Sentencia T-627 de 2016

T-627-16 Sentencia T-627/16 CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Régimen especial/CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Evolución histórica El artículo 125 de la Carta Política establece que el ingreso y desempeño de cargos públicos se ciñe, por regla general, al régimen de carrera administrativa, salvo las excepciones constitucionales y legales, entre las que se encuentran los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, y la situación de los trabajadores oficiales (de vinculación legal y reglamentaria). A partir del contenido normativo de este artículo, en armonía con el precepto 130 de la Carta, es posible concluir que el constituyente previó también la posible creación de regímenes especiales de carrera, los cuales pueden tener origen constitucional o legal. La Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC) históricamente ha gozado de un régimen diferencial de carrera, en primer término de origen legal (específico) y, actualmente, de raigambre constitucional (especial), en atención a lo dispuesto por el artículo 266 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003. Durante varios años han surgido diversas interpretaciones en torno a la naturaleza del mecanismo de provisión de cargos y permanencia en el empleo de la entidad. Ante la ambigüedad en la materia, la Sala Plena de esta Corporación ha tenido ocasión de pronunciarse en algunas oportunidades sobre ciertas reglas propias del sistema de carrera administrativa del ente electoral. CARRERA ADMINISTRATIVA DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Régimen exceptivo para desvinculación de servidores que ejercen autoridad administrativa o electoral CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Cargos de responsabilidad administrativa o electoral son de libre remoción y no de libre nombramiento REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Remoción de servidores que ejercen cargos de responsabilidad administrativa o electoral, implica hacer explícita su motivación MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECLARAN LA INSUBSISTENCIA DE LOS NOMBRAMIENTOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Garantía del debido proceso y el derecho a la defensa y contradicción Esta Corporación ha destacado de manera general que hace parte de las garantías del debido proceso el derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener soluciones y decisiones motivadas en un plazo razonable y a que estas puedan ser impugnadas ante las autoridades de jerarquía superior. La motivación de las decisiones adquiere particular relevancia en un Estado Social de Derecho, toda vez que se convierte en la herramienta idónea para que los destinatarios de estas puedan conocer las razones de la administración cuando resultan afectados sus intereses. PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL EN MATERIA DE MOTIVACION DE ACTO DE DESVINCULACION DE FUNCIONARIOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de jurisprudencia La jurisprudencia constitucional ha sido explícita en vincular la pertenencia de un empleo a la carrera administrativa a la motivación del acto de desvinculación. Sobre este particular existe un precedente consolidado, fundado en considerar que la adscripción de un cargo público a la carrera incluso en provisionalidad, implica necesariamente que el acto de retiro quede excluido de la facultad discrecional absoluta del nominador y en consecuencia deba ser precedido de una motivación. Cuando ese deber de motivación es incumplido, se está ante una evidente violación del derecho al debido proceso y, en particular, al derecho de defensa y contradicción, que puede ser reparada en determinadas condiciones, mediante la acción de tutela. En estos casos, se configura como un derecho de raigambre constitucional la motivación de la decisión de separación de un empleo, pudiéndose, en consecuencia, plantear una pretensión autónoma por la vía de la acción de tutela, orientada, no a obtener el reintegro del funcionario afectado, sino la justificación del acto que genera la desvinculación. DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA-Vulneración por Registraduría al no motivar la desvinculación de funcionaria que ejercía cargo de responsabilidad administrativa o electoral, esto es de libre remoción, que requiere motivación La Registraduría Nacional del Estado Civil vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, cuando declara la insubsistencia del nombramiento de un funcionario en un cargo de régimen especial de carrera, de libre remoción, sin mencionar siquiera de manera sumaria las razones y motivos por los cuales se adoptó tal decisión. En estos supuestos, surge el deber de motivar el acto con el fin de hacer efectiva la posibilidad de atacarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa y de esta forma el juez natural ejerza un control jurídico de la determinación, constatando si se ajusta al orden vigente y si corresponde a los mandatos superiores. ACCION DE TUTELA PARA OBTENER REINTEGRO LABORAL-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial y no acreditarse perjuicio irremediable Referencia: Expediente T-5637828 Acción de tutela presentada por Patricia Eugenia Jiménez Massa contra la Registraduría Nacional del Estado Civil Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa y los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el quince (15) de abril de dos mil dieciséis (2016) y, en segunda instancia, por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016), dentro de la acción de tutela promovida por Patricia Eugenia Jiménez Massa contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. El expediente de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Siete, mediante auto proferido el veintiocho (28) de julio de dos mil dieciséis (2016). I. ANTECEDENTES 1. Demanda y solicitud El cuatro (4) de abril de dos mil dieciséis (2016), la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al trabajo, al mínimo vital, a la unidad familiar, a la igualdad, a la vida, a la salud y a la dignidad humana. Estos derechos se le habrían vulnerado, desde su óptica, al emitirse la Resolución No. 2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016), por medio de la cual se declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de Delegada Departamental de Bolívar sin mediar motivación alguna, aun cuando ello resultaba imperativo por estar ocupando un cargo de carrera administrativa. La accionante fundamentó su solicitud de tutela en los siguientes hechos: 1.1. Mediante Resolución No. 0037 del quince (15) de febrero del año dos mil uno (2001) fue vinculada laboralmente a la Registraduría Nacional del Estado Civil en el cargo de Profesional Universitario Código 3020-01, en provisionalidad, perteneciendo a la Oficina Electoral de la Delegación Departamental de Bolívar y cumpliendo funciones de Coordinadora Electoral y Registradora Especial[1]. 