Sentencia T-717 de 2017

T-717-17 Sentencia T-717/17 ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL QUE SE ENCUENTRAN EN UN ESTADO DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Persona con discapacidad o con alguna enfermedad grave, especial situación de los miembros de la Fuerza Pública El accionante es una persona en condición de discapacidad generada por secuelas psicológicas adquiridas después de que varios de sus compañeros murieran en una confrontación con un grupo armado ilegal, mientras cumplía sus funciones como miembro de la Policía Nacional. Dicha discapacidad ha sido evaluada en varias ocasiones, con diferentes porcentajes, siendo el más reciente 87.50%. Tal situación, además de impedirle trabajar para obtener un sustento económico por sus propios medios, ha generado también efectos negativos en su vida personal. PENSION DE INVALIDEZ EN REGIMEN ESPECIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Se reconoce cuando la disminución de la capacidad laboral sea superior a cincuenta por ciento PRINCIPIO DE INTEGRALIDAD EN LOS DICTAMENES DE PERDIDA DE CAPACIDAD PSICOFISICA EN EL MARCO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ESPECIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS-Reiteración de jurisprudencia Al momento de calificar la invalidez o pérdida de capacidad psicofísica, las autoridades competentes, tanto en el sistema general de seguridad social en salud, como en el subsistema de las Fuerzas Militares y de Policía, tienen el deber de evaluar integralmente a cada paciente, lo cual incluye el estudio de todas sus historias clínicas, que además deben estar actualizadas, así como el conjunto de las patologías que padezca. POSIBILIDAD DE RECALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL EN EL REGIMEN DE LAS FUERZAS ARMADAS-Reiteración de jurisprudencia El Legislador contempló la posibilidad de una recalificación periódica únicamente para quienes al retirarse del servicio obtuvieron una pensión por invalidez, y las personas que sean calificadas con un porcentaje inferior al mínimo requerido para acceder a dicha prestación, no podrían volver a ser evaluadas, pese a que exista un agravamiento de sus síntomas o una importante desmejora de su estado de salud. DERECHO A LA SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DE PATRULLERO-Vulneración por parte de la Policía Nacional al no haber dado una respuesta clara y de fondo respecto a solicitud de recalificación de la pérdida de capacidad psicofísica RECALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL EN EL REGIMEN DE LAS FUERZAS ARMADAS-Orden a la Policía Nacional expedir una nueva calificación de la pérdida de capacidad laboral del accionante Referencia: Expediente T- 6.288.846 Acción de tutela instaurada por José Nelson Gamba Casallas contra la Policía Nacional Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo dictado en el asunto de la referencia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección A, el 17 de mayo de 2017. I. ANTECEDENTES El 3 de mayo de 2017, el señor Cesar Sánchez Aragón, actuado como apoderado judicial del señor José Nelson Gamba Casallas interpuso acción de tutela, para que se protejan los derechos fundamentales de su representado a la salud, la vida en condiciones dignas, el mínimo vital, la seguridad social, el derecho de petición, y el acceso a la administración de justicia; que considera, están siendo vulnerados por la entidad demandada. A continuación la Sala resumirá los hechos narrados por el accionante: 1. Hechos 1. El señor José Nelson Gamba Casallas, ingresó a prestar servicio en la Policía Nacional el 29 de abril de 1999, desempeñándose como patrullero. Fue retirado del servicio activo el 17 de febrero de 2009 por disminución de su capacidad laboral. 2. Afirmó que fue “víctima de una emboscada por parte de un grupo subversivo en el año 2006”[1], que le dejó consecuencias sicológicas como cambios de personalidad, trastornos de adaptación, delirios de persecución e irritabilidad, esquizofrenia, entre otros. 3. El 12 de febrero de 2008, fue examinado por las autoridades médicas laborales de la Policía que definieron que tenía un 8.5% de pérdida de capacidad laboral permanente parcial, y fue declarado apto para el servicio policial. 4. Posteriormente, el señor Nelson Gamba Casallas solicitó una nueva valoración, la cual dio origen al acta de la Junta Médico Laboral No. 1402 del 3 de noviembre de 2010, en la que se le determinó una pérdida de capacidad actual del 15.32% y total de 23.82%, con origen en el servicio por causa y razón del mismo. Señala que el 27 de abril de 2012, una nueva Junta Médico Laboral emitió el acta No. 579 en la que aumentó el porcentaje de pérdida de capacidad laboral total a 29.91%. 6. El apoderado del accionante sostiene que por orden judicial, proferida en otro proceso de tutela[2], la Junta Médico Laboral de la Policía realizó una nueva valoración al accionante, y emitió el acta No. 1989 del 22 de octubre de 2013, en la que estableció una pérdida de capacidad laboral anterior de 29.91%, actual de 32.94% y total de 62.85%, de origen común. 7. El 10 de febrero de 2014, el accionante solicitó se convocara al Tribunal Médico Laboral de Revisión, con el fin de que revocara el acta del 22 de octubre de 2013, reseñada en el numeral anterior, y en su lugar (i) se reconociera una pensión por la disminución en su capacidad laboral de un 86.67%, (ii) se determinara como fecha de estructuración de la invalidez el año 2008, (iii) se estableciera el origen de su patología como profesional. El 4 de agosto de 2014 el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional, en su calidad de Presidente del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y Policía, autorizó la convocatoria. En consecuencia, el 19 de diciembre de 2014, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, mediante el Acta No. 14-0027 determinó una pérdida de capacidad laboral anterior del 29.91%, actual de 0% y total de 29.21%, de origen común, al señor José Gambas Casallas. El apoderado del accionante afirmó que un funcionario de dicho Tribunal exigió dinero para obtener un porcentaje suficiente para acceder a la pensión de invalidez, y por lo tanto radicó una denuncia penal con base en dichos hechos. 8. Debido a las diferencias entre las valoraciones que le fueron realizadas, el señor José Nelson Gamba Casallas acudió a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, que emitió dictamen el 15 de julio de 2016, en el que consta que tiene una pérdida de capacidad laboral de 86.50%, por patologías depresivas con trastornos crónicos de la personalidad. 9. El 8 de agosto de 2016, el señor Gamba Casallas radicó derecho de petición ante el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en el que le solicitó convalidar el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá. El 8 de noviembre de 2016, fue resuelta su petición en sentido negativo, con fundamento en las competencias consagradas en el artículo 21 del Decreto 1796 de 2000. 