Sentencia T-658 de 2004

T-658-04 Procedencia de la tutela Sentencia T-658/04 PRESUNCION DE VERACIDAD EN TUTELA-Demandado no rindió informe solicitado por el juez ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reconocimiento de derechos pensionales ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para reconocimiento de derechos pensionales DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial/DERECHO DE PETICION-Requisitos de procedibilidad DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad DERECHO DE PETICION SOBRE RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-No se ha dado respuesta sobre el estado de la solicitud SEGURO SOCIAL-Resolución de fondo sobre reconocimiento de pensión de invalidez Referencia: expediente T-866821 Acción de tutela instaurada por Jesús Emel Vargas García contra el Instituto de los Seguros Sociales - Seccional Antioquia-. Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D. C., ocho (8) de julio de dos mil cuatro (2004). La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Once Penal del Circuito de Medellín dentro de la acción de tutela instaurada por Jesús Emel Vargas García contra el Instituto de los Seguros Sociales - Seccional Antioquia-. I. ANTECEDENTES El señor Jesús Emel Vargas García, instauró acción de tutela contra el Instituto de los Seguros Sociales - Seccional Antioquia-, pues considera que dicha entidad le ha violado sus derechos fundamentales de petición y seguridad social, al no haberle dado respuesta a la solicitud de reconocimiento de la pensión por invalidez que presentó ante la misma. 1.- Hechos: 1. Aduce el demandante que con fecha 10 de octubre de 2003 solicitó a la entidad accionada, se le reconociera la pensión de invalidez a la que cree tener derecho. 2. Precisa que en varias oportunidades, se ha acercado al Departamento de Atención al Pensionado del Seguro Social -donde radicó la petición con la documentación respectiva-, con el propósito de averiguar el estado en que se encuentra su solicitud y la única respuesta que le dan, es que debe esperar. 3. Sostiene que actualmente se encuentra muy enfermo, ya que tiene problemas en los ojos y en “las rótulas y las articulaciones” que le impiden movilizarse y desempeñar bien las labores que debe realizar en la empresa donde trabaja, por lo que requiere con urgencia que se le reconozca la pensión de invalidez. 4. Señala que como a la fecha de presentación de la acción de tutela (3 de diciembre de 2003), la entidad accionada no le había dado respuesta a su petición se vio obligado a instaurar dicha acción. 2. Pruebas: -Fotocopia de la cédula de ciudadanía del demandante. - Desprendible de la radicación de la petición efectuada el 10 de octubre de 2003 por el accionante No. 330372. 3. Decisión judicial que se revisa. El Juzgado Once Penal del Circuito de Medellín en fallo del 16 de diciembre de 2003, niega el amparo impetrado, pues estima que como la petición fue presentada el día 10 de octubre de 2003, no han transcurrido los cuatro (4) meses, que tienen las entidades para reconocer la pensión de invalidez de conformidad con el Decreto 797 (sic) de 2003. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia. Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela proferido en este proceso, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes. 2. Presunción de veracidad en materia de tutela cuando el demandado no rinde el informe solicitado por el juez. El despacho judicial que conoció del asunto, corrió traslado de la demanda a la entidad accionada para que ésta ejerciera el derecho de defensa, sin que la misma se haya pronunciado sobre el asunto. Cabe aclarar, que cuando la autoridad pública contra la que se dirige la acción no contesta el requerimiento que le hace el juez de instancia con el fin de que dé contestación a los hechos expuestos en la tutela, ni justifica tal omisión, opera para el caso, la presunción de veracidad de los hechos narrados por el accionante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991. 3 . Problema jurídico. En esta oportunidad corresponde a la Sala determinar, si con la actitud asumida por la entidad demandada de no responder el derecho de petición elevado por el actor el día 13 de octubre de 2003, a través del cual solicitaba el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, se vulneró la garantía constitucional consagrada en el artículo 23 de la Constitución Política. Para esta Sala de Revisión es claro que el problema jurídico planteado en el caso bajo análisis, hace referencia al término que tienen las entidades públicas para responder las peticiones que en materia pensional presenten los ciudadanos ante las mismas y toda vez que tal asunto ya ha sido definido por esta Corte en ocasiones anteriores, para el caso se reiterará lo sostenido por la jurisprudencia constitucional en ese sentido. 4. Procedencia excepcional de la tutela para el reconocimiento derechos pensionales. La acción de tutela es un mecanismo que consagró la Constitución Política de 1991, para proteger los derechos fundamentales de las personas, de lesiones o amenazas de vulneración por parte de una autoridad pública y, bajo ciertos supuestos, por parte de un particular. Se trata entonces de un procedimiento judicial específico, autónomo, directo y sumario, que en ningún caso puede sustituir los procesos judiciales que establece la ley; en ese sentido la acción de tutela no procede cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se configure un perjuicio irremediable, caso en el cual, la tutela procede, hasta que la autoridad correspondiente decida de fondo sobre el asunto. Así mismo, la Corte Constitucional[1] en jurisprudencia reiterada ha señalado que las controversias suscitadas con ocasión del reconocimiento de derechos pensionales no le corresponden a la jurisdicción constitucional en sede de tutela, dado que se trata de pretensiones de orden legal para cuya definición existen en el ordenamiento jurídico otras instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios.[2] De esta manera, se puede afirmar que la acción de tutela no procede para el reconocimiento de derechos pensionales, bien se trate de pensiones de vejez, invalidez, o de sobrevivientes, a menos que dadas las circunstancias del caso concreto, los medios de defensa judicial resulten ineficaces para la garantía de los derechos fundamentales o se pueda razonablemente prever la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 5. El derecho de petición. Esta Corporación mediante diversa jurisprudencia ha establecido el carácter de derecho fundamental constitucional de que goza el derecho de petición.[3] Es así como el artículo 23 de la Constitución Nacional faculta -a toda persona para presentar peticiones respetuosas ante las autoridades- y principalmente a obtener pronta respuesta a su solicitud.[4] En ese sentido, el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo prevé el ejercicio de ese derecho. En esa medida se ha entendido, que el derecho fundamental de petición consiste no solamente en el derecho a obtener una pronta resolución a la solicitud por parte de la autoridades a quienes es formulada, sino que correlativamente implica la obligación por parte de éstas de resolver de fondo y además de manera clara y precisa el pedimento. En aplicación del precepto constitucional mencionado, se puede deducir que corresponde al juez de tutela verificar los términos establecidos para dar respuesta a los peticionarios, pues en aras de proteger el derecho fundamental de petición e independientemente de su resultado, dicho funcionario debe propender porque la autoridad competente en cada caso dé una respuesta oportuna que resuelva de fondo lo solicitado. Cabe señalar de otra parte, que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el sentido y alcance del derecho de petición a través de su amplia y reiterada jurisprudencia.[5] En efecto en la sentencia T-377 de 2000, se fijaron los supuestos fácticos de ese derecho, de la siguiente manera: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. “b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. “c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. “d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. “e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. “(...) “g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. “h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. “i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta.” Posteriormente en la Sentencia T-1006 de 2001, la Corte adicionó a los supuestos enumerados anteriormente en dos más, así: j) El relativo a que la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder. k) el relativo a que la entidad pública ante la cual se presentó una petición, debe notificar de la respuesta al interesado. 6. Reiteración de jurisprudencia. Término para resolver las solicitudes de petición por parte de las entidades que prestan el servicio público de seguridad social en pensiones. En relación con el término que tienen las entidades públicas para resolver las solicitudes de pensión de jubilación que ante ellas se eleven, cabe señalar que según lo expresado por la doctrina constitucional recogida en el fallo de unificación SU-975 de 2003, y reiterada posteriormente a través de diferentes providencias tales como las Sentencias T-025, T- 054, T-061, T-094, T-091, T-099, T-141, T-144, T-166, T-266 de 2004, para resolver el asunto la Corte ha recurrido a la interpretación integral de varias normas que concurren en la configuración legal del derecho de petición, (artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, el artículo 19 del Decreto 656 de 1994 y el artículo 4º de la Ley 700 de 2001) y ha concluido, lo siguiente: “6) los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes: “(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo. “(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal; “(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001. “Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”[6] (negrilla adicionada) De conformidad con lo expuesto, se puede concluir que las entidades que hacen parte del Sistema General de Pensiones, ya sean públicas o privadas, cuentan con un término que no puede exceder los seis (6) meses para hacer efectivo el derecho prestacional solicitado, el cual se concreta en el pago de la pensión respectiva de la siguiente manera: i) La entidad ante la cual se radica una petición de pensión, tiene en principio un término de quince (15) días para informarle al interesado, lo relativo al estado en que se encuentra su solicitud, así como el motivo por el cual no ha podido responder dentro de dicho término la solicitud formulada y la fecha en la cual se dará respuesta a la petición (artículo 6º del Código Contencioso Administrativo).[7] ii) Ahora bien, tomando en consideración la complejidad que en muchas ocasiones revisten los asuntos relativos al reconocimiento de pensiones, la Corte con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19º, Decreto 656 de 1994 que a la letra dice: “El Gobierno nacional establecerá los plazos y procedimientos para que las administradoras decidan acerca de las solicitudes relacionadas con pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia, sin que en ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses,” ha precisado, que las entidades que tienen a su cargo dichas obligaciones, cuentan con un plazo máximo de cuatro (4) meses para contestar de fondo las peticiones relacionadas con el reconocimiento de dichas prestaciones. iii) Por su parte, el artículo 9º la Ley 797 de 2003 “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, al fijar los requisitos para obtener la “pensión de vejez”, estableció que: “Los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho.” (negrilla y subrayado adicionado) iv) Resulta entonces de lo dicho, que como se expresó anteriormente el término de seis (6) meses establecido en el artículo 4º de la Ley 700 de 2001 “por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones”, se aplica no para resolver las solicitudes en materia de pensiones -cuyo término máximo es de cuatro (4) meses-, sino para adelantar los trámites necesarios encaminados al reconocimiento y desembolso efectivo del monto de las correspondientes mesadas. 