Sentencia T-679 de 2017

T-679-17 Sentencia T-679/17 LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Formas previstas por ordenamiento jurídico LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa en defensa de sus propios intereses LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial protección constitucional ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES ADOPTADAS EN PROCESOS POLICIVOS DE RESTITUCION DE BIENES PUBLICOS-Procedencia excepcional La Corte ha determinado que, cuando se trata de solicitudes de amparo relacionadas con actos administrativos adoptados por autoridades administrativas en juicios policivos de restitución de bienes públicos, la acción de tutela, por regla general, se torna improcedente, debido a la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial. Sin embargo, excepcionalmente, conforme a las reglas de procedencia definidas por la Constitución (artículo 86 Superior) y la ley (artículo 6 del Decreto 2591 de 1991), tal acción constitucional procederá: (i) como mecanismo definitivo, cuando el medio de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo carezca de idoneidad o eficacia para salvaguardar los derechos del peticionario; o (ii) como mecanismo transitorio de amparo, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. MADRE CABEZA DE FAMILIA-Presupuestos jurisprudenciales para que una mujer sea considerada como tal (i) que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre; (iv) o bien que la pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar. CONTRATO DE ARRENDAMIENTO CELEBRADO ENTRE UNA ENTIDAD DEL ESTADO Y UN PARTICULAR-Régimen jurídico aplicable TERMINACION DE CONTRATO DE ARRENDAMIENTO ESTATAL-Debido proceso administrativo TERMINACION DE CONTRATO DE ARRENDAMIENTO ESTATAL-Jurisprudencia del Consejo de Estado DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Concepto y alcance DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición La Corte ha definido el debido proceso administrativo como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”. Lo anterior, con el objeto de “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”. DERECHO AL TRABAJO, A LA VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL-Orden a Alcaldía Municipal dar cumplimiento al proceso de subasta de cubículos de plaza de mercado permitiendo la participación de la accionante en dicho proceso Referencia: Expediente T-6.195.094 Acción de tutela interpuesta por Margarita Rodríguez contra la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES A. LA DEMANDA DE TUTELA 1. El trece (13) de enero de dos mil diecisiete (2017), la señora Margarita Rodríguez interpuso acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-, con el fin de que sean protegidos sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, debido proceso y trabajo. En consecuencia, solicitó que se le ordene a la entidad accionada que suspenda todo acto administrativo por medio del cual se vulneren los derechos fundamentales antes mencionados. B. HECHOS RELEVANTES 2. La accionante tiene cincuenta y un (51) años de edad, manifestó ser madre cabeza de familia, teniendo a su cargo a: (i) su hija, Diana Carolina Rincón Rodríguez, de veinticuatro (24) años de edad, que padece cuadriplejia espástica, parálisis cerebral y retraso mental; (ii) su hermano, Henry Martínez Rodríguez, de cuarenta y un (41) años de edad, quien padece retraso mental no especificado, con otros deterioros del comportamiento e hiperlipidemia mixta; y (iii) su esposo, Angelino Rincón Jerez, que para el momento de interposición de la acción de tutela se encontraba detenido en prisión domiciliaria, por lo que no podía trabajar[1]. 3. Según informó la accionante en su escrito de tutela, durante diecinueve (19) años, contrató con la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- el Cubículo No. 7 de la plaza de mercado del mencionado municipio, para la comercialización de comidas y bebidas. Así mismo, manifestó la tutelante que dicha actividad constituye su única fuente de ingreso[2]. 4. Para el año dos mil dieciséis (2016), la accionante suscribió el respectivo contrato de arrendamiento sobre el Cubículo No. 7 con la Alcaldía municipal, el cual tenía como fecha de inicio el primero (1) de enero de dos mil dieciséis (2016) y fecha de terminación el treinta y uno (31) de diciembre del mismo año[3]. 5. La actora afirmó que durante el año dos mil dieciséis (2016) la administración municipal, en cabeza del señor Carlos Miguel Durán Rangel, la persiguió e intimidó por no haberlo acompañado en los comicios electorales de dos mil quince (2015)[4]. 6. Según la señora Rodríguez, en el año dos mil dieciséis (2016) le fue manifestado de manera verbal por parte de funcionarios de la administración que: (i) no le sería renovado el contrato de arrendamiento para el año dos mil diecisiete (2017); y (ii) debería desocupar el Cubículo No. 7 a partir del nueve (9) de enero del mismo año, por orden del alcalde Carlos Miguel Durán Rangel[5]. 7. Mediante oficio del siete (7) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)[6], la administración municipal informó a la accionante que: “de acuerdo a lo establecido en la cláusula segunda del contrato de arrendamiento suscrito entre Usted y la Administración Municipal, se pactó un plazo de un año, el cual finaliza el 31 de diciembre de 2016”[7]. 8. Según la actora, dicho oficio no puede tenerse como preaviso de terminación del contrato de arrendamiento, puesto que en éste no se le advirtió expresamente sobre el hecho de no renovación de su contrato, ya que únicamente se le informó sobre el plazo pactado en el mismo[8]. 9. Como consecuencia de lo anterior, el trece (13) de enero de dos mil diecisiete (2017) la accionante decidió interponer acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, debido proceso y trabajo, buscando que se ordene a la entidad accionada que suspenda todo acto administrativo por medio del cual se vulneren los derechos fundamentales antes mencionados[9]. 10. Según lo manifestado por la accionante en el escrito de tutela, por órdenes del Alcalde de Oiba –Santander- se le impidió pagar el canon de arrendamiento correspondiente al Cubículo No. 7 ubicado en la plaza de mercado en el Banco Davivienda, por lo cual tuvo que desplazarse hasta el municipio de San Gil –Santander- para cumplir con el pago de dicha obligación arrendataria[10]. Asimismo, señaló la actora que se encuentra pagando una cuota de $200.000.oo ante COOMULDESA, institución ante la cual solicitó un crédito para cubrir gastos de alimentación y medicina de sus familiares enfermos, por cuanto, en algunas ocasiones la EPS no le suministra los medicamentos prescritos por los médicos tratantes[11]. C. RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA 11. Mediante escrito del diecinueve (19) de enero de dos mil diecisiete (2017), la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- dio contestación a la demanda manifestando que: (i) el contrato de arrendamiento celebrado con la tutelante tenía un término perentorio que vencía el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil dieciséis (2016); (ii) los contratos estatales no se prorrogan en forma automática; y (iii) a la accionante se le comunicó con tres (3) meses de anticipación sobre la fecha de terminación del mencionado contrato[12]. 