10. El 24 de febrero de 2017 solicitó a la Policía Nacional el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, a la que considera tiene derecho, teniendo en cuenta que la Junta Regional de Calificación de Invalidez determinó una pérdida de capacidad laboral de un 86.50%. A la fecha de interposición de la acción de tutela manifestó no haber recibido respuesta. 11. Con base en lo anterior, el apoderado del accionante solicita sean amparados los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, a la seguridad social, al debido proceso, y al acceso a la administración de justicia de su representado, y en consecuencia, se ordene a la Policía Nacional, “en el término de 48 horas reconozca pensión de invalidez a favor del señor Patrullero (R) JOSÉ NELSON GAMBA CASALLAS (…) teniendo en cuenta el 86.50% de la merma de la capacidad laboral determinado por la Junta Regional de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca según dictamen del 15 de julio de 2016 (…)” como mecanismo transitorio, mientras se resuelve la acción de nulidad y restablecimiento. También solicitó ordenar a la Subdirección General de la Policía Nacional – Área de prestaciones sociales – Grupo de pensionados de la Policía Nacional, resolver de fondo la petición presentada. 2. Trámite de primera instancia y respuesta de la entidad accionada El 5 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “A” asumió el conocimiento de la acción de tutela y, notificó al representante legal de la entidad demandada para que en ejercicio de su derecho de defensa, se pronunciara sobre la tutela interpuesta. El 10 de mayo de 2017, la Jefe de Área de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional, dio respuesta a la acción de tutela instaurada por el señor Gamba Casallas, y solicitó que sea declarada improcedente. En primer lugar, señaló que el Grupo de Pensionados de la Policía Nacional, dio respuesta oportuna y de fondo a la petición realizada por el accionante el 24 de febrero de 2017, el 2 de abril del mismo año[3], en la cual le informó que de conformidad con el artículo 14 del Decreto 1796 de 2000[4] los organismos médico laborales Militares y de Policía, el Tribunal y la Junta Médico Laboral, son los únicos competentes dentro del régimen exceptuado de la Policía Nacional para determinar la disminución de la capacidad psicofísica, a través de acta de junta médico laboral y por ende, la calificación realizada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, no le es oponible a dicha institución, en los términos planteados por el actor. Sobre la petición de autorizar una nueva valoración medico laboral, le informó que enviaría una copia de la misma al Área de Medicina Laboral, por ser los competentes para el efecto. Así pues, concluyó argumentando que la Policía Nacional no ha vulnerado el derecho de petición del accionante, y que la acción de tutela no es el mecanismo judicial adecuado para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez que pretende el señor Gamba Casallas. 3. El fallo objeto de revisión 3.1. Sentencia de única instancia El 17 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “A” profirió fallo de única instancia y resolvió negar por improcedente el amparo solicitado por el actor. Argumentó que frente al derecho fundamental de petición, había ocurrido el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, porque la demandada demostró haber dado respuesta clara y de fondo a la solicitud elevada por el accionante. Sobre la pretensión de ordenar el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, estimó que el actor cuenta con medios judiciales idóneos y eficaces para resolverla; señaló también que el actor no demostró la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable, de manera que tampoco era procedente conceder el amparo de manera transitoria. 4. Pruebas relevantes aportadas al proceso 4.1. Copia del Acta de Junta Médico Laboral de Policía del 3 de noviembre de 2010, en la que se determinó que el señor José Nelson Gamba Casallas no era apto para continuar en el servicio, por contar con una disminución de la capacidad laboral actual de 15.32%, y total de 23.82%, con origen en el “servicio, por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo (…)” (Folios 13 a 15, cuaderno de única instancia). 4.2. Copia de dictamen de calificación de estado de invalidez emitido por la Junta Medico Laboral Regional, el 22 de octubre de 2013, en el que consta que el señor José Nelson Casallas fue calificado como no apto para el servicio, por tener una pérdida de capacidad para laboral actual de 38.94%, y total de 62.85%. Se evaluó como enfermedad común. (Folios 16 a 18, cuaderno de única instancia). 4.3. Copia del Acta suscrita por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía No TML 14-0027, del 19 de diciembre de 2014, en la que se calificó al señor José Nelson Casallas como no apto para el servicio, y se estimó una pérdida de su capacidad laboral actual de 0.0% y total de 29.91%, de origen común. (Folios 19 a 24, cuaderno de única instancia). 4.4. Copia de Dictamen de Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral y Determinación de la Invalidez, emitido el 15 de julio de 2016, por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, en el que consta que el señor José Nelson Gamba Casallas fue calificado con un 86.50% de invalidez de origen común, y se determinó como fecha de estructuración el 18 de junio de 2013. (Folios 25 a 30, cuaderno de única instancia). 4.5. Copia del derecho de petición interpuesto ante el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía Nacional, el 8 de agosto de 2016, en el que mediante apoderado judicial, el accionante solicitó convalidar el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta Regional de Bogotá y Cundinamarca, y en consecuencia, se envíe a la Policía Nacional para que le fuera reconocida una pensión de invalidez. (Folios 31 a 33, cuaderno de única instancia) 4.6. Copia de la respuesta emitida por el Organismo Médico Laboral de la Policía nacional, el 8 de noviembre de 2016, a la solicitud de convalidación del dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, en el que informó que ello no es posible, en la medida que las Fuerzas Militares y la Policía nacional tienen un régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario que le es propio, y por ello carece de competencia para “ratificar actos administrativos proferidos bajo el Decreto 2463 del 2001 y 1072 del 2015, los cuales regulan el régimen laboral ordinario (…)”. (Folios 34 y 35, cuaderno de única instancia). 4.7. Copia del derecho de petición interpuesto ante el Director General de la Policía Nacional y el Subdirector General de la misma institución, el 21 de febrero de 2017, en el que mediante apoderado judicial, el accionante solicitó le fuera reconocida pensión de invalidez, con base en el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta Regional de Bogotá y Cundinamarca, y se autorizara una nueva valoración médico laboral en la que se tenga en cuenta el referido dictamen. (Folios 36 a 38, cuaderno de única instancia). 