1.2. Señaló que este cargo lo ejerció hasta el año dos mil cuatro (2004), momento en que en razón de su buen desempeño fue designada mediante Resolución No. 0057 del primero (1) de marzo de dos mil cuatro (2004) como Registradora Especial Código 0065-03 de Cartagena, en propiedad, hasta el año dos mil once (2011)[2]. 1.3. Afirmó que durante los siete (7) años que fungió en tal calidad fue encargada en varias ocasiones como Delegada Departamental Código 0020 Grado 04[3], siendo nombrada en propiedad mediante Resolución No. 13081 del veintinueve (29) de noviembre del año dos mil once (2011). 1.4. Indicó que por acto administrativo No. 2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016)[4] se declaró insubsistente su nombramiento a partir del primero (1) de abril, sin mediar motivación alguna ni debida justificación, a pesar de estar ocupando un cargo de carrera administrativa. En palabras suyas “el cargo de Delegado Departamental del Registrador Nacional del Estado Civil, es de carrera administrativa en virtud de la denominación del mismo y en concordancia con la Ley 1350 de 2009 y sus decretos reglamentarios, el cargo de Delegado Departamental grado 0020 código 04 se encuentra sujeto a concurso de mérito, el cual hasta la fecha no se ha convocado a su concurso”[5]. 1.5. Narró que cuenta con cincuenta y cuatro (54) años de edad[6] y es madre cabeza de familia, puesto que los ingresos que percibe por su labor en la Registraduría sustentan las necesidades de su hogar, integrado por un nieto menor de edad[7] y tres (3) hijos mayores de edad, dos (2) de ellos en estado de debilidad manifiesta por presentar enfermedades congénitas y degenerativas (síndrome de down[8] y esclerosis múltiple[9]) que causan una total dependencia hacia terceros y demandan cuidados médicos constantes[10]. 1.6. Tras acudir al mecanismo constitucional, solicitó como medida provisional la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución No. 2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016), a través de la cual se declaró la insubsistencia de su nombramiento en el cargo de Delegada Departamental de Bolívar. Como objeto material de protección invocó el reintegro en el cargo que venía ocupando y en la misma sede de trabajo, en atención a las especiales condiciones de vulnerabilidad de su núcleo familiar[11]. 2. Respuesta de la entidad accionada 2.1. Una vez se avocó el conocimiento de la presente acción de tutela por parte de la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el cuatro (4) de abril de dos mil dieciséis (2016), el Despacho ordenó notificar a la entidad accionada para que ejerciera el derecho de defensa y contradicción[12] pero no accedió a la medida cautelar solicitada, por considerar que no se acredita su urgencia. 2.2. El Asesor Jurídico de la Registraduría Nacional del Estado Civil presentó escrito de respuesta ante la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Cartagena[13], solicitando (i) declarar la improcedencia de la acción de tutela por desconocer su naturaleza subsidiaria y residual, ya que la accionante contaba con otros mecanismos destinados a controvertir el acto administrativo por medio del cual fue desvinculada, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o (ii) denegar el amparo por inexistencia de vulneración por parte de la entidad de los derechos fundamentales invocados y por ausencia de un perjuicio irremediable. En relación con esta última petición, expuso que el empleo desempeñado por la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa correspondía a un cargo directivo de libre nombramiento y remoción al tenor de lo dispuesto por los artículos 6, 52 y 61 de la Ley 1350 de 2009[14], marco legal que reglamenta los diferentes empleos en la institución electoral. Precisó que se trataba de un cargo de confianza en la medida en que los Delegados Departamentales eran los representantes directos del Registrador Nacional en los diferentes departamentos del país y les correspondía el desempeño de funciones de dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos[15]. Advirtió que la naturaleza de dicho cargo en modo alguno resulta equiparable en términos de permanencia y estabilidad con aquellos de carrera administrativa, pues en estos opera una discrecionalidad por parte de la autoridad nominadora reconocida por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, de la que justamente se deriva la excepción a la regla general de motivación de los actos administrativos de desvinculación del servicio. Frente a la situación particular de la accionante, la entidad adujo la imposibilidad de aplicar la figura de la estabilidad laboral reforzada toda vez que la señora Patricia (i) no ostentaba la condición de madre cabeza de familia, pues tenía un vínculo matrimonial vigente[16]; (ii) no se encontraba dentro de la categoría de prepensionada[17]; (iii) no padecía de ningún tipo de discapacidad y, (iv) no probaba una grave afectación de su mínimo vital como consecuencia del despido, pues incluso tiene propiedades en el exterior[18]. 3. Pruebas relevantes que obran en el expediente de tutela De los documentos allegados al expediente la Sala destaca los siguientes: 3.1. Acto de Declaración con fines extraprocesales No. 285184 del primero (1) de abril de dos mil dieciséis (2016), realizado en la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, en el que la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa declara: “Soy madre cabeza de familia, que ejerzo la jefatura femenina del hogar y tengo bajo mi cargo, afectiva, económica y socialmente en forma permanente a mis hijos discapacitados llamados Luis Guillermo Díaz Jiménez, quien padece síndrome de down y Paola Patricia del Rio Jiménez, quien le diagnosticaron esclerosis múltiple, y se encuentra en silla de ruedas”[19]. 3.2. Declaración con fines extraprocesales No. 851 del primero (1) de abril de dos mil dieciséis (2016), rendida ante la Notaría Segunda del Círculo de Cartagena por el señor Paulo Andrés Ariza Aguas Massa indicando: “Declaro que conozco a la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa identificada con cédula No. 34980318, desde 1999, soy amigo de su hijo, con el cual siempre he estudiado y me consta que siempre ha ejercido como madre cabeza de familia y se a echo (sic) cargo de sus tres hijos, de los cuales dos se encuentran discapacitados y ella responde por todos sus gastos”[20]. 3.3. Acto de Declaración con fines extraprocesales No. 848 del primero (1) de abril de dos mil dieciséis (2016), realizado en la Notaría Segunda del Círculo de Cartagena, en el que la señora Brenda Paola Benítez Martínez manifiesta: “Declaro que conozco a la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa identificada con cédula No. 34980318, desde el año 2004, la conozco como madre cabeza de familia a cargo de tres hijos, a quienes ha sacado adelante sin presencia ni ayuda de la figura paterna, nunca he conocido la figura paterna, tiene un hijo en condiciones especiales, con síndrome de down y una hija Paola Patricia del Rio Jiménez con esclerosis múltiple, con discapacidad segundaria (sic) a esta enfermedad en silla de ruedas, quien requiere ayuda y compañía tiempo completo y atención médica frecuente. Declaro que es una mujer luchadora quien ha sacado adelante a sus tres hijos con esfuerzo, sin ayuda financiera adicional a la de su ganancia laboral”[21]. 