Sentencia T-595 de 2002

T-595-02 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-595/02 LIBERTAD DE LOCOMOCION-Alcance LIBERTAD DE LOCOMOCION-Vulneración respecto del tránsito por las vías públicas LIBERTAD DE LOCOMOCION-Transporte público/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Usuarios En el contexto urbano el servicio de transporte público es un medio indispensable para poder ejercer la libertad de locomoción. “El fenómeno de la ciudad —su tamaño y distribución— hace del transporte público urbano un medio indispensable para ciertos estratos de la sociedad, en particular aquellos que viven en las zonas marginales y carecen de otra forma de movilización. La necesidad de trascender la distancia entre los sitios de habitación, trabajo, estudio, mercado, etc, en el menor tiempo y costo posibles, coloca al ciudadano carente de medios de transporte propios, a merced del Estado o de los particulares que prestan este servicio. SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Función de transmilenio Empresas como Transmilenio S.A. prestan un servicio que cumple una función social significativa en el contexto actual de Bogotá. La posibilidad de generar procesos de desarrollo económico e integración social que propicien el goce efectivo de las garantías constitucionales, reposa, en gran medida, en el éxito de los sistemas de transporte público. Toda empresa que preste el servicio público de trans­porte juega un papel determinante los habitantes de una ciudad, su responsabilidad social debe llevarla a estar del lado de los usuarios. DISCAPACITADO-Protección constitucional especial DISCAPACITADO-Régimen normativo de aplicación DERECHO A LA IGUALDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Diferencias que de hecho existen entre personas DERECHO A LA IGUALDAD DEL DISCAPACITADO-Accesibilidad LIBERTAD DE LOCOMOCION DE DISCAPACITADOS-Acceso en condiciones de igualdad al sistema de transporte urbano El ámbito de protección de la libertad de locomoción de una persona discapacitada, contempla la posibilidad de acceder al sistema de transporte básico de una ciudad en condiciones de igualdad, es decir, sin tener que soportar limitaciones que supongan cargas excesivas. Los grupos discapacitados tienen el derecho a que se remuevan las cargas desproporcionadas que les impiden integrarse cabalmente a la sociedad. JUEZ DE TUTELA-No tiene competencia para remover cargas excesivas que se le imponen a los discapacitados para acceder al servicio de transporte masivo No es pues competencia del juez de tutela sino de Transmilenio S.A., decidir la forma como deben ser removidas estas cargas excesivas que se le imponen a este grupo social para acceder al servicio de transporte masivo, tal y como lo ha hecho, notoriamente, en el Sistema Central. La integración social de personas como el accionante constituye un problema público que ha de ser atendido mediante una política pública. LIBERTAD DE LOCOMOCION-Dimensión negativa/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Dimensión positiva La libertad de locomoción suele ser considerada un derecho de dimensión negativa o defensiva, por cuanto se ha entendido que su función consiste en ser un límite al ejercicio del poder del Estado en defensa de la libertad del individuo. El creer que su goce efectivo implica únicamente el freno a las acciones del Estado o requiere tan sólo la inacción estatal ha llevado a suponer que las libertades suelen ser garantías que no comprometen gasto público. No comparte esta Sala de Revisión esta tesis. Casos como el que se estudia en esta sentencia, evidencian que derechos fundamentales llamados de libertad, como el de locomoción, pueden tener una faceta positiva y de orden prestacional. Como se dijo, en las ciudades contemporáneas la libertad de locomoción depende en gran medida del servicio público de transporte. Sin éste difícilmente es posible desplazarse a lo largo de una urbe, incluso para las personas que no tienen una limitación física. El carácter prestacional de las libertades surge de la dimensión positiva de éstas. En la sociedades modernas, donde el uso de la libertad individual depende de acciones y prestaciones públicas – servicio público de transporte, de telecomunicaciones, de salud, etc – y donde la seguridad personal cuesta, no es posible sostener la tesis del carácter negativo de las libertades básicas. SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Carácter programático de la prestación Los gastos necesarios para transformar la infraestructura actual, con el objeto de que sea accesible para aquellas personas con algún tipo de limitación física severa, son considerables, pues buena parte de ella fue construida sin contemplar esta finalidad. Esto implica que se trata de una garantía que, al comprometer decisiones democráticas sobre inversión pública y depender de la adecuación de las condiciones construidas durante siglos, no puede ser alcanzada plenamente en un instante. Así pues, el hecho de que se requiera tiempo para diseñar y planificar, así como la necesidad de apropiar y destinar recursos para adecuar las condiciones existentes, evidencia que se trata de una prestación de carácter programático, cuyo pleno e integral cumplimiento no puede ser exigido de forma instantánea. Es preciso que gradualmente se vayan implementado las diversas políticas que aseguren a los discapacitados su inclusión a la sociedad. DERECHO PRESTACIONAL-Alcance de la progresividad SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Exigibilidad en el acceso a la prestación Si bien Transmilenio S.A. no puede de manera inmediata e instantánea, garantizar el acceso del actor al Sistema de transporte sin tener que soportar cargas excesivas, lo mínimo que debe hacer para proteger la prestación de carácter programático derivada de la dimensión positiva de la libertad de locomoción en un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es, precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos, como de los demás discapacitados físicos. No poder garantizar de manera instantánea el contenido prestacional del derecho es entendible por las razones expuestas; pero carecer de un programa que de forma razonable y adecuada conduzca a garantizar los derechos en cuestión es inadmisible constitucionalmente. El carácter progresivo de la prestación no puede ser invocado para justificar la inacción continuada, ni mucho menos absoluta, del Estado. La jurisprudencia ha indicado así que el alcance de exigibilidad debe aumentar con el paso del tiempo, con el mejoramiento de las capacidades de gestión administrativa, con la disponibilidad de recursos y, lo que es especialmente relevante en el presente caso, con las decisiones democráticamente adoptadas y plasmadas en leyes de la República. DERECHOS PRESTACIONALES-Criterios que se deben tener en cuenta para su realización Primero, debe existir una política pública, generalmente plasmada en un plan. Segundo, el plan debe estar encaminado a garantizar el goce efectivo del derecho. Tercero, el plan debe ser sensible a la participación ciudadana cuando así lo ordene la Constitución o la ley. LIBERTAD DE LOCOMOCION