Sentencia T-715 de 2014

T-715-14 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-715/14 EDUCACION-Derecho y servicio público con función social La educación tiene una doble connotación. En primer lugar, como derecho, la educación se constituye en la garantía que se inclina por la formación de los individuos en todas sus potencialidades, ya que a través de ésta el ser humano puede desarrollar y fortalecer sus habilidades físicas, morales, culturales, analíticas entre otras, y en segundo lugar, como servicio público, la educación se convierte en una obligación del Estado que es inherente a su finalidad social. DERECHO A LA EDUCACION-Contenido y obligaciones estatales en materia educativa de conformidad con el bloque de constitucionalidad, cumplimiento inmediato y progresivo ESTADO-Debe garantizar el fomento de la ciencia y la tecnología para consolidar el derecho a la educación/EDUCACION Y GLOBALIZACION-Integración/CIENCIA Y TECNOLOGIA Y GLOBALIZACION-Integración Debido a que el fomento de la cultura, la ciencia, el conocimiento y la tecnología no pueden ser ajenos a los cambios que el mundo global va imponiendo tanto a nivel nacional como internacional. Ello en aras de crear profesionales competitivos y adaptables a todo campo laboral dentro de nuestro país y en el exterior. De esta manera, educar a las personas conlleva a desarrollarle las capacidades necesarias para participar en el fenómeno llamado “globalización” y en esta medida proteger sus propios derechos. De esta manera, la globalización como fenómeno de trasformación a nivel mundial exige la modernización de los sistemas educativos, lo que obliga a las instituciones educativas a crear sistemas adaptables con las necesidades que la sociedad actual demanda, en lo referente a tecnología, ciencia, cultura y conocimiento. DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad ASEQUIBILIDAD O DISPONIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION Consiste en la obligación del Estado de proporcionar el número de instituciones educativas y programas de enseñanza suficientes para todos los que soliciten el servicio. ACCESIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION Consiste en la obligación que tiene que el Estado de garantizar que en condiciones de igualdad, todas las personas puedan acceder al sistema educativo, lo cual está correlacionado con la facilidad, desde el punto de vista económico y geográfico para acceder al servicio, y con la eliminación de toda discriminación al respecto. ADAPTABILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION Consiste en el hecho de que la educación debe adecuarse a las necesidades de los demandantes del servicio, y, que se garantice la continuidad en su prestación. ACEPTABILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION Hace referencia a la forma y el fondo de la educación, es decir, la calidad de la educación que debe brindarse. PRINCIPIOS DE LA BUENA FE Y CONFIANZA LEGITIMA-Contenido y alcance El principio de la buena fe tiene por objetivo erradicar las actuaciones arbitrarias de parte de las autoridades públicas y de los particulares, ya que el fin perseguido es que los hechos de éstos se aparten de subjetividades e impulsos que generen arbitrariedad, y en consecuencia, se ciñan a niveles aceptables de certeza y previsibilidad. El principio de la confianza legítima es una manifestación concreta del principio de la buena fe. PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y LA BUENA FE EN MATERIA DE EDUCACION En materia de educación, el principio de la confianza legítima se ha aplicado cuando al administrado se le ha generado una expectativa seria y fundada de que las actuaciones posteriores de la administración, y en casos excepcionales de los particulares, serán consecuentes con sus actos precedentes, lo cual generan una convicción de estabilidad en sus acciones. Esta Corporación ha estudiado situaciones en las cuales se ha vulnerado el principio de buena fe y confianza legítima en materia de educación superior. En éstos, prima la característica de que una vez se genere la confianza legítima en los particulares, ésta no puede ser defraudada, so pena de vulnerar el principio de la buena fe que debe guiar las actuaciones de todas las personas. DEBIDO PROCESO EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Garantía fundamental El debido proceso administrativo hace referencia a la obligación en cabeza de todas las autoridades de actuar conforme a los procedimientos que previamente han sido establecidos en la ley, con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales de aquellas personas que pueden resultar afectadas por sus decisiones. Es decir, dichas garantías están enfocadas en salvaguardar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, conforme a preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, para evitar que con la expedición de los actos administrativos se lesionen derechos o contraríen los principios del Estado de Derecho. DEBIDO PROCESO-Actuación administrativa contractual En las actuaciones contractuales debe observarse el debido proceso, en aras de respetar los derechos a la contradicción y a la defensa de los contratistas. Lo anterior con la finalidad de que las actuaciones contractuales estén ceñidas por el respeto de las normas legales establecidas entre los contratantes, ello sin perjuicio de vulnerar los derechos fundamentales de la parte contratante. En esta medida, el debido proceso ha sido establecido como una garantía a favor de los contratantes, para evitar que su derecho a la defensa se vea obstaculizado por el hecho de que exista un contrato que regule las actuaciones a seguir entre las partes. En el entendido de que aunque existe una finalidad que fue estipulada en el acuerdo, en caso de existir controversia entre las partes se deben emplear todos los medios legítimos y adecuados para la preparación de su defensa, el derecho a la buena fe y a la lealtad de todas las personas que intervienen en el proceso. DERECHO AL DEBIDO PROCESO, A LA BUENA FE Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Orden a Corpoica reiniciar el proceso de evaluación de la situación de la becaria respecto de la procedencia o no de la condonación del crédito educativo Referencia: expediente T-4.355.941 Acción de tutela instaurada por María del Pilar Donado Godoy y Xavier Fargetton en contra de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria- CORPOICA. Temas: (i) el derecho fundamental a la educación, dentro del cual se desarrollará el mandato constitucional del fomento de la ciencia y la tecnología dentro del contexto de la relación existente entre educación y globalización, (ii) el principio de la buena fe y la confianza legítima y, (iii) el alcance constitucional del debido proceso en las actuaciones administrativas contractuales. Problema jurídico: determinar si Corpoica vulneró los derechos fundamentales de la accionante y los de su núcleo familiar, al declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato de crédito educativo que suscribió e iniciar sorpresivamente un proceso ejecutivo, sin tener en cuenta que la tutelante, se vinculó en el término pactado a la institución, realizó su proyecto de investigación y divulgó los resultados de su trabajo presentándolos como parte de un proyecto de Corpoica. Derechos fundamentales invocados: al debido proceso, a la dignidad humana, al acceso a la administración de justicia y a la buena fe. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil catorce (2014) La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Martha Victoria Sáchica Méndez (E) y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de las decisiones adoptadas (i) por la Sala Segunda del Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, el dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014), que rechazó por improcedente la acción de tutela incoada por María del Pilar Donado Godoy y otro en contra de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria- CORPOICA y; (ii) por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el siete (7) de abril de dos mil catorce (2014), que confirmó la decisión de primera instancia. El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión de la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional, el veintinueve (29) de mayo de dos mil catorce (2014), eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia. 1. ANTECEDENTES 1.1. SOLICITUD La señora María del Pilar Donado Godoy y su esposo el señor Xavier Fargetton, por medio de apoderado, interpusieron acción de tutela en contra de CORPOICA, con el fin de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, al acceso a la administración de justicia y a la buena fe. En consecuencia, piden: (i) se ordene a la accionada realizar las gestiones jurídicas pertinentes teniendo en cuenta la carta de compromiso OADH 11-2002, suscrita entre las partes y, (ii) que se suspenda lo ordenado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bogotá, el catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), consistente en “seguir adelante con la ejecución”. 1.2. HECHOS Y ARGUMENTOS DE DERECHO. 1.2.1. Indica la accionante que en el año dos mil dos (2002), como investigadora de Corpoica, obtuvo una beca Fulbright/Colciencias/DNP para cursar estudios doctorales en la Universidad de California en Davis. 1.2.2. Aduce que entre ella y Corpoica se suscribió una “carta de compromiso”, mediante la cual se fijó el marco contractual que debía regir el desarrollo del programa autorizado por la entidad, para adelantar un curso de inglés y un postgrado a nivel de doctorado en el área de epidemiología, veterinaria y salud pública animal, en la Universidad de California. 1.2.3. Sostiene que el tiempo pactado en dicho documento para la duración del programa fue de tres (3) años y medio, periodo comprendido entre el nueve (9) de septiembre de dos mil dos (2002), y el ocho (8) de marzo de dos mil seis (2006), tiempo durante el cual Corpoica se comprometió a conceder una comisión de estudios y a cancelar mensualmente el valor del salario a la accionante. Así, afirma que la entidad accionada se comprometió a suministrarle la suma total de US$17.175, pagaderos en anualidades de US$5.725. A su turno, la investigadora se obligó a: (i) reincorporarse a Corpoica una vez finalizara sus estudios; (ii) trabajar en el proyecto de investigación acordado entre la entidad y la universidad; (iii) cumplir con el plan académico determinado por la Universidad de California, el cual se centraría en el área de salud animal; (iv) entregar un informe acerca de sus avances académicos y sus notas respectivas; (v) presentar una vez terminaran sus estudios las notas acompañadas de un informe final acerca de la culminación de su proceso de formación; y (vi) enviar a la oficina Asesora de Desarrollo Institucional y Gestión Humana dos copias de su tesis de grado, en los 30 días siguientes a su reincorporación. 1.2.4. Añade que en dicha carta de compromiso, a su vez se estipuló que en caso de incumplimiento de los compromisos allí establecidos, ya sea de forma total o parcial, ella debía pagar a Corpoica el valor resultante de la liquidación correspondiente a lo financiado hasta la fecha de su retiro, “el cual debe establecerse en salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de hacer exigible la obligación”. 1.2.5. Expresa que en agosto del año dos mil cinco (2005), cuando vencía el periodo de licencia de estudios, solicitó ampliar la carta de compromiso por un periodo de dos años, a partir del nueve (9) de marzo de dos mil seis (2006) y hasta el ocho (8) de marzo de dos mil ocho (2008), bajo la modalidad de licencia no remunerada, para efectos de continuar con el desarrollo de su tesis de grado. Dicha solicitud fue respaldada por su director de tesis, quien sostuvo que el tiempo promedio para finalizar un doctorado en Estados Unidos es de 5 a 6 años. 1.2.6. Aduce que después de muchos requerimientos, mediante oficio del trece (13) de octubre de dos mil seis (2006), Corpoica le otorgó la licencia no remunerada desde el diez (10) de junio hasta el veintitrés (23) de octubre de dos mil seis (2006), y le negó, la solicitud de vacaciones que también había formulado. 1.2.7. Relata que debido a lo anterior, mediante correo electrónico del veinte (20) de octubre de dos mil seis (2006), informó a la entidad accionada su imposibilidad de reintegrarse a sus labores el veintitrés (23) de octubre de dos mil seis (2006), porque se encontraba en la ciudad de Edimburgo, Escocia, realizando investigaciones del doctorado, razón por la cual solicitó un término de ocho días para reintegrarse a sus labores, por tanto, aseguró que estaría el treinta (30) de octubre de la misma anualidad en su sitio de trabajo. 1.2.8. Anota que se reincorporó a sus labores la fecha acordada, treinta (30) de octubre de dos mil seis (2006). Sin embargo, sólo hasta marzo del año dos mil siete (2007), se le asignaron funciones y puesto de trabajo. 1.2.9. Arguye que en noviembre del año dos mil seis (2006), fue obligada a cambiar el tema de su tesis por uno que interesara a Corpoica, lo que le implicó comenzar nuevamente el análisis bibliográfico. Indica además que tuvo que asumir el costo de la toma de muestras y otras labores de investigación. 1.2.10. Agrega que a finales del mes de febrero de dos mil diez (2010), se trasladó a California a escribir y sustentar la tesis el veintidós (22) de julio de la misma anualidad. Con esta finalidad tomó las vacaciones que tenía pendientes y solicitó una licencia no remunerada por el mes de junio y parte de julio del año dos mil diez (2010). 1.2.11. Informa que se reintegró a sus labores el día veinticinco (25) de julio de dos mil diez (2010), culminando con éxito su PhD el veintidós de julio de la misma anualidad. 1.2.12. Pese a que culminó con éxito el doctorado y cumplió con los requerimientos de Corpoica, asegura que se enteró a finales del año dos mil nueve (2009), que en el año dos mil siete (2007), la entidad adelantó contra ella y su madre un proceso ejecutivo por la suma de $226.028.010, por concepto del capital e intereses, con base en el pagaré que suscribieron en respaldo de la “carta de compromiso”. 