4.8. Copia de constancias de ingreso del señor José Nelson Gamba Casallas a hospitalización el 15 de febrero de 2017, por 8 días, y órdenes ambulatorias de servicios en salud, de la Institución Hermanas Hospitalarias del Sagrado Corazón de Jesús, firmadas por un médico psiquiatra. (Folios 38 a 41, cuaderno de única instancia). 4.9. Copia de la epicrisis del 14 de febrero de 2017 que reseña la hospitalización del señor José Nelson Gamba Casallas en la Institución Hermanas Hospitalarias del Sagrado Corazón de Jesús, Centro de Atención Clínica La Inmaculada. En ésta, se señala como enfermedad actual cuadros psicóticos, depresión post traumática e ideas suicidas. Consta también, que el accionante ha estado hospitalizado varias veces por las mismas causas, que tuvo un episodio de intoxicación severa con fin suicida, y que se separó de su esposa, por lo que actualmente vive con su hermana. (Folios 42 a 44, cuaderno de única instancia). 4.10. Copia de la denuncia radicada el 16 de febrero de 2015 en la Oficina de Asignación de Reparto de la Fiscalía General de la Nación, en la que la entonces cónyuge del señor José Nelson Gamba Casallas, denunció los hechos en los que presuntamente, un miembro del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, les habría pedido dinero a cambio de emitir un dictamen favorable, esto es, otorgar el porcentaje, origen y fecha de estructuración necesarios para que al señor Gamba Casallas le fuera reconocida un pensión de invalidez. (Folios 45 a 51, cuaderno de única instancia). 4.11. Copia del Oficio No, S-2017-017514 del 2 de abril de 2017, suscrito por el Jefe Grupo Pensionados de la Policía Nacional, en el que dio respuesta a la petición hecha por el señor José Nelson Gamba Casallas, en la que informó que no era posible acceder a su solicitud de pensión de invalidez, porque el porcentaje de pérdida de capacidad laboral determinado por los órganos competentes del régimen especial de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, no es igual o superior al 50%, y sobre su pretensión de ser calificado de nuevo, le informó que la enviaría al área médico laboral para lo de su competencia. (Folios 64 a 68, cuaderno de única instancia). II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer el fallo objeto de revisión, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del veinticinco (25) de agosto de dos mil diecisiete (2017), expedido por la Sala de Selección Número Ocho de esta Corporación. 2. Presentación del caso, formulación de los problemas jurídicos y metodología de la decisión 2.1. El accionante, quien actúa mediante apoderado judicial, prestó servicio a la Policía Nacional como patrullero entre el 29 de abril de 1999 y el 17 de febrero de 2009. Señala que en el año 2006 fue “víctima de una emboscada por parte de un grupo subversivo”[5] en los municipios de Caparrapí y La Peña, Cundinamarca, incidente en el que murieron varios de sus compañeros, y que lo afectó psicológicamente. En la actualidad se encuentra en tratamiento por estrés post traumático y trastorno depresivo recurrente, diagnóstico por el que ha estado hospitalizado en varias ocasiones, que además, le genera ideas suicidas. Teniendo en cuenta lo anterior, el accionante ha sido evaluado varias veces para determinar su pérdida de capacidad laboral: - Dictamen del 3 de noviembre de 2010, suscrito por la Junta Médico Laboral de Policía que calificó la pérdida de capacidad laboral del señor José Nelson Gamba Casallas, en un porcentaje actual de 15.32, y total de 23.82%, con origen en el “servicio, por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo”[6]. - Dictamen del 22 de octubre de 2013[7], suscrito por la Junta Medico Laboral Regional de la Policía Nacional que determinó una pérdida de capacidad para laboral actual de 38.94%, y total de 62.85%. Se evaluó como enfermedad común. - Dictamen del 19 de diciembre de 2014, suscrito por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía No TML 14-0027, que calificó al actor como no apto para el servicio, y estableció una pérdida de capacidad laboral actual de 0.0% y total de 29.91%. En éste se determinó que no había ninguna patología establecida. - En vista de las notables variaciones en los porcentajes de su pérdida de capacidad laboral, el señor Gamba Casallas acudió a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, entidad que emitió Dictamen de Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral y Determinación de la Invalidez, 15 de julio de 2016, en el que otorgó un 86.50% de invalidez de origen común, y fijó como fecha de estructuración el 18 de junio de 2013. Con base en el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, el señor Gamba Casallas solicitó, mediante derecho de petición al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía Nacional, que lo convalidara, y en consecuencia se enviara su caso al área competente para efectos del reconocimiento de una pensión de invalidez. Posteriormente, pidió al Subdirector de la Policía Nacional, que reconociera a su favor la pensión de invalidez a la que considera, tiene derecho, y en caso de que la respuesta fuera negativa, le explicara las razones por las que dicha prestación no sería procedente, y se autorizara una nueva valoración médico laboral. La Policía Nacional, dio respuesta a los derechos de petición señalando que no podía acceder a las solicitudes del actor, porque el régimen prestacional de dicha institución es especial, y en esta medida, el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, no puede tenerse en cuenta para efectos de un reconocimiento pensional, pues de conformidad con el Decreto 1796 de 2000, las únicas autoridades que pueden determinar lo propio, son la Junta Médico Laboral de Policía, y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Sobre la pretensión de recalificación, únicamente indicó que se enviaría al área correspondiente para que la resolviera. Por lo tanto, el accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a una vida en condiciones dignas, al mínimo vital, a la seguridad social, el derecho de petición y al acceso a la administración de justicia, y que en consecuencia, se ordene, de manera transitoria, a la Policía Nacional, el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez a su nombre, teniendo en cuenta que fue calificado con un 86.50% de pérdida de capacidad laboral por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca. La entidad accionada dio respuesta a la acción de tutela oportunamente, y pidió sea declarada improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, pues considera que el accionante debe acudir a la jurisdicción ordinaria para solicitar el reconocimiento prestacional que pretende. 