Sentencia T-706 de 2011

T-706-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-706/11 ACCION DE TUTELA DE POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reiteración de jurisprudencia DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA, AL RETORNO Y REUBICACION DE POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de jurisprudencia DESPLAZAMIENTO FORZADO-Víctimas adquieren estatus de sujetos de especial protección constitucional POBLACION DESPLAZADA-Fonvivienda entrega subsidios familiares atendiendo calificación obtenida por hogares postulados DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Obligación de autoridades competentes y subreglas DERECHO DE ACCESO A SUBSIDIO DE VIVIENDA DE POBLACION DESPLAZADA-No se puede negar a quienes les aparece registrada una propiedad en el sitio de expulsión ACCION DE TUTELA DE DESPLAZADO DISCAPACITADO CONTRA ACCION SOCIAL-Asignación subsidio familiar de vivienda de interés social por Fonvivienda Referencia: expediente T- 3023504 Acción de tutela interpuesta por el señor José Bernardino Ortiz Ruiz contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y otras entidades[1]. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y en los artículos 33 y concordantes del Decreto 2591 de 1991, profiriere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que confirmó el emitido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, en la acción de tutela instaurada por José Bernardino Ortiz Ruiz contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), y otras entidades. I. ANTECEDENTES El señor José Bernardino Ortiz Ruiz interpone acción de tutela, el día 25 de agosto de 2010, en contra de las entidades anteriormente mencionadas, al considerar que le han vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y vivienda digna, de acuerdo con los siguientes: 1. Hechos 1.1. Indica que fue desplazado en el 2007 del corregimiento La Gaitana, del municipio de Planadas (Tolima), por el accionar de grupos armados. 1.2 Manifiesta estar inscrito junto con su núcleo familiar en la base de datos del Registro Único de Población Desplazada y ser una persona discapacitada. 1.3. Informa que actualmente reside en el municipio de Armenia, en donde se postuló ante Fonvivienda para obtener un subsidio de vivienda de interés social, en virtud de su condición de desplazado y discapacitado. 1.4. Aduce que Fonvivienda rechazó su solicitud, debido a que él aparece registrado como poseedor de un bien inmueble en el corregimiento Gaitana, del municipio de Planadas (Tolima), de donde fue desplazado junto con su familia. 1.5. Precisa que en efecto es propietario de un bien inmueble en dicho corregimiento, por ser allí donde residía, pero dicha propiedad no puede ser habitada ni por el ni por su familia en razón a que sus vidas correrían peligro en esa localidad. En virtud de los hechos descritos, el accionante solicita la revocatoria de las resoluciones núm. 904 del 17 de diciembre de 2009 y 518 del 28 de abril de 2010, emitidas por el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), toda vez que rechazaron la inclusión de su núcleo familiar en la oferta de subsidio de vivienda de interés social. Del mismo modo, pide que se le incluya en el proceso ante Comcaja, para hacerse acreedor de ese beneficio. 2. Actuaciones procesales durante el trámite de la tutela a causa de la nulidad 2.1. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío avocó conocimiento de la presente acción de tutela mediante auto del 25 de agosto de 2010. De igual modo, dispuso notificar al accionante, a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (-Acción Social-), al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda). 2.2. Respondieron al llamado como accionados el Fondo Nacional de Vivienda y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.3. El 7 de septiembre de 2010 el a quo declaró improcedente la acción de tutela al considerar que el petente tuvo otros mecanismos para atacar los actos administrativos objeto de reproche. 2.4. El accionante impugnó la decisión y correspondió la segunda instancia a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, que mediante proveído del 29 de septiembre de 2010 declaró la nulidad de lo actuado en la acción de tutela y ordenó la devolución al Seccional de origen, considerando que se debieron vincular como terceros con interés a la Presidencia de la República, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Bogotá, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Educación, al INCODER, al SENA, a la Defensoría del Pueblo, a la Gobernación del Quindío, a la Alcaldía Municipal de Armenia, al SENA seccional Quindío, a la Defensoría del Pueblo, seccional de Armenia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de la Protección Social y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- de la seccional Armenia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío subsanó la nulidad y vinculó a los terceros con interés. 