DE DISCAPACITADO-Transmilenio no ha establecido una política pública que se concrete en un programa de acción Pese a que Transmilenio logró que Sistema Troncal sea un ejemplo de accesibilidad a nivel no sólo nacional sino regional, y que tiene razón en cuanto a la imposibilidad de tener actualmente el Sistema de rutas alimentadoras en el mismo nivel, advierte la Corte que no ha observado el contenido mínimo exigible del derecho fundamental invocado, esto es, la existencia de una política pública que se concrete en un programa de acción. Según el Gerente de la Empresa, aunque se han estudiado algunas alternativas, actualmente no existe un plan que asegure al accionante, progresivamente, la accesibilidad al servicio de transporte público. Podría objetarse que el Gobierno no ha expedido aún “(…) las medidas necesarias para garantizar la adaptación progresiva del transporte público. Si bien es cierto que algunos mandatos constitucionales requieren de un desarrollo normativo para ser cumplidos a cabalidad, no puede supeditarse el imperio de la Constitución, y en especial de los derechos fundamentales, a las decisiones gubernamentales. LIBERTAD DE LOCOMOCION DE DISCAPACITADOS-Planeación y toma de decisiones por Transmilenio para garantizar acceso al servicio SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE PARA DISCAPACITADOS-Planeación para garantizar su acceso SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE PARA DISCAPACITADOS-Plazo máximo de dos años a Transmilenio para elaboración del Plan Referencia: expediente T-444377 Acción de tutela instaurada por Daniel Arturo Bermúdez Urrego contra Transmilenio S.A. Temas: Libertad de locomoción; dimensión positiva Igualdad material y protección especial Discapacitados físicos; accesibilidad al servicio de transporte público Prestaciones programáticas de un derecho fundamental; condiciones de exigibilidad Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil dos (2002) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Cincuenta y Cuarto Civil Municipal de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Daniel Arturo Bermúdez Urrego contra Transmilenio S.A. El presente expediente fue escogido para revisión por medio de auto del 2 de mayo de 2001 proferido por la Sala de Selección Número Cinco y repartido a la Sala Tercera de Revisión para ser estudiado. I. ANTECEDENTES 1. Hechos Daniel Arturo Bermúdez Urrego presentó el 28 de febrero de 2001 acción de tutela contra Transmilenio S.A., por considerar que dicha entidad viola sus derechos a la libertad de locomoción (art. 24, C.P.), a la igualdad y a la accesibilidad,[1] y en general porque desconoce la especial atención que le debe brindar el Estado a los discapacitados (art. 47 C.P.), al no haber adecuado las rutas alimentadoras del Sistema de Transporte Transmilenio de tal forma que fueran accesibles para personas con discapacidad en silla de ruedas. El accionante sostiene en su demanda que debido a que las rutas alimentadoras no están acondicionadas para que sean accesibles a personas que, como él, tienen que desplazarse en silla de ruedas, le es preciso recorrer en tales condiciones quince cuadras para poder llegar a la estación de Transmilenio donde puede tomar los buses articulados del sistema, los cuales sí están acondicionados para discapacitados. 2. Argumentos de la demanda y solicitud Daniel Arturo Bermúdez Urrego pretende que se le tutelen sus derechos a la libertad de locomoción, a la igualdad y a la accesibilidad, por lo que solicitó al juez de instancia que se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá o a la entidad de la alcaldía que corresponda, la adaptación de los buses de las rutas alimentadoras o Etapa Pre-operativa del sistema Transmilenio, para que éstos puedan ser accesibles a las personas con discapacidad en silla de ruedas.[2] Adicionalmente solicitó que, “En tanto los buses que prestan el servicio de rutas alimentadoras del sistema Transmilenio S.A. no sean debidamente adaptadas para el correcto y cómodo acceso de las personas con discapacidades en silla de ruedas, éstas sean atendidas por el conductor y uno o más empleados del sistema por medios físicos, es decir, que cuando se presente el caso de que una persona con discapacidad requiera abordar este tipo de buses, el conductor tenga prelación con dicha persona y el auxiliar o auxiliares mencionados procuren y ayuden la subida al bus de esa persona especial, con el debido cuidado que tienen sus ayudas médicas y/o técnicas de desplazamiento (bastones, muletas, silla de ruedas, etc.) y garanticen la comodidad durante el recorrido y estadía en el mismo. Siempre y cuando se presente por parte de Transmilenio S.A. un plan o proyecto que garantice la adaptación de los buses mencionados y que su plazo de presentación no exceda a los seis meses a partir del fallo proferido de la presente acción de tutela y al mismo se le haga seguimiento por parte de ASCOPOAR (Asociación Colombiana para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad).”[3] Las peticiones se sustentaron con base en los siguientes argumentos. 2.1. En primer lugar sostiene que el derecho a la accesibilidad es una garantía de la cual goza toda persona desde el momento mismo en que nace. 2.2. Considera que Transmilenio debe acondicionar las rutas alimentadoras, por cuanto ya existe normatividad al respecto que debe ser obedecida. La Ley 361 de 1997 (por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones) contempla disposiciones sobre la accesibilidad para los discapacitados en el transporte público masivo (capítulo I, Título IV). Ahora bien, en tanto dicha ley prevé un plazo para su aplicación, señala el señor Bermúdez que en todo caso la Ley 105 de 1993 (por la cual se dictan normas básicas sobre el transporte), también contiene disposiciones al respecto que deben ser atendidas. Por otra parte indica que ICONTEC ya ha elaborado las reglas técnicas para la construcción en ingeniería de obras civiles y en general que rigen para todo tipo de construcción, adecuación o reforma de los bienes muebles o inmuebles de la ciudad incluidos los transportes públicos, que hacen que por ley sean de carácter accesible por ser de uso masivo. Para el accionante no es de recibo que el Gerente de Transmilenio sostenga que no hay legislación aplicable para las rutas alimentadoras, mientras que para los buses del Sistema de Transmilenio sí fueron observadas. 