3.4. Acto de Declaración con fines extraprocesales No. 865 del cuatro (4) de abril de dos mil dieciséis (2016), realizado en la Notaría Segunda del Círculo de Cartagena, en el que el señor Luis Felipe del Rio Jiménez, de veintinueve (29) años de edad, declara: “Soy hijo de la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa con C.C. No. 34.980.318, vivo con ella, responde por mi económicamente y por mi hijo Simón del Rio Handke con T.I No. 1047423719”[22]. 3.5. Resolución No. 6053 del veintisiete (27) de diciembre de dos mil (2000), “Por la cual se establece el Manual de Funciones y los Requisitos Específicos para los empleos de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil”[23], que describe, en detalle, las funciones inherentes al cargo de Delegado Departamental Código 0020 Grado 04 en materia de asuntos electorales, registro civil, identificación de las personas así como sobre aspectos administrativos, financieros y de personal. También señala los requisitos para ejercer dicho empleo con fundamento en lo previsto en el artículo 35 del Decreto 2241 de 1986[24] y el artículo 2 de la Ley 6 de 1990[25]. 3.6. Resolución No. 4074 del tres (3) de mayo de dos mil trece (2013), por medio de la cual se nombra a la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa en el cargo de Delegada Departamental 0020-04 de la Planta Global - Sede Central de la Registraduría Nacional del Estado Civil, empleo de libre nombramiento y remoción y con facultad discrecional de desvinculación, con una asignación básica mensual de cuatro millones novecientos veinte mil cinco pesos ($4.920.005)[26]. La accionante tomo posesión en la misma fecha ante el Gobernador del Departamento de Bolívar[27]. 3.7. Resolución No. 0165 del veintitrés (23) de septiembre de dos mil trece (2013), “Por la cual se ordena el reconocimiento y pago del Beneficio Educativo de Educación Especial de los hijos de los funcionarios de la Delegación Departamental de Bolívar correspondiente al año 2013”, que concedió a favor de la funcionaria Patricia Eugenia Jiménez Massa el noventa por ciento (90%) del monto cancelado al establecimiento educativo especial donde cursaba estudios su hijo Luis Guillermo Díaz Jiménez durante el primer semestre del año dos mil trece (2013), por valor de tres millones cuatrocientos cincuenta y seis mil pesos ($3.456.000)[28]. 3.8. Resolución No. 0135 del veintiocho (28) de abril de dos mil catorce (2014) “Por la cual se ordena el reconocimiento y pago del Beneficio Educativo de Educación Especial de los hijos de los funcionarios de la Delegación Departamental de Bolívar correspondiente al año 2014”. A través de esta decisión se ordenó el pago del beneficio educativo en la modalidad de educación especial para el hijo de la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa por valor del setenta por ciento (70%) del monto cancelado al establecimiento durante el año lectivo dos mil catorce (2014), por un total de dos millones ochocientos setenta y cuatro mil doscientos pesos ($2.874.200)[29]. 3.9. Resolución No. 0041 del diez (10) de marzo de dos mil quince (2015) “Por la cual se ordena el reconocimiento y pago del Beneficio Educativo de Educación Especial de los hijos de los funcionarios de la Delegación Departamental de Bolívar correspondiente al año 2015”. En este acto administrativo se dispuso reconocer el beneficio educativo en la modalidad de educación especial para el hijo de la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa por valor del noventa por ciento (90%) del monto cancelado al establecimiento durante el año lectivo dos mil quince (2015), es decir un total de cuatro millones ciento trece mil pesos ($4.113.000)[30]. 3.10. Certificado del veintinueve (29) de mayo de dos mil quince (2015) suscrito por el contador Luis Felipe Malo Fernández, en el cual precisa que “revisado (sic) los archivos personales de la Doctora Patricia Eugenia Jiménez Massa, identificada con la cédula de ciudadanía número 34.980.318 expedida en Montería-Bolívar (sic), se pudo establecer que recibe unos ingresos líquidos mensuales aproximados en la suma de cinco millones cuatrocientos tres mil pesos mcte ($5.483.000) (sic), por concepto de Delegada de la Registraduría Nacional del Estado Civil-Bolívar. Así mismo se pudo establecer que tiene a su cargo a sus dos hijos discapacitados así: Luis Guillermo Díaz Jiménez, discapacitado con su cédula de ciudadanía número 1.047.463.038 expedida en Cartagena. Paola Patricia del Rio Jiménez, discapacitada con enfermedad esclerosis múltiple identificada con su cédula de ciudadanía número 45.563.557 expedida en Cartagena”[31]. 3.11. Certificación expedida por el Colegio La Nueva Enseñanza de la ciudad de Cartagena el dieciocho (18) de marzo de la presente anualidad, con la que se acredita que el joven Luis Guillermo Díaz Jiménez, quien padece síndrome de down, se encuentra matriculado en la institución para el año lectivo dos mil dieciséis (2016), cursando el grado undécimo de la educación media académica. Se precisa, además, que cancela por concepto de matrícula un total de quinientos setenta mil pesos ($570.000) y que pensión mensual trecientos cincuenta mil pesos ($350.000)[32]. 3.12. Certificado expedido por la Gerencia del Talento Humano-Grupo de Registro y Control de la Registraduría Nacional del Estado Civil el cinco (5) de abril de dos mil dieciséis (2016), que indica en detalle los diferentes cargos ejercidos por la accionante en la entidad, como a continuación se transcribe: “Profesional Universitario 3020-01 del 19 de febrero de 2001 al 31 de octubre de 2001, como provisional. Del 01 de noviembre de 2001 al 16 de febrero de 2003, como provisional. Registrador Especial 0065-03 del 17 de febrero de 2003 al 09 de marzo de 2004, encargo en libre nombramiento y remoción. Registrador Especial 0065-03 del 10 de marzo de 2004 al 20 de mayo de 2009, en libre nombramiento y remoción. Delegado Departamental 0020-04 del 21 de mayo de 2009 al 31 de mayo de 2009, en encargo. Registrador Especial 0065-03 del 01 de junio de 2009 al 30 de junio de 2010, en libre nombramiento y remoción. Delegado Departamental 0020-04 del 01 de julio de 2010 al 20 de julio de 2010, en encargo. Registrador Especial 0065-03 del 21 de julio de 2010 al 20 de diciembre de 2010, en libre nombramiento y remoción. Delegado Departamental 0020-04 del 21 de diciembre de 2010 al 15 de agosto de 2011, en encargo. Del 16 de agosto de 2011 al 28 de agosto de 2011, en encargo. Del 29 de agosto de 2011 al 05 de octubre de 2011, en encargo. Del 06 de octubre de 2011 al 30 de noviembre de 2011, en encargo. Del 01 de diciembre de 2011 al 02 de mayo de 2013, en encargo. Del 03 de mayo de 2013 al 31 de marzo de 2016, en libre nombramiento y remoción”[33]. En dicho documento se señala que la señora Patricia Eugenia devengó en el último cargo desempeñado una asignación básica mensual de cinco millones novecientos nueve mil cuarenta y un pesos ($5.909.041), una prima técnica equivalente a dos millones novecientos cincuenta y cuatro mil quinientos veintiún pesos ($2.954.521), y una prima mensual por valor de un millón setecientos setenta y dos mil setecientos doce pesos ($1.772.712). También se precisan las funciones esenciales del empleo como Delegada Departamental[34]. 