2.2. En única instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “A” resolvió negar, por improcedente el amparo solicitado por el actor. Sostuvo que frente a la petición de amparo del derecho fundamental de petición, había ocurrido el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, porque la demandada demostró haber dado respuesta clara y de fondo a la solicitud elevada por el accionante. Sobre la pretensión de ordenar el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez a su nombre, estimó que el actor cuenta con medios judiciales idóneos y eficaces para resolverla. En lo que tiene que ver con el amparo transitorio, consideró que el accionante no demostró la eminente ocurrencia de un perjuicio irremediable, de manera que desestimó también la procedencia de esta pretensión. 2.3. Teniendo claro el anterior contexto, para efectos de asumir el estudio del caso concreto, la Sala procederá de la siguiente manera: primero, determinará si el amparo solicitado es procedente, de acuerdo con los criterios trazados por la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de acreencias pensionales, y por otro lado, para el amparo del derecho de petición. De encontrarla procedente, la Sala abordará dos problemas jurídicos de manera independiente. 2.3.1. En primer lugar, deberá determinar si la Policía Nacional vulneró los derechos a la seguridad social, al mínimo vital, y a una vida en condiciones dignas del señor José Nelson Gamba Casallas, al negarse a reconocer una pensión de invalidez a su nombre, argumentando que el estudio de la pérdida de capacidad laboral del actor realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca cuyo resultado arrojó una pérdida de capacidad laboral de 86.50%, no le es oponible, en la medida que el régimen prestacional de dicha institución es especial, y está regulado en el Decreto 1796 de 2000. 2.3.2. Segundo, entrará a estudiar si la Policía Nacional vulneró los derechos de petición y seguridad social, del señor José Nelson Gamba Casallas, al no dar respuesta oportuna y de fondo a la petición radicada el 21 de febrero de 2017, sobre su recalificación. Adicionalmente, atendiendo a las notables diferencias en los porcentajes de pérdida de capacidad laboral calificados al señor José Nelson Gamba Casallas, por las autoridades medico laborales de la Policía Nacional (23.82%, 68.85% y 29.91%) y el porcentaje asignado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez (86.50%), y a la variación en el origen de su pérdida de capacidad, que inicialmente fue establecida como “en el servicio, por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo”, para luego ser calificado como de origen común, y en virtud de las facultades con las que cuenta el juez de tutela que le permiten interpretar los hechos y pretensiones de la demanda, la Sala analizará si la Policía Nacional vulneró los derechos a la salud y a la seguridad social, del señor José Nelson Gamba, al abstenerse de autorizar una nueva calificación de su pérdida de capacidad psicofísica. 2.4. En consecuencia, la Sala se referirá (i) a los requisitos formales de procedencia de la acción de tutela, haciendo especial énfasis en el principio de subsidiariedad frente al reclamo de prestaciones sociales; (ii) al régimen jurídico aplicable en materia de pensión de invalidez para miembros de la Fuerza Pública, y las diferencias entre el sistema general de seguridad social en salud ordinario y el subsistema de las fuerzas Militares y de Policía; y (iii) al principio de integralidad aplicable a los dictámenes de pérdida de capacidad psicofísica, y la posibilidad de recalificación en el sistema de seguridad social de las Fuerzas Armadas. Finalmente; (iv) resolverá el caso concreto. 3. Estudio sobre la procedencia de la acción de tutela 3.1. De acuerdo con lo expuesto, en primer lugar, corresponde a la Sala Novena de Revisión determinar, si la acción de tutela interpuesta por el señor José Nelson Casallas es procedente. Para ello, primero estudiará los requisitos de legitimación en la causa e inmediatez, luego, deberá analizar, si de acuerdo con los hechos expuestos, los medios ordinarios de defensa son idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados por el actor. - La acción de tutela interpuesta por el señor José Nelson Gamba Casallas es formalmente procedente 3.2. De manera preliminar, la Sala advierte que en esta oportunidad se cumplen todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela, esto es, la legitimación por activa y pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad. A continuación la Sala expone los argumentos que sustentan dicha conclusión. 3.2.1. Siguiendo lo dispuesto por el artículo 86 constitucional, todas las personas están legitimadas para interponer acción de tutela ante los jueces para la protección de sus derechos fundamentales, bien sea actuando directamente o por medio de otra persona que actúe a su nombre[8]. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[9] establece que dicha acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”. En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada por el señor Cesar Sánchez Aragón, quien actúa como apoderado judicial del señor José Nelson Gamba Casallas, de conformidad con el poder aportado al proceso[10]. Por lo tanto, se encuentra legitimado para actuar, procurando la protección inmediata de los derechos e intereses fundamentales de su poderdante. 3.2.2. En lo que tiene que ver con la legitimación por pasiva, el citado artículo 86 constitucional, señala que la acción de tutela procede contra las autoridades públicas que vulneren derechos fundamentales. Por su parte, el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[11], también expone que “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”. Así pues, la Policía Nacional está legitimada como parte pasiva en el presente proceso, pues como “cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación”[12], tiene a su cargo todo el personal que presta el servicio necesario para el cumplimiento de sus funciones, y en este caso se le imputa una presunta vulneración de los derechos fundamentales del ex patrullero José Nelson Gamba Casallas. 