Sentencia T-603 de 2007

T-603-07 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-603/07 PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fondo de Pensiones y Cesantías del Departamento incumplió el término y omitió referirse al reconocimiento del retroactivo Como quiera que el derecho a la pensión de sobrevivientes se adquiere con la muerte del causante, la solicitud para obtener la pensión de sobrevivientes lleva implícito el pago de las mesadas que se hubieren causado entre la fecha del fallecimiento del causante y la fecha en que expide la resolución que efectivamente reconoce y ordena pagar a los beneficiarios la pensión de sobrevivientes. En esa medida, la fecha que debe considerarse para efectos de determinar si se ha vulnerado el derecho de petición al no ordenar el pago del retroactivo pensional es la primera, esto es, la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento pensional, y no la segunda, que sólo surge por la omisión injustificada de la administración de no incluir dicho pago en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Una interpretación distinta llevaría a que la entidad responsable del reconocimiento y pago pensional, pudiera burlar los términos perentorios de la ley, amparándose en su propia ineficiencia. En el caso bajo revisión, a pesar de los derechos de petición elevados por la actora ante el Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento para obtener el pago del retroactivo, a 5 diciembre de 2006 éste fondo no había ordenado aún el pago de las mesadas reclamadas por la accionante, amparándose en la necesidad de seguir un procedimiento administrativo diseñado para otorgar la mayor seguridad al pago de acreencias del departamento. Si bien estos procedimientos son prima facie legítimos, la excesiva demora lleva a la conclusión de que el Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena no sólo vulneró el derecho de petición de la actora, sino también sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital. Reiteración De Jurisprudencia Referencia: expediente T-1619098 Acción de tutela instaurada por Esperanza Vicioso de Giraldo contra la Gobernación del Magdalena - Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil siete (2007). La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Esperanza Vicioso de Giraldo, quien tiene en la actualidad 84 años de edad, interpuso el 24 de noviembre de 2006 y mediante apoderada judicial, acción de tutela contra la Gobernación del Magdalena - Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena por considerar que la falta de respuesta a la solicitud de pago retroactivo de las mesadas pensionales causadas en los meses de marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre de 2006 y la mesada adicional de mitad de ese año, correspondientes a la pensión de sobrevivientes reconocida a su favor mediante Resolución del Departamento del Magdalena No. 866 del 13 octubre de 2006,[1] vulneraba su derecho de petición. El Departamento del Magdalena - Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena, intervino dentro del proceso de tutela para señalar que no existía vulneración del derecho de petición por las siguientes razones: 1) porque las solicitudes de pago y reconocimiento pensionales deben agotar los trámites administrativos y presupuestales requeridos legalmente[2] y en el caso de la petición de la actora dicho trámite no se había agotado todavía por lo que no había vulneración de tal derecho; 2) porque para poder proceder al pago de las acreencias pensionales reclamadas había que tener en cuenta que el Departamento del Magdalena - Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena se encontraba intervenido económicamente según lo que dispone la Ley 550 de 1999, por lo cual todos los pagos que debe efectuar la gobernación deben ser aprobados previamente por el Comité de Vigilancia; 3) porque la tutela resultaba improcedente, como quiera que el pago de prestaciones de orden legal debe reclamarse ante la jurisdicción ordinaria; y 4) porque no existe perjuicio demostrado, ni las medidas requeridas eran urgentes. La gobernación del Magdalena también informó que para el 5 de diciembre de 2006, la solicitud de la accionante se encontraba en el despacho de la Secretaría Jurídica para que ésta emitiera el concepto jurídico y posteriormente sería enviado a la Secretaría de Gestión Financiera para hacer la asignación presupuestal correspondiente, luego de lo cual sería girado el cheque respectivo. El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Santa Marta, en sentencia de 11 de diciembre de 2006, negó el amparo del derecho de petición por considerar que al momento de interponer la acción de tutela no había vencido el plazo de cuatro meses para resolver que establece el artículo 4 de la Ley 700 de 2001, por lo tanto, no se había producido la vulneración alegada por la actora. En sentencia del 29 de noviembre de 2006, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta confirmó el fallo de primera instancia por considerar que la solicitud de amparo había sido presentada prematuramente por la actora, toda vez que el término de 4 meses previsto para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional no había vencido. Esta Sala de Revisión advierte que, por tratarse en este caso de una sentencia de reiteración, procederá a justificar su decisión brevemente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991.