Sentencia T-619 de 1999

T-619-99 Sentencia T-619/99 Sentencia T-619/99 ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES-Improcedencia para el caso ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad PREVENCION EN TUTELA-Resolución material de solicitud de reconocimiento de cesantías parciales DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial Referencia: Expediente T-217.171 Peticionaria: Rosa Helena Murillo Guevara contra la Fiduciaria La Previsora Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Santafé de Bogotá D. C., veintitrés (23) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999). En desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alvaro Tafur Galvis, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar la sentencia proferida por el Juzgado 45 Civil del Circuito de Santa Fé de Bogotá en el proceso de la referencia. I. ANTECEDENTES La actora a través de apoderado presentó acción de tutela contra la Fiduciaria La Previsora por considerar que se han quebrantado sus derechos fundamentales de petición y al pago de las cesantías parciales para dar vivienda digna a su familia, pues desde hace varios meses las solicitó al Fondo Prestacional del Magisterio, pero quien cancela y autoriza su pago es la citada Fiduciaria, entidad que hasta la fecha no lo ha hecho, ni le ha informado sobre el trámite adelantado. Señala que una vez solicitadas las cesantías parciales al Fondo, la Seccional Risaralda le informó que el trámite de éstas se efectúa ante la Fiduciaria en Santafé de Bogotá. Por ello, afirma que en reiteradas oportunidades se ha presentado con el fin de conocer el trámite adelantado, pero la respuesta siempre es evasiva, ya que le indican que se encuentra para estudio y asignación de presupuesto, habiendo transcurrido más de nueve meses sin obtener respuesta. Afirma que se encuentra afiliada al Fondo de Prestaciones del Magisterio, razón por la cual el pago y aprobación de sus cesantías se hace a través de la Fiduciaria la Previsora, pero a la fecha no le ha efectuado el pago, ni le ha informado sobre el trámite adelantado, violándose con ello el derecho de todo servidor público a que se le reconozcan, liquiden y paguen sus cesantías parciales. Aduce que la entidad accionada no puede manifestar, como lo ha hecho, que el pago de esta acreencia está sujeto a la existencia y disponibilidad presupuestal, pues la Corte Constitucional en sentencia C-428 de 1997 declaró la inexequibilidad del artículo 14 de la Ley 344 de 1996, no pudiendo alegarse falta de presupuesto para dejar de responder a sus obligaciones. Manifiesta que lo normal y lógico era presentar la acción de tutela contra el Fondo Prestacional del Magisterio, Seccional Pereira, pero en razón de que este siempre aduce que el expediente fue remitido a la Fiduciaria la Previsora para su aprobación -por lo cual las demandas no prosperan- y teniendo de presente que la Fiduciaria es la entidad pagadora de todas y cada una de las prestaciones a cargo del Fondo del Magisterio y es quien revisa y autoriza el pago, se instauró en su contra pues el expediente de la peticionaria se encuentra allí para aprobación. Advierte sobre ciertas contradicciones en la actuación de la accionada con el fin de eludir responsabilidades, y concluye que la Fiduciaria la Previsora es quien administra los dineros de los docentes y no es justo negarle al trabajador el derecho a sus cesantías parciales argumentando falta de presupuesto, pues estas le pertenecen al trabajador y no al Estado. Resalta el hecho de que el no pago oportuno de éstas puede acarrearle perjuicios económicos en su patrimonio. Finalmente, expresa que la Fiduciaria al no haber dado respuesta a lo solicitado y solo indicar verbalmente que está en estudio sujeto a disponibilidad presupuestal, ha violado el derecho de petición al no darse respuesta dentro del trámite respecto a la orden de pago de las cesantías parciales, no obstante haber pasado 9 meses sin haber obtenido satisfacción a su petición y requerirse de manera urgente el pago para reparar daños de su casa de habitación. II. EL FALLO QUE SE REVISA 2.1 Antecedentes De manera previa al fallo de rigor, el Juzgado 45 Civil del Circuito de Santa Fé de Bogotá notificó la demanda a la Fiduciaria la Previsora, la cual presentó escrito haciendo entre otras, las siguientes manifestaciones. Afirma el representante de la entidad accionada que la actora presentó y radicó solicitud de pago de cesantía parcial para reparaciones locativas