Sentencia T-713 de 1999

T-713-99 Sentencia T-713/99 Sentencia T-713/99 VEEDURIA DISTRITAL-Principios básicos a que debe sujetarse en investigación de situaciones irregulares VEEDURIA DISTRITAL-Función/VEEDURIA DISTRITAL-No impone sanciones de tipo disciplinario/PROCESO DISCIPLINARIO-Ratificación de actuaciones cumplidas y pruebas recopiladas por veeduría sin audiencia de persona afectada La Veeduría Distrital cumple una función de supervigilancia y control para asegurar el imperio de la legalidad objetiva, que los servidores públicos del distrito observen una conducta ajustada a cánones éticos y que desempeñen sus funciones en forma eficiente, pudiendo simplemente cuando detecten irregularidades pedir a las autoridades competentes la aplicación de los correctivos que sean necesarios, los cuales, entre otros, pueden consistir en solicitar el retiro del servicio de un funcionario o el trámite del correspondiente proceso disciplinario. No le corresponde al veedor imponer sanciones de tipo disciplinario. Las recomendaciones y solicitudes que hace la Veeduría, para que se retire del servicio o se investigue disciplinariamente a un funcionario, no constituyen el resultado o la conclusión de un proceso disciplinario, aun cuando aquéllas pueden dar lugar al ulterior trámite de un proceso disciplinario. Sin embargo, la decisión de adelantarlo y su trámite son atribuciones que corresponden a los órganos a quienes se les ha asignado la respectiva competencia. Las actuaciones cumplidas por la Veeduría y las pruebas que hayan sido recopiladas, sin citación y audiencia de la persona que pueda resultar afectada con una posterior decisión disciplinaria de la administración distrital, son inoponibles a ésta por no haber sido contradichas. Por lo tanto, deben ser ratificadas dentro del correspondiente proceso disciplinario. PROCESO DISCIPLINARIO-Definición El proceso disciplinario ha sido definido como el conjunto de actos concatenados que conducen a la formación y expresión de la voluntad administrativa, en el sentido de determinar si hay lugar o no a exigir responsabilidad disciplinaria a un servidor público. VEEDURIA DISTRITAL-No adelanta procesos disciplinarios/VEEDURIA DISTRITAL-Emite recomendaciones DEBIDO PROCESO-Función VEEDURIA DISTRITAL-No requiere someterse al debido proceso Aun cuando la actuación de la Veeduría es reglada, en la medida en que está sometida a la observancia de ciertos parámetros jurídicos que determinan el ámbito y el objetivo de su actuación, no requiere por virtud de la normatividad que la rige el sometimiento al debido proceso regulado por el art. 29 de la Constitución, dado que aquélla no conduce propiamente a la adopción de una decisión vinculante jurídicamente para la persona afectada, aunque puede juzgarse preparatoria en cierto modo a la actuación y posterior decisión que conlleve a la separación del servicio o el adelantamiento de un proceso disciplinario. VEEDOR DISTRITAL-Recomendación de separación del cargo DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Falta que atenta contra el buen servicio DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Deber de adelantarse ante comisión de falta No es una mera opción de la administración la posibilidad de adelantar el proceso disciplinario, ni preferir la declaración de insubsistencia del nombramiento frente a la tramitación de éste, ni mucho menos encubrir con una declaración de insubsistencia una verdadera y real destitución, sin cumplir con las reglas del debido proceso, cuando existe de por medio la comisión de una falta disciplinaria. Por el contrario, es un deber de la administración que apunta no sólo a garantizar el respeto por los derechos fundamentales de la persona que va a resultar afectada con la decisión administrativa, sino el cumplimiento de principios y valores constitucionales vinculados a la necesidad de asegurar el buen servicio administrativo. En tal virtud, el referido deber tiene un claro sustento constitucional en lo siguiente: 1) en el valor y respeto de la dignidad humana; 2) en la prevalencia del interés general; 3) en la necesidad de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y de proteger la honra de las personas; 4) en la garantía del derecho al debido proceso administrativo; 5) en el principio de la responsabilidad disciplinaria por la infracción de la Constitución y las leyes, o por la conducta irregular que atente contra los principios que rigen la actuación administrativa, como son los de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y buena fe. DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Declaración de insubsistencia que equivale a imposición de sanción MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL INEFICAZ-No trámite de proceso disciplinario para determinar responsabilidad DERECHO AL TRABAJO-Reintegro al cargo de persona declarada insubsistente por no trámite de proceso disciplinario Referencia: Expediente T-201586 Acción de tutela instaurada por Luz Esmeralda Salazar Chávez contra la Veeduría Distrital. Magistrado ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL Santafé de Bogotá, D.C., septiembre veintisiete (27) de mil novecientos noventa y nueve (1999). La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Cifuentes Muñoz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA, En el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá –Sala Laboral y la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral, adoptados dentro del proceso relativo a la acción de tutela instaurada por Luz Esmeralda Salazar Chávez contra la Veeduría Distrital. I. ANTECEDENTES. 1. Hechos. 1.1. La demandante, quien venía laborando como Alcaldesa Local de Los Mártires en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, dice que el día 4 de noviembre de 1998 se enteró, por una noticia publicada en el diario El Tiempo, que había sido declarada insubsistente en virtud de una recomendación de la Veeduría Distrital. 1.2. Según dicha publicación el Secretario de Gobierno Héctor Riveros Serrato en su condición de Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá D.C., declaró insubsistente su nombramiento por haber incurrido en presuntas irregularidades en la celebración de algunos contratos y por no permitir una amplia y transparente participación de la comunidad en los encuentros ciudadanos con los que se buscaba conformar el plan de desarrollo local. 