Sentencia T-701 de 2017

T-701-17 Sentencia 701/17 LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Defensor del pueblo en nombre y representación de persona en condiciones de debilidad manifiesta por razones de salud PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial protección constitucional ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE VENDEDORES INFORMALES-Procedencia excepcional ESPACIO PUBLICO-Concepto DERECHO AL TRABAJO FRENTE A POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Conflicto que se presenta en caso de ocupación indebida por parte de vendedores informales POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deben respetar derecho al trabajo, confianza legítima y mínimo vital de vendedores informales AUTORIDADES PUBLICAS-Obligación de brindar especial protección a los individuos en condición de vulnerabilidad SITUACION O ESTADO DE VULNERABILIDAD-Concepto La vulnerabilidad es “un proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones externas o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus ciudadanos (…)”. Desde esta perspectiva, el estado de vulnerabilidad está relacionado con circunstancias que le impiden al individuo (i) procurarse su propia subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que está expuesto por situaciones que lo ponen en desventaja en sus activos. VENDEDORES INFORMALES-Población en situación de vulnerabilidad y marginación social PROGRAMAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Medidas adoptadas en desarrollo de éstos deben partir de un juicio estricto de proporcionalidad POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Reglas jurisprudenciales en relación con los requisitos mínimos que deben cumplir La Corte fijó reglas jurisprudenciales en relación con los requisitos mínimos que debe cumplir toda política pública de recuperación del espacio público, a saber: “(i) Se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición” . RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deber de la administración de diseñar e implementar políticas públicas dirigidas a contrarrestar efectos nocivos causados a comerciantes informales DERECHO AL TRABAJO FRENTE A POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Tiene fundamento en el principio de buena fe PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Alcance PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos que deben acreditarse PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Alcance MUJER CABEZA DE FAMILIA-Especial protección constitucional MADRE CABEZA DE FAMILIA-Presupuestos jurisprudenciales para que una mujer sea considerada como tal (i) que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre; (iv) o bien que la pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar. DERECHO AL MINIMO VITAL, AL TRABAJO Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA DE VENDEDORES INFORMALES-Orden a Alcaldía Municipal inscribir en el censo de vendedores informales a la accionante y a su hija DERECHO AL MINIMO VITAL, AL TRABAJO Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA DE VENDEDORES INFORMALES-Orden a Alcaldía que mientras que accionante supera enfermedad que la aqueja, será su hija quien reciba temporalmente el beneficio de los programas que se le reconozcan Referencia: Expediente T- 6.269.468 Acción de tutela instaurada por el Defensor del Pueblo Regional Boyacá, en calidad de agente oficioso de la ciudadana María Uvaldina Niño Torres, en contra de la Alcaldía Municipal de Tunja. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Primero Civil Municipal de Tunja, el treinta y uno (31) de marzo de dos mil diecisiete (2017), en la acción de tutela promovida por el Defensor del Pueblo Regional Boyacá, en calidad de agente oficioso de la señora María Uvaldina Niño Torres contra la Alcaldía Municipal de Tunja. En virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el Juzgado Primero Civil Municipal de Tunja remitió a la Corte Constitucional el expediente T-6.269.468, posteriormente la Sala de Selección Número Ocho de esta Corporación[1], mediante Auto del once (11) de agosto de dos mil diecisiete (2017), seleccionó el asunto de la referencia para efectos de su revisión; el cual, por reparto correspondió al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos. I. ANTECEDENTES A continuación, la Sala Octava de Revisión pasará a narrar los hechos, la respuesta de las entidades accionadas y la decisión judicial objeto de revisión: 1. Hechos 1.1. La señora María Uvaldina Niño Torres, de 53 años de edad, desarrolla una actividad económica informal en la esquina de Davivienda de la plazoleta de San Ignacio en la ciudad de Tunja[2]. 1.2. Manifiesta la agenciada que con ocasión a su trabajo se encuentra afiliada a la Asociación de vendedores de minutos de celular, seccional Tunja –ASOVENTEL, en virtud de lo cual cuenta con un carné que ha sido renovado en varias oportunidades[3]. 1.3. El 24 de enero de 2017, a la señora Niño le fue diagnosticado “cáncer papilar de tiroides”[4], razón por la cual, su hija, Leidy Marcela Camargo Niño de 20 años de edad, comenzó a reemplazarla en su punto de trabajo. 1.4. El 24 de febrero de 2017 María Uvaldina Niño Torres solicitó a la Secretaría de Gobierno de Tunja le fuera concedido un permiso para que Leidy Marcela Camargo Niño ocupe su lugar como trabajadora informal mientras se restablece su estado de salud[5] ya que esa es la única fuente de ingresos con que cuenta la familia. 1.5. El 1 de marzo de 2017, el Secretario de Gobierno de la Alcaldía Municipal de Tunja dio respuesta a la solicitud elevada por la señora Niño en el sentido de negar la petición[6]. Señaló que la administración municipal no está otorgando permisos a las “personas que realizan venta informal de productos”[7], debido a la política pública de recuperación del espacio público que viene adelantando la Alcaldía en cumplimiento del Plan de Desarrollo “Tunja en equipo 2016-2019”[8]. 1.6. El 11 de marzo de 2017 la Policía Nacional le impuso a Leidy Marcela Camargo Niño dos (2) comparendos por no contar con un permiso para trabajar como vendedora informal[9]. 