Sentencia T-680 de 2012

T-680-12 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-680/12 COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Derechos y prerrogativas Los derechos especiales de la población afrodescendiente encuentran su fuente y primera referencia precisa en el artículo 7° de la Constitución de 1991, conforme al cual “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”. La Constitución de 1991 hace también un reconocimiento semejante, aunque relativamente más amplio, a los miembros de los pueblos y comunidades indígenas, igualmente comprendido en el mandato general de protección a la diversidad étnica y cultural contenido en el artículo 7° superior, pero también en otras normas constitucionales específicas, tales como los artículos 96, 171, 246, 286, 321, 329, 330, 356 y 56 transitorio de la carta política. COMUNIDAD INDIGENA/DERECHOS FUNDAMENTALES/DERECHO A LA VIDA/DERECHO A LA SUBSISTENCIA El derecho a la subsistencia alude principalmente a la supervivencia física de la comunidad y de sus integrantes frente a situaciones que pudieran afectar colectivamente la salud, crear peligro para un gran número de ellos, o constituir real amenaza de extinción para la comunidad. DERECHO A LA IDENTIDAD ETNICA, CULTURAL Y SU INTEGRIDAD DE LOS DIFERENTES GRUPOS ETNICOS-Jurisprudencia constitucional El derecho a la integridad étnica y cultural se refiere a la preservación de los usos, los valores, las costumbres y tradiciones, las formas de producción, la historia y la cultura, y todas las demás situaciones que definen e identifican a la comunidad desde el punto de vista cultural y sociológico, así como a la defensa de su particular cosmovisión espiritual o religiosa, es decir, todos aquellos aspectos que la hacen diversa frente al grupo que podría definirse como predominante. DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Protección constitucional La especial protección conferida por el derecho a la consulta consiste en la realización de un proceso mediante el cual el Estado garantiza a los grupos étnicos potencialmente implicados y a sus autoridades propias la participación directa y el acceso a la información sobre iniciativas o proyectos, tanto de contenido normativo como de otra naturaleza, entre ellas la construcción de obras civiles, que de manera directa afecten a sus comunidades o que deban tener lugar en el territorio que ellas ocupan o al cual se encuentran vinculadas. CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa GRUPOS ETNICOS-Derecho a la propiedad colectiva es de carácter fundamental Este derecho, reconocido tanto por la actual Constitución Política como por instrumentos internacionales admitidos como parte integrante del bloque de constitucionalidad, responde a una circunstancia propia que, aunque con matices, se encuentra presente en la mayor parte de los pueblos indígenas y tribales, entre ellos los grupos y comunidades afrodescendientes existentes en Colombia. Se trata de la gran importancia que todos ellos atribuyen a los territorios en los que se encuentran asentados y a su permanencia en los mismos, la cual supera ampliamente el normal apego que la generalidad de los seres humanos siente en relación con los lugares en los que ha crecido y pasado los más importantes momentos y experiencias de sus vidas, o en aquellos en los cuales habitaron sus ancestros. COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Caso de solicitud de una titulación colectiva de tierras presentada ante el INCODER por un Consejo Comunitario, sin ser respondida de manera clara y directa DERECHO DE PETICION Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Orden al INCODER resolver de fondo la solicitud de titulación colectiva presentada por el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de Isla del Rosario Referencia: expediente T-1.842.451 Peticionarios: Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de Isla del Rosario – Caserío Orika, Filiberto Camargo, Zuleima Caraballo y Ana Rosa Martínez. Procedencia: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil Magistrado ponente: NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil doce (2012). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En la revisión del fallo proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el 28 de enero de 2008, confirmatorio del dictado por una Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Bogotá el 27 de noviembre de 2007, dentro de la acción de tutela iniciada mediante apoderado por el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de Isla del Rosario – Caserío Orika y por los señores Filiberto Camargo, Zuleima Caraballo y Ana Rosa Martínez. El expediente llegó a esta corporación, por remisión que hizo la referida Sala de Casación en virtud de lo ordenado por los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número tres ordenó revisarlo, mediante auto de 28 de marzo de 2008. I. HECHOS Y NARRACIÓN EFECTUADA EN LA DEMANDA Los apoderados del Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de Isla del Rosario – Caserío Orika y de los señores Filiberto Camargo, Zuleima Caraballo y Ana Rosa Martínez presentaron el 14 de noviembre de 2007 demanda de acción de tutela contra la Nación – Ministerio de Agricultura – Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, que según afirman viene vulnerando derechos fundamentales de la organización y los ciudadanos accionantes. En lo referente a la organización accionante se invocan de manera específica los derechos de petición, debido proceso, a la consulta previa, a la existencia, a la integridad cultural y social, a la identidad cultural y a la autonomía de las comunidades culturales. En relación con los ciudadanos actores se plantea la vulneración de los derechos de petición, debido proceso e identidad cultural. La violación de los derechos fundamentales invocados se derivaría de los hechos que pueden ser resumidos como sigue: 1. En 1984 el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA, que para esa época cumplía funciones análogas a las que actualmente corresponden al INCODER, concluyó el proceso de clarificación de la propiedad de los predios que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, que hace parte de la comprensión territorial del hoy Distrito Turístico de Cartagena de Indias, trámite que había sido iniciado desde el año de 1968. Al término de dicho proceso el INCORA expidió la resolución 04698 de 1984, confirmada en vía gubernativa mediante resolución 04393 de 1986, por la cual se declaró que las islas conocidas con el nombre de Islas del Rosario nunca han salido del patrimonio nacional y que, por lo tanto, todos ellos son baldíos reservados pertenecientes a la Nación, en virtud de lo previsto en los Códigos Fiscales de 1873 y 1912. 2. En 1999 la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios inició una acción de cumplimiento contra el INCORA, encaminada a que dicha entidad adelantara el proceso de desalojo y recuperación de los predios a que se ha hecho referencia, que para esa fecha se encontraban ocupados por particulares. Esta acción fue fallada favorablemente en dos instancias[1], ordenándose al INCORA proceder a dichas actuaciones. 