3.2.3. De otra parte, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela debe interponerse en un término oportuno, justo y razonable, esto es, cumplir con el requisito de inmediatez. Este requisito responde entonces, a la pretensión de “protección inmediata” de los derechos fundamentales de este medio judicial, que implica que, pese a no existir un término específico para acudir al juez constitucional, las personas deben actuar diligentemente y presentar la acción en un tiempo razonable. Atendiendo a lo anterior, el juez de tutela debe valorar en cada caso concreto el cumplimiento de este principio, con el fin de “establecer una adecuada ponderación entre el respeto por la estabilidad jurídica, los intereses de terceros y los derechos fundamentales presuntamente afectados. Por ello, en el análisis de inmediatez cobran especial relevancia las condiciones personales del actor y el tipo de asunto que se controvierte”[13]. Por lo tanto, el operador judicial debe analizar cada caso concreto las circunstancias en las que transcurrió el tiempo en el que se interpuso la acción de tutela, pues no todas las tardanzas pueden juzgarse como injustificadas o irrazonables. En el evento que ahora ocupa la atención de la Sala, la última actuación antes de la interposición de la acción de tutela fue el derecho de petición que radicó el apoderado del accionante ante el Director General de la Policía Nacional, el 24 de febrero de 2017, en el cual solicitó que se le reconociera una pensión de invalidez al señor José Nelson Casallas, y se autorizara una nueva valoración medico laboral a su poderdante. La Policía Nacional dio respuesta el 2 de abril de 2017, en el sentido de no acceder a la solicitud. Posteriormente, el 3 de mayo de 2017, el apoderado del actor interpuso la presente acción de tutela, que fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” al día siguiente, es decir el 4 de mayo de la misma anualidad. En este orden de ideas, se constata que transcurrieron 31 días entre el hecho generador y concreto de la vulneración que se alega y la interposición de la acción de tutela. El término de un mes resulta razonable y justo para acudir al juez constitucional, por lo que la Sala concluye que se encuentra plenamente satisfecho el requisito de inmediatez. 3.2.4. Finalmente, queda por analizar el requisito de subsidiariedad, que se estudiará en dos etapas. Por el momento, es preciso señalar que éste requisito se refiere al agotamiento previo de todos los medios judiciales de defensa que se encuentren al alcance del accionante, para resolver sus pretensiones. Pues bien, teniendo en cuenta que el juez de única instancia dentro del trámite de la tutela declaró improcedente el amparo, precisamente por considerar que el accionante no agotó todos los mecanismos de defensa judiciales que tenía a su alcance, para obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez, a continuación la Sala analizará, brevemente, las reglas jurisprudenciales sobre la procedencia de la acción frente al reconocimiento de derechos pensionales. - La procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento de derechos pensionales. Reiteración de jurisprudencia[14] 3.2.4.1. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto Ley 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, este amparo constitucional tiene el objetivo de garantizar de manera inmediata la protección de los derechos fundamentales de todas las personas. Para materializar ese mandato, se tramita mediante un procedimiento preferente y sumario de carácter subsidiario, esto significa que la acción de tutela es procedente sólo si quien alega una afectación de sus derechos fundamentales, no dispone de otros mecanismos de defensa judiciales. 3.2.4.2. No obstante, esta Corporación ha identificado dos supuestos en los que, pese a existir otro medio de defensa, la acción de tutela es procedente: a) Como mecanismo principal, si el medio de defensa judicial creado por el legislador para resolver la petición correspondiente, no es idóneo o eficaz para proteger los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, esto es, de forma adecuada, oportuna e integral. En esta hipótesis, siguiendo por lo establecido en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[15], el juez constitucional debe valorar los hechos específicos de cada caso concreto, y observar, especialmente “i) el estado de salud del solicitante; ii) el tiempo que la autoridad pensional demoró en desatar el procedimiento administrativo; iii) la edad del peticionario; iv) la composición del núcleo familiar del mismo, verbigracia el número de personas a cargo, o si ostenta la calidad de cabeza de familia; v) el potencial conocimiento de la titularidad de los derechos, al igual que las acciones para hacerlos valer; y vi) las circunstancias económicas del interesado, análisis que incluye el promedio de ingresos frente a los gastos, el estrato socioeconómico y la calidad de desempleo”[16]. b) Como mecanismo transitorio, para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, “cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”[17]. En este sentido, la Corte ha señalado que para que se configure un perjuicio irremediable, deben estar acreditados los siguientes elementos: “(i) inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir; (ii) grave, por dañar o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un grado relevante; (iii) que requiera medidas urgentes para conjurarlo; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda su integridad”[18]. 3.2.4.3. Pues bien, teniendo en cuenta que para resolver los conflictos que surjan de la negativa de reconocimientos pensionales en el marco del régimen de las Fuerzas Militares y de Policía, el ordenamiento jurídico colombiano ha previsto la jurisdicción contencioso administrativa como el escenario judicial específico para ello, por regla general, la jurisprudencia constitucional ha estimado que la acción de tutela es procedente solo excepcionalmente para resolver este tipo de controversias[19]. Adicionalmente, de conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011[20] (en adelante CPACA), en todos los procesos declarativos que se adelanten ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, antes de que se notifique el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente puede decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. El inciso segundo del citado artículo señala que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 3.2.4.4. Frente a la existencia de medios judiciales ordinarios de defensa, es preciso tener en cuenta que aunque en abstracto, los mecanismos creados por el ordenamiento jurídico para resolver las controversias entre particulares y las autoridades públicas, son eficaces en la medida que han sido diseñados para garantizar el derecho al debido proceso y en general, todos los jueces tienen el deber de aplicar las normas constitucionales para garantizar los derechos fundamentales de las personas, esta Corte ha desestimado la valoración genérica de la eficacia del medio judicial ordinario de defensa., Por ello, ha sostenido en reiteradas ocasiones, que la eficacia debe analizarse de conformidad con las características de cada caso concreto. 