[3] II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS La accionante interpuso la tutela por considerar que el Departamento del Magdalena - Fondo de Cesantías y Pensiones había violado su derecho de petición al no haber dado respuesta efectiva a la solicitud de pago de las mesadas pensionales causadas en los meses de marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre de 2006 y la mesada adicional de mitad de ese año, anteriores al reconocimiento de la pensión sustitutiva a su favor. El punto a resolver en sede de revisión es si se viola el derecho de petición por la demora del Departamento del Magdalena - Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena en responderle a la peticionaria. Existe abundante jurisprudencia de la Corte en materia de protección de los derechos de las personas que elevan peticiones para el reconocimiento de sus derechos pensionales. De conformidad con dicha jurisprudencia, la respuesta que se dé al peticionario debe cumplir, a lo menos, con los siguientes requisitos: 1. Ser oportuna; 2. Resolver de fondo, en forma clara, precisa y de congruente con lo solicitado; 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.[4] En lo que tiene que ver con los derechos de petición que buscan el reconocimiento derechos pensionales, la Corte ha reiterado que “la definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela.”[5] En esos casos, la competencia del juez de tutela se limita a la verificación de los términos establecidos legalmente para dar respuesta a las solicitudes elevadas por los peticionarios en aras de garantizar una respuesta que resuelva lo pedido.[6] En relación con el término para resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, en la sentencia C-1024 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil, recordó la doctrina constitucional en la materia teniendo en cuenta los términos establecidos en los artículos 6 y 9 del Código Contencioso Administrativo, 19 del Decreto 656 de 1994, 4 de la Ley 700 de 2001, 1 de la Ley 717 de 2001 y 9 de la Ley 797 de 2003, y concluyó que los plazos con que cuenta la entidad responsable del reconocimiento y pago de una pensión para dar una respuesta de fondo que respete el derecho de petición son los siguientes: · De quince (15) días hábiles en cualquiera de las hipótesis relacionadas con solicitudes de información acerca del trámite y el procedimiento para el reconocimiento de una pensión. Sobre la materia expuso que en cualquiera de las siguientes hipótesis regula el citado término, a saber: “(...) a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo”[7]. · De cuatro (4) meses para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional (reconocimiento de pensiones de vejez e invalidez así como las relativas a reliquidación y reajuste de las mismas). (Decreto 656 de 1994, artículo 19 y Ley 797 de 2003, artículo 9°)[8]. · Debe precisarse que el término de cuatro meses no es aplicable en el caso en que se trate del reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, por cuanto allí opera el término fijado por el artículo 1º de la Ley 717 de 2001, esto es, máximo "dos (2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho”[9]. · Independientemente del plazo previsto para el reconocimiento, reajuste o reliquidación de una pensión, ninguna autoridad podrá demorar más seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud por el peticionario, para realizar efectivamente el pago de las mesadas pensionales. (Artículo 4° Ley 700 de 2001)[10]. En el asunto bajo revisión, la accionante presentó la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes el 16 de mayo de 2006. El Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena confirió el derecho pensional a la accionante 5 meses después de presentada la solicitud,[11] es decir, por fuera del término que establece la Ley 717 de 2001[12] y, además, omitió sin justificación alguna, referirse al pago del retroactivo pensional. Debido a esta circunstancia, la accionante se vio obligada a presentar una nueva petición el 19 de octubre de 2006 para obtener el pago de las mesadas ya causadas, y ante la falta de respuesta de la entidad, a interponer la acción de tutela que dio origen al presente proceso de revisión. Para los jueces de instancia, no hubo vulneración del derecho de petición, pues consideraron que los términos establecidos por el legislador para que se diera una respuesta oportuna en materia pensional, no habían vencido al momento de interponer la acción de tutela,[13] debido a que consideraron que las peticiones de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y de pago del retroactivo pensional eran solicitudes distintas, presentadas en dos momentos