1.3. Considera la demandante que la entidad demandada debió notificarle que en su contra adelantaba una investigación y así, darle la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. 2. Pretensión. Pretende la demandante la tutela de su derecho fundamental al debido proceso que considera vulnerado con la actuación de la Veeduría Distrital y del señor Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá, D.C. 3. Sentencias objeto de revisión. 3.1. Primera instancia. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá - Sala Laboral, mediante sentencia del 11 de diciembre de 1998 resolvió negar la tutela impetrada por Luz Esmeralda Salazar Chávez con fundamento en las siguientes consideraciones: - Las averiguaciones que adelanta la Veeduría no constituyen procesos de carácter disciplinario, correccional o penal; por lo tanto, en ellas no son de obligatorio cumplimiento los principios que regulan las actuaciones en este tipo de procesos. Es así como el artículo 122 del Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, prevé expresamente que no es necesario pedir informes al involucrado. - Afirma, que “si de las recomendaciones que dé la Veeduría, la administración distrital adopta determinada decisión, ese acto administrativo tiene su control legal, que no es otro que el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativo de que trata el artículo 85 del C.C.A., subrogado por el artículo 15 del decreto 2304 de 1989”. - En el caso sub-examine, la petente fue declarada insubsistente en el cargo de Alcaldesa Local de Los Mártires, de manera que el propio ordenamiento jurídico le ha concedido los instrumentos para hacer valer los derechos que considere infringidos por la administración, si lo que la motivó a expedir el acto administrativo fue la recomendación de la Veeduría. 3.2. Segunda instancia. La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante sentencia del 27 de enero de 1999 resolvió confirmar la sentencia de primera instancia, por considerar que frente al caso examinado la peticionaria cuenta con otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de dejar sin efecto el acto que, dice, la lesiona. Agrega, que si lo que plantea la parte actora es simplemente la queja contra la Veeduría por hacerle imputación sin oírla, es claro que se está frente a un hecho cumplido que no admite la acción de tutela. 4. Actuación procesal durante la revisión. 4.1. Mediante auto del 12 de abril de 1999, la Sala ordenó poner en conocimiento del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., tanto la demanda como las sentencias dictadas dentro del proceso de tutela, con el objeto de que se pronunciara en relación con las pretensiones de la demanda y con el problema jurídico que en ella se plantea. En cumplimiento de lo anterior, Héctor Riveros Serrato en su calidad de Secretario de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., a través de comunicación de fecha mayo 3 del presente año señaló: “El Doctor Ernesto Carrasco Ramírez, Veedor Distrital, en ejercicio del principio de verdad sabida y buena fe guardada, consagrado en el numeral 5° del artículo 120 del Decreto 1421 de 1993, atendiendo las conclusiones de sus dependientes recomendó a este despacho, estudiar la posibilidad de separar del cargo a la Doctora Luz Esmeralda Salazar Chávez y en el mismo escrito, manifestó proceder a poner en conocimiento de las autoridades disciplinarias y penales competentes la conducta de la funcionaria. A la comunicación anexó los informes de los funcionarios investigadores de su entidad”. “El informe de la Veeduría Distrital que se refiere a la actividad de la Alcaldesa Local de los Mártires, Doctora Luz Esmeralda Salazar Chávez, tuvo como objetivo que la Administración estuviera al tanto de sus averiguaciones, en cumplimiento de la función otorgada por el mismo Decreto 1421 de 1993, de dar apoyo a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral pública en la gestión administrativa en desarrollo del fin constitucional de participación ciudadana y de control a las autoridades, en aras de contrarrestar la corrupción y los actos inmorales que afecten el buen manejo de los recursos públicos y la mejor prestación de los servicios para los que fueron creadas. Situaciones que como bien lo manifiesta la Veeduría Distrital generan los juicios de responsabilidad penal y disciplinaria a que hubiera lugar, independientemente de las decisiones laborales que se tomen para la buena marcha de la Administración, así aquellas no se presenten”. “De otra parte, resulta conveniente señalar que la razón que tuvo la Administración Distrital para declarar la insubsistencia del cargo ejercido por la Doctora Luz Esmeralda Salazar Chávez no fue otra diferente a la de mejorar la prestación del servicio público que estaba a su cargo como Alcaldesa de la Localidad de los Mártires, facultad discrecional consagrada en el numeral 8° del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 que ejerció el nominador en cumplimiento de la ley, en especial de las normas de provisión y remoción de empleos de cargos de libre nombramiento y remoción, con miras a brindar mayores beneficios a la comunidad del sector y en desarrollo de las políticas gubernamentales.” 