1.5. Adicionalmente, aduce el agente oficioso que María Uvaldina Niño Torres (i) es madre cabeza de familia, tiene a su cargo dos hijas de 9 y 20 años de edad y la custodia de su nieto, Juan David Camargo de 7 años de edad[10], (ii) su única fuente ingreso es lo que produce con el trabajo de ventas informales, y (iii) hace parte del Sisbén Nivel 1, su grupo familiar se encuentra en condiciones socioeconómicas precarias y la única persona que puede garantizar la subsistencia de su familia es su hija Leidy Camargo Niño. 2. Solicitud de tutela Con base en los hechos expuestos, el 16 de marzo de 2017 el Defensor del Pueblo Regional Boyacá, actuando como agente oficioso de la señora María Uvaldina Niño Torres, formuló acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Tunja por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la agenciada al trabajo, al mínimo vital y el principio de confianza legítima, al habérsele negado el permiso temporal para que su hija Leidy Camargo Niño pudiera reemplazarla en el puesto de ventas informales mientras recupera su estado de salud y retoma sus labores. En consecuencia, solicitó se ordene a la Alcaldía Municipal de Tunja adoptar las medidas administrativas necesarias para garantizar que su hija pueda ejercer la actividad de comercio informal; y, adicionalmente, ofrecerle una “alternativa económica, laboral o de reubicación, en la cual se tenga presente su condición de persona que es sujeto de especial protección por ser madre cabeza de familia, estar enferma de cáncer y ser una persona vulnerable económica y socialmente”[11]. 3. Pruebas aportadas al proceso de tutela En el trámite de la acción de tutela se allegaron las siguientes pruebas: 3.1. Copia de la historia clínica de la señora María Uvaldina Niño Torres, en la cual se indica que el 24 de enero de 2017 se le diagnosticó Cáncer papilar de tiroides[12]. 3.2. Orden médica y autorización de servicios de COMPARTA EPS-S para la “resección del tumor y exploración de cuello o área tiroidea por incisión”[13]. 3.3. Copia de la historia clínica de la señora Niño, del 2 de marzo de 2017 en la cual consta la realización de una “Tiroidectomía total y vaciamiento central” con diagnóstico de “Tumor maligno de la glándula tiroides”[14]. 3.4. Declaración extraproceso de la señora María Uvaldina Niño Torres, en la cual manifestó ser madre cabeza de familia, estar a cargo de dos menores de edad, trabajar como vendedora ambulante hace 18 años y no contar con más ingresos económicos para sostener a sus hijos[15]. 3.5. Resolución No. 18 del 5 de junio de 2012, “Por medio de la cual se declara en situación de vulneración de derechos al niño Juan David Camargo, y se confirma la medida de ubicación en familia extensa”, en la cual se le concedió la custodia y cuidado personal del menor a la señora Niño[16]. 3.6. Copia de la consulta de Puntaje del Sisbén, donde se indica que se encuentra en “Área 2, Puntaje 27,00”[17]. 3.7. Copia de la solicitud elevada por la agenciada al Secretario de Gobierno de la ciudad de Tunja el 24 de febrero de 2017, en la cual solicita una autorización para que su hija pueda remplazarla en las ventas informales[18]. 3.8. Copia de la respuesta de la Alcaldía Municipal de Tunja al derecho de petición elevado por María Uvaldina Niño Torres el 1 de marzo de 2017[19]. 3.9. CD de las acciones de recuperación de espacio público llevadas a cabo por la Alcaldía Municipal de Tunja[20]. 4. Respuesta de la entidad demandada. Alcaldía Municipal de Tunja Mediante escrito del 22 de marzo de 2017, el apoderado Judicial de la Alcaldía de Tunja[21] se opuso a las pretensiones de la acción de tutela. Por ello, solicitó negar el amparo de los derechos invocados como vulnerados, tras considerar que no les consta que la señora María Uvaldina Niño Torres haya trabajado “como vendedora ambulante en la esquina de Davivienda de la Plazoleta de San Ignacio”. Adicionalmente, explicó que la recuperación del espacio público establecida en Plan de Desarrollo “Tunja en equipo 2016-2019” ha generado inconformismo del sector informal puesto que al evaluar los espacios para trabajar, se determinó que era necesaria la relocalización o traslado de varios vendedores. Sin embargo, aclaró que “el gobierno municipal les está garantizando las expectativas legítimas, trabajo, confianza legítima y mínimo vital a cualquier actividad realizada a este tipo de sector ambulante”[22]. Finalmente, solicitó (i) se desestime lo pretendido por la accionante pues las actuaciones administrativas desarrolladas por la Alcaldía Municipal de Tunja, se enmarcan en el cumplimiento de la Ley 1801 de 2016; y (ii) si “el despacho considera que existe vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, a pesar de no existir prueba de su actividad ambulante, conmine a la actora para que se acoja a las alternativas de formación económica (reubicación) y formalice su actividad ambulante de acuerdo a las Políticas Públicas actuales que lleva La Alcaldía Municipal de Tunja (…)”[23]. 5. Decisión judicial objeto de revisión El Juzgado Primero Civil Municipal de Tunja, mediante sentencia del 31 de marzo de 2017[24] negó el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, al considerar que la señora Niño Torres “no probó tener permiso para trabajar como vendedora ambulante en el centro histórico de la ciudad de Tunja, ni hacerlo en nombre de la Asociación de vendedores de minutos de celular, seccional Tunja –ASOVENTEL-”. Agregó que el Plan de Desarrollo denominado “Tunja en equipo 2016-2019” y la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana) “dan las pautas y parámetros de protección del espacio público, dándole funciones a los mandatarios municipales en tal sentido, por ello no vulneran el derecho fundamental de la petente al negarle un permiso provisional de vendedora ambulante a Leidy Marcela Camargo Niño”. 