distintos del trámite de reconocimiento pensional. La Sala no comparte esta conclusión. Como quiera que el derecho a la pensión de sobrevivientes se adquiere con la muerte del causante, la solicitud para obtener la pensión de sobrevivientes lleva implícito el pago de las mesadas que se hubieren causado entre la fecha del fallecimiento del causante y la fecha en que expide la resolución que efectivamente reconoce y ordena pagar a los beneficiarios la pensión de sobrevivientes. En esa medida, la fecha que debe considerarse para efectos de determinar si se ha vulnerado el derecho de petición al no ordenar el pago del retroactivo pensional es la primera, esto es, la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento pensional, y no la segunda, que sólo surge por la omisión injustificada de la administración de no incluir dicho pago en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Una interpretación distinta llevaría a que la entidad responsable del reconocimiento y pago pensional, pudiera burlar los términos perentorios de la ley, amparándose en su propia ineficiencia. En el caso bajo revisión, a pesar de los derechos de petición elevados por la actora ante el Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena para obtener el pago del retroactivo, a 5 diciembre de 2006 éste fondo no había ordenado aún el pago de las mesadas reclamadas por la accionante, amparándose en la necesidad de seguir un procedimiento administrativo diseñado para otorgar la mayor seguridad al pago de acreencias del departamento. Si bien estos procedimientos son prima facie legítimos, la excesiva demora lleva a la conclusión de que el Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena no sólo vulneró el derecho de petición de la actora, sino también sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital. Dada la gravedad de la afectación de los derechos del núcleo familiar del causante por la muerte de éste y la urgente necesidad de proteger a ese núcleo del desamparo y la desprotección, esta Corporación ha considerado que la pensión de sobrevivientes está estrechamente relacionada con la protección de derechos fundamentales, en tanto prestación que busca impedir que ese núcleo familiar sufra las consecuencias de la privación de los recursos aportados por el trabajador pensionado.[14] Es por ello también que el legislador estableció en la Ley 717 de 2001, plazos más cortos para el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. En el caso de la accionante esta situación resultaba más apremiante por su avanzada edad, porque la pensión reconocida apenas superaba los dos salarios mínimos legales vigentes y porque existe una hija inválida que dependía del causante y que no ha podido aún acceder a la pensión de invalidez por encontrarse en curso el proceso de interdicción judicial. Por ello, resulta contrario a la protección constitucional de los derechos de petición, a la seguridad social y al mínimo vital de los beneficiarios del derecho pensional que las entidades responsables del reconocimiento y pago de la pensión establezcan sin justificación alguna, requisitos adicionales y procedimientos excesivamente engorrosos para retardar en el tiempo el pago efectivo de las mesadas pensionales a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Quienes utilizan estas artimañas para burlar los términos de la Ley 717 de 2001 y para inducir a los afectados a la interposición de múltiples derechos de petición y acciones de tutela para asegurar el goce efectivo de sus derechos, quedan incursos en las sanciones disciplinarias a que se refiere la Ley 700 de 2001.[15] Por lo anterior, la Sala Segunda de Revisión ordenará al Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena, que dentro de las 24 horas siguientes a la comunicación de la presente sentencia dé respuesta de fondo a la solicitud de la actora. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Santa Marta, el 11 de diciembre de 2006, y por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 29 de noviembre de 2006, mediante los cuales se negó la acción de tutela presentada por Esperanza Vicioso de Giraldo. En su lugar, amparar el derecho de petición al mínimo vital y a la seguridad social de la tutelante. Segundo.- ORDENAR al Fondo de Cesantías y Pensiones del Departamento del Magdalena, que dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la comunicación de la presente sentencia, dé respuesta de fondo a la solicitud de la actora cobijando todos los aspectos objeto de sus peticiones atinentes a la pensión de sobrevivientes. Tercero.