Sentencia T-615 de 1999

T-615-99 Sentencia T-615/99 Sentencia T-615/99 DERECHO AL TRABAJO-Derecho y deber DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS-Suspensión unilateral del pago de salarios DERECHO A LA SUBSISTENCIA-Pago oportuno de salarios ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias laborales DERECHO AL MINIMO VITAL DEL TRABAJADOR-Pago oportuno de salarios MUNICIPIO-Pago de salarios previa disponibilidad presupuestal o inicio de diligencias para su consecución Referencia: Expedientes T-226.025 y T-227.320 (acumulados) Peticionarios: Jalime del Rosario Castillo y Juan Eliécer de León Molina contra el Alcalde Municipal de Plato, Magdalena. Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de Agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999). En desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alvaro Tafur Galvis, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Magdalena y por el H. Consejo de Estado dentro de los procesos de tutela promovidos por Jalime del Rosario Castillo Garcia y por Juan de León Molina. Los expedientes T-226.095 y T-227.320 fueron seleccionados para revisión mediante auto del once (12) de julio de 1999, ambos asignados a esta Sala de Revisión de Tutelas. Al examinar el contenido de ambos expedientes, se observa que existe identidad de materia en cuanto se solicita la protección del derecho al trabajo, se dirige contra la misma autoridad pública -la Alcaldía Municipal de Plato, Magdalena-, y las pretensiones son las mismas. Por tal motivo, la Sala ha decidido acumular los dos expedientes, con el fin de hacer un solo estudio y decidir sobre ambas acciones en la misma providencia. I. ANTECEDENTES En forma preliminar, debe destacarse que los hechos y pretensiones de los peticionarios son las mismas, no obstante haberse formulado las acciones de tutela por separado; e igualmente las sentencias proferidas en primera y segunda instancia, son falladas con los mismos fundamentos y en los mismos términos. En consecuencia, se hará un resumen de los mismos, que son predicables tanto para uno como para el otro caso materia de revisión. 1.1 Hechos y Pretensiones Juan Eliécer de León Molina y Jalime del Rosario Castillo García, obrando en nombre propio, formularon sendas acciones de tutela contra el Alcalde de Plato, con el objeto de obtener la protección de su derecho fundamental al trabajo, vulnerado por la omisión de éste en cancelarle oportunamente su salario. Señalan los actores que fueron vinculados a la docencia oficial mediante decreto ejecutivo, el primero en el año de 1993, y el segundo en 1996. De conformidad con lo establecido en el decreto 2277 de 1979 el municipio adquirió para con ellos el compromiso de cancelarles sus salarios y demás prestaciones sociales en forma oportuna y periódica. No obstante, manifiestan que desde el mes de julio de 1998 la Alcaldía no les ha cancelado sus salarios, ni las primas de navidad y vacaciones, tal como aparece certificado por el Tesorero Municipal, mediante oficio del 24 de febrero de 1999. Por lo tanto, consideran que el hecho de que el Alcalde accionado haya incumplido con el pago oportuno de sus salarios y demás prestaciones legales, constituye una violación del artículo 25 superior, el cual puede ser protegido mediante la tutela. En consecuencia, solicitan que se conmine a la administración municipal de Plato a cancelarles los sueldos dejados de recibir entre julio y diciembre de 1998, y los meses de enero y febrero de 1999, así como la prima de navidad de 1998, el 40% de la prima de vacaciones de 1997 y el 50% de 1998, como también el pago de los demás factores salariales y prestaciones sociales dejados de devengar. 1.2.2 Intervención del Demandado Admitidas las demandas de tutela, presentó escrito el representante del Municipio de Plato, quien manifestó que el ente territorial atraviesa por un proceso crítico en lo económico y financiero desde el inicio de su período como Alcalde, que se refleja en el incumplimiento de sus obligaciones en general y en especial con el pago de los salarios a los docentes y funcionarios de la administración central. Ahora bien, para cumplir con sus obligaciones, indican que se han efectuado una serie de gestiones entre las cuales se encuentra el convenio suscrito con el Banco Popular ante quien se consignó el otorgamiento de créditos por sistema de libranzas garantizados por las respectivas cesantías de los