6. Pruebas decretadas por la Corte Constitucional en sede de revisión 6.1. Mediante auto del cuatro (4) de octubre de dos mil diecisiete (2017), esta Sala de Revisión decretó la práctica de algunas pruebas. En primer término, ofició a la señora María Uvaldina Niño Torres, para que ampliara la información obrante en el expediente e informara “a esta Corporación si la Alcaldía Municipal de Tunja tenía conocimiento de la actividad comercial que ejerce desde hace 18 años en la esquina de Davivienda de la plazoleta de San Ignacio de Tunja. En caso de ser afirmativo lo anterior, enviar copia legible de los documentos que demuestren tal aseveración. Y remita copia del Registro Civil de Nacimiento de Leidy Marcela Camargo Niño”[25]. En cumplimiento de lo solicitado, se envió a este Despacho la siguiente información: 6.1.1. Mediante escrito del 19 de octubre de 2017, Aidely Montañez, Secretaria y Representante legal ASOVENTEL indicó que las anteriores administraciones tenían convenio con la asociación por ella representada. Sin embargo, el actual Alcalde Pablo Emilio Cepeda y la Secretaría de Gobierno a cargo de Fabio Martínez Villamil hicieron “un pacto de palabra” con la Junta Directiva de ASOVENTEL, en el cual se acordó que los vendedores informales “podía[n] seguir trabajando sin ningún problema”. Pese a dicha alianza, en una reunión “que hizo la Alcaldía Municipal de Tunja y la Secretaría de Gobierno para socializar y empezar a conocer el código de policía nacional el señor Secretario dijo en dicha reunión que esta asociación no estaba reconocida”[26]. Adicionalmente, señaló que a Leidy Marcela Camargo Niño -hija de la señora María Uvaldina Niño Torres-, no le han permitido trabajar en el espacio público que desde hace 18 años viene ocupando su progenitora, pues el carné con que cuenta para acreditar su condición de vendedora informal figura es su madre. 6.1.2. Allegó copia de la solicitud presentada por Aidely Montañez, Secretaria y representante de ASOVENTEL, al Secretario de Gobierno Municipal el 22 de septiembre de 2017, en la cual informa que la señora María Uvaldina Niño Torres “actualmente padece una enfermedad terminal, por lo que requiere un tratamiento médico en la ciudad de Bogotá. Por lo anterior, solicitamos a usted, muy respetuosamente, se autorice a la señorita Leidy Marcela Camargo Niño, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.049.647.228, como hija de la mencionada asociada, para laborar en su reemplazo, ya que este es el medio de subsistencia, tanto de la señora madre como de la familia”[27]. 6.1.3. En escrito del 17 de octubre de 2017, la señora María Uvaldina Niño Torres afirmó lo siguiente: “Cuando empecé a trabajar no molestaban, después de 6 años empezaron a molestar empezaron a crear las cooperativas como COMENAME y MARIA CANO así como la asociación ASOVENTEL que es a la que pertenezco y en las administraciones anteriores de la Alcaldía Municipal de Tunja tenían conocimiento de que yo trabajo en la esquina de Davivienda al pie de la plazoleta de San Ignacio, en la actual administración del Alcalde Pablo Emilio Cepeda Novoa con compañía de la Secretaría de Gobierno a cargo de Fabio Martínez Villamil nos han hecho reuniones y censos para saber cuántas son las personas que trabajan como vendedores ambulantes y a qué asociación pertenecen así mismo le han pedido a la asociación los listados de las personas afiliadas a esta. (…)”[28] 6.1.4. Copia del Certificado de Existencia y Representación Legal de la Asociación de Vendedores de Minutos de Celular Seccional Tunja[29]. 6.1.5. Copia de la historia clínica de Cirugía Oncológica de María Uvaldina Niño Torres, con diagnóstico de cáncer papilar de tiroides T4An1MO ESTADIO IV A., con indicaciones de terapia de yodo[30]. 6.1.6. Copia del carné de la Asociación de Vendedores de Minutos ASOVENTEL, en el cual aparece inscrita la señora María Uvaldina Niño Torres[31]. 6.1.7. Copia del Registro Civil de Nacimiento de Leidy Marcela Camargo Niño, donde consta que su madre es María Uvaldina Niño Torres[32]. 6.2. En segundo término, esta Sala de Revisión le solicitó a la Alcaldía Municipal de Tunja, remitir a este Despacho los siguientes documentos: (i) el censo de los vendedores informales que ocupan la Plazoleta de San Ignacio realizado por la Alcaldía municipal de Tunja; (ii) la lista de los vendedores informales beneficiados por las políticas de reubicación de la autoridad municipal; (iii) un informe sobre el programa de recuperación de espacio público que viene adelantando en el Centro Histórico de Tunja. El 17 de octubre de 2017, el apoderado especial del municipio de Tunja allegó escrito ante la Secretaría General de esta Corporación, con el propósito de informar las actuaciones desplegadas por la Alcaldía Municipal de Tunja relativas a la recuperación del espacio público. Empezó por presentar el censo de vendedores informales que a la fecha ocupan la plazoleta de San Ignacio. El cual consiste en un listado donde consta la siguiente información: nombre y apellido, cédula de ciudadanía, dirección, mercancía y observaciones, sin encontrarse en el mismo el nombre de la señora María Uvaldina Niño Torres[33]. Posteriormente, anexó la lista de vendedores informales beneficiados por la política de recuperación del espacio público Expresó que desde el año 2004 se vienen realizando todo tipo de acciones tendientes a despejar y recuperar el espacio público del Centro Histórico de la ciudad de Tunja. “Por lo que la administración municipal actual se ha comprometido a brindar el apoyo técnico y financiero para llevar a cabo la reubicación formal de vendedores, exponiendo cronogramas serios en los diferentes comités de verificación del pacto de cumplimiento suscrito por las partes. Y cuyo objetivo se ve encaminado a crear políticas públicas por la problemática de invasión del espacio público en Tunja (…), con el propósito de llevar a cabo el registro de vendedores informales dentro de los programas de formalización de la actividad ambulante”[34]. En cuanto a las alternativas de reubicación y programas que ofrece la Alcaldía con ocasión de la recuperación del espacio público, señaló que la Secretaría de Gobierno, Oficina Asesora de Planeación, Secretaría de Desarrollo “vienen adelantando los estudios y diseños que se ajustan a los requerimientos del Ministerio de Cultura que acaba de aprobar mediante Resolución Número 1710 del 15 de junio de 2017 el proyecto de intervención en el espacio público denominado “proyecto de infraestructura del Plan Bicentenario Fase I y II parcial” correspondiente a (…) plazoleta de San Ignacio (…), localizado en el Centro Histórico de Tunja, declarado Monumento Nacional (…), para el amueblamiento fijo que será utilizado por algunas de las personas que realizan actividades de comercio informal en el centro de la ciudad y que deberán ser reubicados y formalizados”[35]. Sobre el estado actual del programa de recuperación del espacio público en el Centro Histórico de Tunja, presentó un informe de las actividades realizadas y la entidad responsable de las mismas[36]. Indicó que la Administración municipal “no registra en su base de datos actividad informal de la señora María Uvaldina Niño Torres”. Finalmente, expresó que “a la fecha desconoce el objeto social que persigue la Asociación de Vendedores de Minutos de celular –Seccional Tunja-ASOVENTEL- e ignora las condiciones de trabajo y derechos emanados de la actividad como vendedores”[37]. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Corte es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del once (11) de agosto de dos mil diecisiete (2017) proferido por la Sala de Selección Número Ocho de esta Corporación, que decidió someter a revisión el presente asunto. Presentación del caso concreto y planteamiento del problema jurídico a resolver 2.1. El Defensor del Pueblo Regional Boyacá, actuando como agente oficioso de la señora María Uvaldina Niño Torres, formuló acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Tunja por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al principio de confianza legítima de su agenciada, al negarle el permiso solicitado para que su hija, Leidy Marcela Camargo Niño, ocupe su lugar como trabajadora informal, mientras su estado de salud mejora. 2.2. Con base en los antecedentes reseñados, a la decisión adoptada en primera instancia y de la información obtenida en sede de revisión, le corresponde a la Sala Octava de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce la Alcaldía municipal de Tunja los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al principio de confianza legítima de la señora María Uvaldina Niño Torres quien se ha desempeñado como vendedora ambulante, al negarle un permiso temporal que le permita a su hija ocupar su lugar como trabajadora informal, mientras se recupera del cáncer papilar de tiroides que padece, bajo el fundamento de que actualmente la administración municipal no está otorgando permisos a los vendedores informales para ocupar el espacio público debido a la política pública que pretende la recuperación del mismo? 2.3. Para efectos de resolver el problema jurídico que plantea el caso sometido a consideración, la Sala desarrollará la siguiente metodología: (i) la procedencia de la acción de tutela interpuesta por el Defensor del Pueblo para agenciar los derechos de la señora María Uvaldina Niño Torres; (ii) la acción de tutela como mecanismo idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales de los vendedores informales; (iii) la tensión existente entre el deber del Estado de velar por la protección del espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes, (iii.i) la obligación que tienen las autoridades en un Estado Social de Derecho de brindar especial protección a los individuos vulnerables y (iii.ii) el principio de confianza legítima; (iv) finalmente resolverá el caso concreto. Legitimación en la causa por activa 3.1. El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991[38] establece que la acción de tutela puede ser interpuesta en nombre propio, por cualquier persona que considere que una actuación u omisión del Estado o de los particulares vulnera o amenaza sus derechos fundamentales. Adicionalmente, la norma brinda la posibilidad de agenciar derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones de promover su propia defensa. La Corte Constitucional ha sostenido que la última circunstancia descrita se presenta cuando: (i) la tutela es ejercida por el representante legal del titular de los derechos, por ejemplo, quienes representan a los menores de edad, a las personas en condición de discapacidad, los interdictos y las personas jurídicas; (ii) se actúa en calidad de apoderado judicial; (iii) se interviene como agente oficioso de un tercero, debido a la imposibilidad de este último para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sería el caso de una persona en condición de discapacidad; (iv) se trata de una acción de tutela presentada por el Defensor del Pueblo o los Personeros Municipales, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales[39]. 3.2. En relación con el último supuesto, el artículo 46 del Decreto 2591 de 1991, establece que el Defensor del Pueblo “podrá, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que esté en situación de desamparo e indefensión”. 3.3. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la acción objeto de estudio cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa. En efecto, el Defensor del Pueblo Regional Boyacá, pretende mediante la formulación de esta acción, el amparo de los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna, al debido proceso e igualdad, de la señora María Uvaldina Niño Torres quien por su estado de salud se encuentra en situación de clara vulnerabilidad[40]. Procedibilidad de la acción de tutela 4.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En consecuencia, la procedibilidad de la tutela estará supeditada a que el actor no cuente con otro medio de defensa judicial; que el medio existente no sea idóneo o eficaz para la defensa de los derechos cuyo amparo se pretende o, finalmente, que se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la tutela se concede de manera transitoria, mientras se resuelve en forma definitiva el respectivo asunto por la vía judicial ordinaria. 4.2. Ahora bien, para establecer la idoneidad y eficacia de los mecanismos judiciales, el juez debe valorar los supuestos fácticos de cada caso concreto, analizando aspectos tales como: (i) si la utilización del medio de defensa judicial tiene la virtualidad de ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela;[41] (ii) el tiempo que tarda en resolverse la controversia ante el juez natural; (iii) la vulneración del derecho fundamental durante el trámite;[42] (iv) las circunstancias que impidieron que el accionante hubiese promovido los mecanismos judiciales ordinarios;[43] (v) la condición de sujeto de especial protección constitucional del peticionario, entre otras. Adicionalmente, la Corte Constitucional ha entendido que la acción de tutela es procedente de forma excepcional cuando se trata personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta por causa de su condición económica, física o mental[44]. Esta protección se deriva del artículo 13 de la Constitución según el cual “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. 4.3. En torno al caso objeto de estudio, para la Sala Octava de Revisión la acción de tutela de la referencia es procedente en tanto la peticionaria: (i) es una persona en condición de debilidad manifiesta debido a su delicado estado de salud, pues padece “cáncer papilar de tiroides”[45]; (ii) es una persona que deriva su sustento y el de su familia de las ventas informales que desarrolla desde hace 18 años, por lo que se encuentra en situación de vulnerabilidad, debido a su actividad en la economía informal y a la precariedad de las condiciones laborales[46]; y (iii) es madre cabeza de familia, tiene a su cargo dos menores de edad que dependen económica y emocionalmente de ella. En esa medida, la señora María Uvaldina Torres Niño es claramente un sujeto de especial protección constitucional. 4.4. Si bien estos asuntos pueden ventilarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estos no resultan idóneos ni eficaces pese a la existencia de medidas cautelares de urgencia[47]para lograr la protección integral de los derechos fundamentales de la accionante y de su núcleo familiar. Lo anterior torna la acción de tutela en el medio eficaz e idóneo para solicitar la protección de los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, pues obligarla a acudir a la jurisdicción contencioso administrativa sería imponerle una carga desproporcionada, la cual no está en capacidad de soportar debido a que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, pues el tiempo que tardaría en resolverse la controversia ante el juez natural conllevaría a un perjuicio irremediable y a la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante y de su núcleo familiar. En suma, en esta oportunidad, se trata de un sujeto que tiene tres condiciones personales que la hacen titular de una especial protección constitucional. Estas son, (i) la pertenencia de la agenciada a un grupo considerado vulnerable (vendedores informales que ocupan un espacio público), (ii) su calidad de madre cabeza de familia y (iii) su estado de salud que la ubica en condición de debilidad manifiesta. La tensión que existe entre la obligación del Estado de proteger el espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores informales 5.1. La Constitución Política de 1991 establece en el artículo 82 el deber que tiene el Estado de “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular[…]”. Sin embargo, el ejercicio de esta función plantea un enfrentamiento entre la obligación constitucional de preservar y conservar el espacio público y el derecho al trabajo de los comerciantes informales que ocupan dichos espacios. La Ley 1801 de 2017 –Nuevo Código de Policía- definió en el artículo 139 el espacio público como “el conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas y de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional”. Asimismo, estableció como comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público su ocupación en violación de las normas vigentes, y el promover o facilitar su ocupación (art. 141). 5.2. La tensión constitucional existente entre el deber de recuperar el espacio público y los derechos de los vendedores ambulantes ha sido abordada por la Corte Constitucional en múltiples oportunidades[48]. De ahí que, esta Corporación ha indicado que la administración pública por medio de sus autoridades tiene la obligación de velar por la integridad del espacio público. En desarrollo de esta obligación, debe diseñar planes y programas encaminados a garantizar el derecho al trabajo y al mínimo vital de los vendedores informales que van a ser desalojados del sector, de modo tal que puedan contar con otra alternativa económica, laboral o de reubicación. Al respecto, en Sentencia T-904 de 2012 la Corte Constitucional expresó que la posibilidad de recuperar el espacio público no exonera a las autoridades del deber de diseñar políticas tendientes a proteger el trabajo de quienes se vean afectados con las decisiones y dependan del trabajo informal para garantizar una vida en condiciones de dignidad. Entonces, cuando la administración inicia la recuperación del espacio público y “desaloja a los comerciantes informales que desarrollan actividades económicas en una zona específica, las autoridades tendrán que hacer todo lo que esté a su alcance para reubicarlos en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente y sin causar perjuicios a la comunidad, o darles la oportunidad para que emprendan nuevas actividades que les permitan asegurar su mínimo vital”. Acto seguido, señaló que debido a la situación de vulnerabilidad en que se encuentran los vendedores informales “(…) la implementación de las políticas y planes de recuperación del espacio público lleva consigo la necesidad de analizar la situación económica y social de quienes se ven obligados a desalojar el espacio donde ejercen sus actividades, y diseñar planes que permitan a esas personas, con su activa participación, encontrar alternativas de sustento”. Pues, concluye que sería desproporcionado recuperar el espacio público a costa del “sacrificio absoluto de la fuente de trabajo de una población vulnerable que no cuenta con la facilidad para acceder a otros medios de subsistencia”. 5.3. Así, si bien el goce efectivo del espacio público es un derecho de carácter colectivo, donde prima el interés general sobre el particular, esto no puede implicar que con su recuperación se desconozcan los derechos de las personas que ocupan el espacio público. Para ello, la Corte ha apelado a la condición de vulnerabilidad en que se encuentran los vendedores informales y al principio de la confianza legítima para solucionar las dificultades que esto puede generar[49]. 