3. Más adelante, varios de los habitantes de las Islas del Rosario conformaron el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de Isla del Rosario – Caserío Orika (en adelante el Consejo Comunitario de Comunidades Negras), dentro del marco de lo previsto en la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, organización que fue inscrita y registrada por la Secretaría de Participación y Desarrollo Social de la Alcaldía Mayor de Cartagena el 21 de febrero de 2005. Dicho Consejo, accionante dentro de este proceso, presentó el 16 de febrero de 2006 a consideración del INCODER una solicitud de titulación colectiva “del globo de terreno ocupado ancestralmente por la comunidad negra de las Islas del Rosario”, para lo cual invocó el artículo 55 transitorio de la Constitución Política, así como la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, anteriormente referidos. 4. El Consejo Directivo del INCODER expidió el Acuerdo 041 de 2006, “por el cual se modifica parcialmente el Acuerdo Nº 033 ‘por el cual se regula la ocupación y el aprovechamiento temporal de los terrenos que conforman las islas del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo’”. Este acuerdo tiene por fin buscar formas de normalización de la ocupación de los terrenos que conforman este archipiélago, y contempla la posibilidad de que el INCODER celebre respecto de ellos contratos de arrendamiento o de usufructo con los habitantes de las islas, actos jurídicos cuyos términos y condiciones se establecieron en el mismo acuerdo. 5. Durante el tiempo transcurrido entre la presentación de la solicitud a que se hizo referencia en el punto 3 anterior y la interposición de la acción de tutela, el representante legal del Consejo Comunitario de Comunidades Negras presentó al INCODER varios derechos de petición indagando por el resultado de dicha solicitud[2]. La referida entidad ha respondido cada una de estas solicitudes[3], sin embargo, según lo entienden los tutelantes, no ha resuelto de fondo lo solicitado desde febrero de 2006, esto es, la titulación colectiva del globo de terreno “ocupado ancestralmente por la comunidad negra de las Islas del Rosario”. Ello por cuanto, resaltan los demandantes, la última de tales comunicaciones precisa que “la naturaleza jurídica de los citados documentos de septiembre 20 y diciembre 5 de 2006 no son (sic) actos administrativos y por tanto no decide de fondo el tema objeto de estudio”. 6. A lo largo del año 2007, y al menos hasta la fecha de presentación de la tutela, funcionarios del INCODER han visitado de manera individual a muchos de los habitantes de las Islas del Rosario agrupados en torno a la entidad demandante, para proponerles la celebración de contratos de arrendamiento y/o usufructo de los regulados por el Acuerdo 041 de 2006 a que se hizo referencia en el hecho 4 anterior. Indican que los emisarios del INCODER les han manifestado a los pobladores que la celebración de estos contratos sería el “único mecanismo para que los miembros de la comunidad puedan permanecer en las islas”, sin hacer nunca alusión al estado del proceso de titulación colectiva iniciado por esta comunidad ante el INCODER, al que arriba se hizo referencia. A este respecto informan los demandantes que los habitantes de las islas a quienes se ha propuesto la celebración de estos contratos se han rehusado a ello[4], pues consideran que previamente el INCODER debe resolver la solicitud de titulación colectiva que se encuentra pendiente, y que además la negociación individual de este tipo de contratos “va en contra de la naturaleza colectiva de la comunidad, y atenta contra los derechos fundamentales a la existencia, la integridad cultural y social, la identidad cultural y la autonomía” de la organización demandante. Paralelamente, el INCODER ha celebrado contratos de arrendamiento con los “poseedores” de hoteles y casas de recreo, personas que no pertenecen a la comunidad demandante, sobre predios que, según se afirma, sí hacen parte del globo de terreno al que se refiere la citada solicitud de titulación colectiva. 7. El 21 de mayo de 2007 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, atendiendo una solicitud que en tal sentido hiciera el Ministerio de Agricultura, emitió un concepto conforme al cual “el INCODER no está facultado para expedir resoluciones de adjudicación de propiedad colectiva a las comunidades negras, sobre baldíos reserva de la Nación, ya que tales bienes tienen el carácter de inadjudicables”. 8. En el mes de septiembre de 2007 los representantes del INCODER intentaron realizar un procedimiento de desalojo en relación con el predio “Caño Ratón”, ocupado por los señores Zuleima Caraballo y Filiberto Camargo, miembros del Consejo Directivo demandante dentro de la presente acción y así mismo demandantes a título individual, procedimiento que no se llevó a término, por la oposición de los miembros de la comunidad presentes en la diligencia. 9. Habiendo transcurrido un período de veinte meses entre la fecha en que se presentó la solicitud de titulación colectiva a que se ha hecho referencia y aquella en que se presentó la demanda de tutela, el INCODER no ha iniciado los trámites necesarios, previstos en el Decreto 1745 de 1995, para decidir sobre esta solicitud, ni ha dado una respuesta de fondo al respecto. Al mismo tiempo sostienen los apoderados de los demandantes que el INCODER ejecuta actos de disposición sobre las tierras objeto de dicha solicitud, lo que vulnera los derechos fundamentales de las personas y comunidad demandantes. II. PRETENSIONES DE LA DEMANDA A partir de lo anterior, los apoderados de los demandantes solicitan que para tutelar los derechos fundamentales que aquéllos estiman vulnerados se ordene a la Nación – Ministerio de Agricultura – INCODER, lo siguiente: i) tramitar la solicitud de titulación colectiva presentada por los accionantes; ii) dar una respuesta de fondo a dicha solicitud, respuesta que, al decir de los demandantes, debe contener un ejercicio de ponderación entre el carácter de baldíos reservados que tienen los predios de las Islas del Rosario y los derechos fundamentales de las comunidades negras y de los demás demandantes; iii) retrotraer todos los contratos de arrendamiento y/o usufructo que se hubieren celebrado sobre predios que hagan parte del globo de terreno objeto de esta solicitud de titulación colectiva; iv) suspender la totalidad de las transacciones jurídicas que se encuentren en curso en relación con estos mismos predios, así como los desalojos de la población nativa que los ocupa, actividades que sólo podrían reanudarse una vez exista una respuesta de fondo frente a la solicitud de titulación colectiva a que se ha hecho referencia; v) no realizar otra operación de este tipo en relación con los citados terrenos hasta tanto no exista una decisión de fondo sobre esa misma solicitud. III. PRUEBAS APORTADAS CON LA DEMANDA En sustento de su solicitud, los apoderados de los demandantes anexaron como pruebas (folios 15 a 92 cd. inicial), copia de los siguientes documentos: a. Constancia de inscripción y registro del Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de Isla del Rosario – Caserío Orika, expedido por la Alcaldía Mayor de Cartagena con fecha febrero 21 de 2005. b. Solicitud de titulación colectiva del globo de terreno “ocupado ancestralmente por la comunidad negra de las Islas del Rosario”, presentado por la entidad demandante el 16 de febrero