verificación de los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los peticionarios, independientemente de su resultado, pues en aras de proteger el derecho de petición debe ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado. Como consecuencia de lo anterior, y en armonía con la interpretación que la jurisprudencia reciente ha dado a los términos para resolver este tipo de solicitudes, se advierte la vulneración del derecho de petición de los accionantes en los expedientes T-791018 y T-791048, puesto que al momento de presentar las demandas de tutela, habían transcurrido los dos (2) meses en que se espera la respuesta frente a la solicitud de una pensión de sobrevivientes[12] y los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia[13] para resolver de fondo la petición del resto de solicitudes relativas tanto a pensión de vejez y de invalidez. Además de lo anterior, el I.S.S. estaba en la obligación de hacerle saber a los accionantes dentro de los quince (15) días siguientes a la radicación de su solicitud, el estado en que se encontraba su petición, señalándole a la vez la fecha en que resolvería de fondo la misma.” Y de igual forma, en la sentencia T – 054 de 2004, la Corte analizaría un caso en el cual la demandante había presentado solicitud de pensión de vejez ante el Instituto de Seguros Sociales, sin que ésta entidad, a pesar de haber transcurrido más de cuatro meses, resolviera su solicitud. Esta Corporación tuteló el derecho fundamental de petición del actor, señalando al respecto lo siguiente: “Como aparece demostrado en el expediente, el ciudadano Mario Tonguino Suárez presentó ante el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle del Cauca, solicitud de reconocimiento de pensión de gracia el 14 de febrero de 2003, es decir que habían transcurrido cinco (5) meses y siete (7) días cuando acudió a la formulación de la tutela, el 21 de julio de 2003. En consecuencia, la Sala advierte que al momento de presentar la acción de tutela de la referencia, el término de cuatro meses para responder la solicitud de reconocimiento de la pensión – toda vez habían transcurrido cinco (5) meses y siete (7) días -, ya había vencido. Por tal razón, la entidad demandada estaba en la obligación de hacerle saber al actor, la decisión de fondo sobre su solicitud de reconocimiento de pensión de vejez. En este sentido y ante la situación fáctica del caso, la Sala estima necesario realizar dos precisiones. Primero, señalar que el juez de instancia erró en el fallo materia de revisión, por cuanto negó el amparo con base en el término de seis meses fijado por la Ley 700 de 2001 sin tener en cuenta la jurisprudencia constitucional ni la ley existente sobre el tema del derecho de petición, en torno al referido término de cuatro meses para pronunciarse sobre el reconocimiento de la pensión. Y segundo reiterarle a Instituto de Seguros Sociales, la obligación constitucional y legal que tiene como autoridad, de responder oportunamente a las solicitudes que se le formulen. En consecuencia, esta Sala concederá la tutela solicitada por el señor Mario Tonguino Suárez y ordenará al Instituto de Seguros Sociales, en el evento de que aún no haya emitido decisión de fondo, lo haga en el plazo máximo de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo.” Debe destacarse finalmente, que en la sentencia T – 422 de 2003, esta Corporación precisó que los términos establecidos por la jurisprudencia para resolver las solicitudes sobre derechos pensionales son aplicables análogamente a la solicitud de reliquidación de pensión, pues “si bien el trámite previsto en el artículo cuarto (4) de la Ley 700 de 2001, apunta al reconocimiento del derecho y ulterior pago de la prestación, la petición de reliquidación sí involucra un nuevo estudio de la solicitud, constancias de trabajo, factores salariales, aprobaciones, sustanciaciones etc, que igualmente quedan cobijados por el espíritu de la Ley 700 de 2001 condensado en su epígrafe al señalar que “se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados”. Con base en las anteriores consideraciones, entrará esta Corporación a analizar el caso concreto. 