- Por Secretaria General, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado Ponente JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado AUSENTE EN COMISION MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria General [1] La Resolución No. 866 de 13 de octubre de 2003 reconoció a favor de la señora Esperanza Vicioso de Giraldo, en calidad de cónyuge supérstite del causante Ramón Guillermo Giraldo Páez (…) un porcentaje igual al 50% equivalente a la suma de ochocientos setenta y siete mil treinta y un pesos ($877.031) y dejó en suspenso el restante 50% a favor de Esperanza María Giraldo Vicioso (hija inválida del causante y la cónyuge) hasta cuando le fuera otorgada la curaduría definitiva en el proceso de interdicción judicial. La pensión fue reconocida a partir del 4 de marzo de 2006, un día después del fallecimiento del pensionado. Esa resolución no dijo nada sobre el pago retroactivo de las mesadas causadas antes de la expedición de la resolución que reconoció el derecho pensional, esto es, entre el 4 de marzo de 2006 y el 13 de octubre de 2006. [2] El apoderado del Departamento del Magdalena señala los siguientes trámites (i) análisis de los documentos aportados, (ii) elaboración del proyecto de resolución de mesadas atrasadas a nombre de la actora, (iii) firma de la resolución por el gerente, (iv) envío de la resolución a la Secretaría Jurídica para su revisión y firma, (v) envío a la Secretaría de Gestión Financiera para la expedición del Certificado de disponibilidad y (vi) envío al despacho del gobernador para su firma. [3] El Decreto 2591 de 1991, artículo 35 dice así: “Decisiones de revisión. Las decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente justificadas.” [4] Corte Constitucional, sentencia T-1089 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. Ver también las sentencias T- 219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz, T-249 de 2001, MP. José Gregorio Hernández Galindo; T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero. [5] Corte Constitucional, Sentencia T-958 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. [6] Ver, entre otras, las Sentencias T-131 y T-169 de 1.996, MP. Vladimiro Naranjo Mesa y la T-206 de 1998, MP. Fabio Morón Díaz. [7] Ibídem. [8] En el caso de las pensiones de vejez directamente el artículo 9° de la Ley 797 de 2003, señala que las distintas autoridades tienen un plazo de 4 meses para pronunciarse acerca del reconocimiento, reajuste o reliquidación de la pensión. Por el contrario, en el caso de las pensiones de invalidez, hasta el momento no hay norma que establezca un plazo, aplicándose por analogía el citado artículo 19 del Decreto 656 de 1994. [9] En este sentido, pueden consultarse las sentencias T-051 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-304 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-605 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), y T-1229 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). [10] Dispone la norma en cita: “los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes”. [11] La Resolución No. 866 de 13 de octubre de 2006 reconoció el derecho pensional de la accionante a partir del 4 de marzo de 2006. [12] Ley 717 de 2001, Artículo 1°. El reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes por parte de la entidad de Previsión Social correspondiente, deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho. [13] Los jueces de instancia consideraron que a pesar de tratarse de una pensión de sobrevivientes, el término de 2 meses que establece la Ley 717 de 2001 se aplicaban exclusivamente para el reconocimiento de dicha prestación, pero no a la petición de pago del retroactivo pensional. En esa medida, concluyeron que la norma aplicable era le Ley 700 de 2001, que establece un término de 4 meses para dar respuesta de fondo a las peticiones en materia pensional. [14] Ver entre muchas otras, las sentencias T-692 de 2006, MP: Jaime Córdoba Triviño; T-134 de 2004 y T-1283 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa; T-092 de 2003, MP: Rodrigo Escobar Gil; T-813 de 2002, MP: Alfredo Beltrán Sierra; T-1103 de 2000, MP: Álvaro Tafur Galvis, T-660 de 1998, MP: Alejandro Martínez Caballero; T-323 y 283 de 2000, MP: José Gregorio Hernández Galindo; T-566 de 1998, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-1006 de 1999, MP: José Gregorio Hernández Galindo; T-842 de 1999, MP: Fabio Morón Díaz; T-660 de 1998, MP: Alejandro Martínez Caballero; T-528 de 1998, MP: Antonio Barrera Carbonell; T-556 de 1997, MP: Hernando Herrera Vergara. T-378 de 1997, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-328 de 1997, MP: Hernando Herrera Vergara; T-355 de 1995, MP: Alejandro Martínez Caballero; T-292 de 1995, MP: Fabio Morón Díaz; T-173 de 1994, MP: Alejandro Martínez Caballero; T-521 de 1992, MP: Alejandro Martínez Caballero; T-426 de 1992, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. [15] Ley 700 de 2001, Artículo 3°. En cumplimiento de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política, el funcionario público y de los fondos privados de pensiones que rehúsen, retarden o denieguen el pago de las mesadas a los beneficiarios sin justa causa, incurrirán con arreglo a la ley en causal de mala conducta y serían solidariamente responsables en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar. ║ Artículo 4°. A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes. ║Parágrafo. El funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales, será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad.