Sentencia T-595 de 2019

T-595-19 Sentencia T-595/19 CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Se dio contestación al derecho de petición presentado por Red Papaz DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Fase de averiguación preliminar en los procesos administrativos sancionatorios de la SIC DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Obligación de dar trámite prevalente a las quejas relacionadas con menores de edad, en la fase de averiguaciones preliminares La obligación de tramitar de “forma prevalente” las quejas relacionadas con los derechos que como consumidores tienen los menores de edad contenida en el artículo 8 del Decreto 975 de 2014 supone que (i) el trámite de estas quejas debe estar inspirado en el principio de celeridad; (ii) el estudio de estas quejas es prioritario frente al estudio de quejas ordinarias y las reglas de reparto y asignación de trabajo al interior de la entidad deben tener en cuenta dicha prioridad; (iii) la SIC está facultada para realizar actividades y tomar medidas procesales especiales que no realiza en el marco de las quejas ordinarias y que tengan por objeto la pronta resolución de estos trámites; y (iv) el interés superior de los menores de edad implica para las autoridades estatales la obligación de adoptar medidas encaminadas a promover el bienestar de los niños, niñas y adolescentes. Como consecuencia de este deber, las autoridades y los particulares deben abstenerse de adoptar medidas que desmejoren la situación en la que se encuentran los NNA. Es importante aclarar, sin embargo, que la obligación de dar trámite prevalente a estas quejas no exime a la SIC de su deber de cumplir con los principios básicos del procedimiento y actuar con “suma prudencia y mesura” antes de tomar una decisión y expedir órdenes. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-No vulneración por cuanto no se presenta dilación injustificada de averiguación preliminar por SIC No se configura una vulneración al debido proceso pues no se presenta una dilación injustificada. En primer lugar, el término para adelantar el proceso sancionatorio no ha culminado, por lo tanto, el análisis de las actuaciones administrativas a luz del estándar del plazo razonable es, en principio, apresurada e improcedente. La Sala considera que el tiempo que debe durar la averiguación preliminar es una decisión que le corresponde a las autoridades administrativas. No es posible presumir que la duración amplia de las averiguaciones preliminares constituye, per se, una vulneración al debido proceso y, en particular, a la garantía del plazo razonable. En segundo lugar, el trámite de las quejas no excede el plazo razonable si se analiza la conducta de la SIC y la complejidad del asunto. La revisión de los expedientes demuestra que la SIC ha realizado múltiples diligencias probatorias y actividades tendientes a determinar si la publicidad de los productos es, prima facie, engañosa. En tercer lugar, aún si se aceptara que han existido irregularidades en los trámites administrativos vgr., periodos de inactividad, dichas irregularidades no han alterado de manera grave el proceso ni han afectado el derecho de defensa de los sujetos procesales Referencia: Expediente T-7.139.620 Acción de tutela interpuesta por la Corporación Colombiana de Padres y Madres (“Red Papaz”), contra la Superintendencia de Industria y Comercio (“SIC”) y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (“INVIMA”). Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES A. LA DEMANDA DE TUTELA 1. El seis (6) de septiembre de 2018, la señora Carolina Piñeros Ospina, en su calidad de directora ejecutiva de Red Papaz[1] interpuso acción de tutela en contra de la SIC y el INVIMA solicitando la protección de (i) los derechos fundamentales de petición, debido proceso, acceso a la justicia e igualdad de Red Papaz; y (ii) los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a la vida, a la salud, a recibir información veraz e imparcial, y a una alimentación equilibrada. 2. La accionante señala que los derechos invocados habrían sido vulnerados como consecuencia de conductas desplegadas por la SIC y el INVIMA, en particular: (i) la negativa de la SIC a reconocer a Red Papaz como tercero interviniente en los trámites que adelanta contra Alpina Productos Alimenticios S.A (“ALPINA”) y Gaseosas Posada Tobón S.A (“POSTOBÓN”) por la presunta publicidad engañosa de los productos Fruper con Nutrimix y Hit; (ii) la ausencia de respuesta por parte del INVIMA sobre asuntos de especial relevancia para asegurar los derechos de niños, niñas y adolescentes; (iii) el retardo injustificado en el trámite de las quejas administrativas por publicidad engañosa que actualmente adelanta la SIC; y (iv) la continua difusión de contenidos publicitarios engañosos que inducen a los niños, niñas y adolescentes al consumo de productos comestibles que afectan gravemente la salud. B. HECHOS RELEVANTES 3. El veintiuno (21) de diciembre de 2017, Red Papaz presentó quejas ante la SIC en las que ponía de presente la presunta existencia de publicidad engañosa de los productos Fruper con Nutrimix de ALPINA y Hit de POSTOBÓN[2] (en adelante las “quejas administrativas”). 4. El cinco (5) de marzo de 2018, el Director de Alimentos y Bebidas del INVIMA, informó a Red Papaz que había adelantado una actuación administrativa en contra del producto Hit de POSTOBÓN en la que se “aplicaron las respectivas medidas sanitarias de seguridad consistentes es (sic) suspensión total de los servicios de publicidad del material de (sic) audiovisual y radial a nivel regional y nacional, debido a que lo expuesto en dichas campañas publicitarias contravenían lo establecido en el artículo 272 de la ley 9 de 1979”[3]. 5. El quince (15) de marzo de 2018, Red Papaz presentó escrito de petición ante el INVIMA en el que solicitaba que esta entidad diera respuesta a cinco preguntas relacionadas con la actuación administrativa que había sido adelantada en contra del producto Hit de POSTOBÓN[4]. 6. El seis (6) de abril de 2018 Red Papaz presentó escritos de petición ante la SIC en los que solicitaba que le informara el estado de las quejas administrativas en contra de ALPINA y POSTOBÓN y se le reconociera como tercero en dichos trámites[5]. 7. El nueve (9) de abril de 2018 el INVIMA dio respuesta al derecho de petición elevado por Red Papaz el quince (15) de marzo de 2018. En su respuesta, el INVIMA únicamente dio respuesta a las preguntas 1 y 2[6]. 8. El veintiocho (28) de junio de 2018, mediante comunicaciones Rad No. T-424418 4-0 y 17-424418- -5-0, la SIC dio respuesta a las solicitudes de petición interpuestas por Red Papaz el seis (6) de abril de 2018. Al respecto, señaló que no era posible reconocerle su calidad de tercero interviniente en los trámites de las quejas administrativas pues dicha solicitud no cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (“CPACA”)[7]. 