5. Caso concreto. En el presente caso, el actor aduce que radicó sus documentos para solicitar la reliquidación de su pensión, el tres (3) de diciembre de dos mil tres. El juzgado de única instancia denegó el amparo solicitado, por cuanto consideró que aún no habían transcurrido los cuatro meses que consagró el legislador para resolver la petición del actor. Como ha sido señalado con insistencia, los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional señalan que la entidad a la cual se ha solicitado la reliquidación de una pensión, cuenta con quince (15) días para informar al peticionario sobre el trámite iniciado a su petición; cuatro meses (4) para decidir definitivamente sobre la reliquidación solicitada y seis meses (6) para comenzar el pago de la pensión reliquidada, si es el caso que la entidad accedió a las solicitudes del petente. En efecto, como ha sido señalado, el actor radicó su solicitud el tres (3) de diciembre de dos mil tres (2003), y al momento de interponer la acción de tutela en enero de dos mil cuatro (2004) no había transcurrido el término de cuatro (4) meses para que la entidad decidiera definitivamente sobre la reliquidación solicitada por el señor Manuel Páez Reyes. En este orden de ideas, tendría razón el juzgado en señalar que la entidad no estaba obligada a resolver de fondo la solicitud. Sin embargo, el juzgado pasa por alto que también en los trámites de reliquidación de pensiones, la entidad tiene la obligación de informar al peticionario, dentro de los quince (15) días siguientes al momento de interponer la solicitud de reliquidación de pensión, cuál ha sido el trámite que se le ha dado a su petición y si la documentación que allegó está completa, y en caso de no ser así, para informarle claramente cuáles documentos debe aportar. En este orden de ideas, en el momento en que fue interpuesta la tutela, la entidad aún no había dado respuesta al actor sobre el estado de su solicitud. En consecuencia, fue vulnerado el derecho fundamental de petición del demandante, por lo cual era procedente el amparo. Con todo, considerando que a la fecha de la presente sentencia han transcurrido los términos para que sea resuelta de fondo la solicitud de reliquidación de la pensión del accionante, esta Corporación, siguiendo la técnica utilizada en la sentencia T – 422 de 2003, concederá la tutela al señor Manuel Páez Reyes y ordenará, a la entidad demandada que, si no lo ha hecho aún, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a proferir un acto administrativo que resuelva de fondo la petición elevada por el tutelante. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política RESUELVE Primero. LEVANTAR los términos suspendidos dentro del trámite de la presente acción de tutela. Segundo: REVOCAR el fallo del seis (6) de febrero de dos mil cuatro (2004) proferido por el Juzgado Veintisiete Penal del Circuito de Bogotá y en su lugar TUTELAR el derecho de petición del señor Manuel Páez Reyes. Tercero: ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales - Seccional Bogotá, que si aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a proferir un acto administrativo que resuelva de fondo la petición elevada por el señor Manuel Páez Reyes. Cuarto: PREVENIR al Instituto de Seguros Sociales para que en el futuro se abstenga de incurrir en esta clase de actuaciones que, como en el caso concreto, vulnera los derechos fundamentales de sus afiliados. Quinto: ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada Ponente JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO Secretario General (e) [3] Sentencia T-481 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein. [4] Al respecto véase la sentencia T-695 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierrra. [5] Sentencia T-1104 de 2002, M.P Manuel José Cepeda. [6] Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. [7] Sentencia 219 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz. [8] Sentencia 249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [9] Sentencias T-326 y T-325 de 2003. [10] T-01/97; T-036/97; T-718/98; T-660/99, T-408/00; T-398/01 y T-476/01. [11] En la sentencia T-553/98, se concedió la tutela como mecanismo transitorio a un enfermo de SIDA, que había reunido los requisitos para adquirir la pensión de invalidez; y en la sentencia T-627/97, se concedió la tutela a un pensionado, a quién se le había reconocido ya la pensión de invalidez y se le exigía para continuar gozando de la pensión, la existencia de una sentencia de interdicción y la asignación de curaduría, existiendo valoración médica que confirmaba su estado de invalidez. [12] En el caso de la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, el artículo 1º de la Ley 717 de 2001 fijó un término perentorio de dos meses. Situación reconocida, entre otras, en la sentencia T-304 de 2003. [13] Sentencias T-326 y T-325 de 2003.