2.3. El señor Bermúdez Urrego sostiene que las mejoras invocadas mediante la presente acción de tutela no buscan beneficiar únicamente a un grupo minoritario de la sociedad de discapacitados al que él pertenece. Indica al respecto, “(…) somos un sector incluyente ya que estas mejoras propuestas además de servir a las personas con discapacidad serían útiles para todos (personas de la tercera edad, cansados niños, mujeres en embarazo, eventuales heridos o enfermos espontáneos y para todos ellos sus respectivas familias o acompañantes de momento). La accesibilidad es un concepto que nace del sector de las personas con discapacidad, pero que debe ser visto en la realidad como una propuesta de cambio y mejora de la ciudad, porque en el sitio en donde hay una persona con discapacidad hay una construcción con accesibilidad la cual beneficia a todo un conglomerado. (…)” 2.4. Considera que el costo que implica la adecuación de las rutas de Transmilenio, no ha de constituir un obstáculo, pues se trata de una inversión para los propios ciudadanos. Dice el accionante, “(…) el costo de la adaptación NO es un problema si lo vemos en términos de realidad como una inversión social en calidad general de vida la cual va a ser retribuida en dinero por los mismos ciudadanos beneficiados al pagar con su trabajo los impuestos y demás obligaciones tributarias que redundan a favor de la urbe.” 2.5. Daniel Arturo Bermúdez Urrego relata que entidades como ASCOPAR[4] (Asociación Colombiana para el Desarrollo de las personas con Discapacidad) han estado insistiendo e informando al respecto de estos requisitos que buscan la protección de los derechos de las personas con discapacidades, en los diversos momentos del proyecto; confirma la presencia de la mencionada entidad en las etapas de licitación, contratación y aprobación del proyecto, pero afirma que la Administración no tuvo en cuenta las recomendaciones aportadas por éstas entidades. Sostiene que como miembro de la junta directiva de ASCOPAR,[5] tuvo la oportunidad de asistir en varias ocasiones a un Comité sobre normas técnicas urbanísticas, antes de la licitación de los buses alimentadores de Transmilenio, en la que las entidades de discapacitados solicitaron que se les tuviera en cuenta para la elección de buses de plataforma baja y no para los de alta que hay ahora. 3. Argumentos de la entidad demandada El Gerente General de Transmilenio S.A. aportó un escrito al proceso, mediante el cual presentaba las razones por las cuales no han desconocido los derechos del señor Bermúdez Urrego. Luego de exponer las características del Sistema Transmilenio, y de mostrar que tiene en cuenta a los discapacitados, justificó el hecho de que las rutas alimentadoras no gocen de condiciones de accesibilidad para personas en silla de ruedas con base en los siguientes argumentos. 3.1. El servicio alimentador, complementario al servicio de buses articulados, se presta con vehículos de especificaciones similares a los que presta el servicio colectivo tradicional. Se trata de buses que han sido homologados por el Ministerio de Transporte según las características señaladas en la Resolución 7126 de 1995 (por la cual se establecen las características y especificaciones técnicas y de seguridad para los vehículos de transporte público colectivo de pasajeros), que no exige para la prestación del servicio público de transporte colectivo un requerimiento especial para personas con movilidad reducida. Las empresas operadoras del servicio alimentador son empresas de transporte colectivo que operaban sobre la troncal o en las cuencas de alimentación, las que para entrar al Sistema, debían ofertar vehículos con especificaciones similares a los de transporte colectivo, siendo incentivadas por Transmilenio S.A., mediante la calificación, para el uso de vehículos de menor edad. 3.2. En la actualidad no existen normas que establezcan especificaciones para discapacitados en los vehículos de transporte colectivo. Aunque la Ley 361 de 1997 indica que éstas deben existir, le concede al Gobierno Nacional un plazo de 5 años para dictar las medidas necesarias que garanticen la adecuación progresiva del transporte. De tal suerte que las pretensiones del accionante, si bien son valederas, son prematuras en su exigibilidad legal.[6] 3.3. Adicionalmente indica que el servicio de buses alimentadores está limitado geográfica y cuantitativamente por la estructura financiera y operacional del Sistema. Sobrepasar el límite puede conllevar un incremento de la tarifa a los usuarios o la no sostenibilidad del Sistema afectando la totalidad de los pasajeros transportados. El servicio alimentador se ha diseñado de forma tal que pueda movilizar el mayor número de personas posibles con las limitaciones financieras. 4. Sentencia objeto de revisión El Juzgado Cincuenta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá, en sentencia de marzo 15 de 2001, negó la acción tutela por considerar que la entidad demandada no ha desconocido los derechos de Daniel Arturo Bermúdez Urrego. La sentencia, en primer lugar, reconoce el mandato constitucional según el cual el Estado debe adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los discapacitados, prestándoles la atención especializada que ellos requieran. Sin embargo, al respecto considera, “(…) tal proceso de humanización de obras, vías, medios de transporte y sitios de acceso público, no corresponde a un ejercicio de inmediata verificación que pueda verse absolutamente ejecutable, si se tiene en cuenta la consideración sobre la inversión patrimonial que conlleva los estudios de factibilidad, la evaluación de conveniencia de opciones, etc., lo que implica por demás, desligar todo el cúmulo de tales actuaciones de la perentoriedad que la acción de tutela conlleva, mientras permanezca en trámite dicho proceso de adaptación, pues si es lo cierto como indican las partes que aún se encuentra en curso la realización de reglamentos y proyectos de diseño en donde además es su intención participar activamente en la formulación de sugerencias, mal puede evaluarse en el interregno como ineficaz un mecanismo que aún no se ha adoptado, o forzar por esta vía la adopción de decisiones que, precisamente deben basarse en análisis técnicos y presupuestales adjuntos al estudio de conveniencia; ello sería tanto como interrumpir el nacimiento de una decisión por no haberse tomado aún, no puede saberse si es eficaz, eficiente y ajustada a las normas, o de otro modo, sería provocar anticipadamente la adopción de la misma con la pérdida de las etapas evaluativas que puedan acrecer la eficacia de la solución.” Concluye entonces el Juzgado en su fallo que "(…) si bien la disposición por parte de la accionada de buses tradicionales para el cubrimiento de pequeñas rutas alimentadoras continúa viciado de las dificultades para su acceso por algunos miembros de la sociedad, ello no significa que constituya una vulneración directa que suprima su utilidad genérica (…)". 