9. El seis (6) de septiembre de 2018 Red Papaz interpuso acción de tutela en contra de la SIC y el INVIMA solicitando la protección de los derechos fundamentales de petición, debido proceso, acceso a la justicia e igualdad de Red Papaz, y los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a la vida, a la salud, a recibir información veraz e imparcial, y a una alimentación equilibrada. Red Papaz solicitó: (i) ordenar a la SIC reconocer a Red Papaz como tercero interviniente en los trámites administrativos; (ii) ordenar al INVIMA dar respuesta a las preguntas 3, 4 y 5 formuladas en el escrito de petición del 15 de marzo de 2018; (iii) ordenar a la SIC a informar a Red Papaz sobre las actuaciones adelantadas hasta la fecha en los trámites administrativos; (iv) ordenar a la SIC pronunciarse sobre las quejas presentadas por Red Papaz e informar sobre las actuaciones adelantadas; y (v) ordenar a la SIC dar trámite prevalente a las quejas administrativas[8]. 10. El veinticinco (25) de septiembre de 2018, la SIC revocó las decisiones contenidas en las comunicaciones Rad No. T-424418 4-0 y 17-424418-5-0, y reconoció a Red Papaz la calidad de tercero interviniente en los trámites administrativos[9]. 11. El veintiséis (26) de septiembre de 2018, el INVIMA respondió a las preguntas 3, 4 y 5 de la solicitud de petición elevada por Red Papaz el quince (15) de marzo de 2018. Como consecuencia de lo anterior, El seis (6) de septiembre de 2018 la entidad accionante interpuso acción de tutela contra la SIC y el INVIMA, al considerar vulnerados los derechos señalados en el numeral 1 anterior. La accionante señala que los derechos invocados habrían sido vulnerados como consecuencia de conductas desplegadas por la SIC y el INVIMA, en particular debido a las siguientes actuaciones: (i) la negativa de la SIC a reconocer a Red Papaz como tercero interviniente en los trámites que adelanta contra Alpina Productos Alimenticios S.A (“ALPINA”) y Gaseosas Posada Tobón S.A (“POSTOBÓN”) por la presunta publicidad engañosa de los productos Fruper con Nutrimix y Hit; (ii) la ausencia de respuesta por parte del INVIMA sobre asuntos de especial relevancia para asegurar los derechos de niños, niñas y adolescentes; (iii) el retardo injustificado en el trámite de las quejas administrativas por publicidad engañosa que actualmente adelanta la SIC; y (iv) la continua difusión de contenidos publicitarios engañosos que inducen a los niños, niñas y adolescentes al consumo de productos comestibles que afectan gravemente la salud. C. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS Y LOS TERCEROS VINCULADOS Respuesta de las entidades accionadas 12. El veintiséis (26) de septiembre de 2018[10], la SIC contestó la acción de tutela solicitando declarar su improcedencia argumentando que: (i) se presenta una carencia actual de objeto pues la entidad ya reconoció a Red Papaz como tercero interviniente; (ii) no se ha acreditado la existencia de un perjuicio irremediable; y (iii) existen otros mecanismos (acción popular o acción de grupo) para solicitar la protección de los derechos de los menores. 13. En cualquier caso, las violaciones alegadas son inexistentes pues la SIC ha adelantado las quejas administrativas en cumplimiento de los “términos procesales que tanto el CPACA como el Estatuto del Consumidor han previsto para adelantar las denuncias que sobre publicidad presenten los consumidores”[11]. Por lo tanto, no existe una vulneración al debido proceso. La SIC no puede ordenar medidas cautelares pues ello implicaría una decisión de fondo sobre el objeto del proceso administrativo sancionatorio que de realizarse de manera apresurada, vulneraría el debido proceso de los investigados. 14. El veintiocho (28) de septiembre de 2018[12], el INVIMA presentó escrito de contestación solicitando declarar la improcedencia de la tutela. Informó que en el marco de la investigación administrativa en contra de POSTOBÓN, aplicó la medida sanitaria consistente en la suspensión total de los servicios de publicidad de la página web, radial y televisiva del producto Hit. Dicha medida fue impuesta después de comprobar que la publicidad del producto no coincidía con su registro sanitario pues (i) estaba registrado como “refresco de fruta” y no como “jugo”; y (ii) no es un producto natural, como lo indicaba la publicidad, ya que “contiene aditivos y otros elementos más allá de fruta”[13]. Respuesta de ALPINA y POSTOBÓN como terceros vinculados 15. El veinticuatro (24) de septiembre de 2018, el Juez Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá ordenó vincular a POSTOBÓN y ALPINA al trámite de tutela para que ejercieran su derecho de defensa y rindieran el informe previsto en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991[14]. 16. El veintiséis (26) de septiembre de 2018[15], ALPINA contestó a la acción de tutela solicitando declarar su improcedencia. En primer lugar, argumentó que la tutela era improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad en el entendido de que la SIC ya había reconocido a Red Papaz la calidad de tercero interviniente. Igualmente, el INVIMA ya había dado respuesta al escrito de petición. Lo anterior, implicaría, además, que la interposición de la acción de tutela resultaba temeraria. En segundo lugar, afirmó que no existía “un nexo de causalidad entre el no reconocimiento como tercero interesado de Redpapaz por parte de la SIC y la violación de derechos fundamentales de NNA”[16]. 17. Finalmente, ALPINA señaló que no existe una violación al derecho de petición de Red Papaz pues el INVIMA dio respuesta completa al escrito de petición y la SIC explicó las razones por las cuales, en un primer momento, consideraba que no era posible reconocer la calidad de tercero interviniente. Además no se configura una vulneración al derecho a la igualdad pues los casos en los que la SIC reconoció a otros quejosos la calidad de terceros intervinientes eran diferentes. 18. El veintisiete (27) de septiembre de 2018[17], POSTOBÓN presentó escrito solicitando al juez de tutela negar el amparo. Al respecto, señaló que las entidades demandadas han dado trámite a las solicitudes elevadas por Red Papaz. En particular, la SIC ha adelantado el trámite de las quejas administrativas de conformidad con lo dispuesto en el CPACA. En opinión de POSTOBÓN, Red Papaz pretende que la SIC resuelva prematuramente y de fondo los procedimientos administrativos que se adelantan, lo cual es claramente improcedente. En cualquier caso, la publicidad de Hit no vulnera los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes. D. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN Primera instancia: sentencia proferida por el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá, el cuatro (4) de octubre de 2018 19. El cuatro (4) de octubre de 2018, el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela. Señaló que se presentaba una carencia actual de objeto pues la SIC ya había reconocido a Red Papaz como tercero interviniente y había dado respuesta a los requerimientos. Igualmente, afirmó que en la actuación administrativa realizada por la SIC “no se avizora una gestión tendiente a amenazar o vulnerar algún precepto constitucional”[18]. Impugnación y trámites posteriores 20. El doce (12) de octubre de 2018[19], Red Papaz impugnó la decisión de primera instancia. Alegó que la decisión adolecía de incongruencia pues el juzgado no se había pronunciado respecto de todas las pretensiones, y en particular, de la pretensión No. 4 en la que se solicitaba “ORDENAR a la SIC que tramite de manera prevalente las actuaciones administrativas iniciadas con ocasión de las denuncias presentadas por RED PAPAZ (…) y tome las medidas cautelares que sean procedentes”. A pesar de que la “causa de la acción de tutela” era la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, el juzgado no habría hecho ninguna referencia a estos derechos desconociendo que Red Papaz “está actuando primordialmente como agente de los NNA”[20]. Por otro lado, señaló que la SIC no les había dado trámite prevalente a las quejas administrativas de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 975 de 2014, por ello, estos trámites presentan un retardo injustificado. Dicho retardo tiene como resultado que la publicidad engañosa siga siendo transmitida y por eso existe una “violación actual de los derechos fundamentales de los NNA”[21]. 21. El veinticuatro (24) de octubre de 2018, la SIC presentó escrito de oposición a la impugnación de la decisión de primera instancia. Señaló que el proceso administrativo sancionatorio se encuentra regulado en el CPACA y por tanto no es posible tomar decisiones de fondo sin haber agotado todas las etapas procesales. Por otro lado, rechazó las afirmaciones de la accionante tendientes a demostrar la existencia de un retardo injustificado. Contrario a lo afirmado por Red Papaz, los trámites administrativos han sido adelantados de forma prevalente. En efecto, se dispuso la creación de un “cuerpo interdisciplinario” el cual tiene como objeto único y exclusivo valorar las piezas publicitarias y resolver las quejas administrativas en contra de ALPINA y POSTOBÓN. 22. El veinticinco (25) de octubre de 2018[22], ALPINA se pronunció sobre la impugnación a la decisión de primera instancia presentada por Red Papaz. Señaló que los argumentos de la impugnación debían ser desestimados pues (i) se confunde el petitum con la protección de otros derechos que se consideran tutelables. La salud y la alimentación equilibrada de menores no son la causa de la acción de tutela; (ii) existen recursos para proteger a los consumidores de la existencia de publicidad engañosa, como lo es “la acción de consumidor que se adelanta en la SIC”[23]; (iii) Red Papaz no ha aportado una sola prueba que evidencie el perjuicio inminente o real que se estaría causando con la publicidad; y (iv) no es procedente que en el trámite de la acción de tutela se ordene a la SIC desconocer el debido proceso en el trámite administrativo. 23. El veintiséis (26) de octubre de 2018[24], POSTOBÓN presentó réplica a la impugnación a la decisión de primera instancia. Afirmó que no existe incongruencia en la decisión de primera instancia pues una revisión de las pretensiones demuestra que ninguna de ellas estaba encaminada a solicitar el amparo de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes. 24. Por otro lado, POSTOBÓN señaló que las averiguaciones preliminares que adelanta la SIC como resultado de las quejas presentadas por Red Papaz, han sido tramitadas de conformidad con las formas y términos procesales. Por lo tanto, no puede afirmarse que exista un retardo injustificado. El hecho de que el INVIMA haya impuesto medidas sanitarias no demuestra que la publicidad sea en efecto engañosa ni que la SIC esté actuando de manera ineficiente. Los procesos que se surten ante el INVIMA son distintos e independientes a los trámites administrativos que se surten en la SIC. Igualmente, la supuesta falta de diligencia por parte de la SIC no se comprueba aludiendo a las diferencias en los trámites que se la han dado a cada una de las quejas administrativas. Las quejas en contra de ALPINA y POSTOBÓN son diferentes e independientes. En cualquier caso, la publicidad del producto Hit no es engañosa y por tanto no es posible afirmar que esta vulnera los derechos de los menores. Segunda instancia: sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el treinta y uno (31) de octubre de 2018 25. El treinta y uno (31) de octubre de 2018[25], el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la sentencia de primera instancia. Concluyó que no es posible que en “aras de garantizar el derecho de los niños, niñas y adolescentes, se vulneren las prerrogativas de rango constitucional de las sociedades investigadas por una presunta publicidad engañosa”[26]. Igualmente, señaló que si la accionante considera que la SIC ha incumplido con los términos procesales, puede interponer las acciones pertinentes[27]. E. ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Trámite de selección del expediente y solicitud de insistencia 26. El quince (15) de enero de 2019, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia- solicitó a la Corte la revisión del expediente T-7.139.620 argumentando que en este caso se presentaban dos criterios objetivos de selección: (i) asunto novedoso consistente en la necesidad de aclarar el contenido del derecho fundamental de los NNA a la información y la salud en relaciones de consumo; y (ii) desconocimiento del precedente sobre la prevalencia de los derechos de los NNA en toda actuación de autoridades públicas. Igualmente, señaló que se cumplían dos criterios subjetivos de selección: (i) la necesidad de materializar un enfoque diferencial; y (ii) la urgencia de proteger un derecho fundamental. 27. Mediante auto del once (11) de febrero de 2019, la Sala de Selección Número Uno decidió excluir de selección el expediente T-7.139.620. 28. El veintiséis (26) de febrero de 2019, la magistrada Diana Fajardo Rivera, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 33 de la Ley 2591 de 1991, presentó insistencia para la selección del expediente de tutela argumentando que en este caso se presentaban tres criterios objetivos de selección, a saber: (i) asunto novedoso; (ii) desconocimiento del precedente constitucional; y (iii) urgencia de proteger un derecho fundamental. 29. Mediante auto del quince (15) de marzo de 2019, la Sala de Selección de Tutelas Número Tres, resolvió seleccionar para revisión y asignar al despacho del Magistrado Alejandro Linares Cantillo, el expediente T-7.139.620[28]. 