7. Caso concreto. La solicitud elevada por el señor Jesús Emel Vargas García tiene como finalidad lograr el reconocimiento de su pensión de invalidez. Sobre la pensión de invalidez ha dicho la Corte[8] que representa un derecho esencial e irrenunciable en cuanto asegura la supervivencia de los trabajadores que han visto menguada o disminuida su capacidad laboral de manera significativa por razones ajenas a su voluntad; así como también, protege la integridad física de éstos, por cuanto como consecuencia de su estado de salud y de sus limitaciones permanentes, el Estado debe brindarles la asistencia médica que requieren. En efecto, con el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor de las personas que cumplen con los requisitos exigidos para acceder a dicho beneficio, el Estado pretende dar cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los ciudadanos “el derecho irrenunciable a la seguridad social” (artículo 48 de la C.P.) De otra parte cabe señalar, que si bien en el asunto sub-examine a la Corte no corresponde determinar si efectivamente el señor Jesús Emel Vargas García cumple o no con los requisitos exigidos por la normatividad vigente para acceder al derecho de pensión de invalidez, no hay duda de que al mismo, no se le ha proporcionado una respuesta oportuna que resuelva de fondo la solicitud formulada por él, a pesar de el tiempo transcurrido desde la fecha de presentación de la petición (10 de octubre de 2003). Ahora bien, la sentencia de tutela objeto de revisión, afirma que el derecho de petición del actor no se encontraba vulnerado, pues de acuerdo con lo establecido por el Decreto (sic) 797 de 2003 no han transcurrido los cuatro (4) meses, que tienen las entidades, para reconocer la pensión. Al respecto estima la Sala, que conforme con la interpretación que la jurisprudencia de esta Corporación ha dado a los términos para resolver este tipo de solicitudes, se advierte la vulneración del derecho de petición del señor Jesús Emel Vargas García, puesto que si bien al momento de presentar la demanda de tutela (3 de diciembre de 2003), no habían transcurrido los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia para resolver de fondo la petición de solicitud de la pensión de invalidez, se considera que el Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Antioquia-, sí estaba en la obligación de hacerle saber al actor dentro de los quince (15) días siguientes a la radicación de su solicitud, el estado en el que se encontraba su petición y de señalarle a su vez, la fecha en la que se le resolvería de fondo su petición y no limitarse a indicarle verbalmente que debía esperar indefinidamente a que se le resolviera el asunto. En este orden de ideas, la Sala concederá la tutela solicitada por el señor Vargas García, y ordenará al Seguro Social que si aún no lo ha hecho, proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia a pronunciarse de fondo sobre el objeto de las petición elevada por el accionante. III. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política, RESUELVE: Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2003 por el Juzgado Once Penal del Circuito de Medellín, que negó la protección de los derechos invocados por el señor Jesús Emel Vargas García contra el Instituto de los Seguros Sociales - Seccional Antioquia-. En su lugar, TUTELAR el derecho de petición del accionante. Segundo. ORDENAR al Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Antioquia-, que si aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia proceda a pronunciarse de fondo sobre el objeto de la petición elevada por el señor Jesús Emel Vargas García. Tercero. PREVENIR al Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Antioquia-, para que en el futuro se abstenga de incurrir en actuaciones que vulneran los derechos fundamentales de sus afiliados. Cuarto. Por Secretaría, líbrense la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991 Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO Secretario General (E) [1] Ver, entre otras, las Sentencias T-054/04 , T-999/01, T-476/01, T-398/01, T-408/00, T-327/99, T-660/99. [2] En la sentencia T-054 de 2004 dijo la Corte sobre el asunto, lo siguiente: “En esta medida la acción de tutela no tiene como finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de la pensión de jubilación. No obstante, en lo que respecta al derecho a la seguridad social, la Corte ha señalado que si bien no fue consagrado expresamente en la Constitución como una garantía fundamental bien puede adquirir ese carácter cuando según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tenga la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (artículo 11 C.P.), la dignidad humana (artículo 1º C.P.), la integridad física y moral (artículo 12 C.P.) o el libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 C.P.) de las personas de la tercera edad (artículo 46 C.P.).” [3] Ver entre otras, las Sentencias T-232/01, T-396/01, T-877/01 y T-943/02. [4] ARTICULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. [5] Pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-054 y T-026 de 2004 y T-079, T-129, T-418, T-1089 de 2001. [6] SU-975 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [7] Artículo 6º. Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en la que se resolverá o dará respuesta. (…). Subrayado y negrilla fuera de texto. [8] Ver entre otras, las Sentencas T-033/04, T-1154/01 y T-1968/00.