5.3.1. La obligación que tienen las autoridades públicas de brindar especial protección a los individuos en condición de vulnerabilidad La Constitución Política en su artículo 13 establece el valor, principio y derecho a la igualdad como pilar de nuestro ordenamiento jurídico, el cual consta de dos dimensiones: la igualdad formal, entendida como igualdad ante la ley y la consecuente prohibición de discriminación por razones de sexo, ideología, color de piel, lengua u otros similares; y la igualdad material, que confía al Estado la obligación de promover la igualdad real y efectiva en favor de grupos discriminados o marginados[50]. En virtud de este postulado constitucional, el Estado Colombiano tiene la obligación de hacer que la igualdad sea real y para lograrlo debe remover los obstáculos que impiden su consecución. Esto, implica que las autoridades están obligadas a promover la corrección de las visibles desigualdades sociales, para “facilitar la inclusión y participación de los débiles, marginados y vulnerables en la vida económica y social de la nación, y estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos de la sociedad –que día a día se multiplican, y de hecho conforman, actualmente, la mayoría poblacional (…)”[51]. En varias oportunidades, esta Corporación ha expresado que los comerciantes informales han sido considerados población en situación de vulnerabilidad y marginación social. Siguiendo lo dicho por la Corte, la vulnerabilidad es “un proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones externas o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus ciudadanos (…)”. Desde esta perspectiva, el estado de vulnerabilidad está relacionado con circunstancias que le impiden al individuo (i) procurarse su propia subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que está expuesto por situaciones que lo ponen en desventaja en sus activos”[52]. Por ejemplo, en la Sentencia T-729 de 2006 esta Corporación afirmó que “son evidentes las condiciones de marginalidad de grupos significativos de la población que, ante la imposibilidad del Estado de asegurar una política de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para garantizar su subsistencia”. Luego en la Sentencia T-773 de 2007, la Corte Constitucional indicó que la especial protección de las personas que se dedican a las ventas ambulantes obedece principalmente a que se encuentran “en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica(…)”. Posteriormente, en la Sentencia T-244 de 2012 la Corte expresó que “la situación de vulnerabilidad que deviene de la precariedad laboral, ligada al ejercicio de la economía informal, genera además un proceso social de exclusión que se evidencia, como ya se expuso, en un acceso parcial o inexistente al sistema de seguridad social en salud y pensiones; en un ejercicio parcial de los derechos de ciudadanía; en bajo acceso a la disposición de activos y en insuficientes ingresos económicos para cubrir las necesidades básicas y familiares, como también las necesidades inmateriales”. Resulta desproporcionado e injustificado que para recuperar el espacio público se prive a los comerciantes informales de su única fuente de ingresos sin las medidas apropiadas que les garantice el goce efectivo de sus derechos fundamentales. Por ello, para la recuperación del espacio público el Estado tiene la obligación de diseñar y ejecutar políticas públicas que contrarresten los efectos negativos que tales medidas puedan traer a los vendedores informales. En este sentido, en la Sentencia T-772 de 2003 la Corte Constitucional indicó que las políticas, programas o medidas estatales que puedan agravar la situación de vulnerabilidad de un grupo poblacional deben prever mecanismos complementarios que permitan contrarrestar “en forma proporcionada y eficaz” sus efectos negativos, de lo contrario, no encuentra soporte alguno en la Constitución Política de 1991. En palabras de este Tribunal: “Las políticas públicas, programas o medidas diseñadas y ejecutadas por las autoridades de un Estado Social de Derecho, han de partir de una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que atiendan a los resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a un estado de cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas. En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se deben haber estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de dignidad. Sólo así se cumple con el requisito de proporcionalidad que debe acompañar a cualquier limitación del goce efectivo de los derechos fundamentales en un Estado Social de Derecho: además de (i) estar dirigidas a cumplir con un fin legítimo e imperioso, y (ii) desarrollarse a través de medios plenamente ajustados a la legalidad –que garanticen el respeto por el debido proceso y la dignidad de las personas-, y que además sean necesarios para materializar tal finalidad, estas limitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de los mandatos del Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad constitucional específica”[53]. Adicionalmente, en esta Sentencia la Corte fijó reglas jurisprudenciales en relación con los requisitos mínimos que debe cumplir toda política pública de recuperación del espacio público, a saber: “(i) Se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición” [54]. Finalmente, mediante Sentencia C-211 de 2017 esta Corporación estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada por un ciudadano contra el artículo 140, numeral 4, parágrafos 2º (numeral 4) y 3º de la Ley 1801 de 2016,[55] “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, al considerar que los apartes acusados vulneran los artículos 1º, 2º, 13, 25, 29 y 54 de la Constitución. En esta oportunidad, la Sala Plena consideró que el problema jurídico que debía resolver se circunscribía a determinar “¿si el numeral 4 y los parágrafos 2 (numeral 4) y 3 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, que establecen la prohibición de ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes y prevén sanciones pecuniarias para quien incurra en las conductas tipificadas, como también el decomiso o la destrucción de los bienes cuando se verifique que el comportamiento ha ocurrido en dos o más ocasiones; al afectar a los vendedores informales y no incluir acciones afirmativas para ellos, infringen los principios fundamentales del Estado social de derecho, la dignidad humana, los fines esenciales del Estado, la efectividad de los derechos, la participación y el orden justo, así como los derechos a la protección especial de los sujetos vulnerables, al trabajo y al debido proceso, confianza legítima y ubicación laboral de personas en edad de trabajar (arts. 1, 2, 13, 25, 29 y 54 superiores)?” Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se pronunció, entre otros, sobre la protección constitucional del espacio público, la adopción de acciones afirmativas y la necesidad de una política pública inclusiva; la situación social y económica de los vendedores informales; y la tensión existente entre la garantía y protección al espacio público y el derecho al trabajo de los trabajadores informales. En virtud de dicho análisis, la Sala plena resolvió declarar la exequibilidad de los apartes demandados de forma condicionada[56]. En palabras de la Corte: “(…) es preciso tener en cuenta que la preservación del espacio público no es incompatible con la protección que, a la luz de la Constitución, cabe brindar a las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a actividades informales en zonas consideradas como espacio público y frente a las cuales, al momento de aplicar las medidas correctivas, se tendrán en cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad, en los términos de la jurisprudencia constitucional. Por lo anterior, se declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “multa general tipo 1.” contenida en el numeral 4 del parágrafo 2º, y del parágrafo 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, teniendo en cuenta la jurisprudencia desarrollada sobre la necesidad de, dadas ciertas condiciones, proteger a quienes se han dedicado a las ventas informales. Reitera la Corporación que los integrantes de este sector de la población, cuando estén en condiciones de vulnerabilidad y se encuentren amparados por el principio de confianza legítima, no serán afectados con las medidas de multa, decomiso o destrucción del bien, hasta tanto las autoridades competentes hayan ofrecido programas de reubicación o alternativas de trabajo formal. En todo caso, la aplicación de las medidas correctivas previstas en el Código está presidida por los principios de razonabilidad y proporcionalidad y, en ese contexto, si bien tales medidas tienen una finalidad importante e imperiosa, cuando se esté frente a colectivos en condiciones de vulnerabilidad y amparados por la confianza legítima, la aplicación inmediata de la multa, el decomiso o la destrucción de bienes, resultaría desproporcionada, si previamente no se han adelantado programas de reubicación o brindado alternativas de trabajo formal, que materialicen los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital y al trabajo”. Así, la Sala concluyó que los apartes demandados son exequibles, “EN EL ENTENDIDO que cuando se trate de personas en situaciones de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentren protegidas por el principio de confianza legítima, no se les aplicarán las medidas correccionales de multa, decomiso o destrucción, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicación o alternativas de trabajo formal, en garantía de los derechos a la dignidad humana, mínimo vital y trabajo”. Lo anterior, permite a la Sala Octava de Revisión concluir que las políticas, programas o medidas adoptadas para la recuperación y protección del espacio público deben satisfacer los presupuestos reseñados para ser ajustadas a la Constitución Política y a la jurisprudencia constitucional, debido a que los vendedores informales no pueden ser privados de sus medios de subsistencia, sin que las autoridades encargadas concedan mecanismos alternativos que les permita garantizar su mínimo vital y el goce efectivo de sus derechos fundamentales. 5.3.2. El principio de confianza legítima como mecanismo de protección de los derechos de los ocupantes del espacio público ante las medidas adoptadas por las autoridades municipales y distritales tendientes a la recuperación del espacio público El principio de la confianza legítima, encuentra su sustento en el artículo 83 de la Constitución, el cual se refiere a que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. En términos generales, este principio tiene como finalidad proteger a los ciudadanos frente a cambios bruscos e intempestivos ejecutados por las autoridades, cuando a pesar de que el ciudadano no tiene un derecho adquirido, le asisten razones que le han generado la confianza de poder entender que su situación actual no será variada abruptamente por el Estado. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este principio pretende conciliar el conflicto entre “los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse”[57]. Entonces, por medio del principio de la confianza legítima, se logra conciliar el conflicto que surge ante la recuperación del espacio público por parte de la Administración y los particulares que lo ocupan, cuando en estos últimos, se han creado expectativas favorables debido a acciones u omisiones de las autoridades públicas que le otorgan apariencia de legalidad a la ocupación del mismo y de forma repentina las autoridades alteran la situación que se venía presentando por un tiempo prolongado[58]. En efecto, la Corte ha afirmado que“(…) si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación”[59]http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2014/T-231-14.htm - _ftn32. En Sentencia T-729 de 2006, esta Corporación fijó unos criterios que permiten determinar cuándo es procedente la aplicación del principio de confianza legítima a los vendedores informales ante medidas de recuperación del espacio público, al respecto indicó: “(…) para que pueda concluirse que se está ante un escenario en el que resulte aplicable el principio en comento deberá acreditarse que (i) exista la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son ajenos a su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes [60] y (iv) la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del espacio público”[61]http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2014/T-231-14.htm - _ftn40. En este orden de ideas, la forma en que los vendedores informales pueden probar su buena fe en la ocupación del espacio público es mediante: licencias, permisos concedidos por la administración, tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración u otras actuaciones tácitas de las autoridades que así lo demuestren[62]. Es decir, la buena fe de los particulares que ocupan el espacio público se desprende “no sólo de los actos expresos de la administración como la expedición de licencias o permisos, sino que también surge de la tolerancia y permisividad de ésta en el ejercicio prolongado