30. Mediante auto del veintitrés (23) de noviembre de 2019, el Magistrado sustanciador, con fundamento en el artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, requirió a la accionante y a la entidad accionada, para que suministraran información relacionada con los hechos objeto del proceso. Información allegada por Red Papaz 31. La Corte Constitucional solicitó a Red Papaz informar si: (i) ha interpuesto otras acciones legales en contra de POSTOBÓN y ALPINA por la presunta publicidad engañosa de los productos; (ii) ha interpuesto otras acciones legales en contra de la SIC por el presunto retardo injustificado de las quejas administrativas; y (iii) cualquier otra situación o hecho relevante. 32. Mediante escrito del dos (2) de mayo de 2019, Red Papaz contestó al requerimiento hecho por la Corte informando que no ha presentado ninguna otra acción en sede judicial o administrativa en contra de POSTOBÓN y ALPINA. Igualmente, afirmó que no ha presentado ninguna acción legal en contra de la SIC por el presunto retardo injustificado. 33. Advirtió que el pasado dieciséis (16) de octubre de 2018 presentó un escrito de ampliación de la queja formulada en contra de POSTOBÓN en diciembre de 2017. En este escrito, informó a la SIC que el catorce (14) de septiembre de 2018 el INVIMA había aplicado la medida sanitaria consistente en la suspensión total de los servicios de publicidad de la página web, radial y televisiva del producto Hit. Sin embargo, POSTOBÓN defraudó la medida sanitaria, pues desde el dieciocho (18) de septiembre de 2018 “logró que RCN Televisión S.A – que forma parte de su mismo grupo empresarial- y Caracol Televisión S.A. pautaran una versión casi exacta” al material publicitario que había sido objeto de sanción[29]. Por otro lado, destacó que el doce (12) de marzo de 2018, la SIC informó que “los asuntos en esa entidad se atienden por su orden de llegada, lo que contraría de manera abierta lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 975 de 2014”[30]. Información allegada por la SIC 34. La Corte Constitucional solicitó a la SIC informar: (i) el estado actual de las quejas administrativas; (ii) las acciones que han sido adoptadas para cumplir con la obligación contenida en el artículo 8 del Decreto 975 de 2014; y (iii) las razones por las cuales la averiguación preliminar de las quejas administrativas aún no ha culminado. 35. Mediante escrito del tres (3) de mayo de 2019, la SIC contestó al requerimiento hecho por la Corte. Señaló que las reglas de reparto al interior de la entidad tienen en cuenta la obligación de dar trámite prevalente a las quejas que se relacionen con los derechos de los niños, niñas y adolescentes. A pesar de que las políticas de reparto no están documentadas, en las capacitaciones que se brindan a los funcionarios que tramitan dichas quejas se “hace un énfasis especial en la prevalencia que se le debe dar a aquellas que están relacionadas con los derechos que como consumidores tienen los niños, niñas y adolescentes”[31]. 36. Informó que las quejas administrativas en contra de ALPINA y POSTOBÓN se encuentran en averiguaciones preliminares. Igualmente, señaló que existen tres acciones concretas que demuestran que se le ha dado un trámite prevalente a estas averiguaciones: (i) se conformó un comité interdisciplinario para realizar el estudio de la publicidad denunciada; (ii) se ha recaudado información adicional a la suministrada por la quejosa “extendiéndola a otras piezas publicitarias diferentes a las denunciadas”[32]; y (iii) se vinculó al Grupo de Trabajo de Supervisión Empresarial y Seguridad de Producto, adscrito a la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor con el objeto de “advertir posibles riesgos que los productos denunciados pudieron ocasionar a los consumidores colombianos”[33]. 37. Respecto del término legal para adelantar las averiguaciones preliminares, advirtió que no existe un término perentorio para la duración de esta etapa procesal, sin embargo, de acuerdo con el artículo 52 del CPACA las actuaciones administrativas sancionatorias no pueden superar tres años. En la práctica de la SIC, la duración de las averiguaciones preliminares es relativa pues depende de la complejidad del asunto. Igualmente, indicó que las averiguaciones preliminares se realizan de acuerdo al procedimiento PA01-P01 “Investigaciones sobre presunta transgresión a las normas de protección al consumidor y/o a las órdenes e instrucciones impartidas por esta Superintendencia – Facultades Administrativas”. 38. Argumentó que el trámite de las quejas administrativas en contra de ALPINA y POSTOBÓN presenta cuatro elementos de complejidad. Primero, los productos objeto de queja son alimentos que cuentan con un registro sanitario expedido por el INVIMA. Por lo tanto, debe ser muy cuidadosa de no “incurrir en usurpación de competencias”[34]. Segundo, la población a la cual está orientada la publicidad pues los productos no son sólo consumidos por los niños “y no son ellos quienes los adquieren en el mercado, entonces es preciso determinar los sujetos objeto de la publicidad a fin de establecer la normatividad aplicable”[35]. Tercero, la valoración de la información aportada por la denunciante es compleja pues esta no allegó un “informe específico donde se demuestre que los productos denunciados en sí mismos causan un daño a los consumidores”. Cuarto, ha sido necesario hacer múltiples requerimientos de información a los intervinientes quienes han solicitado prórrogas para su respuesta. Además, la quejosa ha interpuesto numerosos derechos de petición. 39. Informó que de acuerdo con el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 es posible decretar medidas cautelares en la fase de averiguaciones preliminares y durante la investigación administrativa. Los criterios empleados para decretar estas medidas son (i) la determinación de que cierta publicidad no cumple con los presupuestos exigidos en la Ley 1480 de 2011; y (ii) la demostración de que un producto es nocivo para la salud, la vida o la seguridad de las personas. Advirtió que Red Papaz solicitó el decreto de medidas cautelares “las cuales no han sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Dirección”[36]. Información adicional aportada por las partes 40. En auto del veintitrés (23) de abril de 2019 la Corte ordenó “PONER a disposición de las partes o de los terceros con interés, todas las pruebas recibidas en virtud de lo dispuesto en el presente auto, para que se pronuncien sobre las mismas en un término de un (1) día calendario a partir de su recepción.” 41. Mediante oficios OPTB-916/ 19 y OPTB-920/19 del nueve (9) de mayo de 2019, la Secretaría General de la Corte Constitucional corrió traslado a Red Papaz y a la SIC de las respuestas a los requerimientos de información efectuados. 42. A través de escrito del diecisiete (17) de mayo de 2019, Red Papaz se refirió a la respuesta de la SIC presentada el tres (3) de mayo de 2019. Al respecto señaló que la SIC está vulnerando el derecho al debido proceso por dos razones. 