3.13. Certificación de afiliación expedida por la EPS Cafesalud el diecinueve (19) de abril de dos mil dieciséis (2016), donde consta que la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa se encuentra afiliada a la entidad desde el primero (1) de noviembre de dos mil uno (2001) en calidad de cotizante dependiente, teniendo como único beneficiario a su hijo Luis Guillermo Díaz Jiménez[35]. 3.14. Registro Único de Afiliados a la Protección Social del diecinueve (19) de abril de dos mil dieciséis (2016), donde consta que la joven Paola Patricia del Rio Jiménez se encuentra afiliada en el régimen contributivo de la Nueva EPS en calidad de cotizante principal, desde el primero (1) de noviembre de dos mil trece (2013)[36]. 3.15. Concepto del Procurador 10 Judicial II de Familia de Cartagena[37] del cinco (5) de abril de dos mil dieciséis (2016), en el que solicita evaluar las implicaciones materiales de declarar insubsistente a una funcionaria de libre nombramiento y remoción que ostenta la calidad de madre cabeza de familia, a cargo de dos (2) hijos en condición de discapacidad sobre quienes justamente se predica una protección constitucional reforzada. Advierte acerca de la necesidad de garantizar la efectividad de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes por encima de los de los demás[38]. 3.16. Copias de los registros civiles de nacimiento de los tres (3) hijos de la accionante, Paola Patricia del Rio Jiménez, Luis Felipe del Rio Jiménez y Luis Guillermo Díaz Jiménez, así como de su nieto Simón del Rio Handke. En el orden enunciado, la edad actual corresponde a treinta y un (31) años, veintinueve (29) años, veintidós (22) años y ocho (8) años[39]. 4. Decisión del juez de tutela de primera instancia La Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, mediante decisión del quince (15) de abril de dos mil dieciséis (2016), concedió transitoriamente el amparo, ordenando a la Registraduría Nacional del Estado Civil reintegrar a la accionante al cargo que venía desempeñando al momento de su despido o a otro de similares condiciones. Aclaró que dicha orden permanecería vigente durante el término en que la autoridad judicial competente tardara en decidir de fondo el asunto, considerando que la tutelante debía acudir a la jurisdicción administrativa en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. El Despacho advirtió que aunque en los cargos de libre nombramiento y remoción opera cierta discrecionalidad que autoriza al nominador a proferir actos de desvinculación del servicio sin necesidad de motivación alguna, tratándose de sujetos de especial protección constitucional dicha facultad debe acompasarse y justificarse teniendo en cuenta la estabilidad laboral reforzada de la que gozan. En este caso, la Registraduría olvidó que la actora tenía la calidad de madre cabeza de familia, a cargo de dos (2) jóvenes en condición de discapacidad que dependen de sus ingresos para subsistir. Por ello, la acción de tutela es el medio procedente para proteger los derechos afectados en aras de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. 5. Impugnación presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil 5.1. El veinte (20) de abril de dos mil dieciséis (2016), el Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, peticionando revocar el fallo proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena y, en consecuencia, declarar improcedente el amparo[40]. Reiteró como argumentos, (i) que la declaratoria de insubsistencia de la señora Patricia Eugenia obedeció a la naturaleza misma del empleo de Delegado Departamental, esto es de libre nombramiento y remoción; (ii) la falta de pruebas en torno a la condición de debilidad manifiesta de la accionante, en especial su calidad de madre cabeza de familia, señalando que la responsabilidad frente a sus hijos no era exclusiva suya sino compartida con los padres de estos[41], y (iii) la ausencia de un perjuicio irremediable, dado que por las condiciones profesionales y la experiencia de la tutelante en diferentes entidades[42] puede fácilmente conseguir otro empleo para satisfacer su mínimo vital y el de su familia. 5.2. Por medio de escrito del diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la entidad amplió el alcance de la impugnación aclarando lo siguiente: “Que se tutelen derechos alegados por quienes pretenden valerse de condiciones que no ostentan y les permitan permanecer en cargos de libre nombramiento y remoción, genera inestabilidad institucional, pues estos cargos materializan la desconcentración administrativa de una entidad. Cabe decir, que dicha desconcentración y confianza otorgada por el legislador para cargos como el que aquí nos ocupa, radica en cumplir con efectividad la función misional endilgada, con la confianza legítima que se deposita en el funcionario a quien se le encomienda tal responsabilidad”[43]. 6. Incidente de desacato presentado por la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa Mediante escrito del veintiuno (21) de abril de la presente anualidad la accionante presentó ante el juez de primera instancia incidente de desacato[44]. En su criterio, la Registraduría Nacional del Estado Civil no dio cumplimiento integral al fallo de tutela que ordenó su reintegro en el cargo de Delegada Departamental, toda vez que a través de la Resolución No. 2996 del dieciocho (18) de abril de dos mil dieciséis (2016)[45], la entidad accionada efectuó un nuevo nombramiento teniendo en cuenta que (i) tuvo que posesionarse una vez más ante el Gobernador del Departamento y solo en ese momento fue incluida en nómina; (ii) se interrumpió el tiempo de servicio prestado, afectándose las cotizaciones en salud y pensiones que venía realizando, y (iii) no le cancelaron los emolumentos dejados de percibir durante el periodo que permaneció cesante. Precisó que posesionada en el cargo fue víctima de acoso laboral, ya que por medio de la Resolución No. 3012 del dieciocho (18) de abril de dos mil dieciséis (2016) le quitaron las funciones administrativas, financieras, de personal, registro civil e identificación que anteriormente ejercía quedando únicamente con aquellas de carácter electoral. Además, la despojaron de su oficina e implementos de trabajo y su correo institucional se suprimió, todo con la intención de provocar su eventual renuncia. Para finalizar, aclaró que la entidad había incurrido en falsedad al contestar la acción de tutela pues (i) su vínculo matrimonial con el señor Luis Guillermo Díaz Gordillo se encontraba disuelto[46]; (ii) el pago de la seguridad social de su hija Paola Patricia era responsabilidad suya, dada la imposibilidad de la joven para trabajar, aclarando que fungía como cotizante principal en la Nueva EPS pues esta condición otorgaba mayores beneficios para una persona que demandaba tratamientos médicos especiales y altamente costosos[47], y (iii) precisó que no contaba con ninguna propiedad inmobiliaria en Panamá, tal como se desprendía de los certificados expedidos por la Dirección General de Comercio Interior del Ministerio de Comercio e Industrias de ese país, el diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016)[48]. 