ante la Oficina de Prestaciones del Fondo Educativo Regional del Departamento de Risaralda, la cual fue recibida sólo hasta el 5 de Octubre de 1998 por la Fiduciaria la Previsora para el visto bueno, previo al reconocimiento, la cual se encuentra pendiente de pago pues con el presupuesto para este rubro asignado al Departamento de Risaralda -vigencia 1998-, se atendieron solo las solicitudes presentadas hasta el 24 de septiembre de ese año. Aclara que la competencia de la Fiduciaria comienza cuando recibe el expediente y se registra en la base de datos de prestaciones económicas, respetando estrictamente esta fecha en orden riguroso de actuación de conformidad con la disponibilidad presupuestal y atendiendo el turno de radicación debido a las limitaciones económicas y al derecho de igualdad en su evacuación. Afirma igualmente, que para el pago de prestaciones sociales se debe respetar el orden de solicitudes y tener en cuenta la disponibilidad presupuestal. Indica de otra parte, que aunque el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio fue creado por la Ley 91 de 1989 como una cuenta especial de la Nación, con patrimonio independiente, sus recursos son administrados por una entidad fiduciaria especial, función que cumple la Fiduciaria la Previsora, la cual carece de competencia en la asignación de los recursos para el pago de las prestaciones sociales de los docentes; simplemente administra los recursos que asigne para el efecto el Consejo Directivo como órgano de dirección y administración del Fondo. Agrega que según lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 1775 de 1990, reglamentario de la Ley 91 de 1989, la entidad fiduciaria está facultada para impartir un visto bueno a las solicitudes de prestaciones previo al reconocimiento, facultad que está avalada dentro del procedimiento acogido por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que encuentra su razón de ser en el hecho de que la Fiduciaria es un ente administrador de los recursos del Fondo. Se opone entonces a la demanda de tutela, pues la Fiduciaria la Previsora no expide actos administrativos de reconocimiento de prestaciones, ya que su función se limita administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con obligaciones de medio y no de resultado en los términos de la fiducia pública, no pudiendo realizar pagos sin antes existir presentación en debida forma de actos administrativos de reconocimiento debidamente notificados y ejecutoriados, adjuntos a las ordenes de pago Igualmente, aduce que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales. 2.2 La decisión judicial que se revisa Correspondió conocer de la demanda al Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá, el cual mediante providencia del 8 de abril de 1999 resolvió denegar la tutela, pues a su juicio, la Fiduciaria no es la entidad encargada de producir el acto administrativo de reconocimiento de cesantías. Siendo ello así, no es dicha entidad la que está incurriendo en la violación del derecho alegado y aunque la Fiduciaria es la encargada de realizar el pago, ello depende de la expedición del acto administrativo que corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Señala que en el presente caso la peticionaria solicitó a la Fiduciaria la Previsora “expedir la orden de pago de la cesantía”, sin tener en cuenta que para tales efectos es necesario adelantar una actuación administrativa compleja que vincula al representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial a la que se encuentra vinculado el docente y al Coordinador Regional de Prestaciones Sociales, siendo estos funcionarios los competentes para la expedición del respectivo acto administrativo de reconocimiento de la prestación, (artículo 180 de la Ley 115 de 1994). Por tanto, aunque es cierto que la expedición del acto administrativo no puede condicionarse a la existencia de disponibilidad presupuestal, no lo es menos que no procede en este caso la tutela. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 3.1 Competencia. La Corte Constitucional, a través de esta Sala es competente para revisar la providencia proferida por el Juzgado 45 Civil del Circuito de Santa Fé de Bogotá, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de fecha 27 de mayo de 1999, expedido por la Sala de Selección Número Cinco de esta Corporación. 