12. Sumado a esto, señaló que la Secretaría de Salud Departamental de Santander requirió de forma verbal a la Administración municipal para que realizara las obras necesarias y adecuara los cubículos de la plaza de mercado debido a que éstos no cumplían con las recomendaciones fitosanitarias para el consumo de comidas y bebidas. Por ello, dicha Administración se vio obligada a notificarle a los arrendatarios de locales que el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil dieciséis (2016) terminaban sus contratos, con el fin de poder realizar las adecuaciones necesarias y exigidas por la Secretaria de Salud[13]. 13. Asimismo, sostuvo que “si la arrendataria consideró el incumplimiento del contrato de arrendamiento por parte de la Administración Municipal, debe recurrir mediante acción contractual ante los Jueces Administrativos de San Gil, previo cumplimiento del Requisito de Procedibilidad ante el Procurador Judicial de Asuntos Administrativos, y no al mecanismo de Tutela, pues este es improcedente”[14]. D. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN Sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Oiba –Santander-, el veinticuatro (24) de enero de dos mil diecisiete (2017) 14. Mediante sentencia del veinticuatro (24) de enero de dos mil diecisiete (2017), el Juzgado Promiscuo Municipal de Oiba -Santander- decidió tutelar el derecho fundamental al debido proceso de la accionante, ordenándole a la Alcaldía Municipal demandada a respetar este derecho en el contrato de arrendamiento del Cubículo No. 7 ubicado en la plaza de mercado de Oiba –Santander-, celebrado con la señora Rodríguez, y aclarando que en caso de que deseara darlo por terminado, debía acudir a las instancias judiciales pertinentes, respetando las formas procesales que establece la Ley 80 de 1993 y las demás normas concordantes. 15. En este sentido, consideró el juez de instancia que la Administración Municipal de Oiba -Santander- debió observar el procedimiento para dar por terminado el contrato de arrendamiento, previsto en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993. Sobre el particular, manifestó que la accionada no probó que emitiera un acto administrativo motivado donde expresara la voluntad de terminar el contrato de arrendamiento suscrito con la accionante, y que dicha terminación obedecía a la remodelación de los locales de la plaza de mercado, acto que además debía tener una antelación no menor a cuatro (4) meses a la fecha de terminación del mismo, así como tampoco efectuó la liquidación unilateral, conforme lo exigen las normas de contratación estatal[15]. Impugnación 16. Por medio de escrito presentado el veintisiete (27) de enero de dos mil diecisiete (2017), la entidad accionada impugnó la decisión de primera instancia al considerar que el juez otorgó una interpretación indebida a lo dispuesto en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993. Lo anterior, por cuanto los contratos de arrendamiento estatales no son de tracto sucesivo y, por ende, ni son objeto de prórroga automática o renovación tácita, ni les son aplicables las normas previstas en dichos artículos[16]. Sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Socorro –Santander-, el veintidós (22) de febrero de dos mil diecisiete (2017) 17. Mediante sentencia del veintidós (22) de febrero de dos mil diecisiete (2017), el Juzgado Primero Penal del Circuito de Socorro –Santander- decidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela debido a que no se verificó la existencia de un perjuicio irremediable, ni se dio cuenta de las razones por las cuales considera que los medios de defensa judicial ordinarios son insuficientes para cuestionar la legitimidad de los actos administrativos[17]. E. ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN 18. Por medio de auto del treinta (30) de junio de dos mil diecisiete (2017), la Sala de Selección de Tutelas Número Seis de la Corte Constitucional dispuso la selección para revisión del expediente T-6.195.094, correspondiéndole esta labor al Magistrado Alejandro Linares Cantillo[18]. 19. Mediante auto del veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), el Magistrado sustanciador, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional, decretó pruebas en sede de revisión, con el fin de recaudar elementos de juicio relevantes para el proceso. En consecuencia, en dicho auto se resolvió lo siguiente: “PRIMERO. Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE a la señora Margarita Rodríguez, quien actúa en calidad de accionante en el presente asunto, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes al recibo de la notificación de esta providencia, informe: (i) ¿Quiénes integran actualmente su núcleo familiar, de dónde derivan sus ingresos económicos y si tienen alguna profesión, arte u oficio? Para el efecto, se sirva remitir copia de los documentos de identidad de todos los integrantes del grupo familiar con el que convive. (ii) Si es dueña de bienes muebles o inmuebles, indicando, en caso positivo, ¿cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos? (iii) ¿Cuál es su situación económica actual?, señalando ¿quiénes dependen económicamente de la accionante? (iv) ¿Hasta qué fecha tuvo lugar el pago del canon de arrendamiento, correspondiente al cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba? (v) Asimismo, se sirva informar si tuvo lugar la restitución del inmueble por parte de la Alcaldía. De ser el caso, se sirva aportar copias de los documentos que soporten dichas actuaciones de la administración. (vi) Si debido a la terminación del contrato de arrendamiento ¿se reubicó por sus propios medios en otro lugar del municipio de Oiba –Santander-? ¿Qué actividad económica o comercial desempeña actualmente? (vii) Si suscribió con la Alcaldía, acta de liquidación del contrato de arrendamiento. De ser el caso, se sirva aportar copias de dicha acta de liquidación. (viii) Si ha iniciado alguna acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de objetar las decisiones de la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- que se cuestionan en el presente caso. (ix) En cuanto a las afirmaciones, relacionadas con las dificultades de atención en salud que presentan las personas a su cargo, especificar (i) estado de salud de las personas dependientes, (ii) afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, (iii) cuáles son las negativas de la entidad prestadora de salud, y si dichas condiciones ya fueron superadas y la correspondiente EPS se encuentra cumpliendo con sus obligaciones. Para dar respuesta a lo anterior, remita a esta Corte, las pruebas o soportes correspondientes. La información podrá ser enviada al buzón: [email protected]. SEGUNDO. Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE al señor Carlos Miguel Durán Rangel, Alcalde del municipio de Oiba –Santander-, o quien haga sus veces, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes al recibo de la notificación de esta providencia, proceda a informar: (i) Sobre las razones que llevaron a la terminación del contrato de arrendamiento del cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio, suscrito entre la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- y la señora Margarita Rodríguez. (ii) ¿Hasta qué fecha tuvo lugar el pago del canon de arrendamiento, correspondiente al cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba? (iii) ¿Cuál fue el procedimiento para dar por terminado el contrato de arrendamiento suscrito entre la señora Margarita Rodríguez y la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-? (iv) Remitir copia de la liquidación correspondiente al contrato de arrendamiento suscrito con la señora Margarita Rodríguez, así como de los documentos que soporten la restitución del inmueble por parte de la accionante. (v) Si existe alguien que se encuentre realizando alguna actividad económica en el cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander- y, en caso afirmativo, cuál fue el proceso que se surtió para suscribir el contrato con dicha persona. Para dar respuesta a lo anterior, remita a esta Corte, las pruebas o soportes correspondientes. La información podrá ser enviada al buzón: [email protected]. TERCERO. En cumplimiento del artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional, PONER a disposición de las partes o de los terceros con interés, todas las pruebas recibidas en virtud de lo dispuesto en el presente auto, para que se pronuncien sobre las mismas en un término de un (1) día calendario a partir de su recepción”[19]. 20. Con el fin de realizar una adecuada valoración de las pruebas allegadas por las partes, mediante Auto del dieciocho (18) de octubre de 2017 la Sala Tercera de Revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento de la Corte, resolvió “SUSPENDER los términos del presente proceso por un periodo de un (1) mes, contado a partir de la fecha del presente auto”[20]. Información allegada por la accionante Margarita Rodríguez 21. Mediante escrito recibido en la Secretaría General de esta Corte el diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017), la señora Margarita Rodríguez dio respuesta a las solicitudes de información requeridas por medio del auto de pruebas (ver supra, numeral 19). 22. La actora manifestó que las personas que conforman su núcleo familiar y con las que convive son (i) su hija, Diana Carolina Rincón Rodríguez, de veinticuatro (24) años de edad, quien padece retraso mental, encefalopatía, diplejía espástica y otros trastornos, contando actualmente con pérdida de capacidad laboral del 54.42%[21]; y (ii) su hermano, Henry Martínez Rodríguez, de cuarenta y un (41) años de edad, a quien se le diagnosticó hiperlipidemia mixta, discapacidad mental leve y otros deterioros del comportamiento[22]. Asimismo, señaló que su esposo, Angelino Rincón Jerez, convivió con ella en su domicilio hasta el treinta y uno (31) de julio del dos mil diecisiete (2017), pues tenía medida de aseguramiento, y actualmente se encuentra con medida intramural en la cárcel Berlín del Socorro -Santander-, a pesar de lo cual ella sigue apoyándolo económicamente en sus necesidades[23]. 23. Sostuvo que el 100% de sus ingresos provienen de la venta de comidas y bebidas que desarrolla desde hace más de diecinueve (19) años en la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander-. Adicionalmente, afirmó que el único bien del que es propietaria es una casa ubicada en el Barrio la Feria del municipio de Oiba -Santander-, la cual se encuentra afectada con patrimonio familiar, con avalúo catastral por $26.792.000 y por la cual se paga un impuesto predial en promedio de $191.474 pesos[24]. 24. En el mismo sentido, indicó que se encuentra en una situación económica difícil pues no solo tiene a cargo a su hija y su hermano, sino que también tiene varias obligaciones pendientes como lo son un crédito con COOMUDELSA[25] con pagos mensuales de $200.000, de los cuales están pendientes 25 cuotas. Asimismo, señaló que debe cancelar un seguro médico de la familia por un valor de $228.000 el cual se encuentra en cabeza de su esposo y es necesario pagar debido a que él padece ciertas enfermedades como diabetes, problemas cardiacos, de colesterol y tensión[26]. 25. Afirmó que mientras estuvo en el Cubículo No. 7 ubicado en la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander- y hasta el treinta (30) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), pagó oportunamente el canon de arriendo, el cual era de $62.000 pesos mensuales más los servicios públicos[27]. 26. Según la actora, la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- adelantó un proceso verbal abreviado por ocupación de un bien inmueble de utilidad pública, razón por la cual, le fue requerida la devolución del local, en la medida que, se trataba de una ocupación ilegal[28]. Dentro de este proceso adelantado contra la señora Rodríguez, fueron aportados los siguientes elementos de juicio: (i) Mediante oficio con fecha del veinticuatro (24) de abril de dos mil diecisiete (2017) la entidad accionada le informó a la actora que dentro de los tres (3) meses siguientes a dicha comunicación era necesario que suspendiera las actividades comerciales que ejercía en el Cubículo No. 7 ubicado en la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander-, con el fin de que se pudieran adelantar los trabajos de remodelación en dicho lugar[29]. (ii) Según consta en el oficio con fecha del diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017), el Inspector de Policía del municipio de Oiba –Santander- le manifestó a la actora que se había iniciado un proceso verbal abreviado en su contra por venir ocupando un bien inmueble de utilidad pública, tras la solicitud de iniciación de dicho procedimiento por parte de la señora María Lucila Sarmiento Aguilar, Secretaria General y de Gobierno de la Alcaldía Municipal[30]. (iii) Mediante Resolución Administrativa No. 001 del ocho (8) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), el Inspector de Policía del municipio de Oiba –Santander-, Mauricio Gamboa Gil, resolvió ordenar a la señora Margarita Rodríguez que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de dicha resolución, debía desocupar el cubículo que venía ocupando en la plaza de mercado[31]. (iv) Contra dicha resolución, el apoderado de oficio de la tutelante interpuso recurso de apelación. La decisión fue confirmada por el Alcalde municipal de Oiba –Santander-, Carlos Miguel Duran Rangel, mediante la Resolución Administrativa No. 762 del catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), negando así el recurso de apelación interpuesto por la accionante[32]. 