3. Contestación de las Entidades demandas 3.1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial Mediante escrito presentado el 1° de septiembre de 2010, dando respuesta a la presente acción, solicita denegar las pretensiones de la demanda. Indica que los subsidios de vivienda se asignan siguiendo el orden de calificación que responde a criterios objetivos establecidos en el artículo 17 del Decreto núm. 051 de 2001, y no a criterios caprichosos como lo pretende hacer ver el petente. Finalmente solicita la desvinculación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial por falta de legitimación. 3.2. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- Luego de realizar una relación pormenorizada de las ayudas que dicha entidad ha entregado al accionante y a su núcleo familiar desde el año 2006, solicitó que se denegaran las pretensiones del petente señalando que el auxilio de vivienda pedido por el accionante está totalmente reglado y se entrega a través del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), entidad ante la cual debe surtirse el respectivo trámite. 3.3. Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) Indica que el 8 de agosto del 2007, el accionante se postuló como desplazado dentro de la convocatoria abierta por gobierno a través de Fonvivienda, para acceder al subsidio de vivienda nueva o usada para hogares no propietarios en la modalidad de “retorno”. Expresa que su solicitud fue rechazada durante el proceso de verificación de información, donde de acuerdo al cruce y validación adelantado por la entidad otorgante, se encontró que éste era propietario de un inmueble ubicado en el Municipio de Planadas (Tolima), lo cual lo imposibilita para acceder al subsidio de vivienda. Aduce que en tres procesos se le ha negado su inclusión en los subsidios por cuanto el señor Ortiz Ruiz no ha desvirtuado la causal de rechazo; es decir, el hecho de tener una propiedad a nivel nacional. 3.4. Presidencia de la República, Defensoría Regional del Quindío, INCODER, SENA y los Ministerios de Agricultura, Educación Nacional, Hacienda y Crédito Público, Protección Social y el del Interior y de Justicia Solicitan su desvinculación por falta de legitimación ante las peticiones del accionante. 4. Decisiones Judiciales Objeto de Revisión 4.1. Primera Instancia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, mediante proveído del 11 de enero de 2011, declaró improcedente la acción de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y vivienda digna, solicitada por el petente, fundamentando su decisión en la existencia de otros medios de defensa idóneos frente a la expedición de los actos administrativos que negaron el subsidio al petente. Impugnación El accionante manifiesta su inconformidad con el fallo y solicita la impugnación. Adicionalmente expresa que a pesar de existir dicho predio a su nombre en el lugar de donde fue desplazado, ni el ni su familia pueden habitarlo en razón a que allí exponen su vida. Por tanto, considera que con la decisión de Fonvivienda se le vulneran los derechos fundamentales incoados. 4.2. Segunda Instancia La Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, mediante sentencia proferida el 9 de febrero de 2011, confirma la decisión del a quo bajo los siguientes argumentos: (i) que la acción de amparo es un mecanismo subsidiario y no principal como lo pretende hacer ver el accionante; (ii) que existen otros medios de defensa judicial idóneos para solicitar la protección del derecho y (iii) que no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales del señor Bernardino Ortiz Ruiz y su familia. 5. Pruebas relevantes que obran dentro de este expediente · Copia de la cédula de ciudadanía del señor Bernardino Ortiz Ruiz[2]. · Resolución núm. 504 del 17 de diciembre de 2009 emitida por el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), negando al señor Bernardino Ortiz Ruiz el acceso al subsidio de vivienda de interés social[3]. · Certificado de libertad y tradición del predio de matrícula inmobiliaria núm. 355-38483 de Planadas (Tolima), en el que aparece como uno de los propietarios el señor Bernardino Ortiz Ruiz. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Esta Corte es competente para conocer el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico Corresponde a la Corte Constitucional determinar si la decisión de Fonvivienda, de negar a un núcleo familiar en situación de desplazamiento forzado el derecho a adquirir un subsidio de vivienda de interés social, bajo el argumento de aparecer como propietarios de un predio ubicado en el lugar de expulsión que dio origen a su desplazamiento, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y vivienda digna del petente y su familia. Para resolver el anterior problema jurídico estima la Sala oportuno desarrollar los siguientes aspectos: (i) la acción de tutela como mecanismo judicial idóneo para amparar los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento forzado; (ii) el derecho a la vivienda digna, el retorno y reubicación de la población desplazada; y por último, (iii) la Sala procederá al análisis del caso concreto para determinar si se debe conceder o no la protección invocada. 