1.2.13. Al respecto, indica que como sustento de la demanda ejecutiva, se señaló, a su juicio de manera temeraria, que “a la fecha la demandada María del Pilar Donado Godoy” ha incumplido en su totalidad con lo acordado, es decir adeuda a mi mandante las sumas de dinero estipuladas en las pretensiones de la demanda y adicionalmente no se ha reincorporado a sus labores”. 1.2.14. Manifiesta que Corpoica llenó los espacios dejados en blanco en el pagaré, con fecha de vencimiento once (11) de septiembre de dos mil seis (2006), fecha en la cual la actora se encontraba por fuera del país realizando sus estudios de doctorado. 1.2.15. Afirma que el proceso ejecutivo culminó con fallo a favor de Corpoica en el año dos mil trece (2013), ordenándose “seguir adelante con la ejecución”, no obstante haberse planteado una nulidad por notificación ilegal, por suplantación de firma de su codeudora (su madre), lo que originó un proceso penal que se encuentra en curso, y en el que la Fiscalía investigará la falsedad de las firmas en los recibos de notificación personal, lo mismo que el fraude procesal. 1.2.16. Asegura que la liquidación del crédito a fecha treinta y uno (31) de junio de dos mil trece (2013), asciende a la suma de seiscientos treinta y cuatro millones ciento sesenta y ocho mil setecientos cincuenta y ocho pesos con seis centavos ($634.168.758.06). 1.2.17. Sostiene que ante esta situación, entregó a la accionada el cinco (5) de julio de dos mil trece (2013), una sinopsis de su caso, donde (i) reitera su cumplimiento de conformidad con el programa de estudios determinados para optar el título de PhD; (ii) expone que la solicitud de extensión de tiempo era completamente justificada; (iii) señala que cumplió con todas las demandas de la entidad, como por ejemplo, aceptación de la orden de regresar y reintegrarse a sus labores; (iv) indica que nunca se retiró del programa y además generó con su actividad un valor agregado a nuestro país con ocasión de su investigación que fue reconocida nacional e internacionalmente. 1.2.18. Manifiesta la peticionaria que solicitó a Corpoica reconsiderar la decisión y la entidad solamente le ofreció un acuerdo de pago y condonación de intereses siempre y cuando cumpliera todas las obligaciones y no renunciara por un lapso de 72 meses, propuesta que no fue aceptada por la tutelante. 1.2.19. Aduce que a diferencia de la entidad accionada, en reconocimiento de sus méritos académicos y los logros científicos obtenidos por la peticionaria, Colciencias le condonó la totalidad del crédito educativo del que fue beneficiaria, lo cual fue establecido en Comité de Condonación el veinte (20) de junio de dos mil doce (2012), a través de la Resolución No. 00843 de 2012. 1.2.20. Por último, afirma que la situación descrita ha generado en ella y su grupo familiar un gran desgaste emocional y económico, lo que la ha llevado a un “trastorno mixto de ansiedad y depresión secundarios a estrés laboral”, tal y como lo indica la EPS Sanitas en la carta que le dirigió a Salud Ocupacional /o Recursos Humanos de la entidad accionada, el dos (2) de octubre de dos mil nueve (2009). 1.2.21. Finalmente, advierte que el contrato de crédito educativo suscrito con Corpoica tiene como objeto la preparación del becario en el exterior, con la finalidad de que culminados sus estudios, integre y retribuya sus conocimientos en la entidad y la comunidad científica del país. Por tanto, con el proceder de Corpoica se está desconociendo el fin contractual principal y así mismo lo que la actora ha venido materializando en los múltiples proyectos que ha dirigido y la gestión de recursos que ha logrado desde que regresó al país el treinta (30) de octubre de dos mil seis (2006). 1.2.22. Con base en lo expuesto, solicita la protección de sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar. En consecuencia, pide (i) se ordene a la accionada realizar las gestiones jurídicas pertinentes teniendo en cuenta la carta de compromiso OADH 11-2002, suscrita entre las partes y, (ii) se suspenda lo ordenado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bogotá, el catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), es decir “seguir adelante con la ejecución”. 1.3. TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.3.1. Admisión y traslado El Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad de Bogotá, mediante auto del cinco (5) de marzo de dos mil catorce (2014), admitió la demanda y corrió traslado a la demandada (Corpoica) para que en el término de dos (2) días contados desde la notificación del auto, se manifestará acerca de los hechos que originaron la presentación de la acción de tutela y aportara las pruebas que pretendiera hacer valer. 1.3.2. Contestación de la demanda Mediante escrito del dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014), el doctor Ariel Wilfredo Hurtado Rodríguez, en calidad de Representante Legal Suplente de Corpoica, contestó la acción de tutela interpuesta por los accionantes. Al respecto indicó: Manifiesta que contrario a lo señalado por los accionantes, no se presenta vulneración alguna a sus derechos fundamentales, pues la actuación de Corpoica equivale al ejercicio legítimo de un derecho judicialmente reconocido en el marco de un proceso ejecutivo, cuyos presupuestos de iniciación fueron conocidos y aceptados por las partes suscriptoras de la “Carta de Compromiso”, las que en efecto sabían que dicha acción se derivaría de cualquier incumplimiento contractual, como el que se presentó en el presente caso, incumplimiento que no fue discutido ni negado por la actora, en el marco del mencionado proceso ejecutivo. Afirma que no es de recibo la acción de tutela, porque no se presentan las razones suficientes que justifiquen la intervención del juez constitucional, ya que no hay situaciones de desigualdad entre las partes, pues ambas desde el momento de suscripción de la Carta de Compromiso conocieron y aceptaron las obligaciones que de ésta se derivaron a su cargo, así como los plazos y condiciones para su ejecución. Sostiene que el proceso ejecutivo en contra de la actora se inició con ocasión de un “incumplimiento contractual que ella misma reconoció, pues no de otra manera se explica cómo se abstuvo de alegar lo que por la presente acción de tutela pretende que se reconozca, y no propuso excepción alguna en el marco del proceso ejecutivo”. Señala que la tutelante contó con la oportunidad legal correspondiente dentro del mencionado proceso, para ejercer su derecho a la defensa y reclamar el debido proceso que entre otros, alega como vulnerado, pero contrario a ello permitió que se produjera la perención de sus oportunidades procesales sin presentar excepciones, sin recurrir o apelar actuaciones. Enfatiza que el inicio y la finalización favorable del proceso ejecutivo a los intereses de la entidad que representa, no puede considerarse como una trasgresión a los principios de razonabilidad, proporcionalidad, justicia material y legítima confianza, pues dicha actuación se constituyó únicamente en el ejercicio de los derechos que como acreedor le asisten a Corpoica. Añade que la actora contó con las oportunidades legales y procesalmente establecidas para alegar los argumentos que actualmente pretende hacer valer en el marco de la acción de tutela, pues “desde el año 2006 tuvo pleno conocimiento de que no había cumplido con la finalización de su programa de Doctorado dentro del término previsto para dicha actuación, más aún cuando le fue negada su solicitud de ampliación y/o prórroga de la Comisión de Estudios, en su lugar se le concedió un término adicional como licencia no remunerada y se le informó que debía reintegrarse a sus labores al finalizar el mes de octubre del mencionado año”. (Negrilla y subrayado fuera del texto). Por último, sostiene que desde el incumplimiento contractual de la accionante y hasta el citado proceso ejecutivo han transcurrido siete (7) años, de lo que se desprende que no existe inmediatez en el ejercicio de esta acción de tutela. 