3.2 Problema Jurídico Corresponde a la Corte determinar si la acción de tutela es procedente para ordenar el reconocimiento y pago de cesantías parciales cuando la entidad a la que presuntamente le corresponde dicha decisión argumenta para negarse a pronunciarse al respecto, factores de índole presupuestal. Según la accionante, ello le vulnera sus derechos de petición y de gozar de sus cesantías parciales. 3.3 Improcedencia de la tutela en el asunto sometido a revisión .1- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, cuando ésta amenace o vulnere los derechos constitucionales fundamentales de una persona. En el presente asunto, la demanda de tutela se dirigió contra la Fiduciaria La Previsora por cuanto según el peticionario, el Fondo de Prestaciones del Magisterio siempre afirma que el expediente del actor se encuentra en la Fiduciaria para su aprobación y pago, y como no ha obtenido respuesta de fondo le está causando la violación de sus derechos fundamentales. Cabe señalar que la Fiduciaria La Previsora, es una empresa industrial y comercial del Estado, autorizada por el Decreto 1547 de 1984, la cual de conformidad con la escritura pública 0083 del 21 de junio de 1990, celebró con la Nación - Ministerio de Educación Nacional un contrato de fiducia mercantil sobre los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la finalidad primordial de la eficaz administración, inversión y destinación de sus recursos, conforme a las instrucciones que le sean impartidas por el Consejo Directivo del citado Fondo. Recursos éstos provenientes del “5% del sueldo básico mensual del personal afiliado al Fondo; las cuotas personales de inscripción (…); el aporte de la Nación (…)”. Por consiguiente, dada su naturaleza, las actividades que le han sido encomendadas conforme a su objeto social, el régimen privado que le es aplicable como empresa industrial y comercial del Estado, además de no reunir las características propias de “autoridad”, no cabe duda que contra ella es improcedente la acción de tutela, en los términos del artículo 86 de la Constitución Política. Al respecto se dijo por esta Corporación en la sentencia No. T-524 de 1994, MP. Dr. Alejandro Martínez Caballero: “Para el acceso a mecanismos judiciales concebidos para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales, como es el caso de la acción de tutela, es necesario que el juez de tutela realice un ejercicio analítico, con el fin de estudiar si el sujeto contra quien se dirige la acción, es de aquellos que son sujeto pasivo de la acción por permitirlo la Constitución. Por lo tanto, debe estudiarse si la supuesta amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental de alguna persona fue producida por la actuación u omisión de particulares o de una autoridad pública, entendida, esta última por los actos que ella produce en un contenido jurídico y no en el carácter subjetivo en el que se originan. Entonces, debe diferenciarse la actividad o poder de autoridad de la actividad de gestión. En la primera el Estado manifiesta una actividad de mando a través de la expedición de actos de poder o de autoridad. En la segunda, se enmarcan las actuaciones que realiza el Estado sin utilizar el poder de mando y que, por consiguiente, son semejantes a las actuaciones de los particulares. (…) Para el caso concreto, ALMAGRARIO S.A.. -constituida mediante la escritura pública número 10 de la Notaría Novena del círculo de Bogotá, del 5 de enero de 1965, es una Sociedad de Economía mixta, atendiendo a lo estipulado por el Decreto 133 de 1976. Y conforme a lo establecido en el artículo 8 del Decreto 1050 de 1968, es una persona jurídica cuyas actividades se sujetan al Derecho Privado, en razón a las finalidades específicas para las cuales fue creada (…). De acuerdo con lo anterior, podemos concluír que la actuación que origina el proceso - independientemente del tipo de contrato que rija la relación entre las partes, aclaración que no le corresponde a este juzgador- es un acto realizado por una sociedad de economía mixta, en desarrollo de su actividad comercial. (…) Así pues, al analizar en conjunto este articulado podemos concluír que, la contratación que la sociedad ALMAGRARIO S.A. realizó con el señor HENRY LEVY TESSONE, es una actividad que realiza la empresa como particular y por lo mismo queda sometido al derecho común y a los jueces ordinarios”. .2- Estima la Corte, una vez examinado el contrato de fideicomiso suscrito entre la Fiduciaria la Previsora y el Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones del Magisterio, que quien está produciendo la vulneración de los derechos del peticionario no es la Fiduciaria, sino el Fondo de Prestaciones, razón por la cual la tutela no es procedente, en los términos en que ha sido impetrada. En efecto, el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio fue creado por la Ley 91 de 1989 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con patrimonio independiente, pero sus recursos son administrados por una entidad fiduciaria estatal, función que cumple la Fiduciaria La Previsora en virtud del contrato suscrito con la Nación - Ministerio de Educación Nacional el 21 de junio de 1990. Dicho contrato tiene por objeto constituir una fiducia mercantil sobre los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que la Fiduciaria los administre, invierta y destine al cumplimiento de los objetivos previstos para el Fondo, uno de los cuales es el pago oportuno de las prestaciones sociales del personal docente. Allí se estipula, igualmente, que una de las obligaciones del Fideicomitente es “reconocer prestaciones sociales que pagará el Fondo”, mientras que compete a la Fiduciaria La Previsora cancelar con los recursos dados en fiducia únicamente el valor de las prestaciones sociales que conforme a la Ley 91 de 1989 deba cancelar el Fondo al personal docente nacional y nacionalizado afiliado, previa determinación de la destinación, prioridad y disponibilidad de los recursos del Fondo para tal efecto, por parte del Consejo Directivo del mismo. Por su parte, según el citado contrato, es función del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, “4. Determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridad conforme al cual serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo, de tal manera que garantice una distribución equitativa de los recursos”. .3- Por consiguiente, la obligación que procura el accionante de tutela a través de este mecanismo excepcional, de conformidad con lo estipulado en el contrato aludido, corresponde satisfacerla al Fideicomitente, es decir, al Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, y no a la Fiduciaria accionada. A ésta corresponderá una vez reconocida la respectiva prestación -lo que no ha ocurrido aún en el asunto sometido a revisión-, cancelar el valor de las prestaciones sociales respectivas, previa determinación de la disponibilidad de recursos, y según las prioridades que se establezcan por la entidad. En consecuencia, mal haría el juez constitucional en disponer que la Fiduciaria ordene el pago de las cesantías que reclama el peticionario, pues estaría invadiendo órbitas de otras autoridades, desnaturalizando el carácter subsidiario y residual de la tutela, y por lo tanto desconociendo los mandatos superiores. Por consiguiente, se dispondrá revocar el fallo que se revisa, y en su lugar rechazar por improcedente la tutela interpuesta por Rosa Murillo Guevara. .4- No obstante lo anterior, en aras de garantizar la efectividad de los derechos de la accionante en tutela evitando una mayor dilación en su protección, ésta Sala hará un llamado a prevención al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para que dentro de los términos legales proceda a resolver materialmente la solicitud formulada por la peticionaria respecto al reconocimiento de su derecho a gozar de las cesantías parciales. Al respecto, es preciso manifestar que de conformidad con los documentos que obran en el expediente, es evidente que el citado Fondo ha incurrido en una mora superior a los nueve (9) meses en resolver si la señora Rosa Helena Murillo tiene o no derecho al reconocimiento de sus cesantías parciales, lo cual no sólo desconoce el núcleo esencial del derecho de petición, sino que también amenaza el derecho de acceder al reconocimiento y pago de sus cesantías parciales. IV. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E: Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 45 Civil del Circuito, el 8 de abril de 1999 en el proceso de tutela de la referencia, y en su lugar RECHAZAR por improcedente la tutela interpuesta por la señora Rosa Helena Murillo Guevara. Segundo.- Hacer un llamado a prevención al Director del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para que dentro de los términos legales, proceda a resolver materialmente la solicitud formulada por la peticionaria, respecto al reconocimiento de su derecho a gozar de las cesantías parciales. Tercero.- Líbrense por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado Ponente ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO Secretaria General