5. Pruebas solicitadas por la Sala La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional solicitó a Daniel Arturo Bermúdez Urrego, a Transmilenio S.A. y al Ministerio de Transporte que absolvieran una serie de preguntas encaminadas a obtener información relevante para la solución del presente caso. 5.1. Al accionante se le pidió que indicara, concretamente, cómo lo afectaba el que las rutas alimentadoras de Transmilenio no sean accesibles para personas discapacitadas en silla de ruedas, a lo cual respondió lo siguiente, “El trayecto de mi lugar de habitación a la estación más cercana es de (15) cuadras, lo cual hace que al no contar como todos los ciudadanos con un transporte que nos deje en ese sitio, pues para las personas con discapacidad no hay como acceder a él, este desplazamiento en mi silla de ruedas hasta allá sea dispendioso agotador y extenuante. Pierdo mucho tiempo en ese recorrido, lo cual me deja (y a las personas con discapacidad), en desventaja con respecto al resto de la población y de los beneficios del sistema en razón a que el tiempo que se ahorra en el bus rojo lo pierdo llegando hasta él Me hace sentir en desigualdad de derechos, ya que vulnera mi libre desplazamiento respecto de las demás personas (caminantes), lo que influye negativamente sobre mi estado anímico y moral. Representa un peligro, porque hacer el recorrido rodando en mi silla de ruedas hasta la estación implica tomar la vía vehicular, pues los andenes no están adecuados a mis condiciones físicas y no tienen rampas. No justifica su costo económico, porque estoy utilizando apenas la mitad del servicio y además con todas las desventajas anotadas Me produce mayores gastos, porque estos largos trayectos desgastan las ruedas de la silla y en ocasiones me han producido pinchadas y otros daños de desajuste debido a la irregularidad y condiciones del terreno.” 5.2. Por su parte, al Gerente General de Transmilenio S.A. se le formularon cuatro inquietudes relacionadas con el presente caso. 5.2.1. En primer lugar se le preguntó si consideraba que la libertad de locomoción de las personas discapacitadas era atendida cabalmente por el Sistema de Transporte, a lo cual respondió afirmativamente en cuanto al Sistema Troncal, pero con relación a los buses alimentadores indicó lo siguiente, El sistema de rutas alimentadoras cumple las necesidades de la mayor parte de personas con discapacidad. Los buses alimentadores son accesibles para personas con limitaciones auditivas, visuales, usuarios con muletas, ancianos, niños, mujeres embarazadas. Los usuarios con silla de ruedas pueden acceder a los buses con ayuda. La proporción de usuarios en sillas de ruedas de los buses del Sistema es mínima; es decir, a pesar de contar con facilidades de acceso a este tipo de usuarios, el servicio no es demandado en alta proporción. Adicionalmente, considera que contar con vehículos para discapacitados en silla de ruedas (Low-Entry)[7] para el sistema alimentador es inviable, debido al carácter marginal y periférico de las cuencas que cuentan con el servicio de alimentación. Sus vías y accesos se encuentran en mal estado o, inclusive, no han sido debidamente construidas y pavimentadas. 5.2.2. En segundo lugar, se preguntó por qué mientras que para los buses articulados se observaron los requerimientos propios que garantizan la accesibilidad, para las rutas alimentadoras se decidió cumplir solamente con la Resolución 7126 de 1995, que no contempla las personas discapacitadas. Al respecto se respondió, “El Sistema Troncal tuvo la gran ventaja de que todo el diseño estructural de las vías y del amoblamiento urbano para las tres primeras troncales actualmente en servicio se pudieran construir bajo un mismo diseño y minimización del impacto ambiental. Es decir, se pudo manejar el concepto de vehículo de cama alta en lugares ubicados al centro de la vías troncales habilitados como estaciones sin afectar la arquitectura o las edificaciones circundantes a la vía. Todo ello permitió ubicar un servicio apto para discapacitados con la tipología de los buses articulados incluidos los puentes y rampas de acceso en las cebras e intersecciones, como parte de un macro proyecto encaminado a generar 21 troncales para la ciudad en un lapso de 15 años. Cuando se determinó la necesidad de servicio de alimentación a los sectores más desprotegidos económicamente de la comunidad, generalmente ubicados en las zonas periféricas de los portales de las respectivas troncales, se partió del supuesto que con la entrada del Sistema no se les podía desmejorar el servicio público ya para ellos existente, es decir, el esquema de transporte colectivo. De igual forma, con la implementación del Sistema a lo largo de la ciudad, el impacto generado a los vehículos colectivos con la participación activa de éstos en las cuencas de alimentación del Sistema. Por tal motivo y atendiendo la necesidad de darle participación en el Sistema Transmilenio a los transportadores del servicio colectivo, se estructuraron los servicios de alimentación con la posible utilización de los mismos vehículos que hasta la fecha venían rodando. Por esta razón se definió la tipología del bus diferente a la de los articulados y más acorde con la usual de colectivo autorizado por el Ministerio de Transporte.” Finalmente, se indicó que durante los estudios realizados previamente sí se contempló en algún momento la alternativa de buses alimentadores aptos para transportar discapacitados en silla de ruedas, pero el equipo requerido para la adaptación y adecuación ascendía a $21'240.000 pesos por vehículo, sin contar los costos de instalación, siendo inviable financieramente el Sistema frente al transporte colectivo existente, por el reflejo de los costos en las tarifas. 5.2.3. La tercera pregunta que se formuló a Transmilenio es si en la actualidad existe algún plan para que los buses alimentadores garanticen la accesibilidad de personas discapacitadas, a lo cual se respondió negativamente, en los siguientes términos, “Como ya se ha explicado con anterioridad, la infraestructura de la ciudad y la viabilidad financiera del Sistema no permite manejar vehículos con la tipología requerida para atender dichas necesidades, más aún cuando estamos sujetos a la homologación de los vehículos aprobada por el Ministerio de Transporte. Una vez la autoridad competente reglamente el servicio público colectivo, en cumplimiento de la Ley 361 de 1997, ésta entidad procederá a adecuar el servicio alimentador a tales directrices.” 5.2.4. Finalmente la Sala Tercera de Revisión solicitó a Transmilenio que le indicara cuáles alternativas se han contemplado para atender las necesidades de los discapacitados con silla de ruedas, en vista de que las limitaciones financieras han impedido que las rutas alimentadoras sean adecuadas con el objeto de que sean accesibles para ellos. Al respecto se dice, “Financieramente el Sistema debe ser, para mantener sus sostenibilidad y operatividad, competitivo con el servicio colectivo actual. El asumir costos adicionales, como ya se explicó disminuiría la demanda y terminaría por desnaturalizar el objetivo mismo del Sistema, el cual es el transporte masivo de pasajeros. En cuanto a las alternativas, es necesario precisar que con los buses de transporte colectivo actuales, no se puede adelantar ninguna actividad hasta tanto el Ministerio de Transporte se pronuncie al respecto. No obstante Transmilenio S.A. está estudiando la posibilidad de establecer un servicio especial para los discapacitados mientras se está a la espera de las decisiones de la autoridad competente.” Transmilenio, a solicitud de la Sala, también remitió copia de la licitación 003 de 2000, mediante la cual se contrataron los servicios de las rutas alimentadoras de la cabecera de la Calle 80. 