27. La actora señaló que solicitó un permiso para reubicarse mientras terminaban las reparaciones, pero este fue negado argumentando que se estaba realizando una obra en el sector. Como consecuencia de esto, manifestó que se vio obligada a ubicarse en el costado trasero de la plaza de mercado, desempañando sus labores en este lugar, pero destacando que sus ventas, debido a esta ubicación, habían disminuido notablemente y, que no le era dado suscribir un contrato de arrendamiento con un particular que le permitiera estar en una mejor ubicación, debido al alto costo que esto implicaría[33]. 28. La accionante sostuvo que no le fue entregada copia alguna de la liquidación del contrato de arrendamiento. En el mismo sentido anotó que desde enero de mil novecientos noventa y ocho (1998), fecha en la que comenzó a ocupar el Cubículo No. 7 de la plaza de mercado de Oiba –Santander-, nunca le fue entregada copia de liquidación y muchas veces tampoco se le entregaba copia del contrato suscrito por ella con la Administración municipal[34]. 29. La tutelante confirmó no haber iniciado acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debido al alto costo que esto conlleva. Asimismo, manifestó que le comunicó al Alcalde el deseo de regresar al Cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander- una vez finalicen las obras de reparación, ante lo cual le respondieron que no era posible reintegrarla, pues una vez finalizaran las obras, se iba a adelantar un proceso de subasta para que las personas interesadas pudiesen participar en dicho proceso[35]. 30. Por último, señaló que actualmente se encuentra afiliada a la Nueva EPS, siendo su esposo el cotizante y su hija y ella las beneficiarias[36]. Manifestó que está a cargo del pago del seguro debido a que su hija requiere terapias médicas y citas con especialistas. Asimismo, destacó que debe realizarse un procedimiento quirúrgico, el cual ha postergado, pues el mismo implica una etapa de rehabilitación al que no se puede someter debido a que es la única persona en su familia que trabaja. Información allegada por la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- 31. Mauro Hernando Acevedo Agudelo, obrando en calidad de apoderado judicial de la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander- dio contestación a las solicitudes de la Corte manifestando que las razones que llevaron a la terminación del contrato de arrendamiento del Cubículo No. 7 de la plaza de mercado de este municipio fueron las siguientes: (i) que entre la accionante y el municipio de Oiba –Santander- se celebró un contrato de arrendamiento desde el primero (1º) de enero de dos mil dieciséis (2016) hasta el treinta y uno (31) de diciembre del mismo año; y (ii) que el Alcalde Municipal, en cumplimiento al plan de desarrollo 2016-2019, se comprometió al arreglo y remodelación de la plaza de mercado y para cumplir con esto, debía celebrar un contrato de obra pública con el fin de adecuar y remodelar los locales que funcionan en este lugar[37]. Sobre este último punto, manifestó que se establecieron unas fechas para la iniciación del contrato de obra pública No. 120 de 2017, razón por la cual no se renovó el contrato con la señora Rodríguez para el año dos mil diecisiete (2017), debido a que se iba a ejecutar la adecuación de los locales de la plaza de mercado[38]. 32. Para sustentar lo anterior, adjuntó el contrato de obra No. 120 de 2017 suscrito entre el municipio de Oiba –Santander- y la Empresa Colombiana de Ingeniería y Consultoría AR S.A.S., el veintisiete (27) de junio de dos mil diecisiete (2017), con plazo de cuatro (4) meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio y cuyo objeto es la “adecuación y mejoramiento de los locales de comercialización de alimentos y áreas de servicios en la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander-”[39]. 33. Señaló que la fecha del último pago del canon de arrendamiento correspondiente al cubículo No. 7 lo realizó la accionante el quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), para lo cual adjunto el ultimo comprobante de pago recibido por dicha entidad[40]. 34. Manifestó que la terminación se dio con base en la cláusula 9ª del contrato de arrendamiento suscrito entre la actora y la Administración, en donde se acordó un preaviso con el fin de dar por terminado el contrato de común acuerdo en cualquier momento, para lo cual el Secretario General de la Alcaldía le informó a la accionante, el siete (7) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), que el término del contrato se vencía el treinta y uno (31) de diciembre de ese mismo año, mediante un oficio que fue firmado por la actora[41]. 35. En cuanto a la liquidación, destacó que los contratos de arrendamiento tienen establecidos unas formas de pago que se pactan mes a mes, los cuales deben ser realizados por la arrendataria a la arrendadora en una cuenta corriente del banco Davivienda y, debido a que este contrato llegó hasta la fecha pactada para su terminación, no existía la necesidad de liquidarlo, pues la señora Rodríguez presentó su recibo de pago el quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), mismo que correspondía a la cancelación del mes de diciembre de ese año, último mes de vigencia del contrato[42]. 36. Por último, señaló que ninguna persona se encuentra realizando actividad en donde está ubicado el Cubículo No. 7, pues éste se encuentra en mejoramiento y adecuación conforme a las exigencias de la Secretaría de Salud Departamental de Santander (ver supra, numeral 12). Asimismo, puso de presente que la accionante actualmente tiene ubicada una caseta en el costado externo de la plaza de mercado, donde hoy en día se encuentra vendiendo los mismos productos que vendía anteriormente[43]. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 37. Esta Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto del treinta (30) de junio de dos mil diecisiete (2017), expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Seis de esta Corte, que decidió someter a revisión la decisión adoptada por los jueces de instancia. B. CUESTIONES PREVIAS – PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA 38. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia[44], la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario. Por lo anterior, solo procede como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial; o (ii) cuando existiendo ese medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, a la luz de las circunstancias del caso concreto. Además, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en un derecho fundamental[45]. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, el accionante deberá ejercer la acción de tutela en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario[46]. 39. Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación se realizará un análisis en el caso concreto de la procedencia de la acción de tutela. Procedencia de la acción de tutela – Caso concreto 40. Legitimación por activa: Con base en lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[47], la Corte Constitucional ha concretado las opciones de ejercicio de la acción de tutela, para el que existe la posibilidad “(i) del ejercicio directo, es decir, quién interpone la acción de tutela es a quien se le está vulnerando el derecho fundamental; (ii) por medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o, en su defecto, el poder general respectivo; y (iv) por medio de agente oficioso”[48]. 41. En el presente caso, se encuentra acreditado el requisito de legitimación por activa en la medida en que fue interpuesta por la accionante, Margarita Rodríguez, a nombre propio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, de modo que se cumple con el requisito de legitimación por activa. 42. Legitimación por pasiva: De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución, así como en los artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad pública. 43. En el caso bajo estudio, se encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la entidad demandada es la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-, que es una entidad de naturaleza pública, susceptible de demanda de tutela conforme a las normas mencionadas en el numeral anterior. 44. Inmediatez: De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, a pesar de no existir un término de caducidad para acudir a la acción de tutela, ésta debe presentarse en un término prudente y razonable después de ocurrir los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos[49]. De este modo, ha dicho este Tribunal que esa relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el hecho vulnerador de los derechos fundamentales, debe evaluarse en cada caso concreto, atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad[50]. 45. En el presente caso se encuentra que: (i) el siete (7) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) se le informó a la actora que su contrato con la Administración finalizaba el día treinta y uno (31) de diciembre del mismo año; y (ii) el trece (13) de enero de dos mil diecisiete (2017), la accionante decidió interponer acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-. Como se puede observar, el tiempo transcurrido entre la fecha de terminación del contrato de arrendamiento y el momento de interposición del recurso de amparo es supremamente corto, por lo que la Sala considera que se cumple con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y, en consecuencia, se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez. 46. Subsidiariedad de la acción de tutela: El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En consecuencia, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a la tutela como mecanismo transitorio para remediar un perjuicio irremediable. 47. La jurisprudencia constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Ha sostenido también que una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[51]. 48. La idoneidad y efectividad de los medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas, ni ser descartadas de manera general sin consideración a las circunstancias particulares del caso sometido a conocimiento del juez. 49. Entre las circunstancias que el juez debe analizar para determinar su idoneidad y efectividad se encuentra la condición de la persona que acude a la tutela. En efecto, según la jurisprudencia, la condición de sujeto de especial protección constitucional y la de debilidad manifiesta del accionante son relevantes para analizar si los medios ordinarios de defensa judicial son idóneos y efectivos. Ha sostenido que para estos sujetos el análisis de subsidiariedad de la tutela es flexible[52]. 50. En cuanto a los mecanismos a disposición de la accionante frente al caso aquí analizado, la Sala encuentra que de conformidad con lo señalado por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Lo anterior pone de presente que la tutelante, en principio, podría acudir a dicha jurisdicción, mediante la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, buscando que frente “se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas”, pudiendo incluso “solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley”. 51. Por su parte, tratándose de procesos policivos, el artículo 105 de la misma ley dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley, tales como las relacionadas con el amparo de la posesión, la tenencia o la servidumbre. En estos eventos, las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales y, en esta medida, las providencias que dictan son actos excluidos del control por parte del juez administrativo[53]. Sin perjuicio de lo anterior, en cuanto a las decisiones adoptadas por autoridades administrativas en procesos policivos relacionados con la restitución de bienes de uso público, el desalojo y la demolición de inmuebles que invaden el espacio público, entre otros, tanto la Corte Constitucional[54] como el Consejo de Estado[55] han determinado que se trata de actos administrativos que pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por ejemplo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). Ello, por cuanto en dichos procedimientos la autoridad administrativa no actúa en ejercicio de competencias jurisdiccionales que le permiten, entre otras cosas, dirimir imparcialmente un conflicto