4.2. Mediante auto del 6 de julio de 1999, la Sala ordenó poner en conocimiento de Sergio Patrocinio Junco Muñoz, quien actualmente desempeña el cargo de Alcalde Local de Los Mártires, tanto la demanda como las sentencias dictadas dentro del proceso de tutela, con el fin de que se pronunciara en relación con las pretensiones de la demanda y con el problema jurídico que en ella se plantea. En cumplimiento de lo anterior, el doctor Segio Patrocinio Junco Muñoz en su calidad de Alcalde Local de Los Mártires, a través de comunicación de fecha julio 13 del presente año expresó lo siguiente: “Por medio del Decreto 045 del 22 de enero de 1999, emanado de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, fui nombrado en el cargo de Alcalde Local de Los Mártires, Código 030 grado 02, de la Planta Global de la Secretaría de Gobierno. Decreto del que me notifique el 25 de enero de1999, y cuya efectividad corrió a partir del primero (1°) de febrero de 1999, fecha en la que se protocolizó mi Posesión, firmándose el acta correspondiente”. “Por lo anteriormente expuesto, este servidor no tuvo, ni tiene conocimiento de los hechos ocurridos sino hasta ahora y que generaron la acción de tutela por mi antecesora doctora LUZ ESMERALDA SALAZAR CHAVES contra la Veeduría Ciudadana; sin embargo, cabe anotar, que el nominador para el caso que nos ocupa (Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá) al tenor del numeral 8° del Artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, tiene la facultad discrecional, en ejercicio del cumplimiento de la Ley, de provisionar o remover a empleados de cargos de libre nombramiento y remoción, condición ésta, que como Alcalde Local pertenezco”. 4.3. Mediante auto del 1° de septiembre del presente año, la Sala ordenó oficiar al Veedor Distrital de Santafé de Bogotá D.C. para que remitiera a esta Corporación copia del informe enviado por esa Veeduría al Alcalde Mayor de esta ciudad, en relación con las actuaciones de la Alcaldesa Local de Los Mártires, Luz Esmeralda Salazar Chávez, que dieron lugar a las averiguaciones iniciadas con ocasión de la queja formulada por Alicia María Vallejo, en su condición de contratista de la Secretaría de Gobierno. En cumplimiento de lo anterior, Ernesto Carrasco Ramírez, Veedor Distrital, mediante oficio de fecha 10 de septiembre del presente año, remitió a esta Corporación los siguientes documentos: - Copia del informe presentado por los funcionarios de la Delegada para la Atención de Quejas y Reclamos al jefe de la Unidad de Investigaciones, fechado el 14 de octubre de 1998. - Copia del informe complementario suscrito por los funcionarios de la Delegada de Quejas y Reclamos, de fecha 22 de octubre de 1998. - Copia del oficio 19584, de fecha 22 de octubre de 1998, dirigido al Héctor Riveros Serrato, Secretario de Gobierno del Distrito, por el Veedor Distrital en ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 5° del art. 120 del decreto 1421 del 21 de julio de 1993, en el cual expresa: “En ejercicio del principio de verdad sabida y buena fe guardada y atendiendo las conclusiones de la investigación adelantada por esta Entidad, cuyos informes anexo, me permito recomendarle estudiar la posibilidad de separar del cargo a la doctora Luz Esmeralda Salazar Chávez, actual alcaldesa local de Los Mártires”. “Es claro para la Veeduría Distrital que la funcionaria en mención ha incurrido en reiterados incumplimientos de sus funciones los que ha generado serios problemas de índole contractual y presupuestal negando los espacios de participación ciudadana y generando además un clima organizacional lamentable, situación palpada por la comunidad quienes han manifestado sus voces de protesta”. “Así mismo estimamos que la conducta aludida debe ser puesta en conocimiento de las instancias pertinentes para el inicio de las investigaciones disciplinarias y penales, por lo que se procederá en consecuencia”. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. El problema jurídico planteado. Corresponde a esta Sala decidir si en el caso sometido a revisión existió la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y si los medios judiciales, diversos a la acción de tutela, son los adecuados para su protección, tal como lo plantearon las distintas instancias, al resolver la acción de la referencia. 2. Solución al problema. 2.1. En virtud del art. 118 del decreto 1421/93, mediante el cual se dictó “El régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, se creó la Veeduría Distrital como un órgano de control encargado de servir de apoyo “a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral pública en la gestión administrativa, asi como a los funcionarios de control interno”. La Veeduría no sustituye en sus funciones a otros organismos que en virtud de la Constitución o la ley cumplen funciones de control, pues su misión es verificar que se obedezcan y ejecuten las disposiciones vigentes, controlar a los funcionarios y trabajadores distritales para que cumplan debidamente sus deberes, y solicitar a las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias para subsanar las irregularidades y deficiencias administrativas que detecte, en desarrollo de las competencias que específicamente se le asignan en el art. 119 del referido decreto. Conviene observar que el examen e investigación de las situaciones irregulares de que tenga conocimiento la Veeduría se sujetan a los siguientes principios básicos: “1. Las actuaciones de la veeduría son gratuitas, se surte por escrito u oralmente y no requieren intervención de apoderado”. “2. Para esclarecer la conducta de los funcionarios y trabajadores, se pueden solicitar a ellos o a sus superiores el envío de los documentos, informes y datos que fueren necesarios”. “3. Con el mismo fin, se pueden pedir explicaciones o aclaraciones verbales al funcionario o trabajador y a las demás personas que se considere conveniente oír, y realizar visitas de inspección a las entidades y sus dependencias”. “4. No se dará publicidad a las actuaciones. En consecuencia, no se suministrará copia de los documentos que reposen en la veeduría o de los informes que la misma haya recibido. Por solicitud del interesado, o porque así se considere conveniente, deberá mantenerse en reserva el nombre de quien formule la queja o reclamo, y 5. Las recomendaciones y solicitudes del veedor serán formuladas verdad sabida y buena fe guardada”. Como resultado de las investigaciones el veedor puede, entre otras atribuciones “recomendar, en forma reservada que se retire del servicio a funcionarios no amparados por ningún escalafón o estatuto de carrera” y, “solicitar que contra los empleados de carrera o aquéllos designados para periodo fijo se abra el correspondiente proceso disciplinario”, otorgándosele en este caso la atribución para intervenir en los correspondientes procesos para aportar o solicitar pruebas y velar por la regularidad y eficacia de aquéllos (art. 121 ordinales 1º y 2º decreto 