5.3. Por último, la Sala de Revisión solicitó a los funcionarios encargados del asunto en el Ministerio de Transporte,[8] que indicarán qué acciones se han tomado con miras a cumplir los mandatos legales y constitucionales que propenden por la integración social de los discapacitados, en especial en lo que tiene que ver con la accesibilidad en el transporte público. Se indica que al respecto la principal acción que se ha hecho es el Proyecto de decreto de accesibilidad al transporte, ordenado por el artículo 61 de la Ley 361 de 1997, el cual fue realizado con la participación de diversos sectores de la administración y la sociedad. Señala al respecto, “Este documento ha pasado por diferentes etapas, desde la recopilación de las normas existentes en Colombia, verificación de las vigentes, invitación a diferentes personas con alguna discapacidad (ciegos, personas con problemas de artritis, o en silla de ruedas, etc.) para que aportaran las características que se deben tener en cuenta para la creación de ambientes accesibles. También se invitó a los transportadores de los diferentes medios para que dieran sus opiniones. Se elaboró un primer borrador del proyecto de acuerdo de accesibilidad al transporte público, el cual fue discutido al interior del grupo interdisciplinario, una vez corregido se llevó a discusión ante las Direcciones Técnicas, y la Aeronáutica Civil, posteriormente pasó a la Oficina Jurídica de la entidad y se abrió a consulta pública por un lapso de 2 meses. Al cabo de este periodo, con base en las anotaciones recibidas se efectuó un foro con las personas de la ciudad de Bogotá incluyendo las que aportaron. Se tomaron las observaciones y se proyectó el nuevo borrador. Se anexa copia del Acta de las personas que asistieron a la Audiencia para informar los resultados de la consulta pública.” En el momento en que fue remitida la comunicación se estaban realizando los cambios sugeridos, a partir de las observaciones presentadas, para luego entregar el documento para revisión del Ministro y enviarlo a la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República para su posterior sanción presidencial. Con base en la recopilación inicial, se indica, se vio la necesidad de realizar un trabajo más exhaustivo para el desarrollo de los proyectos normativos por lo que, en coordinación con la Consejería de la Política Social de la Presidencia de la República, el Ministerio de Desarrollo y el patrocinio y coordinación general del Fondo de Prevención Nacional, se realizó un estudio para efectuar una recopilación de normas y la elaboración de un manual de accesibilidad al medio ambiente y al transporte. El documento fue entregado en marzo de 2001 durante Expogestión, como herramienta para que en los Municipios se tuvieran en cuenta los parámetros de accesibilidad, es de anotar que en este manual se incluyeron los principios de la Ley 361 y gran parte del articulado que se tiene en los proyectos de Decretos antes mencionados. Adicionalmente se relacionan una serie de actividades que se vienen adelantando en coordinación con otras instituciones, dentro de las cuales cabe destacar las normas técnicas elaboradas con el comité de accesibilidad de Icontec. Entre ellas se encuentran, por ejemplo, las especificaciones de vehículos para el transporte público accesible de más de 19 pasajeros (NTC 4407), o de la señalización en vías peatonales (NTC 4695) y de los cruces peatonales a nivel y puentes peatonales (NTC 4774), en condiciones de accesibilidad. A la comunicación del Ministerio, se adjuntaron el Proyecto de decreto sobre la accesibilidad en el Transporte, los comentarios que sobre el mismo hizo Transmilenio S.A. y el Manual de Referencia técnico sobre Accesibilidad al medio físico y al transporte, entre otros documentos. 6. Vinculación de partes La Sala Tercera de Revisión vinculó a la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. y al Ministerio de Transporte al proceso de la referencia, dándole a cada entidad oportunidad para manifestar aquello que estimaran necesario y pertinente decir. 6.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá, por intermedio de apoderado, sostuvo que con base en la normatividad vigente sobre el tema (Constitución Política, Ley 86 de 1989, Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996) el Concejo de Bogotá adoptó el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas de Bogotá (Acuerdo No 6 de 1998) mediante el cual decidió reestructurar el actual esquema del servicio público de transporte de pasajeros en el Distrito Capital, dándole prelación al Sistema de Transporte Público Masivo de Pasajeros en Buses. El Acuerdo indica que con tal fin se deberá constituir una empresa pública del orden distrital encargada de la gestión, administración, control y vigilancia del sistema de transporte masivo de pasajeros por buses. Señala la Alcaldía que posteriormente, con base en el Acuerdo 04 de 1999 del Concejo de Bogotá, se constituyó la empresa Transmilenio, sociedad por acciones con participación de capital eminentemente público,[9] encargada de la planeación, gestión y control del sistema. Se indica que el “modelo institucional para el sistema pretende mantener en cabeza del Estado, municipio o distrito, su regulación, planeación, control y administración, para promover la operación y prestación del servicio público de transporte de pasajeros a través de entidades privadas.” De tal forma que por una parte se encuentran los agente reguladores del sistema y por otra los agentes gestores. En el caso de Bogotá los primeros son el Ministerio de Transporte, la Alcaldía Mayor, la Secretaría de Tránsito y Transporte y los órganos de coordinación interinstitucional de carácter distrital. Los segundos son los agentes gestores, Transmilenio S.A. y el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), este último encargado de asumir la gestión y administración de la malla vial. Luego de hacer una presentación general de la organización y funcionamiento del sistema de transporte masivo de Bogotá y de reconocer la existencia de mandatos legales y constitucionales que ordenan la protección de las personas discapacitadas, el apoderado de la Alcaldía solicita a la Corte no acceder a las pretensiones presentadas por el accionante. En primer lugar porque a su juicio, tal y como lo indicó el Gerente de Transmilenio, la solicitud de adecuar los vehículos que prestan el servicio de rutas alimentadoras para que sean accesibles a los discapacitados en sillas de ruedas, no puede ser atendida por razones de orden económico y financiero. Y en segundo lugar, porque no es la acción de tutela el medio adecuado para hacer cumplir las exigencias legales que se vayan fijando en materia de protección a los discapacitados. Alega que es la acción de cumplimiento, y no la de tutela, el mecanismo judicial apropiado para obligar a la administración a cumplir con los mandatos que las leyes impongan. Finalmente señala que en todo caso no puede obligarse a la administración a vulnerar el principio constitucional del gasto público, ordenándole realizar erogaciones no presupuestadas y que no se encuentran impuestas por la ley, ya que esta no ha sido reglamentada. 