entre partes, sino en virtud de la función administrativa que contribuye a brindar una protección rápida y efectiva sobre los bienes públicos, permitiendo atender las necesidades de la comunidad[56]. En esa medida, la Corte ha determinado que, cuando se trata de solicitudes de amparo relacionadas con actos administrativos adoptados por autoridades administrativas en juicios policivos de restitución de bienes públicos, la acción de tutela, por regla general, se torna improcedente, debido a la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial. Sin embargo, excepcionalmente, conforme a las reglas de procedencia definidas por la Constitución (artículo 86 Superior) y la ley (artículo 6 del Decreto 2591 de 1991), tal acción constitucional procederá: (i) como mecanismo definitivo, cuando el medio de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo carezca de idoneidad o eficacia para salvaguardar los derechos del peticionario; o (ii) como mecanismo transitorio de amparo, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable[57]. 52. En el caso bajo estudio, lo primero que destaca esta Sala es que, conforme a los hechos que motivaron la acción de tutela, la demandante, en principio, podría demandar a la Administración ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando que ésta se pronuncie sobre las controversias surgidas alrededor del contrato suscrito entre las partes aquí en conflicto, pudiendo incluso solicitar la liquidación del mismo. Sin perjuicio de esto, de las pruebas recaudadas en sede de revisión, se pudo constatar que la accionante fue desalojada del Cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander-, mediante un proceso verbal abreviado, por lo que la demanda contractual contra la accionada no resultaría ser un mecanismo idóneo para la protección de sus derechos. 53. Por su parte, frente a la decisión adoptada en el proceso verbal abreviado, si bien la accionante, a primera vista, contaría con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad de los actos administrativos que ordenaron la restitución del bien ocupado ilegalmente, lo cierto es que, dentro de los hechos probados y aportados al expediente por las partes, se constata la existencia de varios factores que demuestran que la situación particular de la señora Rodríguez amerita la flexibilización del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela debido a que: (i) se trata de una mujer que tiene a cargo suyo su hija, de veinticuatro (24) años de edad, quien padece retraso mental, encefalopatía, diplejía espástica y otros trastornos, y su hermano, de cuarenta y un (41) años de edad, diagnosticado con hiperlipidemia mixta, discapacidad mental leve y otros deterioros del comportamiento; (ii) la responsabilidad que implica tener a cargo suyo a estas personas es de carácter permanente, en la medida en que éstos conviven en su residencia, requiriendo tratamiento constante y medicamentos para tratar sus enfermedades, lo cual les impide trabajar o generar algún ingreso; (iii) su esposo se encuentra recluido en la cárcel Berlín del Socorro –Santander-, lo que no permite que cumpla sus obligaciones y apoye a la accionante en el mantenimiento de las responsabilidades del hogar; y (iv) es la única persona que responde en su hogar, pues no existen familiares que colaboren con las responsabilidades que demanda el mantenimiento del mismo. 54. Las anteriores consideraciones ponen de presente que la accionante es un sujeto de especial protección constitucional, por ser una madre cabeza de familia. Esto, al comprobarse que la señora Rodríguez cumple con los requisitos para ser considerada como tal, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, que ha señalado que para ser tenida como madre cabeza de familia es indispensable: (i) que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre; (iv) o bien que la pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar”[58]. 55. La anterior situación, como fue mencionado líneas atrás, implica una flexibilización del requisito de subsidiariedad para la accionante, pues su condición de madre cabeza de familia conlleva necesariamente a un análisis más laxo de este requisito de procedencia, frente a la idoneidad y efectividad de los mecanismos ordinarios a su disposición. 56. Con base en estas consideraciones, para esta Sala resulta evidente que los mecanismos disponibles ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo: (i) por un lado, no resultan idóneos, pues la acción de controversias contractuales, no logra resolver adecuadamente la problemática planteada debido a que la accionante fue desalojada del bien, durante el trámite de esta acción de tutela, mediante un proceso policivo; y (ii) por el otro lado, tratándose de la nulidad y restablecimiento del derecho frente a la decisión adoptada dentro del proceso policivo de restitución de inmueble, se trata de un medio que no resulta efectivo, en la medida en que no es lo suficientemente expedito, especialmente teniendo en cuenta que la actora es una persona de escasos recursos, madre cabeza de familia, que tiene a cargo suyo dos personas que sufren diferentes patologías que les impiden valerse por sí mismas. 57. En consecuencia, la Sala considera que, contrario a lo sostenido por el juez de segunda instancia, la presente demanda de tutela acredita el requisito de subsidiariedad, en tanto quedó demostrado que, por la situación particular de la accionante, así como la de su núcleo familiar, los mecanismos a su disposición ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo carecen de idoneidad y eficacia para proteger los derechos fundamentales de la tutelante y de los sujetos de especial protección constitucional que integran su grupo familiar. C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN De conformidad con los hechos expuestos en la Sección I anterior, corresponde a la Sala analizar si: 58. La Alcaldía Municipal de Oiba –Santander-, vulneró los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, debido proceso y trabajo de Margarita Rodríguez, como consecuencia de haber terminado el contrato de arrendamiento sobre el Cubículo No. 7 de la plaza de mercado del municipio de Oiba –Santander- , y haber procedido a la restitución del bien inmueble ocupado por la accionante tras la terminación de dicho contrato. 59. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a analizar: (i) el régimen jurídico aplicable al contrato estatal de arrendamiento; (ii) el debido proceso administrativo en la terminación del contrato de arrendamiento estatal; y (iii) resolver el caso concreto. D. EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO CELEBRADO ENTRE UNA ENTIDAD DEL ESTADO Y UN PARTICULAR 60. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere ese mismo estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad. Asimismo, el artículo 13 de esta ley dispone que los contratos que celebren las entidades a las que se refiere el artículo 2º de esa norma[59], se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas por esta ley. De lo anterior se desprende que por disposición misma del Estatuto de la Contratación Estatal, se aplica la integración normativa de esta regulación con el régimen civil y comercial. 61. El artículo 1973 del Código Civil define el contrato de arrendamiento como aquel en el que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado. De esta definición se desprende que son elementos esenciales del contrato de arrendamiento de bienes (i) la concesión del goce o uso de un bien; (ii) el precio que se paga por el uso o goce del bien; y (iii) el consentimiento de las partes. 62. Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que, como lo establece el mismo artículo 13 de la Ley 80 de 1993, las disposiciones civiles y comerciales serán aplicables siempre y cuando no exista regulación especial en aquel Estatuto, lo que conlleva a encontrar ciertos casos en los que se excluye la mencionada integración normativa. 63. En primer lugar, encontramos que, tratándose de entidades estatales, los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, al regular lo concerniente a la forma y perfeccionamiento de los negocios jurídicos celebrados por éstas, exige la formalidad del escrito. En esa medida, se evidencia que el contrato de arrendamiento estatal se erige como un contrato solemne, que requiere que se eleve a escrito para que se entienda perfeccionado, de modo que, como lo ha precisado el Consejo de Estado: “constituyen casos típicos de excepción a la integración normativa del régimen de contratación, los procedimientos de formación del contrato estatal y la formalidad escrita del mismo, puesto que en esos asuntos existen reglas legales específicas de acuerdo con la Ley 80 de 1993, contrarias a las disposiciones del derecho [de la contratación entre particulares] en las que se pregona como principio general la libertad de las formas de negociación en la etapa precontractual y el consenso de voluntades como fuente suficiente para dar lugar a la existencia de un contrato mercantil”[60]. 64. En segundo lugar, la misma jurisprudencia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sido enfática en señalar la improcedencia de la prórroga automática y de la tácita reconducción en el contrato estatal de arrendamiento[61], previsto en el artículo 2014 del Código Civil. Lo anterior, por cuanto al aplicar estas disposiciones al contrato de arrendamiento estatal se daría lugar a: “un derecho de permanencia indefinida de la relación contractual, más allá de lo que se puede prever en esta clase de contratos estatales, en contravía de las exigencias de igualdad, moralidad, eficiencia y economía en el ejercicio de la función administrativa consagrada en el orden constitucional (artículo 209 C.P.) (…) teniendo en cuenta que este tipo de cláusulas del derecho común se apartan de los principios y fines de la contratación estatal, desarrollados en la Ley 80 expedida en 1993, entre otros, el deber de planeación, establecido en el referido régimen de contratación”[62]. 65. En este sentido, se ha considerado que tanto la prórroga automática del contrato de arrendamiento, como la tácita reconducción del mismo se ven limitados y son inaplicables en la contratación estatal, precisamente debido a la exigencia del contrato escrito en este régimen, “de manera que ni la conducta de las partes ni los pactos verbales resultan idóneos para generar un contrato estatal y, bajo esta misma regla, tampoco se ha aceptado que el contrato pueda ser modificado por otra vía que la del escrito”[63]. 66. Por último, la tercera circunstancia en la que se ha excluido la integración normativa del régimen de contratación, se refiere al derecho a la renovación del contrato de arrendamiento consagrado en el artículo 518 del Código de Comercio. Esto, debido a que “esa prerrogativa del derecho comercial se opone a los principios de la Hacienda Pública, de la gestión de los bienes y recursos del Estado y en su caso, a los principios propios del servicio público que se presta con determinados bienes”[64]. 67. Para fundamentar lo anterior, el Consejo de Estado ha destacado que: “Siendo que la contratación estatal constituye una de las principales herramientas de ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, no puede verse expuesta a situaciones indefinidas ni inamovibles en la gestión de los bienes de propiedad del Estado, de lo cual se concluye que debe determinar plazos ciertos en forma tal que se puedan gestionar los bienes en orden a cumplir con los Planes que establece la Constitución Política, los cuales a su vez tienen que ejecutarse con base en los respectivos presupuestos de ingresos y gastos dentro de las vigencias predeterminadas”[65]. 68. Lo anterior, ha llevado a concluir que la Administración no puede pactar ni obligarse a suscribir una renovación obligatoria, irrevocable e indefinida a favor del arrendatario particular, puesto que ello configuraría una situación legal de permanencia más allá del término del contrato estatal, que se opone a la planeación de la gestión pública sobre los bienes que constituyen un recurso económico a organizar, para lograr la ejecución de los planes que, por principio, se encuentran definidos en favor del interés general. 69. En ese mismo sentido, se ha destacado que el interés general prima sobre el particular, de modo que las reglas de ejecución del contrato estatal no pueden apartarse de los fines del Estado, señalándose de manera expresa que “(…) tratándose de bienes afectos a un servicio público, la noción del interés general se impone sobre el derecho individual, en este caso el del empresario del comercio, por manera que ciertamente el contrato y la ley de derecho privado no pueden ser llamadas en su aplicación, en contravía de los fines del servicio público”[66]. Para terminar, se ha agregado que, en virtud de los principios constitucionales de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución, el Estado debe garantizar la igualdad de acceso en la contratación, por lo que no puede tener lugar la configuración de un derecho individual de acceso a la tenencia indefinida de un bien de propiedad del Estado. 