de las actividades comerciales en el espacio público”[63]. En Sentencia T-231 de 2014 la Corte ratificó que los cambios generados por la administración en ejecución de los planes de restitución del espacio público ocupado por los trabajadores informales vulnera el principio de confianza legítima cuando: (i) ocurren de modo intempestivo; (ii) cuando suceden sin que haya mediado previo aviso y/o trámite administrativo bajo el cumplimiento de la garantía fundamental del debido proceso y cuando (iii) no se evalúan cuidadosamente las circunstancias que rodean la situación concreta de las personas dedicadas al comercio informal involucradas y la administración se abstiene de adoptar trámites indispensables para ofrecerles alternativas y, en consecuencia, ven menguada las posibilidades para obtener su subsistencia[64]. La especial protección constitucional de la mujer cabeza de familia 6.1. La Constitución Política dispone en su artículo 43 que el Estado “apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia (…)”. Así, se hace evidente la obligación del Estado y demás autoridades públicas de ofrecer a las mujeres cabeza de familia ciertas prerrogativas que buscan la protección al grupo familiar que depende de ella, especialmente a los niños, así como el apoyo en la ardua labor de asumir la carga emocional y económica del hogar sin el apoyo de otro u otra y, así permitirles hacer parte de otros escenarios como el laboral, social y educativo. Este mandato constitucional fue desarrollado por el Legislador en la ley 82 de 1993[65] al consagrar en el inciso segundo del artículo 2°, modificado por el artículo 1º de la Ley 1232 de 2008 que “(…)es Mujer Cabeza de Familia, quien siendo soltera o casada, ejerce la jefatura femenina de hogar y tiene bajo su cargo, afectiva, económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios (…), ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo familiar”. 6.2. Por su parte, la Corte Constitucional ha reafirmado la especial protección de las mujeres en el ordenamiento jurídico colombiano. Por ejemplo, en la Sentencia C-184 de 2003 esta Corporación afirmó que con esta protección se buscó “(i) promover la igualdad real y efectiva entre ambos sexos; (ii) reconocer la pesada carga que recae sobre una mujer cabeza de familia y crear un deber estatal de apoyo en todas las esferas de su vida y de su desarrollo personal, para compensar, aliviar y hacer menos gravosa la carga de sostener su familia; y (iii) brindar, de esta manera, una protección a la familia como núcleo básico de la sociedad”. 6.3. Sin embargo, en la sentencia SU-388 de 2005, la Corte advirtió que no toda mujer puede ser considerada madre cabeza de familia por el hecho de tener a su cargo la dirección del hogar. Por ello, señaló que para tener tal calidad es indispensable acreditar lo siguiente: “(…) (i) que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre; (iv) o bien que la pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar”. En este orden de ideas, la protección concedida en favor de las madres cabeza de familia pretende garantizar condiciones de vida dignas para sus hijos y para aquellas personas que dependen de ella[66]. 7. Caso concreto 7.1. Como se desprende de los antecedentes, el Defensor del Pueblo Regional Boyacá presentó acción de tutela en calidad de agente oficioso de la señora María Uvaldina Niño Torres contra la Alcaldía Municipal de Tunja. En la cual expresó que su agenciada (i) es vendedora informal desde hace 18 años, para lo cual, cuenta con una licencia de ASOVENTEL, que en varias oportunidades ha sido renovada[67]; (ii) padece cáncer papilar de tiroides[68], por lo que desde el mes de enero del presente año no ha podido trabajar y (iii) es madre cabeza de familia. Indicó que la única fuente de ingresos de la señora Niño son las ventas informales y debido a su estado de salud no ha podido trabajar desde el mes de enero de 2017, afectandose con ello su mínimo vital y el de su núcleo familiar. Por esta razón, Leidy Marcela Camargo Niño, hija de la agenciada, se vio en la obligación de ocupar el lugar de su madre como trabajadora informal. El 24 de febrero de 2017 la accionante solicitó a la Secretaría de Gobierno de Tunja un permiso para que su hija pudiera reemplazarla en su puesto de trabajo por unos meses mientras recupera su estado de salud[69]. La Secretaría de Gobierno negó dicha solicitud argumentando que en la actualidad se está llevando a cabo el proceso de recuperación del espacio público en cumplimiento del plan de desarrollo “Tunja en equipo 2016-2019”, por lo que no se están concediendo permisos para ocupar el espacio público[70]. En palabras de la Secretaría de Gobierno: “(…) su solicitud de trabajo para su hija o reemplazo no es viable para la POLÍTICA PÚBLICA de recuperación a la indebida ocupación, promoción o facilitación del Espacio Público o por cualquier otro comportamiento o conducta contrario a la buena convivencia según el artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, resaltándose que en la actualidad esta administración no otorga permiso especial alguno (…) a aquellas personas que realizan venta informal de productos, igualmente la administración no cobra por el espacio, ni renueva cualquier tipo de ocupación o funcionamiento de actividades de comercio en andenes, plazas (…). De otra parte, a la fecha la administración se encuentra dando cumplimiento a acciones y gestiones ordenadas en el Fallo de Acción Popular radicado bajo Núm. 2004-0063 que cursa en el Despacho del señor Magistrado FELIX RODRÍGUEZ RIVEROS del Tribunal Administrativo de Boyacá, frente a la situación de Espacio Público en el Centro Histórico de la ciudad”[71]. Pese a lo anterior, la hija de la agenciada empezó a trabajar como vendedora informal. Sin embargo, la Secretaria de la asociación ASOVENTEL afirmó que los policías del sector no le permiten a Leidy Marcela Camargo Niño trabajar en el puesto de ventas informales. Resaltó que “fue por eso que nuestra afiliada puso esta tutela porque los señores policías que les colaboran a los de espacio público no le dejan trabajar la hija, en presencia mía el patrullero Carlos Cuervo Bustos y otra señora que pertenecen a la policía de la unidad ESTUN, le dijo que no podía trabajar que ella no estaba en ninguna asociación o cooperativa de ve...