43. En primer lugar, ha incurrido en una dilación injustificada pues: (i) entre la fecha de recepción de la queja en contra de POSTOBÓN y el primer requerimiento de información, pasaron más de seis meses; (ii) en los últimos seis meses no se ha registrado ninguna actuación; y (iii) ya se ha agotado la mitad del término de caducidad de la actuación sancionatoria sin que se hayan formulado cargos en contra de POSTOBÓN y ALPINA. Igualmente, afirmó que las razones que invoca la SIC para justificar la complejidad del asunto no son procedentes pues (i) las funciones que ejerce el INVIMA y las funciones que ejerce la SIC son de naturaleza distinta; (ii) es evidente que la publicidad de los productos está dirigida a los menores; (iii) los estudios presentados por Red Papaz demuestran que los productos causan un daño a la salud; y (iv) es inaceptable que la SIC alegue que los requerimientos de información de Red Papaz justifican su demora. 44. En segundo lugar, señala que la SIC no les ha dado un trámite prevalente a las quejas pues las capacitaciones a los funcionarios no son suficientes si no existe un protocolo que regule las actuaciones. Afirma que no es posible sostener que el trámite sea prevalente por el hecho de haberse constituido una comisión interdisciplinaria si la comisión no toma decisiones de fondo. 45. El diecinueve (19) de junio de 2019, la SIC informó a la Corte Constitucional que la Delegatura de Investigaciones de Protección al Consumidor ordenó iniciar investigación administrativa en contra de POSTOBÓN mediante la Resolución No. 19022 del 31 de mayo de 2019. En la citada resolución, la Delegatura realizó tres imputaciones fácticas en contra de POSTOBÓN: (i) Imputación fáctica No. 1: la publicidad del producto “Hit” presuntamente vulnera los artículos 3, 6, 23, 29 y 30 de la Ley 1480 de 2011 (Imputación Fáctica No. 1). Al respecto señaló que la publicidad de la bebida “aparentemente carece de claridad, veracidad, verificabilidad, precisión, suficiencia e idoneidad en relación con las características atribuidas a su producto”[37]; y (ii) Imputación fáctica No. 2: la publicidad del producto “Hit” presuntamente vulnera los artículos 2.2.2.33.3 y 2.2.2.33.4 (derechos de los niños frente a la información y la publicidad) del Decreto 1074 de 2015. Sobre este particular la Delegatura señaló que en la publicidad “se declaran características y/o condiciones objetivas de los productos “Hit” que pueden ser engañosas o confusas y/o que pueden inducir a error a los niños, niñas y adolescentes (…)”[38]. (iii) Imputación fáctica No. 3: POSTOBÓN no aportó la totalidad de la información solicitada por la SIC durante la fase de averiguaciones preliminares. 46. Con fundamento en lo anterior, concluyó que existía méritos para iniciar la investigación administrativa con miras a determinar la responsabilidad administrativa de POSTOBÓN en los hechos descritos. Intervenciones presentadas por terceros 47. El veintitrés (23) de mayo de 2019, Dejusticia presentó escrito de intervención solicitando a la Corte amparar los derechos invocados. Argumentó que la SIC vulneró el derecho al debido proceso administrativo pues las quejas administrativas no se han adelantado dentro de un plazo razonable. Al respecto, señala que los múltiples requerimientos a las partes involucradas, la conformación de un comité intersectorial, y el involucramiento del Grupo de Trabajo Empresarial y Seguridad de Productos no son acciones suficientes a efectos de tramitar las quejas de forma prevalente. Por otro lado, afirma que como consecuencia de las actuaciones dilatorias, los derechos de los menores se han visto vulnerados lo cual debería dar lugar a tres tipos de órdenes dirigidas a: (i) subrayar el plazo razonable y el trámite prevalente para los procedimientos administrativos cuando se debaten los derechos de menores; (ii) resolver la ausencia de coordinación entre las entidades que tienen asignadas competencias de protección al consumidor; y (iii) establecer una regulación sobre el tipo, la forma y el contenido de la información dirigida a menores. 48. El veinticuatro (24) de mayo de 2019, la Fundación Interamericana del Corazón Argentina (FIC Argentina) y la Fundación para el Desarrollo de Políticas Sustentables (FUNDEPS) presentaron escrito solicitando tutelar los derechos de los menores a la salud y la alimentación. Argumentaron que la publicidad engañosa que denuncia Red Papaz promueve el “entorno obesogénico, conllevando a la afectación de los derechos a la salud y a la alimentación saludable”. Igualmente, afirman que existe evidencia de (i) la influencia de la publicidad de alimentos no saludables en el tipo de alimentos que consumen los menores; y (ii) de la relación entre la frecuencia de la publicidad de alimentos de baja calidad nutricional y el exceso de peso en los niños y niñas. 49. El veinticuatro (24) de mayo de 2019, el Instituto Brasileño de Defensa del Consumidor (IDEC) presentó escrito coadyuvando las solicitudes de Red Papaz. El IDEC señala que la publicidad de los productos Hit y Fruper, es engañosa y abusiva por omisión pues “el anunciante no dice nada sobre el gran contenido de azúcar de los jugos” y se aprovecha de la deficiencia de juicio y experiencia del niño o niña[39]. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 50. La Corte Constitucional es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política; los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y el auto del quince (15) de marzo de 2019 expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Tres, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces de instancia en el expediente T-7.139.620 y atribuir su instrucción al Magistrado ponente. B. PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA 51. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la reiterada jurisprudencia constitucional dictada en la materia[40] y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual solo procede excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto. Así mismo, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental. 52. De acuerdo con la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela debe cumplir con los siguientes requisitos generales de procedibilidad: (i) legitimación en la causa por activa; (ii) legitimación en la causa por pasiva; (iii) subsidiariedad; y (iv) inmediatez. A continuación, la Sala pasa a analizar el cumplimiento de cada uno de estos requisitos en el caso concreto. Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 53. Legitimación por activa: El artículo 86 de la Constitución establece que “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar […], por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 señala que la solicitud de amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; o (iv) mediante agente oficioso. En desarrollo de la protección especial reconocida a favor de los niños, la Constitución establece la posibilidad de que cualquier persona tenga la posibilidad de promover la acción de tutela para la protección de sus derechos[41]. La jurisprudencia ha manifestado que “cualquier persona puede ejercer una solicitud de amparo a nombre de un niño al que se le amenaza o vulnera un derecho fundamental”[42]. 