3 La acción de tutela como mecanismo judicial idóneo para amparar los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia[4] Esta Corporación, en múltiples pronunciamientos sobre la materia, ha establecido que la acción de tutela se configura como el mecanismo judicial apropiado para que mediante ella se solicite el amparo de los derechos fundamentales de la población desplazada, concretamente por el hecho de predicarse la titularidad de una especial protección constitucional por las circunstancias particulares de vulnerabilidad, indefensión y debilidad manifiesta en la que se encuentran y ante la necesidad de que se les brinde una protección urgente e inmediata en procura de que les sean garantizadas unas condiciones mínimas de subsistencia digna. En tal sentido, la Corte ha manifestado que resulta contrario a los postulados del Estado Social de Derecho exigir el agotamiento previo de acciones y recursos al interior de la jurisdicción ordinaria como condición para la procedencia del mecanismo de amparo constitucional[5]. Sobre este aspecto, se ha señalado: “Debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha admitido que cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados. [6]” En conclusión, para esta Corporación, dada la situación de acentuada exclusión y vulnerabilidad de las personas víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno, el mecanismo judicial que resulta idóneo y eficaz para efectos de proteger sus derechos fundamentales ante una eventual vulneración o amenaza es la acción de tutela. 4. El derecho a la vivienda digna, al retorno y reubicación de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia[7] 4.1. De acuerdo con el artículo 51 de la Constitución[8], es obligación del Estado procurar por las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda mediante la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas. Al respecto esta Corporación ha establecido que, derivados de esta norma constitucional, únicamente pueden protegerse por vía de tutela aquellos casos en los cuales se ven involucrados los elementos mínimos del derecho a la vivienda y cuando se observe el desconocimiento de otros derechos tales como la vida digna, el mínimo vital, o el debido proceso[9]. 4.2. Del mismo modo, se ha indicado que cuando se trata de población en situación de desplazamiento, debido a su especial condición de vulnerabilidad, el derecho a la vivienda digna goza de (i) una protección especial, (ii) adquiere el carácter de fundamental y (iii) en esos casos específicos es susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela.[10] 4.3. En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha considerado que las personas que son víctima del desplazamiento forzado adquieren el estatus de sujetos de especial protección constitucional, no solamente por sus condiciones de especial vulnerabilidad, sino también por la violación masiva de sus derechos constitucionales, lo cual exige que las autoridades competentes actúen con un singular grado de diligencia y celeridad con el fin de atender las necesidades de esta población, las cuales se originan precisamente en el abandono de sus comunidades, hogares y empleos[11]. 4.4. En efecto, lo que es indispensable es que la población desplazada satisfaga el derecho a la vivienda digna para así lograr la realización de otros derechos fundamentales dentro de los que se encuentra la salud, la integridad física, el mínimo vital, etc, en la medida en que al haberse visto forzados a abandonar sus viviendas y propiedades en su lugar de origen, se enfrentan a la imposibilidad de acceder a unidades habitacionales adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos económicos, empleos estables, entre otros factores. De ahí que dicho derecho, es susceptible de ser protegido mediante la acción de amparo constitucional[12]. 4.5. De igual modo, esta Corporación ha señalado que en principio todas las personas y familias desplazadas por la violencia deben ser acreedoras de un trato igual por las autoridades encargadas de brindarles la especial protección, lo que significa que es una actuación legítima de Fonvivienda entregar los subsidios familiares atendiendo la calificación obtenida por los hogares postulados[13]. Sin embargo, se ha establecido además que cuando un desplazado se encuentre en una circunstancia excepcional en relación con otras personas que igualmente padecen situación de desplazamiento y han solicitado el aludido subsidio, de manera urgente y pretermitiendo los turnos asignados, se les deben conceder los recursos necesarios para el pago efectivo del subsidio de vivienda al cual se postularon. Sobre el particular ha dicho la Corte: “La Sala aprecia que, en principio, todas las personas y familias desplazadas por la violencia han de recibir un trato igual por las autoridades que les brindan especial protección, por lo cual es legítimo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –o, concretamente, FONVIVIENDA- se esfuerce por respetar un determinado orden en la asignación de los subsidios de vivienda. Sin embargo, dadas las especiales circunstancias en las que se encuentra el peticionario con su familia, y la condición de sujeto de protección constitucional altamente reforzada que ostenta su hija menor, aunada a la discriminación de la que han sido objeto por causa del estado de salud de esta última, es igualmente legítimo que en su caso se haga una excepción y, en atención a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les otorgue prioridad en la asignación de los subsidios en cuestión.” [14] 4.6. Por otro lado, se han planteado tambien algunas obligaciones que las autoridades competentes asumen en relación con el derecho a una vivienda digna para la población desplazada destacándose según lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación, entre otras, las siguientes subreglas[15]: (i) Para todas las personas en situación de desplazamiento forzado el derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental. (ii) Se deben reubicar a las personas desplazadas que debido al desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo. (iii) Se tiene que brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas. (iv) Es necesario proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas. (v) Es indispensable procurar el diseño de planes y programas de vivienda tomando en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y los subgrupos que existen al interior de éstas personas, es decir, si son de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc. (vi) Es fundamental eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre otras. 4.7. Es por ello que en múltiples pronunciamientos la Corte ha resaltado la importancia de brindar protección a esas personas, máxime cuando se trata del derecho fundamental a la vivienda digna[16]. Al respecto, por ejemplo, en la sentencia T-742 de 2009 la Corte tuteló el derecho fundamental a la vivienda digna de una señora desplazada, cuya solicitud de un subsidio de vivienda le fue rechazada debido a que, según Fonvivienda, al momento de realizar el cruce de información para otorgar el subsidio se encontró que el hogar tenía otra propiedad a nivel nacional. En efecto, en ese caso, la peticionaria aparecía como propietaria de una finca en el municipio de Chaparral (Tolima) y por este motivo le negaron la entrega del subsidio. Sin embargo, Fonvivienda no tuvo en cuenta que de conformidad con la información contenida en el RUPD, el municipio del que fue desplazada la actora era precisamente el mismo en el que aparecía la propiedad por la cual le fue negada la ayuda, en esta medida, al negársele la posibilidad de acceder al subsidio, se le estaba vulnerando su derecho de acceso a una vivienda digna. Situaciones similares a la mencionada se analizaron por esta Corporación en las sentencias T-515, T-922, T-177, y T-150 de 2010, en donde Fonvivienda negó el acceso a subsidios de vivienda bajo el argumento de que las familias postulantes tenían una propiedad en el sitio de expulsión originario del desplazamiento, y en todos igualmente la Corte protegió el derecho de acceso a vivienda digna recordándole a Fonvivienda que tal argumento en estos casos no es válido de acuerdo con varias reglas jurisprudenciales: 1. Por cuanto con dicha actuación Fonvivienda contraría lo preceptuado en el artículo 24 de la Constitución Política[17], en la medida en que el derecho a la vivienda digna constituye un aspecto imprescindible del componente de estabilización socioeconómica[18], ya que para que las personas desplazadas puedan reconstruir su proyecto de vida es necesario que adquieran o recuperen un lugar digno y seguro donde vivir. 2. En razón a que la normatividad relacionada con las condiciones de acceso, monto y reglamentación de uso de las soluciones de vivienda propias para la población desplazada debe ser aplicada de conformidad con el principio de interpretación favorable de las normas, tomando en consideración el hecho de que la población desplazada es sujeto de especial protección constitucional.[19] De acuerdo con la Corte, dicha interpretación debe tener en cuenta a) los principios de interpretación y aplicación de las normas de las disposiciones de la Ley 387 de 1997; b) los principios rectores de los desplazamientos internos; c) el principio de favorabilidad; d) el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima; y e) la prevalencia del derecho sustancial propio del Estado de Derecho. En este sentido, la Corte ha ordenado revocar actos administrativos que negaban la adjudicación del subsidio de vivienda a grupos familiares de desplazados por razones estrictamente formales, desconociendo el principio de favorabilidad o el principio de buena fe que debe imperar en la aplicación de la normatividad sobre población desplazada[20]. 3. En razón a que es deber del Estado verificar que se cumplan las condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad respecto de cada una de las personas en condición de desplazamiento en aquellos programas adelantados por la administración, ya sea que tengan por objeto o como resultado el retorno o la reubicación de aquella población en situación de desplazamiento. Lo anterior, por cuanto las autoridades tienen la obligación de presentar a la persona desplazada (antes de que ella tome la decisión respecto de su retorno o reubicación), una información completa, objetiva, actualizada y exacta sobre las condiciones de orden público del lugar en el que desea asentarse, y sobre las posibilidades de acceder a los demás componentes del restablecimiento socioeconómico. 4. Además, con el fin de que el retorno o la reubicación cumplan con las exigencias de seguridad y dignidad de que tratan los Principios señalados, es necesario que la presencia de las autoridades públicas no se limite al momento previo a la toma de la decisión, sino que se extienda al acompañamiento y a la asesoría de la población hasta tanto se complete el proceso de restablecimiento socioeconómico, la garantía de la protección de la vida y la integridad física de las personas en el nuevo lugar que han escogido para su vivienda.[21] De lo anterior se concluye entonces que no se puede negar el derecho de acceso a un subsidio de vivienda a aquellas personas en situación de desplazamiento forzado a quienes les aparece registrada una propiedad en el sitio de expulsión, toda vez que esto implica la violación múltiple de sus derechos fundamentales de acceso a una vivienda digna, retorno y reubicación, mínimo vital, vida digna, entre otros. 5. Análisis del caso concreto 5.1 El señor José Bernardino Ortiz Ruiz fue desplazado en el año 2007 del corregimiento “La Gaitana” del municipio de Planadas (Tolima) y en tal condición, se encuentra inscrito junto con su núcleo familiar en el RUPD. Se postuló ante Fonvivienda, por medio de una caja de compensación, para acceder al subsidio destinado a la adquisición de vivienda nueva o usada. Fonvivienda, mediante las resoluciones núm. 904 del 17 de diciembre de 2009 y 518 del 28 de abril de 2010, rechazó la inclusión de su núcleo familiar en la oferta de subsidio de vivienda de interés social, argumentando que al verificar la información suministrada por el petente y al cruzarla con diferentes bases de datos estatales, encontraron que el señor Bernardino Ortiz era propietario de un bien inmueble ubicado en el municipio del cual fue expulsado y concluyó que esta condición contrariaba la exigencia de que quienes se postulan en la modalidad de adquisición de vivienda para el retorno, no debían tener ninguna propiedad. Contra esa decisión el accionante interpuso los respectivos recursos informando a la entidad que si bien tenía dicha propiedad, ésta se encontraba en el lugar del que fue desplazado porque era allí donde vivía. Sin embargo, pese a haber informado sobre esa situación, le fueron negadas sus pretensiones por cuanto, según Fonvivienda, el señor Ortiz no logró desvirtuar la causa de la negativa. A juicio del accionante, la decisión de Fonvivienda vulnera sus derechos fundamentales, especialmente su derecho a la vivienda digna, puesto que no se tuvo en cuenta su condición de discapacitado y a que la solicitud fue refutada sin que existieran razones válidas para ello. El petente en la acción de tutela también advierte que no puede retornar al municipio de Planadas (Tolima) por cuanto las condiciones de seguridad siguen siendo inadecuadas para el y su familia. 5.2. Antes de abordar el fondo del asunto estima la Sala necesario precisar que la presente acción de tutela es procedente en razón a que el accionante se encuentra en condición de desplazamiento y es una persona discapacitada; al punto que (i) está inscrito en el RUPD (ii)Acción Social le ha otorgado diferentes componentes de la ayuda humanitaria de emergencia y (iii). En ningún momento se desvirtuó su situación de discapacidad. Por tanto, es merecedor de la especial protección del Estado, que implica, entre otras cosas, la admisión de la acción de tutela como único mecanismo idóneo para frenar la grave y sistemática vulneración de los derechos a que es sometida la población desplazada. Además de esto, observa la Sala que tanto Fonvivienda como Acción Social admiten que el accionante interpuso los recursos pertinentes. 5.3. Superado el examen sobre la procedibilidad, entra la Sala a analizar si el rechazo de la postulación para el subsidio de vivienda es violatorio de los derechos fundamentales del accionante o si, por el contrario, la decisión por medio de la cual fue comunicado el rechazo del subsidio de vivienda de interés social, se ajusta a la normatividad sobre la política pública de vivienda para la población desplazada y a los criterios constitucionalmente admisibles para interpretar las normas que le atañen a este grupo poblacional. 5.4. Fonvivienda rechazó la postulación del accionante a las convocatorias de subsidio de vivienda hechas en el año 2007, argumentando para ello que el petente se presentó voluntariamente dentro de la modalidad “adquisición de vivienda nueva o usada y dentro del programa de retorno”, y que, sin embargo, cuando se efectuó el cruce de información con las bases de datos de las entidades señaladas en el artículo 35 del Decreto 975 de 2004, se encontró que el peticionario registraba una propiedad en el municipio de Planadas (Tolima). A juicio de Fonvivienda y de acuerdo a lo contenido en la Resolución número 904 del 17 de diciembre de 2009, obrantes a folios 9 a 15 del cuaderno de primera instancia, se niega el otorgamiento del subsidio de vivienda al evidenciarse que el accionante y su núcleo familiar tenían para ese entonces otra propiedad precisamente en el sitio del que fueron desplazados. 5.5. Si bien la Sala encuentra que Fonvivienda motivó su decisión conforme a la normatividad que en principio le era aplicable, se observa que no fueron empleados los criterios de interpretación adecuados y en consecuencia se está desconociendo la especial protección constitucional de la población desplazada, así como el principio de favorabilidad y el derecho al retorno. Al respecto vale la pena señalar que la reglamentación contenida en el Decreto 4911 de 2009, indica que el subsidio adjudicado puede ser empleado para adquirir vivienda en cualquier lugar del país sin importar la modalidad para la cual se presentó la persona en condición de desplazamiento. No obstante, Fonvivienda aplicó de manera errónea las disposiciones normativas relativas a los requisitos mínimos que debe cumplir un hogar que se postula para ser beneficiario del subsidio de vivienda, porque negó injustificadamente la solicitud del accionante sin tener en cuenta que efectivamente la propiedad que se registró a su nombre está ubicada en el lugar de expulsión y en esa medida se le está vulnerando su derecho a la vivienda digna. Cuando las entidades accionadas se niegan a otorgar con base en una interpretación errónea y desfavorable para las personas en situación de desplazamiento máxime cuando la propiedad que aparece a nombre del grupo familiar se encuentra ubicada en el lugar del que fueron desplazados, se les está negando la posibilidad de poder reconstruir su proyecto vital a ese grupo familiar sin ninguna justificación. Por tanto, la negativa de las accionadas apunta a orientar el retorno del petente y su familia a la localidad de la cual fueron expulsados, sin que se tenga una idea precisa sobre las verdaderas condiciones de seguridad y posibilidades socioeconómicas de la zona. 5.6. Del mismo modo, también se advierte que no obra en el expediente prueba o siquiera afirmación de que las instituciones demandadas u otra entidad del Estado hayan brindado algún tipo de información al demandante sobre las condiciones de seguridad y dignidad del lugar de retorno. Por el contrario, es clara la expresión del actor en torno a que le resulta imposible por motivos de seguridad volver a la vereda al municipio de Planadas (Tolima). Siendo esto así, se acentúa la duda con respecto a la voluntad real de la accionante por retornar a la localidad de la cual fue desplazado junto con su núcleo familiar. En esa medida, no existe certeza sobre si las condiciones de seguridad y dignidad son adecuadas para que se produzca un retorno que garantice el restablecimiento del ejercicio de los derechos fundamentales del accionante y su familia, lo cual supone una violación del derecho al retorno que tiene la población desplazada y la amenaza de la vida, la integridad y la seguridad personal del accionante y de su grupo familiar, ya que una decisión como la de la entidad accionada, contraría la exigencia de interpretar y aplicar las normas relativas al derecho a la vivienda de la población desplazada, de conformidad con el principio de interpretación favorable de las normas, teniendo en cuenta los principios rectores de los desplazamientos internos. 5.7. Se constata entonces que la actuación de Fonvivenda vulneró los derechos fundamentales en cabeza del accionante. Por tanto, la Sala revocará la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de febrero de 2011 por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, que a su vez confirmó la proferida el 11 de enero de 2011 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío. En su lugar, concederá la protección de los derechos fundamentales del accionante. 5.8. Ahora bien, teniendo en cuenta que se concluyó que la única razón señalada por Fonvivienda para negar el susidio carece de fundamento, es dable entender que la familia del señor José Bernardino Ortiz Ruiz reúne los requisitos para la aprobación del subsidio de vivienda, máxime cuando se evidencia que además de la condición de desplazado, el petente es una persona discapacitada que merece una protección mayor. Debido a esto, disponer una nueva evaluación de la postulación del grupo familiar no sería adecuado. En consecuencia, para este caso, se ordenará a Fonvivienda la expedición de un nuevo acto administrativo, mediante el cual se asigne un subsidio familiar de vivienda de interés social al núcleo familiar encabezado por el señor José Bernardino Ortiz Ruiz, y que modifique en lo pertinente las Resoluciones núm. 904 del 17 de diciembre de 2009 y 518 del 28 de abril de 2010, que rechazaron la postulación del grupo familiar del accionante. Para ello, se deberán realizar los ajustes presupuestales y administrativos necesarios[22]. VI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política, RESUELVE Primero.- REVOCAR el fallo proferido por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, el 9 de febrero de 2011, que confirmó el emitido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, el 11 de enero de 2011. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y vivienda digna del señor José Bernardino Ortiz Ruiz. Segundo.- ORDENAR al Director(a) Ejecutivo(a) del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia asigne un Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada al postulante José Bernardino Ortiz Ruiz, y que modifique en lo pertinente las Resoluciones núm. 904 del 17 de diciembre de 2009 y 518 del 28 de abril de 2010, mediante las cuales se rechazó la postulación del mismo, para lo cual deberá adelantar los ajustes administrativos y presupuestales a que haya lugar. Tercero.- ORDENAR al Director(a) Ejecutivo(a) del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia adopte las medidas inmediatas que garanticen al señor José Bernardino Ortiz Ruiz la asesoría durante el proceso de adjudicación y desembolso del subsidio de vivienda. Cuarto.- ORDENAR al Director(a) Ejecutivo(a) del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y al Director(a) de Acción Social que, en un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, informe sobre el cumplimiento de los numerales segundo y tercero a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, que actuó como juez de primera instancia en el proceso de tutela de la referencia, para que adopte las medidas a que hubiere lugar. LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria General [1] La Presidencia de la República, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de la Protección Social, el INCODER, el SENA del orden nacional, el SENA seccional Quindío, la Defensoría del Pueblo en el orden nacional, la Defensoría del Pueblo seccional de Armenia, la Gobernación del Quindío, la Alcaldía Municipal de Armenia y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional ACCIÓN SOCIAL- seccional Armenia. [2] Folio 8 del cuaderno de primera instancia. [3] Folios 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 del cuaderno de primera instancia. [4] Al respecto, ver entre otras, las sentencias T- 327 de 2001, T- 098 de 2002, T- 419 de 2003, T- 985 de 2003, T- 740 de 2004, T- 813 de 2004, T- 1094 de 2004, T- 1144 de 2005 T- 086 de 2006, T- 496 de 2007 y T- 821 de 2007. [5] Ver, entre otras, las sentencia, SU-150 de 2000, T-025 de 2004 Anexo 4, T- 740 de 2004, T-175 de 2005, T-1094 de 2004, T-563 de 2005, T-1076 de 2005, T- 882 de 2005, T-1144 de 2005, T- 086 de 2006, T- 468 de 2006 y T- 821 de 2007. [6] Sentencia T- 086 de 2006. [7] Reiteración de jurisprudencia. Confróntese con las Sentencias T-287 de 2010 y T-150 de 2010. [8] “ARTICULO 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. [9] Ver al respecto la sentencia T-1091 de 2005:“El derecho a la vivienda puede ser protegido por el juez de tutela, cuando dadas las circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de conexidad con otro derecho fundamental. Las anteriores circunstancias pueden ser consideradas por el juez de tutela, para otorgar una protección bien definitivamente o de manera transitoria, aún tratándose de relaciones contractuales entre particulares, cuando por la acción o la omisión de quien abusando de su posición dominante y vulnerando el principio de confianza legítima, coloca a quien se encuentra en estado de debilidad manifiesta en condiciones de poder la propiedad de la vivienda en la que habita”. En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las sentencias: T- 011 de 1998, T-585 de 2008 y T- 569 de 2009. [10] Ver al respecto la sentencia T-585 de 2006: “En conclusión, este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que el derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas por la violencia susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela, y que es una obligación de las autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre otras.”