6.2. Por su parte, el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Transporte indicó que actualmente el Proyecto de decreto mediante el cual se desarrolla la Ley 361 de 1997 se encuentra para sanción presidencial. En su comunicación se reitera que se trata de una propuesta que surgió de un proceso participativo y democrático llevado a cabo por el Ministerio, al igual que el desarrollo de otras normas tales como la Resolución 01111 de 1999, mediante el cual se exige ofrecer condiciones de accesibilidad a personas con discapacidad en el ámbito del transporte público por carretera. II. Consideraciones y fundamentos 1. Problema Jurídico En el presente caso, se plantea la cuestión de si Transmilenio S.A. desconoció los derechos constitucionales invocados por Daniel Arturo Bermúdez Urrego debido a que los buses alimentadores del Sistema Troncal de Transmilenio, que son los que circulan cerca al lugar de residencia del accionante, no son accesibles para personas que como él, deben desplazarse en una silla de ruedas. Debe entonces la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce la entidad encargada de la gestión, organización y planeación del servicio de transporte en una ciudad, los derechos a la igualdad, a la libertad de locomoción y a la protección especial de una persona que vive en una zona retirada y que en razón a una discapacidad física anda en un silla de ruedas, debido a que no tiene fácil acceso a un medio de transporte adecuado habida cuenta de su condición? Para resolver el asunto, la Sala estudiará, en primer lugar, el alcance del derecho a la libertad de locomoción (artículo 24, C.P.) y de la protección especial que debe brindar el Estado a los discapacitados (artículos 13 y 47, C.P.), en especial en lo que respecta a la llamada accesibilidad. En segundo lugar, la Sala pasará a establecer cuál es el ámbito de protección que brinda la Constitución a un discapacitado en silla de ruedas, en lo que respecta al acceso al servicio público de transporte en una ciudad. Posteriormente definirá la exigibilidad del derecho constitucional invocado, en tanto lo pedido por el actor es de carácter prestacional y en cuanto refiere a la dimensión positiva de la libertad de locomoción, para finalmente determinar si en el caso bajo estudio, Transmilenio S.A. desconoció o no el ámbito de protección, exigible, cobijados por los derechos invocados por Daniel Arturo Bermúdez Urrego. 2. El transporte público es un medio indispensable para garantizar el goce efectivo de la libertad de locomoción, en especial en las ciudades 2.1. Desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la libertad de locomoción, derecho reconocido a todo colombiano por el artículo 24 de la Carta Política, comprende por lo menos en su sentido más elemental, la posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio país, especialmente si se trata de las vías y los espacios públicos.[10] Se trata de un derecho constitucional que al igual que el derecho a la vida, tiene una especial importancia en tanto que es un presupuesto para el ejercicio de otros derechos y garantías, como por ejemplo, el derecho a la educación, al trabajo o a la salud. [11] Así pues, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en virtud de la natura­leza de la libertad de locomoción, la sola circunstancia del cierre de una vía lleva implícito afectar o limitar el derecho a circular libremente, salvo que exista una justificación legal y constitucionalmente razonable para ello.[12] Al respecto, a dicho la Corte lo siguiente, “(…) una vía pública no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de que constituye una apropiación contra derecho del espacio público, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre. No pueden tampoco ocuparse los andenes —que son parte de la vía pública— ni las áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan reservados para el tránsito de toda persona sin interferencias ni obstáculos como, por ejemplo, estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación de espectáculos u otra forma de ocupación de las calles, claro está sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales.”[13] Este precedente fue precisado posteriormente por la jurisprudencia en los siguientes términos: para que exista una violación al derecho fundamen­tal de locomoción respecto del libre tránsito por las vías públicas, se deben cumplir con los siguientes requisitos: a) que se trate de un vía pública; b) que efectivamente se prive a las personas del libre tránsito por esa vía; y c) que se lesione el principio del interés general.[14] Pero la jurisprudencia constitucional no sólo ha protegido la libertad de locomoción de las restricciones que directamente son impuestas por alguien a las vías y espacio públicos. También ha considerado que las limitaciones a esta libertad pueden ser indirectas, es decir, pueden provenir de las consecuencias que genera la actividad que realiza una persona. Así, en la sentencia T-066 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara) se resolvió confirmar los fallos proferidos por los jueces de instancia, en los que se había decidido que la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional Del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta, violaba la libertad de locomoción de los vecinos del sector en el que se encontraba ubicada al no tomar las medidas necesarias para evitar el malestar que generaba su presencia; un flujo permanente de personas, vehículos, vendedores ambulantes y plastificadores de cédulas, que generaba incomodidades tales como la dificultad en el ingreso a los hogares de las personas que residen en el vecindario.[15] 2.2. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha considerado que en el contexto urbano el servicio de transporte público es un medio indispensable para poder ejercer la libertad de locomoción. Es así como en la sentencia T-604 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se decidió que “(l)os derechos al trabajo, al estudio, a la libre circulación, a la recreación y al libre desarrollo de la personalidad resultan amenazados como consecuencia de la prestación discontinua e irregular del servicio de transporte (…)” a una zona marginal de una ciudad.[16] En la sentencia, además de señalar la importancia que tiene para el orden constitucional vigente el servicio público de transporte,[17] la Sala de Revisión indicó la importancia económica y social de éste en los siguientes términos, “El fenómeno de la ciudad —su tamaño y distribución— hace del transporte público urbano un medio indispensable para ciertos estratos de la sociedad, en particular aquellos que viven en las zonas marginales y carecen de otra forma de movilización. De la capacidad efectiva de superar distancias puede depender la estabilidad del trabajo, el acceso y la permanencia en el sistema educativo, el ejercicio de la iniciativa privada y, en general, el libre desarrollo de la personalidad. De otra parte, la complejidad del mundo moderno hace que el tiempo y el espacio individuales se conviertan en formas de poder social. Tiempo y espacio son elementos cruciales para la búsqueda de bienestar y progreso en las sociedades de economía capitalista. La necesidad de trascender la distancia entre los sitios de habitación, trabajo, estudio, mercado, etc, en el menor tiempo y costo posibles, coloca