empleados municipales. Agrega que a los docentes les han cancelado sus sueldos hasta junio de 1998, al paso que los de la administración central, contraloría y personería están más rezagados. En consecuencia, en la medida en que no hay discriminaciones ni trato indigno, y que los trabajadores están afiliados a salud, estima que la Alcaldía no ha vulnerado ningún derecho fundamental de los peticionarios, pues ha hecho lo humanamente posible para ponerse al día por tales conceptos. Y concluye manifestando que “una vez lleguen los ingresos corrientes de la Nación por el primer bimestre de 1999, se cancelarán dos meses de salario a la población docente, entre la cual se encuentra la accionante (sic)”. 1.2.3 Los Fallos que se revisan Correspondió conocer de las acciones de tutela en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Magdalena, el cual mediante sentencias del 11 y 12 de marzo de 1999 respectivamente, resolvió conceder el amparo del derecho al trabajo de los peticionarios, ordenándole al Alcalde de Plato que continúe haciendo las gestiones del caso a fin de que en un plazo de 3 meses comience a cancelar a los accionantes las obligaciones laborales que les adeuda. Sostuvo el Tribunal para justificar su determinación, que los emolumentos laborales, trátese de vinculación legal y reglamentaria o mediante contrato de trabajo, deben pagarse oportunamente como debida retribución a la labor realizada; infortunadamente no siempre sucede así y son muchos los casos en que el atraso en tales pagos esta a la orden del día. La actitud de las autoridades ante esa situación, no puede ser cruzarse de brazos, sino hacer todas las gestiones para darle solución pronta y satisfactoria a dicha circunstancia. Además, cuando esos atrasos se deben a evidentes situaciones de penuria fiscal de las entidades, nada se hace con fijar plazos cortos para que las obligaciones se paguen, a sabiendas que ello es físicamente imposible. Pero sí procede urgir a las autoridades pertinentes para que en un término razonable cumplan con ese pago o comiencen a cancelar todo lo que está pendiente. En el caso de los accionantes, manifiesta el Tribunal que es evidente el atraso en los pagos, pero también lo es que la administración ha comenzado a hacer y está llevando a cabo gestiones encaminadas a obtener los recursos necesarios para la cancelación de las obligaciones pendientes con los actores y con otras personas vinculadas a la administración municipal. Así las cosas, estima que procede conceder la tutela pero sólo en cuanto a urgir al Alcalde accionado para que acelere sus gestiones tendientes a la consecución de los recursos necesarios para cancelar o comenzar a cancelar las obligaciones pendientes con los peticionarios. Impugnadas las anteriores providencias, correspondió conocer de ellas al Consejo de Estado en su Sección Primera, la cual mediante sentencias del 6 y 20 de mayo de 1999 respectivamente, resolvió revocarlas y en su lugar rechazar las tutelas con fundamento en los siguientes considerandos, los cuales fueron similares para las tutelas en referencia. En primer lugar, indica que si bien tanto en la solicitud de tutela como en la impugnación se mencionan distintos derechos fundamentales, el examen de los hechos permite establecer que no se está en presencia de la violación de un derecho fundamental que requiera protección mediante la tutela. La pretensión de los actores se reduce a la conminación que debe hacerse al Alcalde de Plato para que les cancele los salarios adeudados y otras prestaciones. En este sentido, señala el a-quo que la tutela no está instituida para hacer efectivo el pago de acreencias laborales, pues ello puede lograrse mediante las acciones y procedimientos estatuidos o por los mecanismos judiciales ordinarios de defensa, como lo es la acción ejecutiva laboral, a la cual pueden acudir los servidores públicos y los trabajadores particulares, sin que les sea dado sustituir tal acción por la tutela. Respecto a la posible procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, afirma esa Corporación que no se advierte la irremediabilidad del perjuicio aludido, en la medida en que los diversos elementos de juicio acompañados al proceso no evidencian el menor peligro para su vida o la de sus familiares inmediatos. Más aún, señala que el accionante mediante la acción ejecutiva puede lograr el pago de los salarios y primas que se le adeudan y que la administración municipal no desconoce, sólo que aduce encontrarse en una situación de afugia presupuestal, respecto de la cual nada puede disponer esa Sala, pues el juez de tutela no puede precipitar mediante órdenes de cumplimiento que recaigan directamente sobre la ejecución del presupuesto, la adopción de decisiones administrativas que deben contar necesariamente con la existencia y disponibilidad de recursos, según los rubros presupuestales respectivos. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Sala Sexta de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Magdalena y por el Consejo de Estado dentro de los procesos en referencia en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9o de la Carta Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar la procedencia de la tutela para proteger el mínimo vital de los demandantes afectado por el no pago oportuno de sus salarios, primas y demás prestaciones sociales por parte del Municipio de Plato. Los derechos fundamentales al trabajo y a la subsistencia y la suspensión del pago de salarios De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Constitución Política, el trabajo se constituye en uno de los principios fundamentales del Estado colombiano, el cual en los términos del artículo 25 ibídem, se constituye en un derecho y en una obligación social, y goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado. En este sentido, toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, uno de cuyos supuestos es el pago oportuno del salario al trabajador. En la sentencia No. T-146 de 1996 se dijo en relación con la suspensión unilateral del pago de salarios: “Tal suspensión unilateral e imprevista del pago del salario da al traste con las condiciones de justicia conmutativa que deben presidir la relación laboral (artículo 25 C.P.) y viola el derecho fundamental del asalariado, como ya tuvo oportunidad de precisarlo la Corte: “Para el trabajador, recibir el salario -que debe ser proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, como lo dispone el artículo 53 de la Constitución- es un derecho inalienable de la persona y, por ende, el pago del mismo es una obligación del patrono, que debe cumplir de manera completa y oportuna, a satisfacción del trabajador y de conformidad con lo acordado. Cabe la acción de tutela, de manera excepcional, para obtener una orden de inmediato cumplimiento que obligue al patrono a cumplir con el pago del salario, hasta ahora no atendido con la eficiencia que exige el ordenamiento jurídico” (Sentencia T-063/95, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo). Ahora bien, el derecho de las personas a la subsistencia ha sido reconocido por la Corte Constitucional como derivado de los derechos a la vida (Art. 11 C.P.), a la salud (Art. 49 C.P.), al trabajo (Art. 25 C.P.), y a la seguridad social (Art. 48 C.P.), y como derecho fundamental, de la manera expuesta en la Sentencia T-015 del 23 de enero de 1995 (Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara): “Aunque la Constitución no consagra la subsistencia como un derecho, éste puede colegirse de los derechos a la vida, a la salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social, ya que la persona requiere de un mínimo de elementos materiales para subsistir. La consagración de derechos fundamentales en la Constitución busca garantizar las condiciones económicas necesarias para la dignificación de la persona humana y el libre desarrollo de su personalidad. “El Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad (CP. art.1), deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para una existencia digna. El Estado social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del territorio nacional, una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance”. En consecuencia, como los accionantes de tutela continúan cumpliendo con la obligación de trabajar derivada del contrato, mientras no reciben a cambio la remuneración que en justicia les corresponde en virtud del contrato celebrado por cada uno de ellos con la entidad territorial, es claro que la Alcaldía accionada viene violándoles su derecho fundamental a la subsistencia desde julio de 1998, cuando se les dejó de cancelar su salario, primas y demás prestaciones sociales a las que legítimamente tienen derecho. Así, es claro en principio, que la Alcaldía Municipal de Plato violó los derechos al trabajo y a la subsistencia de los peticionarios. Procedencia excepcional de la tutela para ordenar el pago de acreencias laborales. Con fundamento en lo anterior, debe decidir la Corte si en el presente asunto, frente a la violación de los citados derechos fundamentales de los accionantes, es viable el amparo solicitado a través de la acción de tutela. Según el artículo 86-3 de la Constitución, “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Por su parte, según el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, en desarrollo del inciso tercero del artículo 86 Superior, estableció que: “la acción de tutela no procederá: 1.Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. En efecto, como lo ha sostenido esta Corporación1, hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado, ya en forma directa o como mecanismo transitorio. Pero como se anotó, esas circunstancias deben ser evaluadas por el juez constitucional, en orden a determinar si se dan los supuestos indispensables para conceder el amparo transitorio, como lo son la urgencia, la gravedad, la inminencia y la impostergabilidad. Ahora bien, esta Corporación ha señalado en forma reiterada (entre otras, en las sentencias T-01 de 1997, T-207 de 1997, T-010 de 1998 y T-467 de 1999), que la acción de tutela no es procedente para obtener el pago de acreencias laborales por existir otros medios de defensa judiciales idóneos para alcanzar la protección de los derechos y la efectividad de las prestaciones de esa índole. Dicho mecanismo, ha dicho la Corte, es el proceso ejecutivo laboral, y sólo en condiciones verdaderamente apremiantes, en forma excepcional el juez constitucional ordena el pago de salarios adeudados por vía de la acción de tutela. La jurisprudencia de esta Corte, como se consignó en la sentencia T-467 de 1999 (MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell), ha sido también constante en el sentido de que la aptitud de tales medios ordinarios se ve ostensiblemente disminuida y aún anulada frente al propósito constitucional de la defensa cierta de los derechos fundamentales, cuando la falta de cumplimiento de elementales deberes del patrono -como el oportuno pago del salario- llega a afectar el mínimo vital de los trabajadores y sus familias, en particular los niños, lo que amerita un desplazamiento de aquellos, con miras al inmediato y eficiente amparo de los derechos en juego. La subsistencia de las personas no admite la espera de un largo proceso laboral y si a ello se agrega la carencia absoluta de recursos de quien tiene en el trabajo la única fuente de ellos, la intervención del juez constitucional se hace indispensable y es oportuna para realizar los fines esenciales del Estado social de derecho. Por su parte, en la sentencia de reiteración No. T-377 de 1999 de esta Corte se dijo que “en lo que hace a la liquidación y pago de obligaciones laborales, la tutela se torna inviable, toda vez que este tipo de controversias han de resolverse ante la justicia laboral. Sin embargo, como supuestos excepcionales admitidos ya por la jurisprudencia, que según ella deben ser analizados de acuerdo con las circunstancias concretas del caso, se ha aceptado su procedencia extraordinaria ora porque se busque evitar un perjuicio irremediable, bien porque no se cuenten con otros medios de defensa judicial, ya porque se trate de las personas de la tercera edad o de aquellos para quienes la mesada y el salario constituye su única forma de subsistencia”. Por consiguiente, tratándose de derechos tan esenciales al ser humano como lo son la vida y la subsistencia, la Corte no puede señalarle a los accionantes que existe otro medio de defensa judicial a disposición de los afectados. Además, parece razonable exigir que el otro medio de defensa judicial para la protección del derecho violado o amenazado sea al menos tan eficaz para la defensa del derecho como lo es la tutela; en caso contrario, esta pierde su carácter de procedimiento subsidiario y se convierte en vía procesal preferente. En consecuencia esta Sala ratifica, para el caso, la doctrina contenida en la sentencia T-015/95 según la cuál, cuando con la violación al derecho a un salario oportuno se vulnera también en forma grave el derecho a la subsistencia, la acción de tutela procede para hacer efectivos el derecho al trabajo y al mínimo vital, y por lo tanto el juez deberá ordenar el pago inmediato de los salarios y prestaciones injustamente dejados de