7. Decisión de la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena sobre el incidente de desacato Mediante decisión del dos (2) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la autoridad judicial resolvió no dar apertura al trámite incidental pues “de acuerdo con lo informado por la Registraduría Nacional del Estado Civil en el escrito de 27 de abril de 2016, […] a través de la Resolución No. 2996 del 18 de abril de 2016, se reintegró a la accionante para desempeñar el cargo de Delegado Departamental 0020-04, en la Circunscripción Electoral de Bolívar”[49]. 8. Decisión del juez de tutela de segunda instancia La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante decisión del dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016), confirmó la providencia de primera instancia. Para arribar a esta postura reiteró la calidad de sujeto de especial protección constitucional de la accionante así como de su núcleo familiar y la grave afectación de las condiciones materiales de existencia en términos de dignidad, como consecuencia de la desvinculación del servicio sin aducirse justificación alguna por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil. iI. Consideraciones y fundamentos 1. Competencia Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 2.1. Conforme a las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y la información obrante en el expediente, el asunto analizado es el siguiente: en el año dos mil uno (2001) la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa ingresó a laborar al servicio de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Inicialmente, mediante Resolución No. 0037 del quince (15) de febrero de dos mil uno (2001), fue designada en provisionalidad para desempeñar el cargo de Profesional Universitario 3020-01 de la Delegación Departamental de Bolívar, durante un término de ocho (8) meses. Transcurrido el tiempo fue nuevamente nombrada en el mismo cargo y en provisionalidad, a partir del primero (1) de octubre, a través de la Resolución No. 0261 del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil uno (2001). En ejercicio de este nombramiento asumió funciones de Registradora Especial 0065-03 de Cartagena[50], hasta que tomó posesión del empleo, en propiedad, por decisión contenida en la Resolución No. 0057 del primero (1) de marzo de dos mil cuatro (2004). Durante nueve (9) años permaneció laborando en tal calidad y en varias ocasiones fue encargada para desempeñar funciones de Delegada Departamental 0020-04[51]. El tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) presentó renuncia al cargo de Registradora Especial[52] y, simultáneamente, a través de la Resolución No. 4074 de esa fecha fue nombrada en la Planta Global Sede Central de la Registraduría Nacional del Estado Civil para desempeñar el cargo de Delegada Departamental 0020-04 en la Circunscripción Electoral de Bolívar, siendo este empleo de libre nombramiento y remoción, según se indicó en la misma[53]. Por acto administrativo No. 2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016) su nombramiento se declaró insubsistente, terminándose de esta manera la vinculación laboral con la entidad electoral. Por este hecho, la accionante acudió al mecanismo constitucional en procura de obtener la salvaguarda de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al trabajo, al mínimo vital, a la unidad familiar, a la igualdad, a la vida, a la salud y a la dignidad humana. En su concepto, la decisión de retiro se produjo desconociéndose la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de acuerdo con la cual los actos administrativos por medio de los cuales se desvincula del servicio a funcionarios que ocupan cargos de carrera deben ser expresamente motivados, en concordancia con lo señalado en la Ley 1350 de 2009[54] que regula ampliamente la materia. 2.2. Bajo esta premisa, corresponde entonces resolver el siguiente problema jurídico ¿vulnera la Registraduría Nacional del Estado Civil los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción de una persona que desempeña, en el marco del régimen especial de carrera administrativa, un empleo de libre remoción (cargo de autoridad administrativa o electoral - Delegada Departamental), al declarar la insubsistencia de su nombramiento mediante un acto administrativo no motivado? 2.3. Esquema de la exposición: Para efectos de resolver el problema jurídico, la Sala de Revisión (i) analizará la procedencia del mecanismo de amparo en el caso concreto; (ii) reiterará la jurisprudencia relacionada con el régimen especial de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil y (iii) la omisión de motivar los actos administrativos que declaran la desvinculación de funcionarios pertenecientes a la carrera administrativa. Sobre estas premisas, se (iv) planteará la solución del caso concreto. 3. Cuestión previa. La acción de tutela presentada por Patricia Eugenia Jiménez Massa es procedente para buscar la protección de sus derechos fundamentales 3.1. Legitimación para actuar 3.1.1. Legitimación por activa. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona tiene derecho a interponer acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre[55]. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[56], establece que la referida acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”. En esta oportunidad, la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa actúa en defensa de sus derechos e intereses, razón por la cual se encuentra legitimada para intervenir en esta causa. 3.1.2. Legitimación por pasiva. De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[57], “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”. En este orden de ideas, la entidad pública accionada está legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela, al imputársele en su condición de empleador de la peticionaria la presunta vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo se demanda. 