1.4. DECISIONES JUDICIALES 1.4.1. Sentencia de primera instancia-Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá Mediante sentencia del dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014), el Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá rechazó por improcedente la acción de tutela. Consideró que pese a que se encuentra demostrado que hasta el año 2009, la actora tuvo conocimiento del proceso ejecutivo que cursaba en su contra, sólo hasta el 5 de marzo de 2014, interpuso la acción de tutela, esto es un poco más cinco (5) años después de iniciado dicho proceso ejecutivo. Además, a su juicio, en el transcurso de estos largos años, la accionante pudo acudir a esta acción y no lo hizo. Lo anterior, en procura de la revisión del alegado incumplimiento de sus obligaciones contractuales, para evitar que el proceso ejecutivo iniciado culminara con una sentencia adversa a sus intereses, tal y como ocurrió. Afirmó que la inactividad durante los cinco (5) años desde que la peticionaria tuvo conocimiento del proceso en su contra, no se encuentra justificada por algún suceso de fuerza mayor o caso fortuito o por alguna prueba que demuestre que se hallaba en una situación de debilidad manifiesta que le impidió interponer la tutela durante el transcurso del proceso ejecutivo. Concluyó que las circunstancias propias del caso no satisfacen los presupuestos legales ni jurisprudenciales para la procedencia del amparo constitucional, razón por la cual la acción resulta improcedente. 1.4.2. Impugnación Inconforme con la decisión proferida por Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, los accionantes por medio de apoderado, presentaron escrito de impugnación. Basaron su solicitud en los siguientes argumentos: En un principio, manifestaron que la actora no pudo acudir a sus mecanismos de defensa dado el conocimiento tardío del proceso ejecutivo que se adelantaba en su contra, lo que imposibilitó la proposición de excepciones en el término legal, siéndole tan solo posible interponer una nulidad del proceso, toda vez que según el abogado del momento, los trámites de notificación del mandamiento de pago fueron ilegales, en virtud de que las demandas nunca fueron notificadas. Indicaron que esta situación ha originado una investigación penal por fraude procesal y por la presunta falsedad en las firmas de los recibidos de notificación personal, por suplantación de la firma de la codeudora. Seguidamente, expusieron que con dicha apariencia de autenticidad se adelantó el proceso ejecutivo, asaltando con dicho actuar la buena fe de la accionante, sin que Corpoica le hubiese informado de ese hecho, habida cuenta que ella laboraba en dicha entidad. Concluye que en lo concerniente al principio de inmediatez, este debe analizarse teniendo en cuenta los enunciados fácticos dados en la demanda de tutela y no en la trasmutación de enunciados efectuada por el juez constitucional de instancia. 1.4.3. Sentencia de segunda instancia- Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Mediante fallo del siete (7) de abril de dos mil catorce (2014), la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió confirmar el fallo de instancia, por las mismas razones aludidas por el juez de primera instancia. 1.5. PRUEBAS RELEVANTES DENTRO DEL PROCESO En el trámite de la acción de amparo se aportaron como pruebas: 1.5.1. Copia de la carta de compromiso OADH 11-2002, suscrita entre la señora Pilar Donado Godoy y Corpoica (folios 3-8, cuaderno No. 2). 1.5.2. Copia de la carta enviada el 22 de agosto de 2005, por la accionante a la Directora de la Oficina de Asesoría en Educación y Extensión, Sede Central de Corpoica, con la finalidad de aclarar el inconveniente surgido acerca de la imposibilidad de regresar al país por motivos familiares (folio 11, cuaderno No.2). 1.5.3. Copia de carta enviada el 26 de octubre de 2006, por el profesor de epidemiología Ian A. Gardner, mediante la cual certifica que para culminar el programa de PhD en Epidemiología en la UC Davis se requiere un mínimo de 5 años y que el promedio de los estudiantes completa su PhD en 6 (folios 11-12, cuaderno No. 2). 1.5.4. Copia de la carta enviada por la accionante el 4 de junio de 2006, al Director del Departamento de Gestión Humana, mediante la cual solicitaba ampliación de su carta de compromiso, por un periodo de dos (2) años a partir del 9 de julio de 2006 hasta el 9 de julio de 2008, bajo la modalidad de licencia no remunerada. Lo anterior, con la finalidad de culminar su trabajo de tesis (Folios 13-14, cuaderno No. 2). 1.5.5. Copia de los correos electrónicos enviados por la accionante a Corpoica, con la finalidad de solicitar la ampliación de su carta de compromiso, ya sea por licencia no remunerada o mediante el otorgamiento de sus vacaciones acumuladas (folios 15-47, cuaderno No. 2). 1.5.6. Copia de los constantes informes que la accionante enviaba a Corpoica, informándole el estado de su investigación, las posibilidades de financiación y el posible tema objeto de estudio (folios 48-78, cuaderno No. 2). 1.5.7. Copia de la Resolución No. 00843 de 2012, por medio de la cual COLCIENCIAS le informó a la accionante acerca de la condonación del 100% del crédito educativo del cual fue beneficiaria (folios 80-86, cuaderno No. 2). 1.5.8. Copia del diploma de Doctorado otorgado por la Universidad de California a la señora María del Pilar Donado Godoy (folio 87, cuaderno No. 2). 1.5.9. Copia del mandamiento de pago proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bogotá, dentro del proceso iniciado por Corpoica en contra de la señora María del Pilar Donado Godoy (folios 88-95, cuaderno No. 2). 1.5.10. Copia del informe investigador de laboratorios de la Policía Metropolitana de Bogotá, Seccional de Investigación Criminal, por medio del cual certifica que no coinciden la firma cuestionada como de la señora Bertha Godoy, obrante como constancia de recibido en la notificación del proceso ejecutivo adelantado por Corpoica en Contra de su hija María del Pilar Donado (folios 96-99, cuaderno No. 2). 1.5.11. Copia de carta enviada por Sanitas EPS a Corpoica el 2 de octubre de 2009, donde solicitan una serie de documentos para el estudio del trastorno mixto de ansiedad y estrés laboral de la accionante (folios 100-101, cuaderno No. 2). 1.5.12. Copia no firmada del acuerdo de pago propuesto por la entidad accionada a la señora María del Pilar Donado Godoy (folios 102-104, cuaderno No. 2). 1.5.13. Copia de la carta enviada por el apoderado de la accionante a Corpoica el 24 de octubre de 2013, mediante la cual solicita respetuosamente a dicha entidad un estudio desde la perspectiva constitucional de la Carta de Compromiso OAHD-2002 de María del Pilar Donado Godoy con Corpoica (Folios 105-153, cuaderno No. 2). 1.5.14. CD con grabación de noticias uno, acerca de la controversia suscitada entre la accionante y Corpoica. 2. ACTUACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2.1. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA SALA La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante auto del cinco (05) de agosto de dos mil catorce (2014), con el fin de contar con mayores elementos de juicio, a través de la Secretaría General de esta Corporación, decretó las siguientes pruebas: “PRIMERO. ORDENAR que por Secretaría General se oficie, por el medio más expedito, a Migración Colombia (Avenida Calle 26 No. 59-51 Edificio Argos - Torre 3 Piso 4°. - Bogotá, D.C.) para que en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación del presente auto, envié a este Despacho informe acerca de las entradas y salidas del país de la señora María del Pilar Donado Godoy, identificada con CC. No. 35.497.528, durante el periodo comprendido entre el año 2006 y 2009. SEGUNDO. ORDENAR que por Secretaría General se oficie, por el medio más expedito, a la Fiscalía General de la Nación (Diagonal 22B No. 52-01 Ciudad Salitre, Bogotá), para que en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación del presente auto, envíe a este Despacho informe acerca de las actuaciones realizadas a partir de la denuncia formulada por la señora María del Pilar Donado Godoy, identificada con CC No. 35.497.528 por el presunto delito de fraude procesal y falsedad en firmas. TERCERO. ORDENAR que por Secretaría General se oficie, por el medio más expedito, a la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria-Corpoica (Km 12 vía Mosquera, Cundinamarca. Teléfono: 4222730), para que en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación del presente auto, informe a este Despacho: (i) si en el transcurso de este tiempo se ha llegado a un acuerdo conciliatorio con la accionante o si ésta ha realizado algún abono a la presunta deuda y, (ii) cuál es la situación laboral actual de la actora en dicha entidad”. 2.2. INFORMES Y PRUEBAS RECIBIDAS EN SEDE DE REVISIÓN 2.2.1. Mediante oficio del catorce (14) de agosto de dos mil catorce (2014), Migración Colombia informó acerca de las entradas y salidas del país de la señora María del Pilar Donado Godoy. 2.2.2. Posteriormente, mediante oficio llegado a esta Corporación el doce (12) de agosto, la Fiscalía General de la Nación informó que después de revisar su sistema de información no registra denuncia alguna formulada por la señora María del Pilar Donado Godoy en contra de Corpoica. 2.2.3. De igual forma, Corpoica dio respuesta a las preguntas formuladas mediante el auto en mención. Al respecto indicó: “(i) si en el transcurso de este tiempo se ha llegado a un acuerdo conciliatorio con la accionante o si ésta ha realizado algún abono a la presunta deuda” Pese a que Corpoica ha convocado y realizado varias sesiones de acercamiento con la señora Pilar Donado Godoy en las cuales ha propuesto fórmulas para el pago de su obligación de acuerdo con la liquidación en firme que no fue objetada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bogotá que conoció del proceso ejecutivo adelantado en su contra, a la fecha no se ha llegado a ningún acuerdo conciliatorio. Desde el incumplimiento a las obligaciones contenidas en la carta de compromiso que dio origen al proceso ejecutivo en mención, a la fecha, la señora Donado Godoy no ha realizado ningún abono a su deuda. (ii) Cuál es la situación laboral actual de la actora en dicha entidad. En la actualidad la señora Pilar Donado Godoy, se encuentra vinculada a Corpoica, mediante contrato de trabajo indefinido, en el cargo de Investigadora PhD con una asignación básica de salario integral convencional de $8.045.048” 2.2.4. Por último, mediante oficio del veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014), la señora María del Pilar Donado Godoy solicita al Magistrado Sustanciador, anexar al expediente de tutela un documento mediante el cual la Organización Mundial de la Salud OMS (World Health Organization –WHO) la nómina como miembro del Grupo Asesor de la OMS sobre Vigilancia Integrada de la Resistencia a los Antimicrobianos (AGISAR) del año 2014 al año 2019, grupo que está compuesto por 20 expertos a nivel mundial y fue creado para apoyar los esfuerzos de la OMS por minimizar el impacto en la salud pública de la resistencia de los antimicrobianos asociada al uso de antimicrobianos en los animales productores de alimentos. Sobre este punto, resalta la accionante que ser parte del AGISAR es para ella y su grupo de trabajo un gran honor y el máximo reconocimiento al que puede aspirar en su quehacer en Resistencia Antimicrobiana Integrada, reafirmando con ello la labor que ha venido realizando desde el año 2007 cuando inició su tesis doctoral en el tema. Agrega que lo anterior, es un gran logro para Colombia, para Corpoica, institución en la que labora, y para ella misma. Se anexa documento al cuaderno de pruebas. 3. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 3.1. COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación. 3.2. PROBLEMA JURÍDICO En el presente caso la señora María del Pilar Donado Godoy y su esposo el señor Xavier Fargetton, por medio de apoderado, interpusieron acción de tutela en contra de Corpoica, con el fin de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, al acceso a la administración de justicia y a la buena fe, los cuales fueron a su juicio vulnerados por la entidad accionada al declarar unilateralmente el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la Carta de Compromiso suscrita en el año 2002, para apoyar sus estudios de doctorado e iniciar un proceso ejecutivo en su contra. Con base en lo anterior, solicitan: (i) se ordene a la accionada a realizar las gestiones jurídicas pertinentes teniendo en cuenta la carta de compromiso OADH 11-2002, suscrita entre las partes y, (ii) se suspenda lo ordenado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bogotá, el catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), es decir “seguir adelante con la ejecución”. Conforme a la situación fáctica reseñada le corresponde a la Sala Séptima de Revisión de Tutelas estudiar si Corpoica vulneró los derechos fundamentales de la tutelante y los de su núcleo familiar, primero, al declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato de crédito educativo condonable e iniciar sorpresivamente un proceso ejecutivo, sin tener en cuenta que la tutelante se vinculó en el término pactado a la institución, realizó su proyecto de investigación y les compartió los créditos; segundo, al negarle la prórroga del permiso de permanecer en el exterior, en tanto a otros becarios si les fue concedida tal prórroga. Para resolver estos interrogantes jurídicos planteados, la Sala procederá a analizar: (i) la educación como derecho fundamental y servicio público, dentro del cual se desarrollará el mandato constitucional del fomento de la ciencia y la tecnología dentro del contexto de la relación existente entre educación y globalización; (ii) el principio de la buena fe y la confianza legítima; (iii) el alcance constitucional del debido proceso que rige las actuaciones administrativas contractuales. Con base en estas consideraciones se determinará si en el caso concreto se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante. 3.3. LA EDUCACIÓN COMO DERECHO FUNDAMENTAL Y COMO SERVICIO PÚBLICO. 3.3.1. La Constitución de 1991 en su artículo 67 consagra a la educación como un derecho y un servicio público, el cual tiene como finalidad el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tecnología, y a los demás bienes y valores de la cultura. De dicho artículo se puede evidenciar que la educación tiene una doble connotación. En primer lugar, como derecho, la educación se constituye en la garantía que se inclina por la formación de los individuos en todas sus potencialidades, ya que a través de ésta el ser humano puede desarrollar y fortalecer sus habilidades físicas, morales, culturales, analíticas entre otras, y en segundo lugar, como servicio público, la educación se convierte en una obligación del Estado que es inherente a su finalidad social. De igual forma, en los artículos 70 y 71 entre otros, el constituyente del 91, dentro de los fines sociales del estado, estableció la promoción de la ciencia, la investigación, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la nación. Además, instituyó en cabeza del Estado la obligación de promover y fomentar en todos los colombianos en igualdad de oportunidades el acceso a la cultura, la investigación, la ciencia y el desarrollo por medio de un sistema educativo permanente.[1] No obstante, no sólo la Constitución Política reconoce explícitamente el derecho a la educación, pues éste a su vez, ha sido reconocido internacionalmente por diversos tratados ratificados por Colombia y que hacen parte del Bloque de Constitucionalidad, tal y como lo establece el artículo 93 de la Carta. De esta manera, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su artículo 26 ratifica que la educación es un derecho inherente a toda persona, que como función social debe ser gratuito. Hace énfasis en que la finalidad de la educación es el desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Lo que se busca con la internacionalización de la educación es crear lazos entre países y fomentar la investigación y la cultura, para formar profesionales preparados para afrontar los cambios que el mundo moderno propone. De igual forma, el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su artículo 13 reitera la obligación en cabeza de los Estados Partes de reconocer el derecho a la educación de todas las personas y la accesibilidad al mismo.[2] En este punto enfatiza en la importancia de la implementación de la educación gratuita en los Estados. Lo anterior, con el objetivo de fomentar en los ciudadanos el interés por el aprendizaje y la importancia de los estudios para mejorar la calidad de vida de cada individuo, pues con mayor preparación el campo de acceso laboral también se incrementa. El Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), además de consagrar en su artículo 13 el mismo contenido normativo del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, reafirma que la interrelación que tiene el derecho a la educación con otros derechos. De esta manera, sostiene que la educación deberá orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad. Razón por la cual, se debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista, con la finalidad de obtener subsistencia digna, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones.[3] Por último, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, organismo que interpreta y vigila el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 13 sobre el derecho a la educación, afirmó que éste “es el principal medio que permite a adultos y menores marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades”[4]. De esta forma, entender la educación como un derecho, le otorga un estatuto que reclama progresar hacia su exigibilidad jurídica para todos los ciudadanos en los ámbitos internacional y nacional[5]. Así mismo, integra al contexto de otros derechos sociales como el derecho a la salud y al trabajo decente, que se interconectan y potencian entre sí. 3.3.2. Ahora bien, aunque como se mencionó con anterioridad, la educación además de ser un derecho vinculado al desarrollo pleno de las personas, incide decisivamente en las oportunidades y en la calidad de vida de los individuos, las familias y las colectividades. El efecto de la educación en la mejora de los niveles de ingreso, la salud de las personas, los cambios en la estructura de la familia (en relación con la fecundidad y la participación en la actividad económica de sus miembros, entre otros), la promoción de valores democráticos, la convivencia civilizada y la actividad autónoma y responsable de las personas ha sido ampliamente demostrado[6], es decir que a pesar de ser un derecho autónomo se interrelaciona con otros derechos, es decir que cumple un papel instrumental, con respecto al derecho a la dignidad humana, a la vida, al trabajo, a la cultura, entre otros. En esta medida, sirve como puente para el desarrollo de otras metas de bienestar que son consecuencia del mejoramiento en el nivel educacional de la persona. Situación en la que incide directamente el fenómeno de la globalización, el cual le impone a las instituciones educativas y a los profesionales la modernización de los sistemas educativos en aras de crear técnicas adaptables a las necesidades que la sociedad actual requiere en lo concerniente a la tecnología, la ciencia, cultura y conocimiento. Lo anterior, debido a que el fomento de la cultura, la ciencia, el conocimiento y la tecnología no pueden ser ajenos a los cambios que el mundo global va imponiendo tanto a nivel nacional como internacional. Ello en aras de crear profesionales competitivos y adaptables a todo campo laboral dentro de nuestro país y en el exterior. De esta manera, educar a las personas conlleva a desarrollarle las capacidades necesarias para participar en el fenómeno llamado “globalización” y en esta medida proteger sus propios derechos. De esta manera, la globalización como fenómeno de trasformación a nivel mundial exige la modernización de los sistemas educativos, lo que obliga a las instituciones educativas a crear sistemas adaptables con las necesidades que la sociedad actual demanda, en lo referente a tecnología, ciencia, cultura y conocimiento. Sobre este punto, el Instituto Nacional de Planeamiento y Educación (UNESCO), en su documento de trabajo “Contribuciones del IIPE” manifestó: “[…] 2. La educación es uno de los instrumentos más eficaces para proteger y promover la identidad cultural de diferentes sociedades, así como para mantener la diversidad cultural en un momento en que la globalización tiende hacia la uniformización cultural. 3.…una buena educación, una participación eficaz en el proceso de globalización y la capacidad de defender y promover los derechos humanos exige que las personas sean “plenamente autónomas”. En otros términos, educar para la autonomía significa desarrollar la capacidad de las personas para participar en el proceso de globalización y proteger sus derechos. Una hipótesis central de este escenario se puede formular en los términos siguientes: la educación puede contribuir a regular la globalización, especialmente mediante la creación de las condiciones para el respeto de los derechos humanos –un prerrequisito para la evolución humanística de la globalización”. Con base en lo descrito, para la Sala resulta importante resaltar el papel fundamental que juega la educación para la promoción de la investigación, tecnología, ciencia y conocimiento, todos pilares del desarrollo de la sociedad. Para ello, reiterará lo mencionado en la Sentencia T-677 de 2004[7], mediante la cual esta Corte destacó la importancia de la educación dentro del proceso de consolidación de las sociedades de conocimiento y, a su vez desarrollo el principio de igualdad material en la medida en que el Estado otorgue a todos sus ciudades igualdad de oportunidades en el acceso a la educación. Al respecto indicó: […]dentro del marco del fomento a la ciencia y la tecnología, el conocimiento funge no sólo como principio organizador de la estructura social sino como instrumento para interpretar y comprender la realidad, y en esta medida se consolida como un factor dinamizador del cambio social en la carrera por lograr modelos de desarrollo basados en procesos de inclusión social, toda vez que el producto de la ciencia y la tecnología puede ser utilizado como herramienta de desarrollo que permita la participación de todos los sectores sociales en la construcción del orden social, y en esta medida puede posibilitar la realización del principio de la igualdad material, ya que la igualdad de posibilidades educativas y de acceso al conocimiento, potencia y materializa en gran medida la igualdad de oportunidades en la vida para efectos de la realización como personas. En este mismo orden de ideas, la educación, en el marco del fomento constitucional a la ciencia y la tecnología, se erige como elemento configurador del Estado social constitucional, elemento que a su vez se corresponde con el desarrollo y materialización de las demás finalidades sociales del Estado. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el derecho a la educación debe analizarse en estrecha relación con los derechos a la dignidad[8] y a la igualdad[9]; en esta medida, la ciencia y la tecnología se constituyen como instrumentos primordiales para materializar tales principios superiores. En efecto, el derecho a la educación que subyace a la ciencia y la tecnología, constituye un instrumento para la consolidación del bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida, el saneamiento, la salud, etc.[10] En síntesis, el conocimiento y la formación académica son los pilares esenciales para el desarrollo de conocimientos científicos, sociales, culturales, geográficos y tecnológicos, entre otros, los cuales buscan la consecución de niveles óptimos de desarrollo personal de los individuos, para que éstos a la vez puedan aportar a la sociedad el respeto y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Por tanto, el derecho a la educación es el eje fundamental para el desarrollo de la sociedad, y es obligación del Estado invertir en educación y ciencia, formando de esta manera personas en ello. Un ejemplo de lo anterior, fue la expedición de la Ley 1256 de 2009, mediante la cual se transformó a Colciencias en Departamento Administrativo, y tuvo como uno de sus objetivos principales lograr un modelo productivo fundado en la ciencia, la tecnología y la innovación, permitiendo que estos elementos fueran transversales para la política económica y social del país.[11] Así mismo, se buscó al incorporar los ejes de innovación, ciencia y tecnología incrementar la productividad y competitividad del aparato productivo del país.[12] Uno de los grandes enfoques de esta ley fue encargar de manera especial al Departamento Administrativo para la Ciencia y la Tecnología para que promoviera por medio de la educación a nivel de maestrías y de doctorados el desarrollo y formación de las personas en sectores considerados estratégicos para el desarrollo social y la transformación, el medio ambiente y la economía nacional para dar cumplimiento al ordenamiento constitucional actual.[13] Éste énfasis en la educación a nivel doctoral y de maestrías le exige al país contar con una fuerte planta de profesionales capacitados en estos niveles, ya que en la actualidad no cuenta con los suficientes investigadores calificados[14]. Por lo anterior, Colciencias ha implementado dos estrategias: la primera, consiste en formar investigadores en programas doctorales y de maestría a nivel internacional y, la segunda, formar investigadores en programas doctorales a nivel nacional.[15] Ésta última política implicó consolidar y apoyar la formación e infraestructura de los doctorados que se ofertaran en el país, así como financiar a los estudiantes de estos programas[16]. A pesar de lo anterior, históricamente en Colombia se han preferido las especializaciones sobre las maestrías y los doctorados, en una estadística realizada entre 1960 y 2004, elaborada por el Ministerio de Educación Nacional se demostró que esta tendencia se generaba en diferentes áreas del conocimiento como las ciencias naturales y matemáticas, la ingeniería, las bellas artes, las ciencias humanas y sociales, entre otras.[17] Como parte del fomento de la educación doctoral en el país se determinó que el Consejo Nacional de Acreditación –CNA- implementara en el año 2010, la Política de Fomento a los Doctorados permitiéndole ser el organismo que pudiera calificar y acreditar estos programas a nivel nacional. Para lograr este objetivo, los lineamientos para la acreditación se fundaron en enfoques y metodologías utilizados en países de Europa, Estados Unidos y en algunos países Iberoamericanos.[18] De igual manera, el CNA identificó que los programas de doctorado en el país tienen seis desafíos: “calidad, sostenibilidad, nuevas formas de generación de conocimiento, atomización, relación tutor/estudiante, evaluación de doctorados en general y en particular los de carácter transnacional conjuntos.”[19] Así mismo, destaca los temas estratégicos para asegurar la sostenibilidad de los programas doctorales: “la diversificación de las estrategias de financiación, la internacionalización de los doctorados, la articulación de los programas en redes y alianzas estratégicas y, finalmente, el aseguramiento de la absorción del mercado de los graduados de doctorado.”[20] 3.3.3. Ahora bien, teniendo en cuenta la importancia del fomento de la educación para el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la cultura, cimientos fundamentales para el desarrollo personal de cada individuo y por ende de la sociedad, resulta importante enfatizar en que obligaciones se desprenden para el Estado como consecuencia del fomento del derecho a la educación en el ámbito de la educación superior. Inicialmente debemos establecer que el presupuesto total en Colombia, para el año 2014[21], ascendió a la suma de 203 billones de pesos, representando un incremento de poco más del 6% con respecto al del año anterior; de ellos, el 17,6% se destinará a la educación, en donde se pretende alcanzar una tasa de cobertura en educación superior de 50%, generando 645.000 nuevos cupos y aprobando cerca de 73.000 créditos educativos por parte de ICETEX a nuevos estudiantes, lo que a la fecha aún está por establecer. En total, se destinarán 27,276 billones de pesos en el sector educativo, cifra que es alta en sí misma, pero deficiente ante la necesidad urgente y latente de la población educativa colombiana, máxime si tenemos en cuenta que los aportes del presupuesto nacional para financiar la oferta, en particular una parte de los gastos recurrentes, permiten que la oferta se mantenga o crezca de manera relativamente estable, pero no dependen para su financiación, en forma total, de las fluctuaciones de la demanda, lo que origina un déficit a pesar de lo considerable de la suma presupuestada. Para enfrentar esta realidad, y luego de la amarga experiencia que representó el intento de modificación de la Ley 30 de 1992, se encomendó al Consejo Nacional de Educación Superior –CESU-, que ha trabajado en los últimos tres años con la participación de muchos actores del sector educativo, que desarrollara una hoja de ruta para la educación de superior de aquí a 2034, el cual fue entregado oficialmente al Presidente de la República el pasado 4 de agosto y denominado “Acuerdo por lo Superior -2034. Propuesta de política pública para la excelencia de la educación superior en Colombia en el escenario de la paz”[22], y el cual será presentado al Congreso para su eventual aprobación. En dicho documento, como misión del sistema de educación superior colombiano, se define como “uno de los principales ejes de la transformación y de la movilidad social, base del desarrollo humano sostenible, social, académico, científico, económico, ambiental y cultural de nuestro país”, lo que muestra la importancia que como derecho social, más que fundamental, tiene la educación superior en Colombia, a la cual proyectan en el 2034 con una cobertura del 84% en la población comprendida entre los 17 y 21 años. Sin embargo, algunos analistas apuntan a observar que: “la cobertura bruta pasó de 24 por ciento en 2002 a 37 por ciento en 2010, esto es, un aumento de 13 puntos porcentuales en el transcurso de ocho años. (…) Por su parte, el gobierno Santos se propone aumentar la cobertura en otros 13 puntos porcentuales, pero en un período de apenas cuatro años. Y se trataría de expandir la cobertura a la vez que se mejora la calidad, hoy afectada por un considerable número de ‘instituciones de garaje’, incluidas las seudo-universidades, que ofrecen programas de un nivel académico deplorable”[23]. Esto ocasiona, indudablemente, un detrimento de la inversión por estudiante matriculado en universidades públicas que pasaron de 4,8 millones de pesos en el 2002 a 2,9 millones de pesos en el 2010, tendencia que permanecerá invariable hasta el año 2023, según lo expresa el análisis antes referenciado. Ahora bien, el interrogante que arroja nuestro estudio gira alrededor de qué obligaciones se desprenden para el Estado como consecuencia del fomento del derecho a la educación en el ámbito de la educación superior, teniendo como base las tendencias educacionales y las cifras antes expuestas. Para lo cual, es importante resaltar que la Constitución política establece en cabeza del Estado la obligación de regular y ejercer la vigilancia y control de la educación, lo anterior, con la finalidad de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos. En esta medida, es obligación del estado: adoptar medidas, en un plazo razonable, para lograr una mayor realización del derecho, lo que pareciera convertirse hoy en día en un mandato de optimización[24], es decir, normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible y dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes. En esas obligaciones, encontramos la de procurar el acceso progresivo de las personas a las Universidades, mediante la adopción de ciertas estrategias, tales como los mecanismos financieros que hagan posible el acceso de las personas a la educación superior; sin desconocer que existe un principio de progresividad de los derechos sociales que garantizan que el nivel de cupos disponibles para el acceso al servicio se vayan ampliando y no se reduzcan, es decir, que se prohíben la adopción de medidas regresivas para la eficacia del derecho en mención. A este respecto, la Corte Constitucional[25] ha sostenido que la naturaleza de derecho fundamental del derecho a la educación superior, contiene dentro de su núcleo esencial la garantía de que su goce efectivo está a cargo del Estado, lo que significa que si bien éste último no tiene una obligación directa de procurar el acceso inmediato de todas las personas a la educación superior, sí significa que no queda eximido de su responsabilidad de procurar el acceso progresivo de las personas al sistema educativo. Así mismo, existen cuatro obligaciones frente a las cuales el Estado tiene el compromiso de desarrollar actividades regulares y continúas para satisfacer las necesidades públicas de educación. Lo anterior, debido a que se pueden denominar elementos constitutivos del núcleo esencial del derecho a la educación, a saber: a) Obligación de asequibilidad o disponibilidad del servicio, que consiste en la obligación del Estado de proporcionar el número de instituciones educativas y programas de enseñanza suficientes para todos los que soliciten el servicio; b) Obligación de accesibilidad, que consiste en la obligación que tiene que el Estado de garantizar que en condiciones de igualdad, todas las personas puedan acceder al sistema educativo, lo cual está correlacionado con la facilidad, desde el punto de vista económico y geográfico para acceder al servicio, y con la eliminación de toda discriminación al respecto; c) Obligación de adaptabilidad, que consiste en el hecho de que la educación debe adecuarse a las necesidades de los demandantes del servicio, y, que se garantice la continuidad en su prestación, y, d) La obligación de aceptabilidad, que hace referencia a la forma y el fondo de la educación, es decir, la calidad de la educación que debe brindarse. A pesar de ello, la educación superior se mantiene como uno de esos derechos que nuestro Estado Social intenta atender dentro de un marco de sostenibilidad fiscal, tal y como lo estableció la modificación del artículo 334[26] de nuestra Constitución mediante el acto legislativo 003 de 2011, es decir, que refuerza la posición de tomarlo como un mandato de optimización en el contexto definido anteriormente. 3.4. LA BUENA FE Y LA CONFIANZA LEGÍTIMA. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL La Corte Constitucional a partir del principio de la buena fe contemplado en el artículo 83 de la Constitución Política, ha desarrollado la teoría de la confianza legítima, para resolver los casos que generan un impacto general en los ciudadanos. El principio de la buena fe tiene por objetivo erradicar las actuacio...