70. Bajo este panorama, es posible concluir que si bien el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, al referirse al régimen aplicable a los contratos estatales hace una remisión a las disposiciones civiles y comerciales, ésta tiene lugar siempre y cuando dichas normas no se encuentren en contraposición con el régimen de la contratación estatal, respetando siempre los principios constitucionales que deben regir la función administrativa. De manera particular, tratándose del contrato de arrendamiento estatal, existen al menos tres situaciones en las que se excluye la integración normativa a la que se refiere el artículo 13 del Estatuto de la Contratación Estatal, de modo que frente a ellas, no resulta aplicable lo determinado por las normas civiles y comerciales respectivas: (i) los procedimientos de formación del contrato estatal y la formalidad escrita del mismo, donde es imperativo que se apliquen las normas de la Ley 80 de 1993; (ii) lo referente a las cláusulas de prórroga automática y la tácita reconducción del contrato de arrendamiento, consagrado en el artículo 2014 del Código Civil, que, como se vio, resulta inaplicable; y (iii) el derecho a la renovación del contrato de arrendamiento establecido en el artículo 518 del Código de Comercio, el cual no tiene cabida en este tipo de contratos. E. EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN LA TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO ESTATAL 71. De conformidad con lo establecido en el Código Civil, en el contrato de arrendamiento surge para el arrendador la obligación de entregar el bien y permitir el uso y goce del mismo al arrendatario, mientras que el segundo deberá pagar el precio correspondiente al canon por la tenencia del bien, conservarlo conforme al destino del mismo y restituirlo a la finalización del contrato[67]. 72. La noción de ‘terminación’ ha sido entendida como la finalización o extinción de la vigencia de un determinado vínculo obligacional con la Administración. De esta manera, se ha señalado que los contratos pueden terminar por los modos normales, como el cumplimiento del objeto o el vencimiento del plazo, y los modos anormales, como la declaratoria de caducidad administrativa del contrato o la declaratoria judicial de terminación[68]. 73. En este punto, ha sido enfática la jurisprudencia del Consejo de Estado en señalar que el contrato de arrendamiento con entidades estatales puede extinguirse por el vencimiento del plazo pactado y su vigencia no se extiende por el hecho de que el arrendatario continúe con el uso del inmueble arrendado. De manera precisa, ha expresado que: “El contrato de arrendamiento se extingue al producirse la expiración del plazo, momento mismo en el cual se hace exigible la obligación del arrendatario (deudor), consistente en restituir el bien y, en consecuencia, surge el derecho del arrendador (acreedor) de adelantar las acciones pertinentes para obtener el cumplimiento de la obligación, si el arrendatario no satisface la prestación de restitución, acción que no podía ejercer antes del vencimiento del plazo contractual por ser inexigible la obligación, toda vez que estaba sometida a la llegada de esa fecha (plazo suspensivo). El no cumplimiento de la obligación de restitución del bien arrendado por parte del arrendatario, al término del contrato, en manera alguna puede tener el efecto jurídico de extender el vínculo contractual indefinidamente, hasta el momento en que se dé el cumplimiento de la obligación de restitución, puesto que tal vínculo se extingue así subsistan algunas de las obligaciones que se originaron en él”[69]. 74. En este sentido, es claro que en aplicación del artículo 2005 del Código Civil, al finalizar el contrato de arrendamiento debe el arrendatario restituir la cosa arrendada, pudiendo el arrendador adelantar las acciones pertinentes para obtener el cumplimiento de esta obligación, sin que la falta de restitución del bien por parte del arrendatario pueda entenderse, de modo alguno, como una extensión del vínculo contractual hasta el cumplimiento de la respectiva restitución. 75. Tratándose del arrendamiento de bienes inmuebles, el artículo 384 del Código General del Proceso consagra un procedimiento de restitución de inmueble arrendado, el cual se adelanta como un proceso verbal, que se tramita ante la autoridad judicial competente. 76. Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia) incorpora una serie de medidas que pueden ser adoptadas para garantizar la protección de bienes inmuebles. Dicha ley prevé ciertos comportamientos contrarios a la convivencia, así como una serie de medidas correctivas frente a los mismos[70]. Tratándose de bienes inmuebles, el artículo 77 de esta ley establece que son comportamientos contrarios a la posesión y la mera tenencia de los bienes inmuebles particulares, bienes fiscales, bienes de uso público, bienes de utilidad pública o social, y bienes destinados a la prestación de servicio público, los siguientes: “1. Perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente. 2. Perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por causa de daños materiales o hechos que la alteren, o por no reparar las averías o daños en el propio inmueble que pongan en peligro, perjudiquen o molesten a los vecinos. 3. Instalar servicios públicos en inmuebles que hayan sido ocupados ilegalmente. 4. Omitir el cerramiento y mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones. 5. Impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o tenencia de inmueble al titular de este derecho”. De igual manera, señala que tratándose de los comportamientos contenidos en los numerales 1 y 5 antes mencionados, la medida correctiva a aplicar será la restitución y protección de bienes inmuebles. 77. El artículo 190 de este Código determina que la medida de restitución y protección de bienes inmuebles “[c]onsiste en devolver la posesión o tenencia a quien tiene el legítimo derecho sobre los bienes inmuebles de particulares, baldíos, fiscales, de uso público, área protegida y de especial importancia ecológica, bienes de empresas destinados a servicios públicos cuando hayan sido ocupados o perturbados por vías de hecho”. 78. De conformidad con el artículo 206 de esta ley, le corresponde a los inspectores de Policía rurales, urbanos y corregidores, conocer en primera instancia de la aplicación de las medidas correctivas de restitución y protección de bienes inmuebles, salvo cuando se trate de playas y terrenos de baja mar. Por su parte, el artículo 205 de este Código señala que corresponde a los Alcaldes resolver el recurso de apelación en el procedimiento verbal abreviado, cuando no exista autoridad especial de Policía en el municipio o distrito a quien se le haya atribuido, en relación con las medidas correctivas que aplican los inspectores de Policía rurales...