. En el mismo sentido se pueden consultar entre otras sentencias: T- 098 de 2002, T-754 de 2006 y T-725 de 2008. [11] Por ello la Corte en la Sentencia T- 025 de 2004, explicó las razones por las cuales las víctimas del desplazamiento interno se encuentran en una situación de particular vulnerabilidad que les confiere el carácter de sujetos de especial protección constitucional de la siguiente manera: “(…) por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas -en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad - que se ven obligadas ‘a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad, que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: ‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado. En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte ‘la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública’, dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional. (…) En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13 Superior: ‘el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos.. Este punto fue reafirmado en la sentencia T- 602 de 2003, en la cual se dijo que ‘si bien el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención diferencial’. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la Corte, el ‘punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno’, y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de estas personas, ya que ‘de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara’”. [12] Este Tribunal precisó en la sentencia T-585 de 2006 que el contenido del derecho fundamental a la vivienda digna comprende el acceso a un lugar de habitación que cumpla con los siguientes requisitos: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En igual forma, la Corte señaló que el derecho a la vivienda digna debe garantizarse en condiciones de asequibilidad, es decir, que exista una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia dándose especial prioridad, a los grupos desfavorecidos como las personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia. Asimismo, se expresó que el acceso a una vivienda no puede comprometer, en términos económicos, la satisfacción de los demás derechos fundamentales de las personas. De esta forma, la jurisprudencia constitucional, en concordancia con la Observación General No. 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, ha establecido que los gastos de tenencia de una vivienda deben ser soportables. Así, para garantizar tal objetivo, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción. Finalmente, la Corte recalcó que el Estado debe asegurar la tenencia pacífica e imperturbable de la vivienda, dotando a sus titulares de todas las herramientas jurídicas para enfrentar eventualidades como el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal. [13] Para acceder al subsidio aludido, el artículo 3 del Decreto 951 de 2001, se establece que la familia debe cumplir dos condiciones: (i). El hogar debe estar conformado por personas en situación de desplazamiento y cumplir los requisitos señalados en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, esto es, que hayan declarado los hechos ante las autoridades correspondientes, y solicitado la remisión para su inscripción a la Dirección General para Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia. (ii). Deben encontrarse registrados en el RUPD. Asimismo, el hogar desplazado debe presentar postulación ante la entidad otorgante del subsidio, esto es, ante Fonvivienda, dentro de las fechas en las que la entidad tenga abiertas las convocatorias. A su turno, la entidad asignará los subsidios con criterios objetivos de postulación y puntajes y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la convocatoria. [14] Corte Constitucional Sentencia T- 919 de 2006. [15] Ibid. [16] Esto por cuanto jurisprudencialmente se ha establecido la fundamentalidad del derecho a la vivienda digna cuando se trata de población en situación de desplazamiento forzado. [17] “Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. Desprendido del derecho de libertad de circulación de la que gozan todos los ciudadanos, la población desplazada tiene derecho a retornar al lugar del que fue expulsada o si prefiere a reubicarse en cualquier otro lugar del territorio nacional. Confróntese con la sentencia T-515 de 2010. [18] Ver, entre otras, las sentencias T- 025 de 2010 y T- 600 de 2009. [19] Ver , entre otras, las sentencias T-025 de 2004, T-585 de 2006, T-919 de 2006, T-136 de 2007, T-057 de 2008 y T- 742 de 2009. [20] Ver, entre otras, las sentencias T- 025 de 2004 y T-742 de 2009. [21] Confróntese con la sentencia T-177 de 2010. [22] Las órdenes impartidas en la presente providencia se dieron siguiendo las ordenes adoptadas en casos similares analizados por esta Corporación en las Sentencias T-742 de 2009 y T-515, T-922, T-177 y T-150 de 2010.