de 2006. c. Primera página del derecho de petición presentado el 2 de mayo de 2006 por el representante legal de la entidad demandante ante el Gerente Regional del INCODER en la ciudad de Cartagena, solicitando información sobre el estado de la solicitud anteriormente referida. d. Certificación expedida por el Coordinador del Grupo Técnico Territorial del INCODER en Cartagena, en la que hace constar que la solicitud de titulación colectiva fue remitida a la Oficina Asesora Jurídica del INCODER para su respectivo trámite. e. Comunicación suscrita por el Coordinador del Grupo Técnico Territorial del INCODER en Cartagena en respuesta al anterior derecho de petición, reiterando que dicha solicitud fue remitida a la Oficina Asesora Jurídica del INCODER en la ciudad de Bogotá para su respectivo trámite. f. “Borrador final” del derecho de petición presentado el 5 de septiembre de 2006 ante el INCODER por el representante legal de la entidad demandante, pidiendo responder la solicitud de titulación colectiva. g. “Borrador final” del escrito presentado el 5 de septiembre de 2006 ante la Procuraduría General de la Nación por el representante legal de la entidad demandante, informándole que 7 meses después de su radicación el INCODER aún no había respondido esta solicitud. h. Oficio Nº 145002 de fecha septiembre 20 de 2006 suscrito por el Gerente General del INCODER, mediante el cual responde el derecho de petición presentado en septiembre 5 de 2006. i. Oficio Nº 20062163328 de fecha diciembre 5 de 2006, suscrito por el Coordinador (e) del Grupo de Asuntos Étnicos del INCODER, dirigido al representante legal de la entidad demandante. j. “Borrador final” del derecho de petición presentado en enero de 2007 ante el INCODER por el representante legal de la entidad demandante, pidiendo aclaración sobre la naturaleza y alcance de los dos oficios anteriormente referidos. k. Oficio Nº 07-1841-DET-1000 de fecha enero 29 de 2007, proveniente de la Subdirección de Comunidades Negras, Minorías Étnicas y Culturales del Ministerio del Interior y de Justicia, dirigido al representante legal de la entidad demandante. l. Oficio Nº 2230 de marzo 1° de 2007 mediante el cual el INCODER responde el derecho de petición presentado en enero de 2007. m. Modelo del contrato de usufructo propuesto en varias oportunidades por los representantes del INCODER a distintos miembros de la comunidad demandante. n. Escritos de oposición a la diligencia de desalojo que el INCODER pretendió realizar en septiembre de 2007 en el predio Caño Ratón, suscritos por el señor Jaison Vallecillas, esposo de una de las demandantes y por el señor Filiberto Camargo, así mismo demandante. De igual manera, los apoderados de los demandantes solicitaron que al dar traslado de esta acción al INCODER, se le formularan algunos interrogantes, cuya respuesta debería obrar como prueba dentro del presente proceso. IV. TRÁMITE JUDICIAL Mediante auto de noviembre 15 de 2007, el Magistrado Ponente de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá admitió la demanda interpuesta y ordenó dar traslado a las entidades accionadas. En la misma providencia se ordenó al INCODER que en cualquier acto jurídico o diligencia que desde febrero de 2006 se viniere adelantando en relación con predios que hagan parte del archipiélago de las Islas del Rosario, se informe a los interesados sobre la existencia de esta acción de tutela. 1. Respuesta del INCODER Esa entidad hizo llegar una comunicación suscrita por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (fs. 263 a 274 cd. inicial), en la cual se pronuncia sobre los hechos de la demanda y se opone a las pretensiones de los actores. Así mismo, adjunta a su escrito y solicita que se tenga como prueba, copia de diversos documentos (fs. 178 a 262 ib.), dentro de los cuales se destacan los siguientes: i) las resoluciones expedidas por el INCORA al término del proceso de clarificación de la propiedad que se realizó en relación con los predios de las Islas del Rosario; ii) el Acuerdo 041 de 2006 expedido por el Consejo Directivo del INCODER; iii) dos conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[5] en relación con el tema que da lugar a esta acción de tutela; iv) sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Sección Tercera del Consejo de Estado, resolviendo la acción de cumplimiento iniciada por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales contra el INCORA[6]. En su escrito, después de pronunciarse en torno a los hechos de la demanda, el INCODER reitera la naturaleza de baldíos reservados que tienen los predios cuya adjudicación o titulación colectiva pretende la organización accionante, carácter que, a su entender, quedó establecido por las resoluciones dictadas por el INCORA a mediados de los años 1980 al término del proceso de clarificación[7] y fue luego reiterado por el Consejo de Estado, tanto al decidir la acción de cumplimiento impetrada por la Procuraduría contra el entonces INCORA[8], como a través de los dos conceptos emitidos por su Sala de Consulta y Servicio Civil por solicitud del Ministerio de Agricultura[9]. A partir de lo anterior, indica que no resulta posible resolver favorablemente la solicitud de titulación colectiva que al decir de la entidad demandante se encuentra pendiente de ser respondida. En relación con el mismo tema indica que, en su entender, esa entidad ya dio a los interesados una respuesta de fondo en relación con este tema[10], aunque de carácter negativo, por lo que no sería posible predicar vulneración del derecho fundamental de petición. También desmiente que se haya buscado el desalojo violento de los habitantes de las Islas del Rosario, pero defiende la posibilidad de suscribir con ellos contratos de arrendamiento y/o de usufructo dentro del marco de lo previsto en el Acuerdo 041 de 2006, emanado del Consejo Directivo del INCODER, afirmando que la legalidad de dichos contratos fue también avalada por el Consejo de Estado. Por todo lo anterior, después de hacer una breve revisión de la jurisprudencia constitucional relacionada con la procedencia de la acción de tutela, el representante del INCODER reitera su desacuerdo con la presunta vulneración de derechos fundamentales de las comunidades negras y/o de algunos de sus miembros por parte de esa entidad y concluye solicitando al juez de tutela no acceder al amparo solicitado. 2. Respuesta del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Este Ministerio intervino mediante escrito presentado por la entonces Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, en el que pide despachar desfavorablemente las pretensiones de los actores. Comienza por indicar que el procedimiento concluido por el entonces INCORA en 1984 tuvo como uno de sus principales fundamentos el hecho de que, en relación con el archipiélago de las Islas del Rosario, no se logró probar que dichos predios hubieren sido“ocupados por poblaciones organizadas con anterioridad al Código Fiscal de 1912”, ni tampoco que esos mismos terrenos hubieren sido “apropiados por particulares en virtud de títulos traslaticios de dominio en cadena ininterrumpida hasta antes de la expedición del Código Fiscal”. Anota también que las acciones para controvertir este acto administrativo[11] y/o sus fundamentos se encuentran caducadas. Seguidamente se refiere, en el mismo orden, a los siguientes aspectos: i) la acción de cumplimiento iniciada por la Procuraduría y adelantada contra el INCORA en el año 2001; ii) la orden de liquidación del INCORA y la simultánea creación del INCODER, en el año 2003; iii) el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[12], que entre otros temas, se pronunció sobre el alcance del término clarificación, que fuera mencionado en las sentencias que resolvieron la ya referida acción de cumplimiento[13]; iv) el Acuerdo 041 de 2006 del Consejo Directivo del INCODER y los contratos de usufructo y arrendamiento que por él se regulan; v) las precisiones hechas por la Sala de Consulta del Consejo de Estado[14] en torno a la viabilidad de adjudicar a las comunidades negras terrenos en lugares distintos a la Cuenca del Pacífico, la imposibilidad de adjudicar terrenos que tengan el carácter de baldíos reservados, y la legalidad, frente a la Ley 70 de 1993, de los contratos previstos en el Acuerdo 041 de 2006. A continuación explica que el INCODER sí respondió da manera clara y oportuna la solicitud de titulación colectiva elevada por la organización aquí accionante, respuesta que se habría dado en las comunicaciones de septiembre 20 y diciembre 5 de 2006, cuyas copias obran en el expediente (folios 68 a 72 cd. inicial). Sin embargo, advierte que la respuesta dada por el INCODER tuvo el carácter de rechazo in límine de lo pedido, el cual se fundamenta en la naturaleza de baldíos reservados de los predios cuya titulación se solicita, que había sido claramente establecida en la actuación administrativa adelantada en la década de los 1980, a que se ha hecho referencia. Resalta que el hecho de que la respuesta haya tenido este carácter, no implica vulneración de los derechos de petición y al debido proceso de los peticionarios. Posteriormente, rechaza la afirmación de los demandantes en torno al supuesto intento de desalojo que habría tenido lugar el 11 de septiembre de 2007, frente a lo cual explica que la presencia de funcionarios del INCODER en las islas para esas mismas fechas, tenía por objeto la realización de inspecciones oculares y la obtención de otras pruebas que sirvan de sustento a futuras actuaciones administrativas. En lo que se refiere a los aspectos procesales de la acción, la representante del Ministerio hace las siguientes consideraciones: i) no cumple adecuadamente con el criterio de subsidiaridad; ii) no existe en el presente caso posibilidad de perjuicio irremediable, ya que el eventual perjuicio de los accionantes, aún frente a la eventualidad de un desalojo, es de carácter económico; iii) en lo que respecta a ese Ministerio no existe legitimación por pasiva, pues es el INCODER establecimiento público con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, la entidad competente en relación con todos los asuntos que dan lugar a la presente acción; iv) no se presenta prueba suficiente sobre la supuesta violación de los derechos fundamentales invocados. 3. Sentencia de primera instancia El 27 de noviembre de 2007, una Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior de Bogotá decidió denegar la tutela solicitada, al considerar que las entidades accionadas no han vulnerado los derechos fundamentales de los demandantes. Para adoptar esta decisión, el Tribunal efectuó las siguientes consideraciones: En primer lugar, resalta la importancia que en torno al tema discutido tiene el hecho de si se dio o no respuesta a la solicitud de titulación colectiva presentada a comienzos de 2006 por el Consejo aquí accionante, entendiendo que todos los demás derechos invocados dependen de manera directa de dicho aspecto. Sobre este tema el Tribunal estimó que el INCODER sí dio respuesta a dicha solicitud, por lo que concluyó que en este caso no existió la alegada vulneración de derechos fundamentales. Respecto del mismo asunto, concluyó que la respuesta dada por el INCODER se ajusta a los parámetros señalados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en torno al alcance del derecho de petición, sin que corresponda al juez de tutela calificar el acierto ni la legalidad de la respuesta emitida por el requerido. Además, consideró que tratándose de actos administrativos, existe un medio de defensa judicial apropiado para controvertirlos, como es la acción de nulidad, además de, si fuere necesario, la suspensión provisional. Todo lo anterior, afirmó el Tribunal, no impide reconocer y relievar la importancia de los derechos que la Constitución Política ha reconocido a las comunidades negras, pero de igual manera deben destacarse las características que la misma Constitución le asigna a los bienes de uso público[15], los cuales son inalienables, imprescriptibles e inembargables (art. 63 Const.). También anotó el Tribunal que: i) no existe en el expediente prueba suficiente de las diligencias o intentos de desalojo que los demandantes atribuyen al INCODER; ii) las diligencias adelantadas por esta entidad no son otra cosa que la ejecución de lo ordenado por el juez competente al término de la acción de cumplimiento adelantada en su momento contra el INCORA; iii) la ley contempla acciones y procedimientos apropiados para oponerse a eventuales acciones de desalojo, que son medios de defensa a disposición de los accionantes; iv) si los accionantes pretenden cuestionar la legalidad del Acuerdo 041 de 2006 emanado del Consejo Directivo del INCODER, deben ejercer las acciones contencioso administrativas pertinentes. 4. Impugnación de los accionantes Inconformes con la decisión de primera instancia, los apoderados de los actores la impugnaron de manera oportuna. Los recurrentes comienzan por resaltar el acierto del Tribunal a quo al considerar la importancia que para el presente caso tiene el hecho de si se dio o no respuesta a la solicitud de titulación colectiva. Sin embargo, discrepan en lo que se refiere a la efectiva existencia de una respuesta que satisfaga los parámetros expuestos por la Corte Constitucional, en lo que se refiere al derecho fundamental de petición. A este respecto señalan que si ha de tomarse como respuesta la comunicación de fecha marzo 1º de 2007, ésta careció de la necesaria oportunidad, máxime si se entendiera que lo que hubo fue una decisión de rechazo in límine. También afirman que este acto no fue debidamente notificado a los interesados, y que no se les informó sobre los recursos procedentes. Indican que ni dicha respuesta ni las demás que el INCODER ha expedido a lo largo de esta actuación administrativa cumplen con los requisitos de claridad, precisión y congruencia, necesarios para ser tenido como respuesta efectiva. Agregan que ninguno de estos pronunciamientos resolvió la solicitud de titulación colectiva a que se ha hecho referencia, sino otras solicitudes puntuales elevadas por los peticionarios con posterioridad a la petición inicial. También, sobre la procedencia o no de un rechazo in límine, explican que esta solicitud no podría ser respondida de esa manera, ya que al formularla los peticionarios eran plenamente concientes de las decisiones administrativas de los años 1980, en las que se atribuyó a estos predios el carácter de baldíos reservados. Por ello, debe entenderse que la respuesta a este tipo de solicitud no puede limitarse a poner de presente esta circunstancia, ni tampoco hacer caso omiso de la necesidad de realizar el ejercicio de ponderación propuesto por los demandantes. Por lo anterior, y más allá de esas consideraciones, entienden los impugnantes que esa solicitud no puede tenerse por respondida. Posteriormente, explican que aún bajo el supuesto de que se entienda que la petición de titulación colectiva sí ha sido efectivamente respondida, la tutela sería en todo caso procedente, como mecanismo principal. Ello por cuanto, frente a los recursos y acciones disponibles para la impugnación de dicha decisión, que es básicamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con el análisis que al respecto ha hecho la jurisprudencia constitucional, debe considerarse que éste no es un medio de defensa suficientemente adecuado y efectivo como para excluir la procedencia de la acción de tutela. En relación con este aspecto resalta también que, contrario a lo sostenido en sus respuestas por las entidades demandadas, lo que está de por medio no es un mero perjuicio económico, pues no obstante que ciertamente está en juego la propiedad de unas tierras, debe tenerse en cuenta lo que la eventual pérdida de este espacio territorial implicaría para la comunidad demandante, particularmente su fraccionamiento interno, la afectación de su integridad e identidad cultural y su eventual desaparición como minoría étnica. Así, se cumplirían los requisitos para que en caso de considerarse que no procede la tutela como mecanismo principal, se aprecie la inminencia de un perjuicio irremediable para la comunidad actora y la consiguiente procedencia de esta acción, al menos como mecanismo transitorio. En la misma línea se menciona la larga duración del proceso contencioso administrativo, que resultaría desproporcionada frente a la importancia de los derechos que, según explican los recurrentes, se pretende proteger. Por lo anterior, el recurso concluye planteando varios tipos de pretensiones, todas ellas conducentes a la concesión de la tutela bajo distintos supuestos, a saber: i) si se considera que no ha habido respuesta a la solicitud de titulación colectiva, que se ordene darle el correspondiente trámite y respuesta, así como las demás órdenes que se plantearon en la demanda de tutela; ii) para el caso de que se asuma que sí ha habido respuesta, que se ordene dejar sin efectos esa decisión, y se tomen las demás medidas antes solicitadas; iii) que en caso de concluirse que existe un medio de defensa procedente para atacar esta decisión, se conceda la tutela como mecanismo transitorio y en consecuencia se ordene al INCODER suspender todos los actos jurídicos y/o transacciones que hasta la fecha haya celebrado en relación con estos predios, así como abstenerse de emprender ningún otro hasta tanto no exista una decisión judicial de fondo en torno al tema aquí planteado. 5. Sentencia de segunda instancia La impugnación interpuesta fue decidida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia mediante fallo de enero 28 de 2008, confirmándose la sentencia impugnada, por compartir la totalidad de los razonamientos que frente al tema propuesto realizó el Tribunal de primera instancia. En esta línea, observó el a quo que la entidad pública demandada sí dio contestación efectiva al derecho de petición elevado por la organización y las personas demandantes, y que el hecho de no haberse accedido a lo solicitado no es razón para afirmar que este derecho ha sido conculcado. Resaltó también que el INCODER, en sus varias comunicaciones, advirtió a los peticionarios que las áreas sobre las cuales pretenden la titulación son baldíos reservados no adjudicables, lo que junto a los pronunciamientos judiciales recaídos sobre la materia, impedía dar curso favorable a la solicitud presentada. Finalmente, señaló que la acción de tutela no es el mecanismo judicial adecuado para ventilar ni decidir los posibles desacuerdos existentes en torno a las decisiones administrativas y judiciales a que se ha hecho referencia. 6. Pruebas y otras actuaciones surtidas ante la Sala de Revisión 6.1. Mediante auto de julio 2 de 2008, para mejor proveer, la entonces Sala Séptima de Revisión decretó varias pruebas y ordenó suspender los términos para fallar el presente asunto. En primer término, la Sala decidió oficiar a varias entidades públicas[16] para solicitarles que suministraran la información de carácter histórico, social y demográfico que en razón de sus funciones conste en sus archivos o haya llegado a su conocimiento, en relación con la existencia o no de comunidades negras organizadas asentadas en el territorio que actualmente corresponde al archipiélago de las Islas del Rosario, en el Distrito de Cartagena. Se solicitó también que al responder se incluyera la totalidad de la información disponible en relación con la antigüedad de los asentamientos humanos existentes y sus características demográficas y socio-económicas, así como lo relacionado con las fuentes históricas y/o documentales de donde la información suministrada hubiere sido tomada. En la misma providencia se solicitó a varias facultades y departamentos académicos[17] elaborar y enviar con destino a esta Sala de Revisión un estudio sucinto que compendiara la información por ellos conocida en relación con la existencia o no de comunidades negras organizadas, asentadas en el territorio del actual archipiélago de las Islas del Rosario. También en este caso se pidió incluir la información disponible acerca de la antigüedad de los asentamientos humanos, sus características demográficas y socio-económicas y las fuentes históricas y documentales en que tales estudios se hubieren basado. Como resultado de las pruebas decretadas, se obtuvieron las siguientes respuestas e informaciones: 6.1.1. Del Ministerio del Interior y de Justicia Este Ministerio, por conducto del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica envió un escrito con algunos anexos (fs. 135 a 153 cuaderno Corte Constitucional) informando sobre las gestiones adelantadas frente al asunto consultado[18]. A este respecto informó de la existencia de una Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, aun cuando no aportó ninguna información sobre su naturaleza, composición o funciones. También refirió la realización de varias reuniones, que habrían contado con participación de representantes de las comunidades interesadas en la titulación colectiva y comentó sobre la propuesta que habría formulado el entonces Presidente de la República, para conceder a tales comunidades el usufructo de las tierras cuya titulación pretenden. Relató que el tema específico que es objeto de la presente acción de tutela ha sido abordado en varias de esas reuniones, sin llegarse hasta esa fecha a ningún acuerdo al respecto. Mencionó también que en tales conversaciones ha participado de manera activa el antropólogo Carlos Durán, quien ha realizado una amplia investigación profesional sobre esta materia[19]. Dentro de los anexos aportados se encuentra una copia informal de una de las reuniones a que se hizo referencia, realizada en Santa Marta el 25 de noviembre de 2007, la cual recoge varias intervenciones en las que algunos de los asistentes realizan relatos históricos acerca de la presencia de las comunidades negras en las Islas del Rosario, así como de las actuaciones que durante las décadas recientes han cumplido las autoridades, tanto nacionales como del Distrito de Cartagena. También se adjuntó copia de varios documentos relativos a la constitución, reconocimiento y representación legal del Consejo Comunitario que obra como demandante. 6.1.2. Del Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH En respuesta a lo solicitado, la Jefe de la Oficina Jurídica de este Instituto remitió al despacho del Magistrado sustanciador una copia en medio magnético del ya mencionado trabajo del antropólogo Carlos Andrés Durán Bernal titulado “¿Es nuestra isla para dos? Conflictos para el desarrollo y conservación de las islas del Rosario” (fs.154 y 155 ib.), al considerar que su análisis puede ser de utilidad en la solución del problema aquí planteado. 6.1.3. De los centros universitarios consultados El Departamento de Historia y Geografía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Javeriana presentó a la Corte un documento elaborado por varios profesores de ese centro (fs. 158 a 161 ib.) en el que suministran un listado de fuentes de información existentes en la Internet relacionados con la presencia de comunidades afrodescendientes en el territorio colombiano y, en particular, en el archipiélago de las Islas del Rosario. Por su parte, los Directores del Departamento de Historia de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes y del Departamento de Historia de la Universidad Nacional de Colombia enviaron a la Corte sendos escritos (fs. 156 y 162 ib.) en los que informan que esos centros de estudios no han desarrollado ninguna línea de investigación respecto a los asentamientos de comunidades negras en el territorio de las Islas del Rosario, razón por la cual se abstienen de aportar información sobre el tema. El señor Decano de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de Colombia hizo llegar al Magistrado sustanciador (fs. 163 a 176 ib.) un escrito sobre los temas planteados, elaborado por el Grupo de Estudios Afro-colombianos del Centro de Estudios Sociales de esa Facultad. Dentro de la información consignada en este escrito, puede destacarse lo siguiente: Inicialmente, se refiere a los conceptos básicos definidos y mencionados en normas tales como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo OIT[20] y en la Ley 70 de 1993, en especial el de comunidad negra organizada, de los cuales dependería el derecho del grupo accionante a la adjudicación y la propiedad colectiva de los terrenos solicitados. A partir de esto, enfoca su estudio a establecer si los actuales habitantes de las Islas del Rosario encuadrarían dentro de dicha definición. A continuación informa sobre la composición demográfica de la población actualmente agrupada en la organización comunitaria accionante, que según datos provistos por ella misma ascendía para el año 2006 a 570 personas, pertenecientes a todos los grupos etáreos[21]. Resalta que la sola existencia de una organización de estas características es indicativa del grado de cohesión interna e identidad cultural que distingue a sus integrantes. Además, la creación de la entidad accionante sería coetánea a la fundación del poblado Orika, ubicado sobre el territorio cuya titulación colectiva se pretende, la cual según se informa tuvo lugar en el año 2001. Posteriormente se refiere a lo que denomina “la memoria colectiva y la historia compartida”. A este respecto informa que los miembros de la comunidad negra residente en esta región del país tienen como común denominador ser descendientes de los antiguos esclavos, circunstancia que además influye de manera determinante en la situación de exclusión, marginación social e incluso servidumbre, que hasta la fecha presente sufren aún muchas personas de raza negra. En el mismo aparte, y en relación con la antigüedad de los asentamientos humanos existentes en las Islas del Rosario, da cuenta de la existencia de una antigua y muy estrecha relación entre sus pobladores y los de la actual isla de Barú, que siglos atrás fue una península, pero fue luego separada del continente a raíz de la construcción del Canal del Dique. Informa que, al menos desde las épocas de la colonia española, los habitantes de Barú desarrollaban actividades agrícolas en varias de las islas que actualmente conforman el archipiélago de las Islas del Rosario, pero que por la falta de agua, el carácter malsano del clima de aquéllas y la posibilidad de acceso terrestre a la ciudad de Cartagena de Indias, durante mucho tiempo la mayoría de ellos prefirieron continuar residiendo de manera estable en la isla de Barú. A partir de una cita del ya referido antropólogo Carlos Durán Bernal, señala que “el poblado de Barú debe ser visto como el casco urbano y el resto de la península y sus islas, como la periferia agrícola”. Sin embargo, permite entender también que la explotación económica de la zona mediante el desarrollo de actividades agrícolas, piscícolas y/o pecuarias fue estable, y que no obstante lo antes explicado, siempre hubo grupos humanos, en su mayoría trabajadores agrícolas, posiblemente de raza negra, que solían pernoctar en algunas de estas islas y con ello se convirtieron en sus primeros pobladores. Más adelante explica el esquema de propiedad colectiva y el consiguiente rechazo a la apropiación privada que, según indica, era característico desde esa época en los pobladores de estas islas. Como sustento de ello transcribe algunos apartes de escrituras públicas relacionadas con estas tierras[22], incluyendo una de 1851 y otras de 1890, en las que por el contrario se probaría la existencia de propiedad privada con fines de explotación agrícola. Relata lo ocurrido durante el siglo XX, especialmente en la segunda mitad de éste, época en la que comenzó la llegada a las islas de colonos mestizos o de raza blanca provenientes de Cartagena, algunos de los cuales establecieron casas de recreo y otros dieron inicio a las actividades turísticas que más recientemente se desarrollan en ellas. Informa que a partir de estos hechos, muchos de los pobladores de raza negra terminaron empleándose al servicio de esas personas, como trabajadores de la construcción, cuidadores de las casas o sitios de recreo, o empleados de la industria turística, y que mientras esas actividades se concentraron en los bordes y playas, los nativos y sus viviendas debieron replegarse al interior de las islas, en particular en la denominada Isla Grande, pues normalmente esos terrenos no se consideran aptos para las actividades turísticas y/o recreativas. Finalmente destaca lo que considera una particular relación campo-poblado, que caracteriza a los habitantes de las Islas del Rosario, la que entiende como expresión del manejo territorial y de las prácticas económicas y sociales de esta población. Explica que a semejanza de lo que, según antes relató, ocurría hace varios siglos, los pobladores de estas islas mantienen una especial relación con el entorno y el territorio de este archipiélago y de la isla de Barú y con las áreas marinas circundantes, lo cual hace parte de su memoria colectiva, dependiendo de ello para su supervivencia, mediante el aprovechamiento con prácticas de desarrollo sostenible. Señala que las actividades, principalmente agrícolas o de pesca a las que ellos se dedican encuadran claramente en el concepto de prácticas tradicionales de producción, definido en el artículo 2° de la Ley 70 de 1993. Añade que si bien los habitantes de las islas reconocen y respetan la propiedad privada, también aceptan y le atribuyen quizás mayor importancia a la pacífica ocupación y uso del suelo por parte de quienes lo requieran para su subsistencia, siempre que exista disposición para trabajar y que ese uso sea compatible con las costumbres y prácticas de producción de esa comunidad. Con base en todo lo anterior, a manera de conclusión sostiene que “la población afrocolombiana de las Islas del Rosario cuenta con una conciencia de identidad y unos rasgos culturales comunes que son característicos del concepto de comunidad negra organizada”[23]. Más adelante, agrega que estas islas “no han estado deshabitadas por siglos, sino que han sido excluidas de la historia oficial, por la invisibilidad histórica (fuentes orales y escritas) a la que han estado condenadas las poblaciones afrocolombianas”. En esta línea, resalta que la resolución expedida por el INCORA en 1984 por la cual se declaró que las tierras de estas islas son baldíos reservados incurre en contradicción al considerar que en ellas no ha existido una “población organizada”, no obstante reconocer simultáneamente que esos territorios “venían siendo ocupados desde épocas remotas por nativos de escasos recursos, quienes la explotan rudimentariamente en cultivos de pancoger y otros”, planteamientos que considera opuestos al espíritu de la Constitución Política de 1991. 6.1.4. En razón a que varias de las autoridades y entidades consultadas, resaltaron la pertinencia e importancia de la monografía “¿Es nuestra isla para dos? Conflictos para el desarrollo y conservación de las islas del Rosario”, de autoría del antropólogo Carlos Andrés Durán Bernal[24], e incluso algunas de ellas enviaron su texto completo al Magistrado sustanciador, la Sala realiza a continuación un breve resumen de su contenido y conclusiones. Para apreciar la relevancia de este documento, debe indicarse que aborda, desde la perspectiva antropológica, varios de los temas planteados por la organización accionante, los que por ende resultan pertinentes para la resolución del presente caso. En cuanto a su contenido, después de formular el problema objeto de investigación, se desarrolla en seis distintos capítulos y uno más de conclusiones. Tales capítulos corresponden a los siguientes temas: i) el siglo de las bonanzas; ii) “la cultura de la liga” frente al desarrollo turístico; iii) el “paraíso” de las ciencias ambientales y el turismo; iv) las islas son baldíos reservados; v) Orika y el movimiento social isleño; vi) la utopía del desarrollo sostenible. Una vez desarrollados estos temas, el capítulo de conclusiones resalta los siguientes aspectos: En primer lugar el autor realiza un recuento de lo que denomina “la llegada del desarrollo”, en el que describe las transformaciones sociales, económicas, y ecológicas que se operaron en varias zonas del archipiélago de las Islas del Rosario durante las décadas recientes, con el arribo de las personas que iniciaron y desarrollaron la industria turística que actualmente existe en ese lugar. A este respecto señala las grandes diferencias existentes entre la llamada “cultura de la liga”, que de tiempo atrás practicaban los nativos, y los nuevos retos y necesidades propios de la economía de mercado en la que se encuentran inmersos los empresarios turísticos. Explica que la cultura de la liga es un sistema económico basado en la autosatisfacción diaria de las necesidades individuales, principalmente a través de la pesca, y en la mutua solidaridad de quienes integran la comunidad, dispuestos a apoyarse unos a otros en caso de no lograr conseguir algún día el sustento de su familia. Resalta también que en este sistema el nativo es autónomo para trabajar o no cada día, dependiendo de su ánimo o estado de salud, así como de los excedentes de que disponga, costumbres y supuestos que chocan frontalmente con los que caracterizan el régimen laboral “formal” que practican los empresarios turísticos, quienes consideran a los nativos perezosos y poco confiables. Relata también las situaciones que frente a estos hechos han afrontado las familias nativas, ante la disyuntiva de insertarse en el mercado “formal” que les ofrecería la industria del turismo, en todo caso con bajos salarios, o permanecer dentro de su propia cultura pero sintiéndose excluidos por el entorno ahora dominante. Finalmente, alude a la notoria transformación del paisaje generada por la llegada y el auge de la industria turística y al grave daño ecológico causado por esta misma situación, que además ha conducido al repliegue de los nativos hacia la parte interna de las islas, único territorio no atractivo para la construcción de proyectos de esta naturaleza. En la segunda parte de las conclusiones, titulada “paraíso y utopia”, el autor relata cómo la industria turística busca excluir a los nativos de todas las fuentes de empleo resultantes de ella. También presenta lo que considera una grave dicotomía existente entre el argumento de ser las islas baldíos reservados pertenecientes a la Nación, cuya recuperación se justifica en el interés de todos los colombianos por disfrutar de sus recursos, y la realidad que, en su concepto, muestra que el no reconocimiento de los derechos pretendidos por los nativos favorece sólo a un limitado grupo de ciudadanos, aquellos que desde hace ya varias décadas lograron hacerse al control de la floreciente industria turística de las islas. Así, explica el autor, la conservación del paraíso turístico que se pretende defender en aras del interés colectivo, deja sin opciones e implica el sacrificio de los derechos de los nativos, quienes en su condición de ciudadanos colombianos deberían también ser aceptados como potenciales beneficiarios de estos recursos. 6.2. Con posterioridad a la práctica de estas pruebas se recibieron varios escritos provenientes de autoridades y personas que expresan su opinión sobre este caso y plantean a la Sala alguna solicitud concreta respecto del sentido del fallo que ahora se profiere. 6.2.1. La primera de estas intervenciones fue presentada el 4 de septiembre de 2008 por el entonces Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, quien en desarrollo de lo establecido en el numeral 2° del artículo 277 de la Constitución Política, coadyuvó la solicitud de tutela (fs. 179 a 188). Consideró el jefe del Ministerio Público que en desarrollo del concepto de Estado social de derecho, propio de la Nación colombiana, y en virtud del mandato de protección a su diversidad étnica y cultural (art. 7° superior y Convenio 169 de la OIT[25]), los actores son sujetos merecedores de la especial protección del Estado, tanto como los miembros de otros grupos étnicos (entre ellos los indígenas, raizales y gitanos), diferentes a la mayoría de la población colombiana. Sostiene entonces que el análisis de los hechos planteados en esta tutela debe estar enmarcado por esta premisa. A partir de ello, analiza lo relativo a la eventual vulneración de cada uno de los derechos invocados. En esta línea, afirma el Procurador que en este caso existe una evidente vulneración del derecho de petición, pues el INCODER no dio contestación oportuna a la solicitud de titulación colectiva aquí referida, y