3.2. En el presente asunto se cumple con el requisito de subsidiariedad e inmediatez de la acción de tutela 3.2.1. Inmediatez. La procedibilidad de la acción de tutela está, además, supeditada al cumplimiento del requisito de inmediatez. Este exige que la acción sea interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. La inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una acción de tutela “en todo momento” y el deber de respetar la configuración de la acción como un medio de protección “inmediata” de los derechos fundamentales. Es decir que, pese a no contar con un término en abstracto y preestablecido para efectuar la presentación, debe existir necesariamente una correspondencia entre la naturaleza expedita de la tutela y su interposición oportuna. Para verificar el cumplimiento del principio de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la interposición de la tutela es razonable[58]. En el caso concreto, la acción de tutela que se revisa se radicó el cuatro (4) de abril de dos mil dieciséis (2016). La demanda fue admitida esa misma fecha por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena. El hecho generador de la vulneración lo constituye la expedición de la Resolución No. 2436 del treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016), por medio de la cual se declaró, a partir del primero (1) de abril, la insubsistencia del nombramiento de la señora Jiménez Massa en el cargo de Delegada Departamental 0020-04, asignado a la Circunscripción Electoral de Bolívar. Es decir, transcurrieron cinco (5) días hasta el momento en que ejerció el amparo para la protección de sus derechos, término respecto del cual no surge reparo alguno pues resulta ampliamente razonable, y denota una actitud diligente y célere de parte de la tutelante. 3.2.2. Subsidiariedad. La Registraduría Nacional del Estado Civil argumentó que la subsidiariedad es un presupuesto sine qua non para la procedencia de la tutela contra actos administrativos de desvinculación de funcionarios públicos del servicio, dado que este mecanismo constitucional no puede ser empleado como medio alterno o complementario para la solución de controversias que deben dirimirse en su escenario natural (nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho)[59], so pena de lesionar la autonomía e independencia judicial de los funcionarios a quienes el legislador les otorgó competencia para conocer de estos asuntos. 3.2.2.1. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 6 del Decreto 2591 de 1991[60], la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario de protección de los derechos fundamentales de las personas cuando estos se vean amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o excepcionalmente de un particular. Esta acción se caracteriza por ser subsidiaria y residual, lo cual implica que será procedente cuando (i) no exista un mecanismo de defensa judicial o, de existir, no sea eficaz por las circunstancias del caso concreto, o las condiciones personales de vulnerabilidad o debilidad del afectado[61], o (ii) se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[62]. Sobre el asunto que ocupa la atención de la Sala, la jurisprudencia constitucional ha entendido que por regla general el mecanismo judicial previsto por el ordenamiento jurídico para controvertir los actos administrativos por medio de los cuales la administración decide separar a sus funcionarios de los cargos es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[63]. No obstante, en relación con los empleados públicos que han sido retirados sin la debida motivación del acto administrativo de desvinculación, la Corte ha optado por proteger sus derechos fundamentales por vía de tutela. En forma pacífica las Salas de Revisión de esta Corporación han manifestado que la acción de tutela procede como mecanismo judicial definitivo con el fin de proteger el derecho fundamental al debido proceso, pese a no estar en presencia de un perjuicio irremediable, cuando la autoridad nominadora no motiva el acto administrativo de retiro de un funcionario, debiendo hacerlo; con el fin de que pueda oponerse a la decisión ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con pleno conocimiento de las razones de su desvinculación, en garantía del derecho de contradicción y defensa[64]. Al respecto, la Sala Quinta de Revisión en la sentencia T-1240 de 2004[65] consideró: “En ese contexto, es claro que no hay mecanismo alternativo de defensa judicial orientado a obtener que la Administración produzca esa motivación, que, como ha dicho la jurisprudencia, resulta indispensable para establecer si ha habido una lesión de los derechos fundamentales. Por consiguiente, resulta en este caso procedente la tutela como mecanismo definitivo, porque la decisión que resuelva que hay lugar al amparo, conduciría a una actuación de la Administración que es autónoma de los procesos contencioso administrativos que podrían suscitarse a partir del acto de desvinculación. En efecto, la orden de protección, en el evento de resultar ella procedente, se orientaría a obtener que la Administración motive el acto de desvinculación, si existe una razón para la misma, caso en el cual se abriría la puerta para que, si la afectada lo considera del caso, acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. 3.2.2.2. En el presente caso se debate si la decisión de la Registraduría Nacional del Estado Civil de desvincular del servicio a la peticionaria a través de un acto administrativo inmotivado, afecta de manera grave y directa sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar. Los elementos de juicio aportados al proceso ponen de presente una situación constitucional relevante que involucra el goce efectivo de garantías básicas de sujetos especialmente protegidos. La señora Patricia Eugenia Jiménez Massa es madre de dos (2) personas que presentan discapacidades físicas relevantes, denominadas síndrome de down y esclerosis múltiple[66]. Por razón de estas patologías, su derecho a la salud requiere de una salvaguarda superior en tanto los afectados demandan naturalmente unos cuidados y requerimientos particulares, como servicios y procedimientos médicos que incluyen el pago de una enfermera, medicamentos, terapias, citas médicas y controles permanentes[67]. En atención a su dificultad para laborar, la garantía de la seguridad social es responsabilidad de la tutelante, quien asegura tener a su hijo Luis Guillermo como beneficiario de la EPS Cafesalud y aporta en nombre de su hija Paola Patricia como cotizante principal de la Nueva EPS[68]. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, los derechos de las personas en condición de discapacidad deben ser protegidos de manera preferente según los principios específicos de la Carta Superior que otorgan una protección constitucional reforzada en su beneficio, y están contenidos en los artículos 2[69], 13[70], 47[71] y 54[72]. La protección constitucional antes descrita está acorde con los instrumentos internacionales que se han suscrito con el fin de garantizar a estas personas el goce pleno en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales[73] y en armonía con las diferentes regulaciones legislativas proferidas a nivel interno que han definido mecanismos de protección para las personas en situación de discapacidad[74]. 3.3. Por las razones expuestas, la acción de tutela es el mecanismo adecuado para entrar a ponderar y analizar la presunta lesión de los derechos fundamentales invocados por la señora Jiménez Massa como consecuencia de su desvinculación del servicio, advirtiendo, en todo caso, que el amparo estará sometido a la satisfacción de reglas jurisprudenciales, específicas, relacionadas con la motivación de actos administrativos en este caso. Por lo tanto, el análisis previo sobre las condiciones específicas que se acreditan en este caso y permiten superar el requisito de subsidiariedad, no implica reconocimiento de estatus alguno frente a la situación que de fondo debe abordarse. Superado el análisis de procedibilidad, la Sala pasa a analizar la reiterada jurisprudencia en la materia objeto de debate. 