54. La Sala considera que Red Papaz está legitimado para interponer la acción de tutela. Primero, interpuso la solicitud de amparo de los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, petición e igualdad a nombre propio. Segundo, en virtud de la regla jurisprudencial expuesta, está legitimado para interponer la solicitud de amparo de los derechos fundamentales de los niños y niñas y adolescentes en nombre de estos sin necesidad de acreditar la representación judicial o la existencia de una agencia oficiosa. 55. Legitimación por pasiva: El artículo 5º del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. En este caso, la acción de tutela se dirige contra la SIC y el INVIMA, las cuales son autoridades públicas del orden nacional susceptibles de ser demandadas a través de este medio. Por lo tanto, este requisito se encuentra cumplido. 56. En este punto, es importante aclarar que ALPINA y POSTOBÓN hacen parte de este trámite de tutela en calidad de terceros intervinientes y no en calidad de demandados. Al respecto, señala la Sala que: 57. Primero, de una simple lectura de la acción de tutela demuestra que las entidades accionadas son la SIC y el INVIMA. Los hechos que en opinión de Red Papaz vulneraron sus derechos fundamentales y los de los niños, niñas y adolescentes son imputables a estas dos entidades. Segundo, el veinticuatro (24) de septiembre de 2018, el Juez Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá ordenó vincular a POSTOBÓN y ALPINA al trámite de tutela en calidad de terceros intervinientes no en calidad de demandados. Tercero, la Corte no desconoce que la alegada vulneración del derecho a la información de los niños tendría como causa la presunta publicación de publicidad engañosa por parte de ALPINA y POSTOBÓN. Sin embargo, la responsabilidad de ALPINA y POSTOBÓN por estos hechos no es objeto de discusión en la presente acción de tutela precisamente porque Red Papaz no dirigió la acción contra ALPINA y POSTOBÓN[43] ni solicitó, como pretensión, que la Corte declare la responsabilidad de estas empresas[44]. Por lo cual, no se evidencia legitimación en la causa por pasiva en el presente caso respecto de POSTOBÓN y ALPINA. 58. Inmediatez: El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela podrá interponerse “en todo momento y lugar”. La jurisprudencia constitucional ha entendido que por esa razón no es posible establecer un término de caducidad[45], sin embargo, ha entendido que la tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario podrá declararse improcedente[46]. No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, por ello al juez constitucional le corresponde evaluar en cada caso lo que constituye un plazo oportuno[47]. Por otro lado, la jurisprudencia ha señalado que este requisito se encontrará cumplido “cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”[48]. 59. En el presente caso, respecto de la vulneración al derecho de petición y acceso a la administración de justicia está probado en el expediente que (i) el nueve (9) de abril de 2018 el INVIMA dio respuesta al derecho de petición elevado por Red Papaz el quince (15) de marzo de 2018. En su respuesta, el INVIMA únicamente dio respuesta a las preguntas 1 y 2[49]; (ii) el veintiocho (28) de junio de 2018, la SIC señaló que no era posible reconocerle a Red Papaz su calidad de tercero interviniente en los trámites administrativos pues su solicitud no cumplía con los requisitos establecidos en el CPACA[50]; y (iii) el seis (6) de septiembre de 2018 Red Papaz interpuso acción de tutela en contra de estas entidades. 60. La Sala considera que el término de dos meses después de la última respuesta de la SIC y de cinco meses después de la respuesta del INVIMA, que tomó Red Papaz para presentar la acción de tutela, es un término razonable. Por lo tanto, respecto de la vulneración del derecho de petición y acceso a la administración de justicia el requisito de inmediatez se encuentra cumplido. 61. En cuanto a la violación del derecho al debido proceso de Red Papaz y la consecuente vulneración de los derechos de los menores es el resultado, presuntamente, del retardo injustificado de la SIC en el trámite de las quejas administrativas. El trámite de estas quejas aún se encuentra en curso, por ello, la vulneración sería continúa y actual. Por lo tanto, la Sala considera igualmente que el requisito de inmediatez se encuentra cumplido respecto de estas pretensiones. 62. Subsidiariedad: El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. La jurisprudencia constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente los medios judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellos sean idóneos y efectivos para la protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados[51]. 63. Esta Corporación ha delimitado una serie de excepciones donde no obstante existir un medio ordinario de defensa judicial procederá la acción de tutela, específicamente cuando “(i) (…) no son suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) aún cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales; y iii) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas (…), y por lo tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela”[52]. 64. Por otro lado, la Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones respecto de la procedibilidad de la acción de tutela por presuntas vulneraciones al debido proceso en el trámite de procesos administrativos. Al respecto, ha señalado que, en principio, “la acción de tutela contra procesos (administrativos) que no han culminado es improcedente, salvo frente a la existencia de un perjuicio irremediable”[53]. Lo anterior, por cuanto el ordenamiento jurídico establece distintos instrumentos que permiten controvertir las irregularidades que se presentan, bien sea durante la actuación administrativa, como es el caso de las nulidades y los recursos dentro del proceso –cuando ellos son procedentes–, o después de que esta culmina, a través de los recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa[54]. Así, la finalidad de la acción de tutela en estos casos está limitada a (i) impedir que la administración concluya una actuación con desconocimiento de las garantías mínimas constitucionales; (ii) impedir que las irregularidades cometidas durante el proceso afecten sustancialmente el resultado definitivo de la actuación[55]. 65. La doctrina constitucional consolidada, señala que para la configuración de un perjuicio irremediable, deben concurrir los siguientes elementos (i) que se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder; (ii) que el perjuicio sea grave; (iii) que se requieran de medidas urgentes para superar el daño; y (iv) que las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable[56]. 