pagar. Además, analizado el material probatorio obrante en los expedientes, se tiene que en todos los casos que se revisan se trata de personas que prestan sus servicios como docentes del Municipio de Plato, quienes se han visto afectados y perjudicados por la conducta omisiva de la administración que no les paga oportunamente sus salarios como retribución por sus servicios, los cuales constituyen su única fuente de ingresos. Así mismo, es evidente que los cargos que desempeñan los peticionarios por su nivel implican salarios bajos, apenas suficientes para asegurarles tanto a ellos como a sus familias el mínimo vital. Por consiguiente, para la Sala de Revisión resulta incuestionable que el pago oportuno de los salarios de quienes han acudido a la presente acción de tutela, resulta indispensable para asegurar su subsistencia y la de sus familias, por lo cual reiterando la jurisprudencia de la Corporación, habrá de concederse el amparo solicitado. En consecuencia, se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia revocar las sentencias que se revisan y en su lugar, conceder la protección definitiva de los derechos fundamentales vulnerados, ordenando al Alcalde del Municipio de Plato que cancele, si aún no lo ha hecho, dentro del mes siguiente a la notificación de la decisión de revisión, de preferencia a cualquier otro pago no laboral, los salarios y prestaciones que adeude a los actores a la fecha desde el mes de julio de 1997. Si por la imprevisión administrativa no hubiere partida presupuestal disponible, el Alcalde accionado deberá en el mismo término iniciar las gestiones correspondientes con miras a efectuar las adiciones presupuestales que permitan atender con lo ordenado. Lo anterior, con la advertencia de que los recursos que se destinarán al pago de los salarios adeudados tanto en este caso como en los demás donde se pretenda por la vía excepcional de la tutela o por las vías ordinarias el pago de prestaciones sociales, corresponden exclusivamente a aquellos provenientes de las rentas de libre disposición del ente territorial, cuyas partidas se dirigen a la cancelación de prestaciones sociales, por lo que no podrán utilizarse para tales fines los recursos provenientes de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación afectados a rentas de destinación específica. IV. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Magdalena y por el H. Consejo de Estado dentro de los procesos de tutela promovidos por Jalime del Rosario Castillo Garcia y por Juan de León Molina contra el Alcalde del Municipio de Plato, Magdalena. Segundo.- CONCEDER la protección de los derechos al trabajo y al mínimo vital de Jalime del Rosario Castillo Garcia (expediente T-226.025) y Juan de León Molina (expediente T-227.320). Tercero.- ORDENAR al Alcalde del Municipio de Plato, que si aún no lo ha hecho, proceda a pagar con prelación a todo otro pago no laboral, la totalidad de los salarios y prestaciones atrasadas que al momento le adeude a los actores, dentro del término máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, siempre y cuando disponga de los recursos presupuestales para ello. Si no los tuviere, dispondrá del mencionado término para iniciar los trámites correspondientes a fin de lograr la consecución de dichos recursos, informando al juez de instancia. Lo anterior, con la advertencia de que los recursos que se destinarán al pago de los salarios adeudados tanto en este caso como en los demás donde se pretenda por la vía excepcional de la tutela o por las vías ordinarias el pago de prestaciones sociales, corresponden exclusivamente a aquellos provenientes de las rentas de libre disposición del ente territorial, cuyas partidas se dirigen a la cancelación de prestaciones sociales, por lo que no podrán utilizarse para tales fines los recursos provenientes de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación afectados a rentas de destinación específica. Cuarto.- Prevenir al Alcalde del Municipio de Plato para que evite volver a incurrir en las omisiones ilegítimas que originaron el presente proceso, so pena de las sanciones legalmente correspondientes. Quinto: Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado Ponente ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO Secretaria General 1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-225 del 15 de junio de 1993. MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.