4. El régimen especial de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil 4.1. Uno de los tópicos de mayor controversia en este proceso, de acuerdo con la situación fáctica expuesta, ha sido la determinación de la calidad de empleada de carrera o de libre nombramiento y remoción de la actora en la Registraduría Nacional del Estado Civil. Al respecto, la parte accionada ha argumentado que el cargo de la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa es de libre nombramiento y remoción, pues así fue establecido en el Decreto 1014 de 2000[75], en la Ley 1350 de 2009[76] y en la Resolución de nombramiento No. 4074 del tres (3) de mayo de dos mil trece (2013), y, por lo tanto, su desvinculación no debía motivarse. Por su parte, la demandante sostiene que su cargo era de carrera, que debe proveerse mediante concurso de méritos y que, en esas condiciones, su retiro sí debía estar precedido por un acto administrativo motivado[77]. La Sala Primera de Revisión considera relevante realizar una breve referencia al régimen especial de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, considerando que en los últimos años ha tenido una evolución histórica particular. En virtud de estas transformaciones, es preciso identificar la naturaleza actual del cargo ejercido por la accionante en la entidad, pues sobre dicha base se construye la solución al problema jurídico planteado y el remedio constitucional adecuado[78]. 4.2. El artículo 125 de la Carta Política[79] establece que el ingreso y desempeño de cargos públicos se ciñe, por regla general, al régimen de carrera administrativa[80], salvo las excepciones constitucionales y legales, entre las que se encuentran los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, y la situación de los trabajadores oficiales (de vinculación legal y reglamentaria). A partir del contenido normativo de este artículo, en armonía con el precepto 130 de la Carta[81], es posible concluir que el constituyente previó también la posible creación de regímenes especiales de carrera, los cuales pueden tener origen constitucional o legal[82]. 4.3. La Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC) históricamente ha gozado de un régimen diferencial de carrera, en primer término de origen legal (específico) y, actualmente, de raigambre constitucional (especial), en atención a lo dispuesto por el artículo 266 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003[83]. Durante varios años han surgido diversas interpretaciones en torno a la naturaleza del mecanismo de provisión de cargos y permanencia en el empleo de la entidad[84]. Ante la ambigüedad en la materia, la Sala Plena de esta Corporación ha tenido ocasión de pronunciarse en algunas oportunidades sobre ciertas reglas propias del sistema de carrera administrativa del ente electoral[85]. La doctrina sobre la validez constitucional de ese sistema particular se mantuvo invariable en sus aspectos esenciales hasta la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003. Esta reforma a la Carta Política tuvo como objeto fortalecer el régimen democrático a partir de la modificación de diversos contenidos normativos, entre ellos, los relacionados con la organización electoral, todo con la intención particular de conducir a una mayor participación política de los ciudadanos en los procesos democráticos y en los partidos políticos, a través del robustecimiento de los mismos y del otorgamiento de garantías a la colectividad sobre el eficaz cumplimiento de las normas que los rigen, así como de los principios que los gobiernan[86]. Dentro de los contenidos de la enmienda constitucional en comento, y en relación con los asuntos que interesan a esta decisión, se encuentra la reformulación del artículo 266 superior[87] en lo que respecta a (i) la instauración de una carrera administrativa especial en la RNED de origen constitucional, a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos; (ii) la inclusión en ese sistema de carrera de mecanismos para el retiro flexible, en atención a las necesidades del servicio, y (iii) la previsión expresa de que los cargos de responsabilidad administrativa o electoral, como el de Delegado Departamental, serán de libre remoción, de conformidad con la ley[88]. 4.3.1. Las características del régimen especial de la Registraduría fueron explicadas a profundidad por la Corte en la sentencia C-230A de 2008[89]. En esa oportunidad la Sala Plena de la Corporación se ocupó de la demanda formulada contra varias disposiciones del Código Electoral[90]. Tras analizarse cuestiones relacionadas con la organización y las funciones asignadas a la entidad, se arribó a cuatro (4) conclusiones fundamentales: (i) a partir del Acto Legislativo 01 de 2003 la Registraduría Nacional del Estado Civil posee un régimen especial de carrera, es decir “salvo las excepciones que disponga la ley, todos los empleos de la Registraduría pertenecen a la carrera administrativa especial y deberán ser provistos mediante concurso de méritos”[91]. (ii) En ese marco, por expresa disposición constitucional, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral pertenecen a este sistema, pues su ingreso solo puede darse por méritos, si bien son de libre remoción[92]. En otros términos, en el régimen de la Registraduría se combina el ingreso por mérito y la libre remoción[93]. (iii) El atributo de “carrera” se predica de los cargos, no de los funcionarios[94]. En ese sentido, cuando el nombramiento se produce en virtud de los resultados del concurso de méritos, se hace “en propiedad”, y cuando se realiza porque el concurso no se ha desarrollado, o para suplir una vacancia temporal, el nombramiento es efectuado en “provisionalidad”. En cualquier caso, enfatizó la Sala Plena, el nominador se encuentra vinculado al resultado de los concursos[95]. (iv) Como el Acto Legislativo 01 de 2003 previó el carácter de carrera para los cargos de la entidad, sus funcionarios al momento de proferirse la sentencia C-230A de 2008, ocupaban cargos de carrera en provisionalidad. En este punto, se reiteró la subregla establecida en un amplio número de pronunciamientos, de acuerdo con la cual los empleados que ocupan cargos de carrera en provisionalidad son acreedores de una estabilidad laboral relativa, que se traduce en que su retiro solo puede efectuarse mediante resolución motivada, como garantía del debido proceso y condición para el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción[96]. 