66. Sin embargo, en este caso Red Papaz argumenta que la vulneración al derecho al debido proceso y los derechos de los menores es el resultado de: (i) una omisión de la SIC, consistente en no darle un trámite prevalente a las quejas administrativas; (ii) que los trámites administrativos presentan dilaciones injustificadas en su resolución. En este sentido, la Sala encuentra que una valoración global de las circunstancias permite concluir que el requisito de subsidiariedad se encuentra cumplido. A pesar de que el procedimiento administrativo no ha culminado, lo cual en principio haría improcedente la acción de tutela, la sala encuentra que: (a) no existen recursos idóneos y efectivos: en el ordenamiento colombiano no existe un recurso judicial a través del cual se ordene a una autoridad administrativa darle celeridad a una determinada actuación administrativa. Tampoco existe un recurso para ordenar a la SIC darle un trámite prevalente a las quejas o investigaciones administrativas relacionadas con derechos de menores; (b) el accionante representa los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional: como se expuso Red Papaz está actuando como agente oficioso de los niños, niñas y adolescentes que se estarían viendo afectadas por la presunta publicidad engañosa, los cuales son sujetos de especial protección constitucional; y (c) la entidad accionante puede ejercer la tutela, para obtener respuesta a su solicitud de petición. 67. Por lo expuesto, la Sala concluye que los requisitos de procedibilidad están acreditados y por ello procede la acción de tutela como mecanismo definitivo de amparo para estudiar la violación de los derechos invocados. C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 68. De acuerdo con los fundamentos fácticos expuestos en la Sección I de esta providencia, le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar ¿si la SIC y el INVIMA vulneraron los derechos fundamentales de petición, debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de Red Papaz; y en consecuencia los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a la vida, a la salud, a recibir información veraz e imparcial, y a una alimentación equilibrada, al (i) no haber dado respuesta a las solicitudes de información presentadas por el tutelante, así como (ii) no darle la SIC un trámite prevalente a las quejas administrativas interpuestas en contra de ALPINA y POSTOBÓN? 69. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala, en primer lugar, procederá a verificar si respecto de la vulneración al derecho de petición y acceso a la administración de justicia de Red Papaz se presenta una carencia actual de objeto por hecho superado, al (i) no haber dado respuesta a las solicitudes de información presentadas por el tutelante, y (ii) no considerar a la entidad accionada como parte en el procedimiento administrativo. Posteriormente, la Sala analizará si la SIC vulneró el derecho al debido proceso administrativo de Red Papaz, y consecuencialmente, los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a la vida, a la salud, por no dar un trámite prevalente a las quejas administrativas interpuestas, y presentarse una dilación injustificada en la etapa de averiguaciones preliminares. D. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO 70. La Corte Constitucional ha señalado que la carencia actual de objeto se configura cuando frente a la solicitud de amparo la orden del juez de tutela no tendría efecto alguno[57]. La carencia actual del objeto se puede presentar de dos maneras (i) hecho superado; y (ii) daño consumado. El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 reglamenta la figura del hecho superado en los siguientes términos: “Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. 71. Así, el hecho superado se configura cuando desaparece la afectación al derecho fundamental invocado, es decir, cuando lo pretendido a través de la acción de tutela se satisface y desaparece. En este supuesto, no es necesario incluir en el fallo un análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se demanda, salvo que sea necesario incluir observaciones en la decisión a efectos de (i) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó que la tutela; o (ii) para condenar su ocurrencia y “advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”[58]. La carencia actual de objeto en el caso concreto 72. Red Papaz argumentó que las accionadas vulneraron el derecho fundamental de petición y de acceso a la administración de justicia por dos razones (i) la SIC no reconoció a Red Papaz como tercero interviniente dentro de las quejas administrativas; (ii) el INVIMA omitió dar respuesta a las preguntas 3, 4 y 5 formuladas en el escrito de petición del quince (15) de marzo. No se consideran en este análisis las pretensiones adicionales sobre el debido proceso administrativo, las cuales se estudiarán en detalle en la sección II.E de esta sentencia. 73. Para la Corte, los hechos que dieron origen a la presunta vulneración de estos derechos cesaron y por lo tanto respecto de ellos se configura una carencia actual de objeto por hecho superado. Tal y como se expuso en la sección de hechos relevantes: (i) el veinticinco (25) de septiembre de 2018, la SIC revocó las decisiones contenidas en las comunicaciones Rad No. T-424418 4-0 y 17-424418-5-0, y reconoció a Red Papaz la calidad de tercero interviniente en los quejas administrativos[59]; y (ii) el veintiséis (26) de septiembre de 2018, el INVIMA respondió a las preguntas 3, 4 y 5 del derecho de petición elevado por Red Papaz el quince (15) de marzo de 2018. 74. En consecuencia, la Sala procederá a declarar la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de las pretensiones 1-3[60] de la acción de tutela. E. EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO 75. Red Papaz sostiene que la SIC vulneró su derecho fundamental al debido proceso pues (i) las averiguaciones preliminares que se iniciaron con ocasión de las quejas administrativas presentan un retardo injustificado; y (ii) la SIC ha incumplido el artículo 8 del Decreto 975 de 2014 pues no le ha dado un trámite prevalente a las quejas administrativas. Con el objeto de resolver este cargo, a continuación la Corte presenta consideraciones en relación con (i) el debido proceso administrativo; (ii) el proceso administrativo sancionatorio, con énfasis en la fase de averiguación preliminar; y (iii) la obligación de dar trámite prevalente a las quejas relacionadas con derechos de menores de edad. El debido proceso administrativo 76. El artículo 29 de la Constitución establece que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.” La Corte Constitucional ha definido el debido proceso administrativo como el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, “materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa”[61]. Igualmente ha señalado que la finalidad del derecho al debido proceso administrativo consiste en: “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”[62]. 77. Esta Corte ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a (i) que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; y (ii) que la actuación se adelante con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico[63]. 