las comunicaciones que a este respecto ha expedido no resuelven de fondo sobre lo pedido ni cumplen con los demás requisitos desarrollados por la ley y la jurisprudencia de esta corporación, entre ellos los de oportunidad, debida notificación, claridad, precisión y congruencia. También considera que las circunstancias equívocas en que se produjeron las supuestas respuestas al derecho de petición de los accionantes, así como la simultánea adjudicación a terceros de parte de los terrenos cuya titulación colectiva se solicita (bajo las figuras del usufructo o el arrendamiento), implican la vulneración del derecho fundamental de aquéllos al debido proceso administrativo. Afirma que esos mismos hechos implican también el desconocimiento del derecho a la consulta previa a la comunidad negra sobre las medidas que podrían afectarla, derecho previsto en el ya citado Convenio 169 de la OIT, cuyo articulado hace parte del bloque de constitucionalidad. Esta situación se deriva especialmente de la expedición y aplicación del Acuerdo 041 de 2006, que regula la celebración de los contratos individuales de usufructo y arrendamiento sobre las tierras objeto de la solicitud de titulación colectiva, sin tomar en cuenta en manera alguna la opinión de las comunidades negras que con su formalización se verían afectadas. En igual sentido, sostiene que la actuación del INCODER en el presente caso vulnera a los miembros de la organización actora los derechos fundamentales a la existencia, a la integridad cultural y social y a la autonomía de las comunidades étnicas. La sustentación de estos temas va precedida de una explicación según la cual las comunidades negras son sujetos titulares de los mismos derechos fundamentales que le carta política y la jurisprudencia constitucional reconocen a las comunidades indígenas[26], y en general a todos los grupos étnicos cuyos integrantes tienen características que los distinguen de la mayoría de los restantes ciudadanos. Respecto al derecho de las comunidades étnicas a la propiedad colectiva de la tierra, cita la sentencia T-188 de 1993, así como documentos de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 y el referido Convenio 169 de la OIT, todos los cuales explican la relación existente entre ese derecho y la posibilidad de desarrollar otros de los derechos fundamentales reconocidos a tales comunidades, especialmente el de la identidad cultural. Derecho que, según explica, genera el correlativo deber del Estado de maximizar la posibilidad de que estas comunidades accedan a su disfrute y de abstenerse de obstruirlo, como lo estaría haciendo el INCODER al no impartirle a la solicitud de los accionantes el procedimiento legalmente previsto, esto es, el contenido en el Decreto 1745 de 1995. Frente a los otros derechos fundamentales predicables únicamente de los grupos étnicos en cuanto sujetos colectivos, se refiere en primer lugar al derecho a la existencia o subsistencia, derecho que sería análogo al derecho a la vida de las personas naturales, y que en este caso consiste en la garantía de no desaparecer como comunidad, poder fortalecer su cultura y hacer posible que sus descendientes gocen también de esas posibilidades. Recalca que la actitud omisiva del INCODER al no resolver sobre lo pedido y proceder en cambio a fraccionar el territorio cuya titulación colectiva se ha solicitado, pone en serio riesgo el derecho de esa comunidad a su subsistencia, así como el de su integridad cultural y social, al fomentar su desunión y fragmentación con la adjudicación parcial de su territorio a personas extrañas a la comunidad, e incluso provocar conflictos entre sus miembros. Finalmente, señala que la actuación del INCODER implica también el desconocimiento del derecho a la autonomía de la comunidad accionante, según el entendimiento que de él han tenido el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia constitucional, puesto que en este caso se hace imposible que aquella ejerza verdadero control sobre las decisiones que afectan su existencia y desarrollo como comunidad. 6.2.2. Mediante memorial presentado ante la Secretaría de esta corporación el 7 de noviembre de 2008 (fs. 200 a 214), los ciudadanos Daniela Botero Marulanda, Ingrid Díaz Moreno, Margarita González Rangel, Catalina Martínez Sarmiento, Sergio Ramírez Díaz, Juan Pablo Vera Lugo y Julio Arias Vanegas, estudiantes de Antropología de la Pontificia Universidad Javeriana, coadyuvaron la solicitud de tutela. En sustento de su posición realizaron una presentación, desde la perspectiva antropológica, sobre el pasado y el presente de los pobladores de las Islas del Rosario, dividido en tres apartes principales, que se explican a continuación: En primer lugar se refirieron a lo que denominaron la “marginación y exclusión de los afrocaribeños en la construcción de la Nación”, aparte en el cual destacan la importancia que la ciudad de Cartagena tuvo durante la época colonial como primer puerto de entrada y lugar de activo comercio de los esclavos negros traídos de África, hechos que más adelante explican la composición racial y demográfica que, aún en la actualidad, tiene la población de esa ciudad y de la Región Caribe en general. Señalan que, pese a ser numéricamente mayoritarios, las personas de raza negra y sus descendientes no han tenido una participación activa e importante en las decisiones que determinan la vida política y económica de la región, lo que a su entender es producto de la forma como se ha contado la historia nacional[27] y de la consiguiente invisibilización a la que la población negra ha sido sometida en cuanto actor social en Colombia, todo lo cual constituiría además una prolongación de las circunstancias que en siglos anteriores justificaron la existencia de la esclavitud. Añaden que la usual presentación de la Nación colombiana como de carácter mestizo contribuye también a la invisibilización social de la población negra, situación que podría comenzar a cambiar a partir de la vigencia de la Constitución de 1991 y de su artículo 55 transitorio. En el segundo punto abordan la problemática de la “etnicidad socio-cultural afro-caribeña”, destacando que la Ley 70 de 1993, por la cual se desarrolla la norma superior antes citada en lo referente a la propiedad colectiva de la tierra, sería en cierta forma una nueva fuente de exclusión de algunas poblaciones afrodescendientes, en razón a lo restrictivo de las definiciones que fijan su campo de acción[28] y al hecho de referirse casi exclusivamente a quienes habitan los departamentos de la Región Pacífica. Resaltan que los residentes de las Islas del Rosario, tanto como otras poblaciones de raza negra de otras regiones del país, sostienen una particular relación con el territorio circundante, de donde derivan su sustento mediante actividades como la pesca y la agricultura, y frente al cual desarrollan un estrecho vínculo de pertenencia, que justifica la forma de propiedad colectiva que la carta de 1991 previó para ellos. Concluyen que esta población estaría siendo doblemente discriminada, de una parte por ser negros (en la forma que es habitual en Colombia), y de otra, por no encuadrar de manera exacta en los supuestos de los cuales depende la posibilidad de gozar de los derechos que la Constitución reconoció a los afrodescendientes residentes en Co...