al ciudadano carente de medios de transporte propios, a merced del Estado o de los particulares que prestan este servicio. La potencialidad de afectar la vida diaria del usuario por parte de las empresas transportadoras explica la mayor responsabilidad social y jurídica exigible a éstas y el estricto control de las autoridades con el fin de garantizar la prestación adecuada del servicio. (…) Los transportes, y los avances tecnológicos que diariamente los transforman, han posibilitado el progreso social y el crecimiento económico. La organización del sistema de transporte condiciona gran parte del intercambio económico y social. La fuerza de estructuración económica que posee el transporte público permite, cuando se accede al servicio, participar de la prosperidad general. Su carencia, en cambio, compromete un estándar mínimo de la existencia. La administración equilibrada y justa de la riqueza puede verse afectada por errores o falta de planeación del transporte público que, siendo un instrumento clave del desarrollo, tiene una incidencia directa sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales.”[18] (resaltado fuera del texto) Empresas como Transmilenio S.A. prestan un servicio que cumple una función social significativa en el contexto actual de Bogotá. La posibilidad de generar procesos de desarrollo económico e integración social que propicien el goce efectivo de las garantías constitucionales, reposa, en gran medida, en el éxito de los sistemas de transporte público. Toda empresa que preste el servicio público de transporte juega un papel determinante los habitantes de una ciudad, su responsabilidad social debe llevarla a estar del lado de los usuarios. Pero no se trata sólo de una mandato constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 105 de 1993 (por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector del transporte y se dictan otras disposiciones) resaltando la importancia del mismo y señalando los principios que deben regir la actividad dentro de ese sector. Dentro de estos se encuentra el carácter de servicio público, “Artículo 3° — Principios del Transporte Público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios: (…) 2. Del carácter de servicio público del transporte. La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. (…) Existirá un servicio básico de transporte accesible a todos los usuarios. (…)” 2.3. Son pues, cuatro las conclusiones que deben tenerse en cuenta para el análisis del presente caso. Primero, la libertad de locomoción es de capital importancia por cuanto es una condición para el goce efectivo de otros derechos fundamentales. Segundo, esta libertad se afecta no sólo cuando por acciones positivas directamente se obstruye la circulación de los ciudadanos, sino también se ve limitado cuando se genera ese efecto indirectamente o por omisión en la remoción de barreras o en la creación de una infraestructura adecuada para la circulación. Tercero, el servicio de transporte público es indispensable para el ejercicio de la libertad de locomoción, y de los demás derechos constitucionales que dependen de la posibilidad de movilizarse, en especial para aquellos sectores marginados de la población urbana que carecen de otra alternativa de transporte. Cuarto, el servicio básico de transporte debe ser accesible para todos los usuarios. 3. La especial protección constitucional a los discapacitados y el derecho a acceder a los servicios de transporte público 3.1. La Carta Política de 1991 contempla una especial protección para todos aquellos grupos marginados o desaventajados de la sociedad que, en razón a su situación, suelen ver limitado el ejercicio y el goce efectivo de sus derechos fundamentales. El mandato se encuentra expresamente consagrado en los incisos segundo y tercero del artículo 13 (derecho a la igualdad) y en el artículo 47 de la Constitución. En el primero de los dos se indica que es deber del Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos marginados o discriminados, así como también que el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. Por su parte el artículo 47 ordena al Estado adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los diminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran. Adicionalmente, la Carta consagra una protección especial para los discapacitados en materia laboral (artículo 54) y de educación (artículo 68). Ahora bien, a esto debe sumarse el hecho de que según la propia Constitución, en su artículo 2°, uno de los fines esenciales del Estado, es garantizar el goce efectivo de los derechos. 3.2. En el ámbito internacional también son varios los acuerdos y tratados que se han desarrollado en defensa de las personas discapacitadas a partir de la segunda mitad del siglo veinte, en especial desde la Declaración de los Derechos de los Impedidos, proclamada por la Asamblea General;[19] la comunidad internacional ha construido un consenso en torno a la necesidad de brindar la protección necesaria a este grupo de la población mundial.[20] En la Declaración de los Derechos de los Impedidos de 1975 se reconocieron, entre otros, los siguientes derechos, “3. El impedido tiene esencialmente derecho a que se respete su dignidad humana. El impedido, cualesquiera sean el origen, la naturaleza o la gravedad de sus trastornos y deficiencias, tiene los mismos derechos fundamentales que sus conciudadanos de la misma edad, lo que supone, en primer lugar, el derecho a disfrutar de una vida decorosa, lo más normal y plena que sea posible. (…) 5. El impedido tiene derecho a las medidas destinadas a permitirle lograr la mayor autonomía posible. 6. El impedido tiene derecho a recibir atención médica, psicológica y funcional, incluidos los aparatos de prótesis y ortopedia; a la readaptación médica y social; a la educación; la formación y a la readaptación profesional; las ayudas, consejos, servicios de colocación y otros servicios que aseguren el aprovechamiento máximo de sus facultades y aptitudes y aceleren el proceso de su integración o reintegración social. (…) 8. El impedido tiene derecho a que se tengan en cuenta sus necesidades particulares en todas las etapas de la planificación económica y social.” (resaltado fuera del texto original) Ahora bien, la Corte ha considerado que el alcance del consenso internacional en esta materia es de tal relevancia que ha indicado que las obligaciones del Estado Colombiano para con los discapacitados no sólo surgen de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, sino en general de las manifestaciones de voluntad de la comunidad internacional con respecto del reconocimiento de sus derechos humanos y de su dignidad humana, principios que además de regir el orden público internacional, son pilares fundamentales de la constitucionalidad colombiana.[21] 3.3. El Congreso de la República, en atención a estos postulados normativos, ha ido desarrollando e incorporando a la legislación nacional la especial protección que debe brindar el Estado a personas discapacitadas como el accionante, Daniel Arturo Bermúdez Urrego.[22] En efecto, en la referida Ley sobre el servicio de transporte público (Ley 105 de 1993) se reconoce entre los principios que deben regir la actividad, la accesibilidad al transporte, haciendo especial énfasis en personas con limitaciones físicas. “Artículo 3° — Principios del Transporte Público. (…) 1. Del acceso al transporte. El cual implica: a. Que el usuario pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad. (…) d. Que el diseño de la infraestructura de transporte, así como en la provisión de los servicios de transporte público de pasajeros, las autoridades competentes promuevan el establecimiento de las condiciones para su uso por los discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos.” Posteriormente, en 1997, el Congreso abordó concretamente el tema de los discapacitados en la Ley 361 (por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones). En el primer artículo, el Legislador decidió asumir un compromiso incluso de mayor alcance que el de la propia Carta Política, pues se prescribe que la integración debe propender por la completa realización personal de los discapacitados y por su total integración social,[23] al tiempo que se ordena en el artículo 4° que (l)as ramas del poder público pondrán a disposición todos los recursos necesarios para el ejercicio de los derechos a que se refiere el artículo 1° (…) de dicha Ley. Adicionalmente, se indica que el contenido normativo de la misma no sólo se inspira en preceptos constitucionales, también es un desarrollo de diversas disposiciones internacionales, las cuales son enumeradas en el artículo 3°.[24] El Título Cuarto de la Ley se ocupa de la accesibilidad, la cual es entendida como “(…) la condición que permite en cualquier espacio o ambiente interior o exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la población en general, y el uso en forma confiable y segura de los servicios instalados en estos ambientes”.[25] Con las disposiciones allí contenidas, además de establecer normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad, se busca suprimir y evitar toda clase de barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos y del mobiliario urbano, así como en la construcción o reestructuración de edificios de propiedad pública o privada,[26] entendiendo por barreras físicas “(…) todas aquellas trabas, irregularidades y obstáculos físicos que limiten o impidan la libertad o movimiento de las personas. (…)”[27] La Ley señala específicamente que el derecho a la accesibilidad ha de ser tenido en cuenta en los servicios públicos. Dice la norma, “Artículo 46 — La accesibilidad es un elemento esencial de los servicios públicos a cargo del Estado y por lo tanto deberá ser tenida en cuenta por los organismos públicos o privados en la ejecución de dichos servicios. El Gobierno reglamentará la proyección, coordinación y ejecución de las políticas en materia de accesibilidad y velará porque se promueva la cobertura nacional de este servicio.” Así pues, el Congreso no sólo reiteró el mandato constitucional en defensa de las personas que sufren de alguna discapacidad, sino que fijó un compromiso claro y decidido con ellos. Desarrolló el tema de manera amplia, enumerando sinnúmero de garantías específicas en los ámbitos de la educación, el transporte, el trabajo, el bienestar social, el espacio público y las comunicaciones. En relación con el servicio de transporte la Ley 361 de 1997 indica en su artículo 59 que las empresas que lo presten, tanto de carácter público, privado o mixto, “(…) deberán facilitar sin costo adicional alguno para la persona con limitación el transporte de los equipos de ayuda biomédica, sillas de ruedas u otros implementos directamente relacionados con la limitación, así como los perros guías que acompañen las personas con limitación visual.” El segundo inciso de la norma indica que en el caso de que en el viaje se encuentren como pasajeros personas limitadas, se les deben reservar las sillas de la primera fila. De esta manera, el Legislador consagra dos contenidos específicos del derecho de accesibilidad de los discapacitados, de relevancia constitucional, por cuanto es una concreción de las garantías consagradas en los artículos 13, 24, 47, 54 y 68 de la Constitución Política y los derechos reconocidos a los discapacitados en tratados internacionales suscritos por Colombia. Ahora bien, la Ley prevé que garantizar el acceso de los discapacitados al servicio de transporte no es algo que se logre de manera automática e inmediata. Es un proceso que requiere el diseño e implementación de una política pública. Sobre este carácter progresivo de la exigibilidad de esta prestación se pronunciará la Sala más adelante; baste por ahora enunciar lo que dice la Ley, “Artículo 61 — El Gobierno Nacional dictará las medidas necesarias para garantizar la adaptación progresiva del transporte público, así como los transportes escolares y laborales, cualquiera sea la naturaleza de las personas o entidades que presten dichos servicios. En todo caso, el plazo para cumplir con lo dispuesto en este artículo, no podrá ser superior a cinco años contados a partir de la vigencia de la presente ley.” 3.4. Pero no sólo el Congreso ha sido sensible a la protección de las personas con discapacidad. El Concejo de Bogotá, por ejemplo, ha decidido que las medidas tendientes a integrar cabalmente este grupo a la sociedad son una prioridad. En el Acuerdo 6 de 1998, mediante el cual se adoptó el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá, señaló que las siete prioridades eran: desmarginalización, interacción social, ciudad a escala humana, movilidad, urbanismo y servicios, seguridad y convivencia y eficiencia institucional. Con relación a la interacción social, entendida como el mejoramiento de los niveles de calidad y cobertura en la oferta de los servicios sociales, por ejemplo, el Acuerdo señala, “Artículo 9 — Estrategia: La acción de gobierno está dirigida estraté­gicamente hacia el mejoramiento integral de las condiciones de vida de toda la población. (…) Con la estrategia de la interacción social se propenderá porque haya mayor igualdad de condiciones para el desarrollo pleno de los seres humanos; se procurará todo el apoyo a los más necesitados, a los discapacitados, y de manera especial, a los niños y jóvenes para que puedan convertirse en ciudadanos productivos y más felices. (…)” 3.5. Por su parte, la jurisprudencia constitucional también ha reconocido la especial protección que brinda la Constitución Política a los discapacitados, por cuanto no les es posible acceder al espacio público, al mundo laboral o a los servicios de educación, trasporte o comunicaciones en condiciones de igualdad, quedando así excluidos de la sociedad lo cual es incompatible con una democracia participativa y un Estado Social de Derecho (artículo 1° C.P.). Al respecto ha dicho la Corte, “En el curso de la historia, las personas discapacitadas han sido tradicional y silenciosamente marginadas. A través del tiempo, las ciudades se han construido bajo el paradigma del sujeto completamente habilitado. La educación, la recreación, el transporte, los lugares y los medios de trabajo, incluso el imaginario colectivo de la felicidad, se f...