Sentencia T-714 de 1999

T-714-99 Sentencia T-714/99 Sentencia T-714/99 MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Legalidad de actos administrativos ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia de tutela para controvertir legalidad ACCION DE TUTELA-Improcedencia para revivir términos de caducidad PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos ACCION DE TUTELA-Improcedencia para obtener regalías en favor de municipios/ACCION POPULAR-Defensa del patrimonio público Referencia: expediente T-193617 Acción de tutela instaurada por el Municipio de Chinú y otros municipios contra el Ministerio de Minas y Energía y el Municipio de Tolú. Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores Alvaro Tafur Galvis, Fabio Morón Díaz, y Alejandro Martínez Caballero, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo adoptado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela instaurado por los municipios de Chinú y otros contra el Ministerio de Minas y Energía y el Municipio de Tolú. 1. ANTECEDENTES 1.1. Los municipios de Chinú, San Carlos, Canalete, San Bernardo del Viento, Momil, San Pelayo, Cotorra, Tierralta, Lorica, Los Córdobas, Puerto Libertador, Pueblo Nuevo, Planeta Rica, Puerto Escondido, instauraron tutela contra el Ministerio de Minas y Energía y el Municipio de Tolú, por considerar que se ha violado el derecho al debido proceso y que hubo falta de competencia en la expedición de actos administrativos del citado Ministerio, sobre participación de municipios en regalías. 1.2. Las peticiones que se formulan mediante la tutela son estas: "1. Que se restablezca el derecho fundamental del debido proceso que ha sido violado por el Viceministro de Energía encargado de las funciones de Ministro de Minas y Energía al proferir el oficio 81874 de fecha 29 de octubre de 1998 dirigido al Presidente de ECOPETROL, toda vez que al consignar en el mencionado oficio que "En consecuencia, ECOPETROL deberá dar cumplimiento a las comunicaciones 77493 del 28 de agosto de 1998 y 78626 del 14 de septiembre del mismo año", se extralimitó en dar cumplimiento a un fallo de tutela y con ello (i) revivió la Resolución 8-1586 del 5 de agosto de 1998 que fuera revocada por el propio Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución 8-1857 del 21 de septiembre de 1998 en razón -entre otras- a la falta de competencia para distribuir las regalías y, (ii) desconoció la distribución establecida por la Comisión Nacional de Regalías en la Resolución 82039 del 23 de octubre de 1998. 2. Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al Ministerio de Minas y Energía limitarse a dar estricto cumplimiento al fallo de tutela proferido el 16 de octubre de 1998 por el Juez Veintitrés Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, esto es, a dejar sin efecto "los memorando Nº 78310 del 9 de septiembre de 1998 y 78689 del 14 de septiembre del mismo año, dirigidos por el Director de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía JULIAN PERTUZ BARRERA al también Director de Relaciones Externas de la Empresa Colombiana de Petróleos MIGUEL ANGEL SANTIAGO"; y -además- se ordene de manera perentoria al Ministerio de Minas y Energía abstenerse de seguir interviniendo en el trámite del expediente respectivo hasta tanto le corresponda efectuar la liquidación de las regalías de acuerdo con la distribución que -en firme- le remita la Comisión Nacional de Regalías, como organismo competente para ello." 1.3. Se califica como "marco normativo" de la presente tutela, a las siguientes disposiciones: de la Constitución Política: artículos 360, 29, 121; Decretos 1056 de 1968, 2119 de 1992, 625 de 1996; ley 141 de 1994 o ley de regalías. 1.4. En la solicitud de tutela, se concluye por parte del solicitante, de la siguiente manera: "Que el Ministerio para expedir los actos objeto del recurso no apoya su "supuesta competencia" en otra disposición contenida en la misma ley o en una posterior, con lo cual se desconoce el artículo 121 de la Constitución Política que pregona que, ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la constitución y la ley, so pena de incurrir en responsabilidad de acuerdo con el artículo 6 ibídem. "Que de acuerdo con las reglas que sobre interpretación de la ley establece el Código Civil, una expresión oscura debe interpretarse acudiendo a su intensión o espíritu claramente manifestados en la historia fidedigna de su expedición. "Que la competencia fijada por el artículo 8º numeral 7º a la Comisión Nacional de Regalías es una norma de orden público, cuya vigencia no puede desconocerse, toda vez que de acuerdo con el espíritu de la ley lo que se pretendió con ella fue que este organismo regulara la distribución de las regalías en las situaciones que surgieran con posterioridad a su expedición. "Que el objeto del artículo 29 de la ley 141 no es fijar competencias sino establecer parámetros para que la Comisión Nacional de Regalías pudiera ejercer a cabalidad las funciones otorgadas en el Nº 7º del artículo 8º y, por ello, la restricción temporal a que se refiere el inciso 3º del artículo 29 no merece mayor comentario en la medida en que por razones de lógica jurídica sólo podía aplicarse a casos particulares que existían al momento de expedirse la ley, sin que por ello, la Comisión haya perdido su competencia general establecida en la misma ley". Y, se agrega en la solicitud de tutela: “Si bien -señores Magistrados- el Ministerio de Minas y energía (E), mas adelante, mediante Resolución 8 1857 del 21 de septiembre acepta la falta de competencias del Ministerio para expedir las resoluciones del 11 de marzo y del 5 de agosto y en razón a ello y a la violación al debido proceso, revoca tales actos; lo lamentable es que al Ministerio se le venía advirtiendo de su incompetencia y éste obstinadamente -bajo los mas absurdos argumentos jurídicos- insistía en adscribírsela. Para la muestra, lo manifestado por el Jefe de la Oficina Jurídica en el oficio 71744 del 21 de mayo de 1998 (apoyado en el memorando 71179 del 13 de mayo de 1998 de la División Legal de Hidrocarburos), cuando concluye en el último inciso del numeral 1º lo siguiente: "la normatividad aludida (se refiere a los Decretos reglamentarios de la ley 141 de 1994; 507 de 1995, 145 de 1995, 2319 de 1994 y 625 de 1996) permite entender que la función en principio asignada a la Comisión Nacional de Regalías en el numeral 7º del artículo 8º de la Ley 141 de 1994, por el propio desarrollo reglamentario de la ley al igual que por circunstancias de tipo contractual, resultó en esencia modificada". En verdad creo que son pocas las Oficinas Asesoras Jurídicas que se pueden dar lujo de advertir a los particulares que, la ley que fijó una competencia resultó -en criterio de ella- modificada por sus decretos reglamentarios y por las relaciones contractuales. Este concepto jurídico como otros a los que mas adelante se hará referencia y que abundan en el expediente no merecen mayores comentarios. Son tan abruptamente contrarios a los principios elementales que rompen con el Estado de Derecho. Y sólo dejan en el ambiente el interrogante respecto al interés que motivaba a los funcionarios del ministerio para autoconferirse una competencia que a todas luces no les correspondía." 1.5. Los municipios peticionarios de la tutela, hacen mención de un fallo de tutela proferido por el Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá el 16 de octubre de 1998, en un caso de regalías, fallo que ordenó: "1º CONCEDER el amparo respecto del derecho fundamental del debido proceso, solicitado por el Municipio de Santiago de Tolú -Sucre- a través de su alcalde JAIRO ROMERO BONILLA. "2º DECLARAR sin valor ni efecto los Memorandos Nº 78310 del 9 de septiembre de 1998 y 78689 del 14 de septiembre del mismo año, dirigidos por el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía JULIAN PERTUZ BARRERA, al también Director de Relaciones Externas de la Empresa Colombiana de Petróleos MIGUEL ANGEL SANTIAGO. "3º Por Secretaría expídase copia auténtica de esta providencia y entréguesele al tutelado al momento de su notificación personal. "4º En caso de no ser impugnada esta providencia, por secretaría envíese a la H. Corte Constitucional para eventual revisión." Consideran los peticionarios de la presente tutela que bajo la disculpa de cumplirse el mencionado fallo se violaron derechos de los municipios que instauran la presente acción y que ese proceder favoreció al municipio de Tolú. 2. PRUEBAS La numerosa prueba documental aportada al expediente incluye dos grupos de actos administrativos: un grupo de actos que según el apoderado de los municipios que interponen la tutela fueron proferidos con violación al debido proceso, y, otro grupo, que sirve de marco de referencia en el análisis de legalidad de los actos cuestionados. Son en conjunto: Resolución 832 del 29 de octubre de 1996 de la Superintendencia General de Puertos. Oficio 16495 del 24 de octubre de 1996 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Resolución 952 del 31 de agosto de 1995 del Ministerio del Medio Ambiente. Oficio 22849 del 30 de diciembre de 1997 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Resolución 6009 del 11 de marzo de 1998 proferida por la Dirección General de Hidrocarburos. Memorando 69779 del 23 de abril de 1998 dirigido por el Jefe de la Oficina Jurídica al Director General de Hidrocarburos. Memorando 71179 del 13 de mayo de 1998 del Jefe de la División Legal de Hidrocarburos al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica. Oficio 71744 del 21 de mayo de 1998 de la Oficina Asesora Jurídica. Acta de Entendimiento y Compromiso entre los Alcaldes de San Antero y Tolú . Resolución 8-1586 del 5 de agosto de 1998 del Ministro de Minas y Energía. Oficio 77493 del 28 de agosto de 1998 del Director General de Hidrocarburos al Director de Relaciones Externas de ECOPETROL. Oficio DRE 00268 del 2 de septiembre de 1998 del Director de Relaciones Externas de ECOPETROL al Director General de Hidrocarburos. Oficio 78310 del 9 de septiembre del Director General de Hidrocarburos al Director de Relaciones Externas de ECOPETROL. Oficio 78403 del 10 de septiembre de 1998 del Director General de Hidrocarburos al Director General de la Comisión Nacional de Regalías. Oficio 78626 del 14 de septiembre de 1998 del Director General de Hidrocarburos al Director de Relaciones Externas de ECOPETROL. Oficio 78627 del 14 de septiembre de 1998 del Director General de Hidrocarburos al Director General de la Comisión Nacional de Regalías. Oficio 78689 del 14 de septiembre del Director General de Hidrocarburos al Director de Relaciones Externas de ECOPETROL. Resolución 8-1857 del 21 de septiembre de 1998 del encargado de las funciones del Despacho del Ministerio de Minas y Energía. Resolución 8-2039 del 23 de octubre de 1998 del Ministro de Minas y Energía en su calidad Presidente de la Comisión Nacional de Regalías. Oficio 81874 del 29 de octubre de 1998 del Viceministro de Energía encargado de las funciones del Ministro de Minas y Energía. Oficio 74493 del 28 de agosto de 1998, de la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía. Oficio 78689 del 14 de septiembre de 1998, de la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía. Oficio 82144 del 4 de noviembre de 1998, Ministerio de Minas y Energía -Ecopetrol. Resolución 8 2100 del 5 de noviembre de 1998. Resolución 6002 de 1998 Resolución 8-2277 de 1998 Resolución 8-0127 de 1999 Igualmente fue aportado el fallo de tutela del 16 de octubre de 1998 profirió por el Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá y la solicitud de tutela presentada ante el Juez Civil del Circuito de Bogotá. 3. SENTENCIA OBJETO DE REVISION Antes de indicar cuál es la decisión que es objeto de revisión, es necesario reseñar las siguientes circunstancias de orden procedimental: 3.1. El 5 de febrero de 1999 se escogió la tutela T-.194542, la cual se repartió a la doctora Martha Sáchica de Moncaleano, de la Sala Sexta de Revisión.. El 26 de febrero del mismo año se escogió la T-193617, fue repartida a la misma magistrada y a la misma Sala Sexta. La magistrada Martha Sáchica, en ambos casos se declaró impedida y le fue admitido el impedimento, pasó a ser ponente, en orden alfabético, el doctor Alejandro Martínez Caballero. Como ya se había admitido el impedimento de la doctora Sáchica, un nuevo expediente, que fue seleccionado, el de la tutela T-202122, por auto de 16 de abril de 1999 se ordenó acumular al expediente T-194542. Habiendo dejado de ser Magistrada la doctora Martha Sáchica, ingresó a la Corte e integró la Sala Sexta de Revisión el doctor Alvaro Tafur Galvis, quien toma parte en la presente decisión, pero continuando como ponente el doctor Alejandro Martínez Caballero. 3.2. Estando para decidir los tres casos, se profirió un auto en el expediente T-193617 que ordena desacumular la T-193617 por cuanto las situaciones de los otros dos expedientes, en el ámbito procesal eran diferentes. Igualmente en la misma providencia, la Sala de Revisión nombró al doctor Pablo E. Leal Ruiz como Secretario Ad Hoc para el conocimiento de todos lo casos anteriores, en virtud del regreso de la doctora Sáchica a su cargo de Secretaria General. 3.3. En las tutelas que fueron separadas de la T- 193617, o sea las T-194542 y T-202122, había habido pronunciamientos de los jueces de instancia así: 3.1. En la 202122 por parte del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, el 9 de diciembre de 1998, no concediendo la tutela. 3.2. Y, en la T-194542, el Juzgado 23 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá accedió a las peticiones mediante sentencia de 16 de octubre de 1998. Fue notificada la sentencia al Ministerio de Minas y Energía el 28 de octubre de 1998, el cual dio cumplimiento a lo ordenado mediante Resolución 82100 de 5 de noviembre de tal año. El apoderado del solicitante pidió adición de la sentencia para que se dieran órdenes y plazos precisos y pidió aclaración sobre el alcance de una de las resoluciones que atacaba: la 81857 de 1998. Adición y aclaración negadas por improcedentes el 5 de noviembre de 1998. En ese mismo auto se concedió la impugnación presentada por el Ministerio de Minas y Energía. La impugnación fue decidida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá el 7 de diciembre de 1998. 3.6. Seleccionados los dos casos anteriormente indicados por la Corte Constitucional, fueron decididos mediante sentencia T-556/99 que dejó sin efecto las sentencias antes mencionadas porque se consideró que en ellas hubo temeridad, en cuanto se instauraron dos tutelas por los mismos hechos luego ambas había que decidirlas desfavorablemente. 3.7. El expediente que se desacumuló fue el T-193617, motivo del presente fallo de revisión. 3.8. Se revisa , en consecuencia, la sentencia de 19 de noviembre de 1998, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó por improcedente la solicitud de tutela porque consideró que había otra via judicial para reclamar (la acción contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho). COMPETENCIA Es competente la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86, inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución en armonía con los artículos 33, 35, y 42 del Decreto No. 2591 de 1991. Además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala correspondiente y del reparto que se verificó en la forma señalada por el reglamento de esta Corporación. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. La presente acción de tutela busca en primer término la nulidad de unas actuaciones administrativas y, en últimas, la recuperación de unas regalías por parte de unos municipios. Se objetan, entre otros actos administrativos, las comunicaciones 77493 de 28 de agosto y 78626 de 1998. Igualmente se ataca al oficio 81878 del 29 de octubre de 1998. Y, en cierta forma, los memorandos 78310 y 78689 de 1998. Respecto de todos estos actos administrativos cabe la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, máxime cuando las argumentaciones esbozadas en la solicitud de tutela son propiamente de legalidad, así se hable de debido proceso. Pues bien, el numeral 1° del artículo 6° del decreto 2591 de 1991 indica que la tutela no procederá cuando existen otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio. En la presente tutela, especialmente en cuanto al análisis de legalidad de unos actos administrativos, quien ha instaurado la acción de tutela tiene la posibilidad de alegar dicha presunta nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa. Si se considera que la crítica tiene que ver con el derecho constitucional al debido proceso, de todas maneras existe la vía de la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho, en cuyo caso el término para interponer la demanda es de cuatro meses; pues bien no hay prueba alguna en el expediente de tutela de que ello haya ocurrido, luego si la acción ya caducó la tutela no podría servir para restituir términos. Además, los municipios reclamantes podían haber pedido la suspensión provisional en la jurisdicción contenciosa. Si ya se hubiesen presentado las correspondientes demandas, era obligación del actor en la tutela, al menos afirmar que ello ha ocurrido, pero no lo hizo. Si se trata de simple acción de nulidad, con mayor razón cobra fuerza la subsidiariedad de la tutela, máxime cuando en ninguna parte de la solicitud se ha hecho mención, así sea colateral, a un perjuicio irremediable o a cualquiera de los elementos que hipotéticamente pudieran dar lugar la tutela como mecanismo transitorio. 2. Sobre los requisitos para que opere la tutela como mecanismo transitorio, aunque, esto no fue planteada en la solicitud, reiteradamente la Corte ha dicho que cabe la tutela como mecanismo transitorio, cuando hay perjuicio irremediable y, respecto de éste, (ver T- 253/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) los requisitos son: perjuicio inminente y grave, medidas urgentes; dijo la Corte en la mencionada sentencia: “La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable , ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos”. En el presente caso no se dan esos requisitos como se colige de lo que a continuación se indicará. 3. Si de lo que se trata, en la presente tutela, es discutir los efectos de otra sentencia de tutela proferida por el Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá el 16 de octubre de 1998, no es la tutela la via adecuada para lograr los efectos; y además, la tutela no se propuso contra providencia judicial. Además, la sentencia del Juzgado 23 Civil del Circuito de Bogotá fue objeto de impugnación, la cual fue decidida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá el 7 de diciembre de 1998 y esta última sentencia vino a ser objeto de revisión por esta Corte Constitucional, Corporación que ya se pronunció diciendo que la tutela no prosperaba por temeraria, T-556/99, como anteriormente se relacionó, luego quedó revocada y sin efecto alguno la decisión del ad-quem y por ende la del a-quo porque el Tribunal confirmó lo que había decidido el Juzgado 23 del Circuito de Bogotá. Por este aspecto, menos puede hablarse de perjuicio irremediable. 4. En últimas, lo que persigue quien instauró la presente acción es obtener unas regalías mediante tutela; no es tampoco este el camino adecuado, y, se estaría en presencia mas bién de una acción popular en cuanto los municipios que han instaurado la tutela estaría defendiendo lo que ellos consideran es su patrimonio público, y unas regalías establecidas en la ley. En efecto, el artículo 4° de la ley 472 de 1998, dice que son derechos e intereses colectivos entre otros: “ e) la defensa del patrimonio público….Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias…..”. Y, precisamente los alcaldes son titulares de tales acciones como lo señala el numeral 5° del artículo 12 de la citada ley 472 de 1998. La Corte Constitucional, precisó el alcance de la mencionada ley en sentencia C-215 de 1999 (M. P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano) "Es pertinente observar, que las situaciones enunciadas en el artículo 88 de la Carta Política no son taxativas, en la medida en que la propia norma constitucional defiere al legislador, el señalamiento de otros derechos e intereses colectivos que considere deban ser protegidos por medio de este instrumento jurídico ahora consagrado a nivel constitucional, siempre y cuando no contraríen la finalidad pública o colectiva para la que fueron concebidos. La Ley 472 de 1998 (art. 4o.) define como derechos e intereses colectivos : a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias ; b) La moralidad administrativa ; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, reaturación o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente ; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público ; e) La defensa del patrimonio público ; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación ; g) La seguridad y salubridad públicas ; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública ; i) La libre competencia económica ; j) El acceso a los eervicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna ; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleraes o tóxicos ; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes ; n) Los derechos de los consumidores y usuarios. La clasificación que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser reclamados mediante acciones populares, tampoco agota en la medida en que la misma norma dispone que, además de los que se enumeran en ese estatuto, son derechos e intereses colectivos, los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. De igual manera, señala que los derechos e intereses de ese rango enunciados en el artículo 4o. de la ley en mención, estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley (6 de agosto de 1999)." En conclusión, por ningún aspecto puede prosperar la presente tutela. Es la jurisdicción Contencioso Administrativo la que dilucida el caso y no se trata de una tutela como mecanismo transitorio. Es decir, se confirmará la decisión objeto de revisión. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución RESUELVE Primero. CONFIRMAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la acción de tutela de la referencia. Segundo. Por Secretaría, líbrese las comunicaciones previstas en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ Secretario General