1421/93). Conforme a lo anterior, las investigaciones que adelanta la Veeduría no son asimilables a las actuaciones propias de los procesos administrativos dirigidos a establecer la responsabilidad disciplinaria de los empleados, funcionarios públicos y trabajadores del orden distrital, pues existen otros órganos a los cuales se les atribuye la competencia para tramitar dichos procesos. En consecuencia, cumple una función de supervigilancia y control para asegurar el imperio de la legalidad objetiva, que los servidores públicos del distrito observen una conducta ajustada a cánones éticos y que desempeñen sus funciones en forma eficiente, pudiendo simplemente cuando detecten irregularidades pedir a las autoridades competentes la aplicación de los correctivos que sean necesarios, los cuales, entre otros, pueden consistir en solicitar el retiro del servicio de un funcionario o el trámite del correspondiente proceso disciplinario. No le corresponde, por consiguiente, al veedor imponer sanciones de tipo disciplinario. Así las cosas, las recomendaciones y solicitudes que hace la Veeduría Distrital, para que se retire del servicio o se investigue disciplinariamente a un funcionario, no constituyen el resultado o la conclusión de un proceso disciplinario, aun cuando aquéllas pueden dar lugar al ulterior trámite de un proceso disciplinario. Sin embargo, la decisión de adelantarlo y su trámite son atribuciones que corresponden a los órganos a quienes se les ha asignado la respectiva competencia. Igualmente, las actuaciones cumplidas por la Veeduría y las pruebas que hayan sido recopiladas, sin citación y audiencia de la persona que pueda resultar afectada con una posterior decisión disciplinaria de la administración distrital, son inoponibles a ésta por no haber sido contradichas. Por lo tanto, deben ser ratificadas dentro del correspondiente proceso disciplinario. 2.2. El proceso disciplinario ha sido definido como el conjunto de actos concatenados que conducen a la formación y expresión de la voluntad administrativa, en el sentido de determinar si hay lugar o no a exigir responsabilidad disciplinaria a un servidor público. 2.3. Frente al caso concreto, observa la Sala, que la Veeduría Distrital no adelantó en estricto sentido un proceso disciplinario, porque sus actuaciones estuvieron dirigidas simplemente a cumplir las funciones propias que le han sido señaladas, entre las cuales no se encuentra la de adelantar procesos disciplinarios. Su actuación simplemente se limitó a establecer, con sujeción a sus atribuciones, los presuntos hechos irregulares imputados a Luz Esmeralda Salazar Chávez y a recomendar su separación del cargo. Hasta allí, su actividad se considera, en principio legítima, con arreglo a la normatividad especial que se ha reseñado, y dicha recomendación en nada se asimila a una decisión que afecte disciplinariamente a la actora. En este orden de ideas, tampoco puede pensarse que la recomendación de dicho funcionario viole el debido proceso, el cual, según se expresó en la sentencia C-214/94[1], presenta los siguientes caracteres: “Corresponde a la noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción. " “En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional." “Del contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencias” 2.4. Aun cuando la actuación de la Veeduría es reglada, en la medida en que está sometida a la observancia de ciertos parámetros jurídicos que determinan el ámbito y el objetivo de su actuación, no requiere por virtud de la normatividad que la rige el sometimiento al debido proceso regulado por el art. 29 de la Constitución, dado que aquélla no conduce propiamente a la adopción de una decisión vinculante jurídicamente para la persona afectada, aunque puede juzgarse preparatoria en cierto modo a la actuación y posterior decisión que conlleve a la separación del servicio o el adelantamiento de un proceso disciplinario. 2.5. En razón de lo anterior la Sala considera que, en principio, la actuación de la Veeduría se presume legítima, mirada bajo la óptica estricta de la normatividad que la rige, porque dicho funcionario actuó en cumplimiento de un deber legal. Por consiguiente, con dicha actuación no se vulneró ninguno de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la actora. 2.6. Sin embargo, la actuación del señor Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá D.C. si se estima irregular e ilegítima por las siguientes razones: a) Es un hecho evidente que la recomendación del veedor en el sentido de separar del servicio a la actora tenía como fundamento la comisión de hechos irregulares que bien podían configurar falta disciplinaria e incluso delitos. b) Cuando la administración tiene conocimiento de que un hecho constituye falta disciplinaria, atentatoria contra el buen servicio administrativo, tiene el deber de adelantar el correspondiente proceso disciplinario, asegurando la observancia del debido proceso que, por disposición del art. 29 de la Constitución, es de rigor en las actuaciones administrativas. No es una mera opción de la administración la posibilidad de adelantar el proceso disciplinario, ni preferir la declaración de insubsistencia del nombramiento frente a la tramitación de éste, ni mucho menos encubrir con una declaración de insubsistencia una verdadera y real destitución, sin cumplir con las reglas del debido proceso, cuando existe de por medio la comisión de una falta disciplinaria. Por el contrario, es un deber de la administración que apunta no sólo a garantizar el respeto por los derechos fundamentales de la persona que va a resultar afectada con la decisión administrativa, sino el cumplimiento de principios y valores constitucionales vinculados a la necesidad de asegurar el buen servicio administrativo. En tal virtud, el referido deber tiene un claro sustento constitucional en lo siguiente: 1) en el valor y respeto de la dignidad humana; 2) en la prevalencia del interés general; 3) en la necesidad de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y de proteger la honra de las personas; 4) en la garantía del derecho al debido proceso administrativo; 5) en el principio de la responsabilidad disciplinaria por la