4.4. En el año dos mil nueve (2009), se expidió la Ley 1350 del seis (6) de agosto[97]. Este cuerpo normativo estableció en su artículo 6 la existencia de cargos de libre nombramiento y remoción en la entidad, entre los cuales incluyó el de Delegado Departamental[98]. Sin embargo, la constitucionalidad de esa disposición fue condicionada, a través de la sentencia C-553 de 2010[99], “en el entendido que los cargos de autoridad administrativa o electoral allí regulados [eran] de libre remoción y no de libre nombramiento, por lo cual [debían] ser provistos exclusivamente por concurso público de méritos”. Dentro de sus consideraciones, la Sala Plena precisó que con el fin de evitar que la libre remoción se tradujera en la repetición de las prácticas de permanencia en la entidad, asociadas a la filiación política, la pertenencia de un empleo a la carrera especial de la Registraduría conlleva la obligación en cabeza del nominador de motivar el acto de retiro del empleado que lo ocupaba, aún en provisionalidad, so pena de configurarse una vulneración al debido proceso del trabajador. Para arribar a esta conclusión, se estimó que las reglas relativas a la motivación de un acto de desvinculación del servicio de quienes ejercen cargos de carrera administrativa, incluso en provisionalidad, son aplicables, mutatis mutandis al régimen especial de carrera administrativa de la RNEC. Ello es así, por cuanto la Constitución ha reconocido un régimen exceptivo para el retiro de los servidores que ejercen empleos de autoridad administrativa o electoral, quienes acceden por concurso de méritos pero pueden ser removidos libremente. Además, se le confió al legislador la regulación de ese particular, sin que al momento del fallo se hubiera expedido tal normatividad. Por ende, la Corte exhortó al Congreso para que adoptará la legislación que, en desarrollo del artículo 266 superior, regulará las condiciones para la libre remoción de los servidores públicos de la Registraduría que ejercen cargos de autoridad administrativa o electoral, apuntando entre otros asuntos, a que tal desvinculación sea compatible con la índole de carrera administrativa de tales empleos, lo que obliga a que el acto de retiro contenga criterios de motivación. En detalle se dijo lo siguiente: “La consecuencia necesaria de las premisas expuestas es que, mientras la citada regulación es promulgada por el Congreso, el Registrador Nacional del Estado Civil conserva la facultad para ejercer la libre remoción de los servidores públicos que ejerzan cargos de responsabilidad administrativa o electoral, puesto que esa competencia se deriva del artículo 266 C.P. y es reiterada en la norma objeto de análisis. Sin embargo, es necesario advertir que tal facultad, según se ha expuesto, debe ser compatible con la pertenencia a la carrera administrativa especial de la RNEC que la Constitución ha conferido a dichos cargos, lo que implica que el acto de desvinculación, a pesar de recaer en la órbita funcional del Registrador Nacional, debe hacer explícita su motivación. Además, como sucede con todas las expresiones del poder público, dicho acto de desvinculación del empleo no puede llevarse a cabo de modo irrazonable o arbitrario, sino que en todo caso debe ser compatible con la garantía de los derechos constitucionales de que son titulares los servidores públicos y con el cumplimiento de los fines del Estado; sin que pueda tornarse en vehículo que ampare la desviación de poder, las prácticas clientelistas o, en general, toda forma de ejercicio ilegítimo o carente de sustento de la potestad de remoción”. 4.5. En virtud de lo expuesto, puede concluirse que el régimen especial de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil se caracteriza por (i) el ingreso mediante concurso a todos los cargos de la entidad, sin perjuicio de que, en ejercicio de su libertad de configuración y atendiendo a un criterio de razón suficiente, el legislador establezca cargos que se exceptúen y se cataloguen como de libre nombramiento y remoción[100]; (ii) el retiro flexible y la libre remoción para los empleados de responsabilidad electoral o administrativa como el de Delegado Departamental. Sin embargo, (iii) la libre remoción debe armonizarse con el respeto por el mérito, de manera que (iv) la desvinculación, en este régimen especial, está condicionada a la expedición de un acto administrativo motivado, es decir, en el que se hagan explícitas las razones que dan lugar a la desvinculación del funcionario[101]. Ahora bien, en razón a que (i) los cargos de responsabilidad administrativa o electoral dentro del sistema de carrera especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil cuentan con un régimen mixto, esto es, de ingreso por concurso y retiro categorizado como de “|libre remoción”, en los términos previstos por la ley, y a que (ii) la Corte Constitucional fijó como regla, ante la inexistencia de tal regulación, que los actos de desvinculación en estos casos debían ser motivados, como ocurre mutatis mutandis, en relación con los cargos de carrera administrativa provistos en provisionalidad, (iii) procede la Sala a hacer referencia a esta última línea jurisprudencial. 5. La omisión de motivar los actos administrativos que declaran la desvinculación de un funcionario de carrera constituye violación al debido proceso, a la defensa y a la contradicción 5.1. La Registraduría Nacional del Estado Civil en el curso del proceso que se revisa ha señalado que el acto administrativo mediante el cual se declaró insubsistente a la señora Patricia Eugenia Jiménez Massa fue expedido por el nominador haciendo uso de la facultad discrecional predicable de la naturaleza del empleo desempeñado (libre nombramiento y remoción). Por esta razón, no requiere motivación alguna y conserva la presunción de legalidad. Sin embargo, según quedó expresado en el acápite anterior, la entidad accionada cuenta con un régimen especial de carrera, en el marco del cual la insubsistencia de los nombramientos en cargos de responsabilidad administrativa o electoral, como el de Delegado Departamental, debe efectuarse a través de un acto administrativo motivado. 5.2. Desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el debido proceso, consagrado en el artículo 29 del texto superior como derecho[102], es “el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”[103]. Como garantía fundamental de regulación positiva, el preámbulo de la Constitución consagra la idea de asegurar, entre otros, el valor de la justicia al interior del ordenamiento jurídico. Para su consecución, el artículo 2 superior establece entre los fines esenciales del Estado el de asegurar “la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. Esta Corporación ha destacado de manera general que hace parte de las garantías del debido proceso el derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener soluciones y decisiones motivadas en un plazo razonable y a que estas puedan ser impugnadas ante las autoridades de jerarquía superior. La motivación de las decisiones adquiere particular relevancia en un Estado Social de Derecho, toda vez que se convierte en la herramienta idónea para que los destinatarios de estas puedan conocer las razones de la administración cuando resultan afectados sus intereses. En la sentencia C-054 de 1996[104], tras analizarse la constitucionalidad de los artículos 33 y 79 (parcial) de la Ley 190 de 1995[105] se señ...