3.2.4.5. A continuación, la Sala se detendrá a estudiar los medios de defensa ordinarios con los que cuenta el accionante, en especial de las medidas cautelares en el marco de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para lo cual, seguirá de cerca las consideraciones hechas sobre el tema en la sentencia T-610 de 2017[21], para luego analizar si estos son o no idóneos y eficaces en su caso. Con la expedición del CPACA, entre otros, se dotó de mayor efectividad a las medidas cautelares con el propósito de garantizar materialmente el derecho al acceso a la administración de justicia de los ciudadanos, como consecuencia del proceso de constitucionalización del derecho que viene ocurriendo desde la Constitución de 1991. Sin embargo, aún subsisten algunas diferencias notorias entre los mecanismos propios de la jurisdicción contencioso administrativa, y la acción de tutela. En la sentencia T-376 de 2016[22], la Sala Tercera de Revisión evidenció tres puntos diferenciales entre la idoneidad que le es propia a la acción de tutela, y a las medidas cautelares del CPACA. En este sentido, señaló que (i) para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa es necesario contar con un abogado y seguir el procedimiento creado por el legislador, que “a pesar de su amplitud, está regido por la formalidad[23], en contraposición a la informalidad que rige la acción de tutela, para cuya interposición no se exigen especiales conocimientos jurídicos, ni tampoco es necesario que se presente la causa en determinada forma”[24]; (ii) por regla general, al solicitar medidas cautelares en el procedimiento contencioso administrativo, es necesario prestar caución para garantizar el cubrimiento de los posibles perjuicios que se pudieran generar con su decreto[25]; y (iii) la acción de tutela usualmente es un mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales principal y definitivo, toda vez que el juez constitucional cuenta con amplias facultades para decretar y recolectar las pruebas que resulten necesarias para definir cada caso concreto, mientras que las medidas cautelares son, por naturaleza de carácter transitorio, en la medida que buscan “conjurar situaciones urgentes y su resolución impone un estudio del asunto expuesto de manera preliminar, sin que implique un prejuzgamiento y con los elementos fácticos y normativos a disposición en esa etapa inicial.” [26] La Sala Plena de esta Corte se pronunció sobre la diferencia entre los términos consagrados legalmente para la adopción de medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el plazo que existe para fallar una acción de tutela, en la sentencia C-284 de 2014[27] con ocasión del análisis de constitucionalidad del parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. Al respecto sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo “contempla unos términos para decretar medidas cautelares, que desbordan notoriamente los límites constitucionales perentorios sobre el tiempo que pueden durar los procesos de tutela antes de una decisión de fondo”, y en efecto el trámite de las medidas cautelares puede demorar más de 10 días, teniendo en cuenta que el juez debe correr traslado de la medida al demandado[28] al cual se le otorga un término de cinco días para pronunciarse al respecto. Posteriormente, y siguiendo lo dispuesto por el artículo 233 del CPACA, el operador judicial cuenta con un término de diez días para proferir el auto que decida sobre las medidas cautelares. Contra la providencia judicial que las concede proceden los recursos de apelación y súplica, según cada caso, que se conceden en el efecto devolutivo[29] y deben ser resueltos máximo en 20 días. Visto lo anterior, es claro que el sistema de plazos contemplado en el artículo 233 del CPACA para el trámite de las medidas cautelares es mucho más amplio que aquel con el que cuenta el juez de tutela para emitir un fallo de fondo, que según el artículo 86 superior es de 10 días, termino en el que, incluso, se pueden adoptar medidas provisionales de protección. 3.2.4.6 Además, esta Corte también ha advertido la necesidad de verificar las condiciones personales de los accionantes, pues en casos en los que se encuentre una especial vulnerabilidad, la acción de tutela es el mecanismo judicial que permite materializar de manera más expedita y definitiva el amparo a sus derechos fundamentales, sin que ello signifique que, en razón a dicha situación especial, la tutela resulte automáticamente procedente. Sobre este punto, la Sala Novena de Revisión, en la sentencia T-1093 de 2012[30] señaló: “el análisis formal de procedibilidad, independientemente del escenario en que se ejercite la acción de tutela, debe efectuarse en arreglo a las particularidades fácticas y normativas que rodean el asunto iusfundamental concreto”. 3.2.4.7. Esta consideración resulta de la mayor relevancia en el escenario de la acción de tutela contra decisiones que han negado una garantía pensional, ya que los beneficiarios de este tipo de prestaciones son, por regla general, personas con determinados grados de vulnerabilidad en razón de su pérdida de capacidad laboral, o por el deterioro de sus condiciones de salud producto de los quebrantos propios de la tercera edad o de las enfermedades o accidentes sufridos, lo cual les impide realizar actividades para proveerse los medios necesarios para la satisfacción de sus derechos fundamentales. “En ese contexto, entonces, exigir idénticas cargas procesales a personas que soportan diferencias materiales relevantes, frente a quienes no se encuentran en estado de vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una infracción al acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones”[31]. Atendiendo a lo anterior, la sentencia T-108 de 2007[32], declaró procedente el amparo del derecho a la seguridad social y el mínimo vital del accionante, a quien le había sido retirada su pensión de invalidez, con base en un dictamen que calificó en un porcentaje ostensiblemente menor al inicial su pérdida de capacidad laboral, que además no coincidió con el otorgado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez a la que había acudido por su cuenta. En esa oportunidad, la Corte sostuvo que en atención a su edad[33], y su estado de salud[34] que le impedían acceder al mercado laboral para poder proveerse una subsistencia mínima junto a su familia, la acción de tutela era procedente como mecanismo definitivo para la protección de sus derechos fundamentales. En sentido similar, la sentencia T-773 de 2009[35], la Sala Octava de Revisión estimó procedente el amparo solicitado para obtener un nuevo pronunciamiento sobre la fecha de estructuración de la invalidez del accionante, pues en virtud de las precarias circunstancias económicas y de salud de éste, encontró que el mecanismo judicial ordinario no era eficaz para resolver su pretensión. En esta oportunidad, resultan especialmente relevantes las sentencias T- 798 de 2011[36] y T-539 de 2015[37], por tratarse casos análogos al que ahora ocupa la atención de la Sala. Dichas providencias estudiaron casos de ex miembros de la Policía Nacional[38], a quienes esa institución les calificó su pérdida de capacidad laboral en un porcentaje menor al determinado por una Junta Regional de Calificación de Invalidez. En atención al estado de discapacidad de los accionantes, de su imposibilidad de laborar, y su vulnerabilidad económica, en ambos casos el amparo se estimó procedente, pese a la existencia del medio de defensa ordinario, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramita ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 3.2.5. En suma, la acción de tutela es un mecanismo para la protección de derechos fundamentales que tiene un carácter subsidiario. Por lo tanto, su procedencia está supeditada a que no existan otros medios de defensa judicial para reclamar la afectación de esos derechos. Pese a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha identificado que puede resultar procedente como mecanismo principal, siempre que se constate que la instancia ordinaria no es idónea o eficaz para la protección solicitada. También procede como medio de defensa transitorio para evitar un perjuicio irremediable, siempre que se requieran medidas impostergables y urgentes para evitar la afectación inminente y grave de derechos fundamentales. - La acción de tutela interpuesta por el accionante cumple con el requisito de subsidiariedad 3.3. Pues bien, en el caso bajo estudio la Sala encuentra que el juez de única instancia acogió el argumento presentado por la Policía Nacional según el cual el accionante puede acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para controvertir el acto administrativo que negó el reconocimiento de la pensión de invalidez que pretende. En este punto, la Sala advierte que, el apoderado del accionante, informó a la Sala de Revisión sobre la presentación de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Policía Nacional[39], el 4 de septiembre de 2017[40], en la que cuestiona el acto administrativo del 2 de abril de 2017, mediante el cual la entidad demandada despachó negativamente la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez al señor José Nelson Gamba Casallas. La demanda fue repartida al Juzgado 49 Administrativo, Oral de Bogotá[41], quien la inadmitió el 3 de octubre del mismo año[42]. Posteriormente, el 13 de octubre de 2017[43] se subsanó la demanda, y finalmente, el 31 de octubre dicho Juzgado remitió el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerarse incompetente para fallar el caso, en razón de la cuantía estimada[44]. El proceso llegó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de noviembre de 2017[45], y le fue repartido a la Sección Segunda de dicho Tribunal[46] el pasado 24 de noviembre del año en curso, sin que para el momento de suscripción de la presente sentencia hubiese sido admitida o rechazada la demanda. Teniendo claro este contexto, la Sala estudiará la eficacia de dichos mecanismos judiciales de defensa frente al caso que ahora ocupa su atención. 3.3.1. En primer lugar, el accionante es una persona en condición de discapacidad generada por secuelas psicológicas adquiridas después de que varios de sus compañeros murieran en una confrontación con un grupo armado ilegal, mientras cumplía sus funciones como miembro de la Policía Nacional. Dicha discapacidad ha sido evaluada en varias ocasiones, con diferentes porcentajes, siendo el más reciente 87.50%. Tal situación, además de impedirle trabajar para obtener un sustento económico por sus propios medios, ha generado también efectos negativos en su vida personal[47]. Adicionalmente, el señor José Nelson Gamba Casallas está calificado con un puntaje de 27,77 en el Sisbén[48], y pese a que en la Base Única de Afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud figura afiliado a la EPS Sanitas en el régimen contributivo, su estado es de “SUSPENDIDO”[49]. 3.3.2. Lo anterior ubica al accionante dentro de la población económicamente vulnerable del país. Pero además de encontrarse en una situación de vulnerabilidad económica, la salud psicológica del señor José Nelson Gamba Casallas ha tenido una notable desmejora con el paso del tiempo. Así lo demuestran las recientes hospitalizaciones a las que ha tenido que ser sometido, en las cuales existe constancia de ideas suicidas recurrentes[50]. 3.3.3. Todas estas circunstancias, analizadas en conjunto, permiten a la Sala concluir que el accionante se encuentra en un estado de debilidad manifiesta, que lo hace merecedor de una especial protección constitucional. Así mismo, evidencian que existe un inminente riesgo para la vida y la salud del señor Gamba Casallas, quien por sus afectaciones psicológicas en cualquier momento puede tomar la decisión de terminar con su vida, como ha ocurrido en anteriores oportunidades, lo cual se traduce en la posibilidad de que ocurra un perjuicio irremediable, que requiere de medidas urgentes para prevenirlo, dado el alto impacto y gravedad que podría tener sobre sus derechos a la salud y a la vida, tornando en impostergable el amparo. 3.3.4. Aunado a lo anterior, tal como se expuso previamente, el escenario de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo, no ofrece al actor la efectividad e idoneidad que sí le brinda la acción de tutela, máxime teniendo en cuenta que, pese a que el apoderado del accionante instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez del señor Gamba Casallas, 3 meses después el proceso aún no ha iniciado el trámite correspondiente. Al confrontar esta circunstancia, con el inminente riesgo que existe para la vida y la salud del señor Gamba Casallas, resulta razonable concluir que existe la posibilidad de que ocurra un perjuicio irremediable, que puede ser prevenido mediante la presente acción de tutela, como un mecanismo transitorio de defensa, mientras la Jurisdicción Contencioso Administrativa, adopta la decisión correspondiente. 3.3.5. En consecuencia, frente a la pretensión de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, la Sala encuentra procedente la acción de tutela, como mecanismo transitorio para la protección de los derechos fundamentales del accionante, y de esta manera, evitar la consumación de un perjuicio irremediable. 3.3.6. De otra parte, en lo referente a la pretensión de amparo al derecho de petición, la Sala advierte que el ordenamiento jurídico colombiano no prevé un medio de defensa idóneo y eficaz, distinto a la acción de tutela, para su protección. En consecuencia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que quien considere vulnerado este derecho, bien sea porque su solicitud nunca obtuvo respuesta, porque la respuesta no resolvió el fondo de lo pretendido, o porque no se comunicó dentro de los términos señalados por la ley, puede acudir directamente a la acción de amparo constitucional[51]. En el caso bajo estudio, el accionante también solicitó el amparo de su derecho de petición, que considera vulnerado por la entidad accionada, y siendo la acción de tutela el único mecanismo judicial disponible para la protección de éste, se concluye que la acción de tutela está llamada a proceder, como mecanismo principal. 3.4. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a concluir que la acción de tutela interpuesta por José Nelson Casallas es procedente, y seguirá con el desarrollo propuesto, sobre el régimen jurídico aplicable en materia de pensión de invalidez para miembros de la Fuerza Pública, los órganos competentes para calificar la pérdida de capacidad laboral en el mismo, y el principio de integralidad aplicable a los dictámenes de pérdida de capacidad laboral. 