78. La dilación injustificada se presenta cuando la duración de un procedimiento supera el plazo razonable. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[64], la razonabilidad del plazo se establece en cada caso particular y ex post[65] teniendo en cuenta los siguientes elementos (i) la complejidad del asunto; (ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad competente; y (iv) la situación jurídica de la persona interesada. 79. En los casos en que no se ha sobrepasado el término legal para fallar, no es posible predicar la existencia de una mora administrativa[66]. Sin embargo, en estos casos es posible que se transgreda el imperativo de la razonabilidad del plazo. Ello podría suceder, por ejemplo, en un caso extremadamente sencillo en el que desde un principio se encuentren todos los elementos de juicio para la adopción del fallo o acto administrativo definitivo, y sin embargo, la autoridad dilate injustificadamente la decisión de fondo[67]. 80. La Corte Constitucional ha señalado que cuando la demora en un trámite administrativo o judicial afecta derechos de sujetos de especial protección, es posible ordenar la alteración del turno para la decisión. Sin embargo, la Corte ha sido enfática en el sentido de que estas alteraciones de turno sólo pueden ser ordenadas por el juez constitucional en casos excepcionales[68] y en particular si se cumplen dos requisitos: (i) requisito subjetivo, consistente en que el sujeto se encuentre en una situación “evidente de debilidad, en niveles límite”[69]; (ii) requisito objetivo, que exige que “el atraso exceda los límites de lo constitucionalmente tolerable”[70]. 81. Es importante resaltar que la garantía del plazo razonable no solo se refiere a la protección de que los juicios se den sin dilaciones injustificadas, sino además que las actuaciones “tampoco se adelanten con tanta celeridad que tornen ineficaz o precluyan la garantía del derecho a la defensa y en especial el derecho a la contradicción”[71]. Por ello, el plazo razonable puede desconocerse (i) por la ausencia de celeridad en una actuación; o (ii) porque el procedimiento se realiza en un plazo excesivamente sumario afectando el derecho de defensa[72]. 82. Por su parte, respecto de la obligación de adelantar el procedimiento con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, la Corte ha señalado que no cualquier irregularidad en el trámite constituye una vulneración al debido proceso. Para que una irregularidad procesal configure una vulneración al debido proceso debe tener la capacidad de “alterar de manera grave el proceso, tornándolo en injusto”[73], o debe resultar en una “privación o limitación del derecho de defensa”[74]. El proceso administrativo sancionatorio - la fase de averiguación preliminar en los procesos administrativos sancionatorios de la SIC 83. El Capítulo III de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (“CPACA”) contiene la regulación del procedimiento administrativo sancionatorio general. De acuerdo con el 47 del CPACA, el procedimiento administrativo está precedido de una fase previa de averiguaciones preliminares: “Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo.” Después de esta etapa (i) se profiere el acto administrativo de formulación de cargos; (ii) los investigados presentan sus descargos; (iii) se adelanta el periodo probatorio; y (iv) se profiere la decisión administrativa. Estas etapas se encuentran reguladas en los arts. 48-52 del CPACA. 84. El CPACA no contiene una definición de la fase de averiguaciones preliminares. Tampoco establece cuáles son las actividades que deben llevarse a cabo ni cuál es el término dentro del cual esta etapa debe agotarse. Sin embargo, el Consejo de Estado ha señalado que la fase de averiguaciones preliminares es una fase que tiene como objeto que la entidad recaude la información necesaria para establecer si se debe o no abrir una investigación administrativa. Igualmente, ha señalado que las averiguaciones preliminares: (i) no están sujetas a formalidad alguna; (ii) no constituyen una etapa obligatoria; y (iii) las entidades no están obligadas a abrir una investigación administrativa[75]. Solo deben hacerlo si después de hacer las labores de verificación, encuentran méritos para iniciar un procedimiento sancionatorio[76]. 85. Las disposiciones sobre el proceso administrativo sancionatorio contenidas en el CPACA constituyen el marco general de actuación para las entidades. Sin embargo, es posible que, por vía reglamentaria, las autoridades administrativas establezcan protocolos internos para adelantar cada una de las fases. En este sentido, el procedimiento aplicable para adelantar los trámites administrativos de la SIC se encuentra consignado en el “Procedimiento de actuaciones sobre presunta transgresión a las normas de protección al consumidor y/o instrucciones impartidas por esta superintendencia” (en adelante el “Protocolo”). 86. De acuerdo con este Protocolo[77] la fase de averiguación preliminar tiene como finalidades: (i) verificar la ocurrencia del hecho; (ii) determinar la presunta violación de normas y/o instrucciones que caigan dentro las facultades de inspección, vigilancia y control de la SIC; (iii) identificar plenamente los posibles infractores; (iv) considerar la eventual procedencia de sanciones; y (v) evaluar si operó la caducidad de su facultad sancionatoria. 87. Por otro lado, el mencionado Protocolo establece que las actividades que se realizan en esta fase son las siguientes: (i) iniciar la averiguación preliminar; (ii) obtener evidencia o información necesaria a través de visitas de inspección, requerimientos, entrevistas, etc.; (iii) después de recibir la evidencia, evaluar la posibilidad de decretar medidas preventivas, en caso de ser necesario; y (iv) concluir la etapa de averiguación preliminar bien sea a través de un acto de formulación de cargos o una resolución de archivo. 88. El CPACA y el Protocolo no establecen un término para adelantar las averiguaciones preliminares. Sin embargo, el artículo 52 del CPACA establece el término máximo que puede tardar un procedimiento sancionatorio al establecer que la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones “caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas”. Igualmente los artículos 48-50 establecen los términos para la presentación de los descargos (15 días después de la notificación de la formulación de cargos), el periodo probatorio (30-60 días) y la presentación de los alegatos (10 días después de culminado el periodo probatorio). La obligación de dar trámite prevalente a las quejas relacionadas con menores contenida en el artículo 8 del Decreto 975 de 2014, en la fase de averiguaciones preliminares 89. El artículo 8 del Decreto 975 de 2014 establece que: “Artículo 8. Procedimiento prevalente. La Superintendencia de Industria y Comercio, las alcaldías municipales y...