infracción de la Constitución y las leyes, o por la conducta irregular que atente contra los principios que rigen la actuación administrativa, como son los de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y buena fe (arts. 1, 2, 6, 29, 53, 90, 91, 95-1-2-3-4-7, 123, inciso 2, 124, 125, inciso 3, 126 a 129, 209, 210, inciso 3). Por lo anterior, la decisión del señor Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá, D.C. en el sentido de proceder de plano a declarar insubsistente el nombramiento hecho en el cargo que desempeñaba la peticionaria, equivale en la practica a la imposición de una sanción disciplinaria, sin haberse agotado el proceso disciplinario que era de rigor para juzgar la falta que se le imputaba, lo cual, constituye una violación flagrante de los derechos al debido proceso, a la honra y al trabajo en condiciones dignas y justas. La facultad discrecional que el numeral 8° del artículo 38 del decreto 1421 de 1993 le otorga al señor Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., no puede ser arbitraria e irracional; requiere, por lo tanto, estar fundada en hechos debidamente acreditados y que la medida sea proporcional a los fines de buen servicio que con ella se pretenden alcanzar (art. 34 del C.C.A.). No se adecua dicha medida a los fines de buen servicio cuando ella se utiliza con el propósito de sancionar, mediante el retiro del servicio, al funcionario a quien se le inculpa de la comisión de una falta que podía ameritar su destitución, omitiendo las formalidades propias del debido proceso disciplinario. Si bien el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C. debe considerar las recomendaciones del Veedor Distrital, con el fin de emplear los correctivos necesarios para asegurar el buen servicio administrativo, ello no implica que deba adoptar decisiones precipitadas e irreflexivas que conduzcan a la violación de los derechos de las personas y de los principios, valores, derechos y deberes constitucionales. 2.7. Estando demostrada la violación de los aludidos derechos fundamentales debe la Sala establecer si la tutela constituye el mecanismo idóneo y eficaz para su protección, habida consideración de que la peticionaria cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, medio alternativo de defensa judicial, a través del cual no solamente puede protegerlos sino lograr la reparación de los perjuicios causados. En la sentencia SU-036/99[2] al resolver un caso similar al que ahora se estudia la Corte expresó lo siguiente: “7.3. Surge, entonces, el siguiente interrogante ¿es la acción de tutela el mecanismo judicial idóneo para corregir el yerro en que incurrieron las directivas del Hospital Central Militar de Santafé de Bogotá y el Ministro de Defensa?” “Si bien los actores podrían demandar ante el contencioso administrativo no sólo las resoluciones en las que se ordenó su desvinculación, sino las que declararon ilegal el cese de actividades en las dos instituciones hospitalarias, como lo entendieron los jueces de instancia, es claro que la violación del debido proceso en el que incurrieron los entes acusados al no agotar el procedimiento disciplinario que señala la ley 200 de 1995, hace procedente la acción tutela, a efectos de lograr el restablecimiento de este derecho fundamental, cuya garantía no se obtendría con la misma eficacia, si se hace uso de medios ordinarios de defensa que, pese a ser idóneos para lograr el reconocimiento de ciertos derechos de rango legal, tales como el pago de salarios, indemnizaciones, etc., no resultan efectivos para la protección de ciertos derechos de rango fundamental. Así lo ha reconocido esta Corporación en algunas de sus providencias, al establecer: [SAH1] ‘... no obstante que el amparo constitucional es improcedente en principio cuando existe otro medio judicial de defensa, no duda esta Corte en reiterar los criterios que sobre efectividad del mecanismo judicial alternativo ha venido plasmando la jurisprudencia, según los cuales si aquél no es idóneo para la finalidad de preservación cierta y real de los derechos fundamentales afectados, en cotejo directo con la Constitución Política, aunque existan formalmente, no desplazan a la acción de tutela.’ (Corte Constitucional. Sentencia SU- 667 de 1998. Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo)’”. “Si bien en casos como los que son objeto de análisis, es claro que el juez de tutela no pude desconocer competencias asignadas a otras jurisdicciones, como lo sería, en este evento, pronunciarse sobre ciertos aspectos de tipo económico derivados de la desvinculación de los actores por su supuesta participación en las suspensiones colectivas de trabajo declaradas ilegales. Su competencia es indiscutible cuando de lograr el restablecimiento de derechos como el debido proceso, derecho que, por su naturaleza, requiere de una protección rápida y eficaz que sólo se logra mediante el mecanismo de la tutela”. “Dentro de este contexto, la vulneración del derecho al debido proceso en el que incurrieron los entes demandados, al no agotar el proceso disciplinario que señala la ley 200 de 1995, y en el que era preciso demostrar la participación activa de los actores en el cese de actividades declarado ilegal, hace de los actos administrativos que ordenaron su remoción como empleados de las entidades acusadas, contrarios a los enunciados del artículo 29 de la Constitución, hecho que, en si mismo, justifica la procedencia de la acción de tutela, a fin de dejar sin efectos los actos en los que se ordenó la remoción de los actores y, en consecuencia, ordenar su reintegro”. “Esta orden de reintegro no significa que las entidades acusadas no puedan, una vez reincorporados los actores a sus cargos, y si así lo consideran pertinente, previa a la observancia del trámite que establece el Código Único Disciplinario, insistir en su decisión de dar por terminada la relación laboral existente con para con éstos. Puesto que la orden de reintegro, en este caso, sólo busca el restablecimiento del derecho al debido proceso de los actores, sin desconocer la facultad que el ordenamiento ha reconocido al empleador de dar por terminada la relación laboral cuando existe una justa causa para ello”. “No se realizará consideración alguna en relación con las prestaciones económicas que de esta decisión de reintegro se puedan derivar, tales como indemnizaciones, salarios dejados de percibir, etc., pues esta clase de decisiones sólo las puede adoptar la jurisdicción competente para ello. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación (Sentencias T-476 de 1998, Magistrado Ponente doctor Fabio Morón Díaz y SU- 667 de 1998, Magistrado Ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo, entre otras)”. “’...hay una diferencia de objeto entre la defensa y exigibilidad, por la vía judicial, de los derechos laborales de origen puramente legal y la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales cuando de manera directa son afectados por conductas u omisiones respecto de las cuales no es suficiente el poder de decisión de los jueces ordinarios a la luz de las leyes que aplican, y aunque ellos también están obligados a plasmar en sus sentencias los postulados constitucionales, resulta evidente que si la materia misma del proceso ordinario no cobija el motivo de la violación constitucional, la mayor amplitud en el objeto de la demanda instaurada abre paso a la competencia del juez constitucional en lo específicamente relativo a la protección de los derechos fundamentales.”’ (Corte Constitucional. Sentencia SU- 667 de 1998. Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo)”. Es cierto que la actora tenía la posibilidad de demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto de la administración que declaró insubsistente su nombramiento. Sin embargo, la omisión en que incurrió el señor Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá D.C al no dar trámite al correspondiente proceso disciplinario, para determinar la responsabilidad disciplinaria de la actora, hace viable la pretensión de tutela de los mencionados derechos con el fin de asegurar su protección efectiva que, a juicio de la Sala, no se lograría con la misma eficacia a través del medio alternativo de defensa judicial, que si bien se juzga idóneo para el reconocimiento de los derechos de rango legal, atinentes al pago de los derechos laborales dejados de devengar, no resulta efectivo en el caso concreto para el amparo de los derechos fundamentales que le fueron desconocidos a la petente. 2.8. En conclusión, por haberse violado los derechos fundamentales de la actora al debido proceso, a la honra y al trabajo en condiciones dignas, se revocarán los fallos de instancia. En su lugar, se concederá la tutela de los referidos derechos, se dejará sin ningún valor ni efecto el acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento de la demandante, y se ordenará su reintegro al cargo a efectos de garantizar el goce efectivo de los referidos derechos. Se aclara, que el reintegro al cargo de la demandante se ordena únicamente para las finalidades antes indicadas. Por consiguiente, el reconocimiento de los derechos económicos que puedan corresponderle a la actora deberán ser reclamados por la vía judicial adecuada. Además, el reintegro no implica la imposibilidad de que la actora pueda ser removida de su cargo, previo el trámite del correspondiente proceso disciplinario. III. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCAR los fallos proferidos por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá y, en su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos al debido proceso, a la honra y al trabajo en condiciones dignas y justas. Segundo.- Dejar sin ningún valor ni efecto el decreto No. 919 del 3 de noviembre de 1998, proferido por el Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá D.C., en el que se resolvió declarar insubsistente el nombramiento de Luz Esmeralda Salazar Chávez, en el cargo de Alcalde Local de Los Mártires. Tercero.- ORDENAR al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, disponga el reintegro de la actora al cargo de que era titular en el momento en que se produjo la declaración de insubsistencia de su nombramiento, con la finalidad de restablecer el goce de los derechos fundamentales que le fueron conculcados, en la forma en que ha quedado consignado en la parte motiva de esta ponencia. Cuarto.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia T-713/99 ACCION DE TUTELA-Procedencia ante ausencia de mecanismo de defensa judicial (Salvamento de voto) DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Juez o autoridad no puede sustentar decisiones en afirmaciones carentes de motivación (Salvamento de voto) ACCION DE TUTELA-Procedencia siempre que se demuestre incapacidad del proceso administrativo para proteger el derecho fundamental (Salvamento de voto) Referencia: Expediente T-201586 Acción de tutela instaurada por Luz Esmeralda Salazar Chávez contra la Veeduría Distrital. Magistrado Ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL Con el acostumbrado respeto, me permito presentar las razones por las cuales salvo el voto en el proceso de la referencia. En opinión de la mayoría, la administración Distrital, en razón a la recomendación del Veedor Distrital, debió iniciar un proceso disciplinario para proceder a la destitución de la demandante y no, como ocurrió, declarar su insubsistencia. Tal omisión constituye una violación de los derechos constitucionales de la demandante, respecto de los cuales el proceso contencioso administrativo "no resulta efectivo". Por lo tanto, se decide dejar sin ningún efecto el acto administrativo por el cual se declara insubsistente a la demandante. Considero que en esta oportunidad la Sala incurre en un vicio similar al que he tenido oportunidad de cuestionar en los salvamentos de voto presentados a las sentencias T-547/99, T-548/99 y T-550/99, entre otras, consistente en desconocer el alcance de la regla constitucional según la cual la tutela únicamente procede ante la ausencia de otro medio de defensa judicial. En las sentencias mencionadas, la Corte, sin que mediara prueba alguna sobre su ineficacia, desechó los medios ordinarios de defensa y propios de la jurisdicción laboral, a fin de procurar la defensa del mínimo vital por vía de tutela. Al respecto sostuve en el salvamento de voto a la sentencia T-548/99: "1. La jurisdicción constitucional se ha convertido, con el paso del tiempo, en jurisdicción ordinaria, particularmente para los efectos de ordenar pagos de salarios y prestaciones sociales. Puede afirmarse que en relación con estas dos pretensiones la primera ha terminado por subrogar a la jurisdicción ordinaria. La acción de tutela ha transformado los medios judiciales ordinarios - proceso ordinario y proceso ejecutivo - en medios subsidiarios o innecesarios. Se ha operado en la práctica un cambio de diseño constitucional puesto que en la realidad la acción de tutela ha perdido su carácter subsidiario y, en su lugar, ha adquirido la connotación de medio principal y único de defensa. Desde el punto de vista estructural, la mutación constitucional se refleja en el hecho de que la Corte Constitucional se ocupa ahora primordialmente de promover el cumplimiento de derechos contractuales o legales, lo cual ciertamente no corresponde a su cometido institucional. 2. Las primeras decisiones de la Corte Constitucional, proferidas en sede de revisión, se justificaban en distintas razones que ponían de presente la excepcionalidad de la asunción del conocimiento y resolución de una materia, constitucional y legalmente asignada a otra jurisdicción y cuyo trámite se enmarcaba en procesos y acciones definidos por el Legislador. Lamentablemente, se ha creído que una política constitucional excepcional - que buscaba estimular en la jurisdicción ordinaria y en los otros órganos del Estado una mayor adhesión a la Constitución -, debe mantenerse de manera permanente. Este camino labrado por la irreflexiva y mecánica aplicación de la doctrina constitucional, conduce a desplazar de manera definitiva los linderos constitucionales que separan las distintas jurisdicciones. 3. En cada caso concreto se tiene que establecer si el medio ordinario es o no idóneo para proteger un derecho fundamental. No es correcto que, por vía general, como acontece, se descarte la procedencia del medio ordinario y, por ende, se excluya a la jurisdicción ordinaria. Si para sustituir a la jurisdicción ordinaria se requiere de un minucioso análisis práctico y singular sobre la eficacia del medio judicial ordinario, entonces para aplicar el cuerpo doctrinal elaborado por la Corte Constitucional relativo a la procedencia excepcional de la acción de tutela, se debe en mi concepto precisar igualmente de un examen detenido sobre los presupuestos materiales que no pueden estar ausentes para deducir dicha consecuencia. Empero, esto no se hace. En las sentencias de revisión, que se producen en serie y en masa, basta asimilar genéricamente el salario al mínimo vital e intuir el fenómeno de congestión judicial - que por lo demás nunca se podrá reducir hasta el punto de que el juicio ordinario o el ejecutivo duren menos de los diez días hábiles que toma el proceso de tutela -, para considerar que la tutela prevalece sobre los demás medios judiciales de defensa. En este momento, un factor que se suma a los motivos que llevaron al relevo de la jurisdicción ordinaria, sin duda está representado por la mera aplicación formal de la doctrina de la Corte, la cual ha decidido, sin matización alguna y sin agotar un examen de fondo, atraer hacía sí el conocimiento indiscriminado de las causas laborales que son del resorte de la jurisdicción ordinaria. 4. Dado que el “otro medio de defensa judicial” está consagrado por la ley, la acción de tutela en materia laboral sólo podría proceder - si se dieran los requisitos para ello - como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, las sentencias de revisión de la Corte Constitucional de hecho condenan al demandado a pagar, como medida de restablecimiento del derecho conculcado. La sentencia proferida, en estas condiciones, no responde al esquema del “mecanismo transitorio”. Lo anterior significa que para sustituir a la jurisdicción ordinaria se ha apelado a la creación de un tercer tipo de acción de tutela - no prevista en la Constitución -, la cual opera como “mecanismo definitivo”, pese a que el afectado dispone de otro medio de defensa judicial. 5. La excepcionalidad de la tutela en asuntos laborales, no era en modo alguno ajena a la circunstancia anotada. De ahí que en estricto rigor lo que se pretendía proteger a través de la jurisdicción constitucional, más que el derecho al trabajo, era el derecho a la vida y la dignidad, bajo la forma del derecho al mínimo vital. La insuprimible equivocidad de este derecho, demanda del juez constitucional una tarea de concreción en cada caso. Pero, se ha preferido desconocer esta exigencia que obliga a efectuar un sinnúmero de distinciones y precisiones. Ello explica que se recurra con tanta frecuencia al expediente de simples presunciones y que el “mínimo vital”, unido o no a la idea de “congestión”, se aduzca sin más para marginar a la jurisdicción ordinaria, implícitamente calificada como inepta para cumplir de manera responsable con la misión que en mala hora le ha asignado el Estado de Derecho. 6. Creo que ha llegado la hora de cimentar sobre bases no endebles las elaboraciones jurisprudenciales más valiosas de esta jurisdicción, como es la defensa del derecho al mínimo vital. Me temo que ello no podrá realizarse si la Corte Constitucional se empecina en creer que ella es la única institución llamada a defender la Constitución y a proteger los derechos fundamentales. Participo del celo que ha caracterizado a la Corte Constitucional, pero no creo que la defensa de la Carta exija que la Corte Constitucional se convierta en juez laboral ordinario como de hecho se ha transformado. Por el contrario, la Corte Constitucional debe exigir a la justicia ordinaria que se someta a la Constitución y que haga propicia toda ocasión para proteger los derechos fundamentales de quienes acuden ante ella. De este modo, se expande y profundiza la cultura constitucional, vale decir, la práctica común a todas las autoridades y personas de sujetar su comportamiento al respeto de los principios y valores plasmados en la Constitución. Sólo a riesgo de una hipertrofia de la Corte Constitucional - que en últimas enervaría su función de garante del estatuto fundamental -, se puede sostener su actual ritmo de crecimiento a expensas de las demás jurisdicciones, bajo la equivocada premisa de que la defensa de la Constitución prescribe su forzosa suplantación. 7. La falta de matización de la doctrina constitucional pone en peligro los logros alcanzados e impide introducir a tiempo rectificaciones indispensables para mantener vivo el ideario constitucional. El reto actual es el de impulsar a los demás órganos del Estado a que se ciñan a la Constitución y acojan la doctrina constitucional trazada por su máximo intérprete. Esto no puede hacerse si se presume su incapacidad y su irresponsabilidad como órganos del Estado. La jurisdicción ordinaria, en asuntos laborales, debe interpretar el contrato de trabajo a la luz de la Constitución Política y asumir con denuedo la defensa del derecho al mínimo vital; si no lo hace, o si no compromete sus mejores esfuerzos y dilata excesivamente la resolución de las controversias, la Corte Constitucional tiene a través de la acción de tutela contra sentencias y providencias judiciales (vía de hecho), un poderoso instrumento para implementar una política constitucional que conduzca al pleno sometimiento a la Constitución. De otro lado, el acceso a la administración de justicia debe inspirarse en el principio de igualdad. No se puede mantener indefinidamente una jurisdicción laboral ad hoc que ventila para ciertas personas las causas con la rapidez de la acción de tutela, cuando al mismo tiempo la jurisdicción ordinaria realiza esa función con arreglo a las leyes sustanciales y procesales que rigen en el país, en relación con el mismo tipo de asuntos y frente a las partes que no han canalizado sus pretensiones a través de los jueces de tutela. Si en verdad las fallas de la jurisdicción ordinaria son ostensibles, hasta el punto de que no es ella prenda de garantía de la defensa de los derechos, la Corte debería en un acto de elemental sindéresis declarar la existencia real de un estado de cosas inconstitucional, de suerte que se adopten medidas de fondo para poner término a una situación endémica que no podría tolerarse por más tiempo sin poner en serio peligro la eficacia de los derechos fundamentales y, lo que juzgo incontrovertible, la igualdad de todos de acceder a la justicia y de someterse a las mismas reglas. En cambio, la metodología asumida por la Corte Constitucional, consistente en suplir de entrada a la jurisdicción ordinaria, no puede ser más deletérea. La Corte se impone una carga que no es sostenible y que la distrae respecto de su misión fundamental. De otro lado, impide que la jurisdicción ordinaria pueda demostrar que es capaz de desempeñar responsablemente las funciones que le atribuyen la Constitución y la ley. Lo que es peor: la Corte sigue creyendo que es el único actor constitucional y, de este modo, se opone, sin ser consciente de ello, a que la Constitución extienda de veras su imperio sobre todos los colombianos y los órganos del Estado. La doctrina sobre el alcance del derecho al mínimo vital y el derecho fundamental al trabajo - que sin confundirse con el contrato de trabajo, lo irradia y penetra -, es tan firme que ya no se justifica tener alejada a la jurisdicción ordinaria de su defensa. La energía que la Corte Constitucional consume innecesariamente reteniendo para sí la jurisdicción laboral, la podría utilizar con más provecho permitiendo que ésta se ejerciera por los jueces ordinarios, reservándose ella para controlar luego a través de la acción de tutela contra las providencias judiciales el desconocimiento eventual de su doctrina constitucional cuando quiera que no fuere observada. La Corte será más eficaz como guardiana de la Constitución velando por que los demás órganos del Estado obedezcan sus dictados, que sustituyéndolos en el ejercicio de sus responsabilidades primarias. Esto último es lo que ha hecho en relación con la materia laboral y los resultados no pueden ser más pobres. Los jueces laborales no se han sometido a la Constitución dado que la Corte los ha remplazado. Esto tendría lógica si el propósito de la Constitución se limitara a que sólo la Corte fuera su destinataria, lo que dista de ser cierto y conveniente." En el presente caso, la Corte descalifica el proceso contencioso administrativo, que si bien "se juzga idóneo para el reconocimiento de los derechos de rango legal, atinentes al pago de los derechos laborales dejados de devengar, no resulta efectivo en el caso concreto para el amparo de los derechos fundamentales que le fueron desconocidos a la petente", a fin de proceder a la defensa de los derechos subjetivos de la demandante. En primer término, cabe señalar que la afirmación transcrita, carece de justificación en la sentencia. Como lo he expuesto repetidamente, en una democracia constitucional, el juez o cualquier otra autoridad, no puede, de manera legítima, sustentar sus decisiones en afirmaciones carentes de motivación. Ello constituye una conducta arbitraria y contraria a los postulados básicos del Estado social de derecho. De otra parte, resulta pertinente recordar que en la sentencia SU-039/97 la Sala Plena de la Corte dejó en claro las oportunidades en las cuales es posible que la tutela opere de manera directa, a pesar de la existencia del proceso contencioso administrativo. En dicha decisión, la Corte recoge los precedentes jurisprudenciales de la Corte -entre las cuales se encuentra la sentencia T-256/95- para señalar que la viabilidad de la tutela se condiciona a que se demuestre de manera concluyente la incapacidad del proceso contencioso administrativo, para proteger efectivamente el derecho constitucional violado. En el presente caso se echa de menos tal demostración. Más aún, el intento por realizarla, llevaría a la conclusión contraria pues, es bien conocido el efecto de la utilización de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo: anulación (pérdida de efectos jurídicos) del acto administrativo y restablecimiento del derecho (reintegro de la demandante), lo que corresponde a la decisión adoptada en la presente sentencia. Fecha ut supra EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado [1] M.P. Antonio Barrera Carbonell [2] M.P. Alfredo Beltrán Sierra [SAH1]L de