4. Régimen jurídico de la pensión de invalidez para miembros de la Policía Nacional, entidades competentes para calificar la pérdida de capacidad laboral en el mismo y sus diferencias con el sistema general de seguridad social. Reiteración de jurisprudencia 4.1. La normatividad vigente para el personal militar y policial, en materia de reconocimiento de pensión de invalidez, es el Decreto 1796 de 2000 “Por el cual se regula la evaluación de la capacidad psicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993". El artículo 38 de dicha norma establece para el caso del personal de nivel ejecutivo de la Policía Nacional[52], la posibilidad de acceder a una pensión de invalidez, si durante el servicio es calificado con un mínimo de 75% de pérdida de su capacidad laboral. 4.2. No obstante lo anterior, con la expedición de la Ley 923 de 2004 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”, los requisitos para acceder a una pensión de invalidez variaron, en ciertas circunstancias. Particularmente, esta Ley fijó como límite mínimo porcentual de invalidez para los miembros de la fuerza pública en 50%, siempre que el reconocimiento de dicha prestación tenga origen en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad a partir del 7 de agosto de 2002, y no antes[53]. 4.3. En desarrollo de dicha disposición marco, el Gobierno expidió el Decreto 4433 de 2004 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”. Esta norma dispone, en su artículo 30, para el caso de los Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional;[54] que se debe contar con un 75% de pérdida de capacidad laboral, para efectos de acceder a una pensión de invalidez, siempre que la afectación haya ocurrido durante el servicio, sin especificar que debiera ser por causa y razón del mismo. 4.4. Adicionalmente, en el artículo 32[55] del Decreto 4433 de 2004, establece otro tipo de prestación que atiende a la pérdida de capacidad laboral adquirida por el personal militar o policial, en combate; o por actos meritorios del servicio; o por acción directa del enemigo; o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional; o en accidente ocurrido durante la ejecución de un acto propio del servicio. La norma dispone que si en dichas circunstancias se determina una incapacidad permanente parcial igual o superior al 50% e inferior al 75%, se tiene derecho a “un reconocimiento pensional por un alto grado de incapacidad adquirido en especialísimas circunstancias.” 4.5. Sobre dichas prestaciones, la sentencia T- 189 de 2014[56] precisó que de la Ley 923 y del Decreto 4433 de 2004 “se [desprendía] una diferenciación entre aquellas situaciones de origen común que puedan dar lugar a una pérdida de capacidad laboral [arts. 30 y 33], y aquellas relacionadas con el ejercicio mismo [art. 32] –una suerte de invalidez de origen profesional -[57]”. Es decir, que la diferencia radica en que una prestación responde a causas comunes y la otra a razones profesionales.[58] 4.6. De otra parte, el Título III del Decreto 1796 de 2000, señala que para el sistema de seguridad social de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, la Junta Médico Laboral Militar o de Policía y el Tribunal de Revisión Militar y de Policía, son las instancias encargadas de determinar la disminución de la capacidad psicofísica y de calificar la enfermedad según sea profesional o común.[59] 4.7. Esta regulación especial responde a la organización que ha dispuesto el Legislador[60], que además del Sistema General de Seguridad Social contenido en la Ley 100 de 1993, incluye otros Subsistemas y regímenes especiales, con participación del gobierno nacional[61], “para responder al mismo objetivo de atender eficiente y oportunamente las contingencias a que puedan estar expuestos ciertos grupos de personas por una eventual afectación de su estado de salud -física o mental- o de su capacidad económica. Ejemplo de ello es el régimen que cobija a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, que por expresa exclusión constitucional y legislativa,[62] no se les aplica lo dispuesto en el Sistema Integral de Seguridad Social, como quiera que su particular organización logística y su misión constitucional demandan del Estado una regulación especial.”[63] 4.8. En virtud de lo anterior, las Fuerzas Militares y de Policía cuentan con organismos propios, distintos a los del régimen general de seguridad social en salud, para determinar la pérdida de capacidad laboral de sus miembros, diferencia que ha sido estudiada en varias ocasiones por la jurisprudencia Constitucional. Por su pertinencia, a continuación se citan in extenso las consideraciones expuestas en la sentencia C-890 de 1999[64] sobre el tema, a propósito de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 66 (parcial) del Decreto 1029 de 1994, y los artículos 89, 90 y 91 (parciales) del Decreto 094 de 1989, por cargos de igualdad que si bien no son las normas actualmente aplicables, toda vez que fueron derogadas por el Decreto 1796 de 2000, dan cuenta de las razones que justifican la existencia del régimen especial que se viene estudiando: “[N]o es posible establecer un término de comparación entre los porcentajes para acceder a la pensión de invalidez en el régimen general y los del régimen especial, porque la estructura de los sistemas difiere sustancialmente en la medida en que su acceso y sus métodos de calificación están regulados por patrones distintos, no habiendo coincidencia entre los sistemas de cálculo, liquidación y monto de las prestaciones. Como ya se anotó, al estar diseñados para regular situaciones diversas, acordes con las características específicas de los grupos sociales cubiertos, los regímenes prestacionales en materia de pensión por invalidez no pueden someterse a la misma regla de comparación, por lo que tampoco es viable establecer una norma de correspondencia matemática entre los porcentajes utilizados por cada uno. Para efectos de ilustrar la diferencia que existe entre los métodos de calificación de las incapacidades en cada uno de los sistemas, resulta de importancia presentar el siguiente ejemplo. En el sistema prestacional de las fuerzas militares [Decreto 094 de 1989], la pérdida anatómica de miembro superior derecho en un persona diestra de 20 años de edad, arroja 20 índices de incapacidad, dando lugar, una vez confrontadas las respectivas tablas, a una incapacidad del 100%. A este tipo de lesión corresponde una indemnización acorde con el grado que el militar detenta, y el derecho a una pensión de invalidez equivalente al 100% del sueldo o de las partidas respectivas, según lo establecido en los diferentes estatutos especiales. En el régimen de la Ley 100, la misma lesión en la misma persona, acaecida ésta como consecuencia de un riesgo común o profesional, debe someterse a la...