Sentencia T-594 de 2006

T-594-06 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-594/06 ACCION DE TUTELA FRENTE A MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Procedencia excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Imposibilidad de defensa de la persona en cuyo nombre se actúa/AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Hijo en representación de padre enfermo PERJUICIO IRREMEDIABLE-Características ACCION DE TUTELA-Recursos que la hacen improcedente deben ser idóneos y eficaces ACCION DE TUTELA-Aptitud de medio judicial alternativo debe ser analizada según circunstancias de solicitante y el derecho fundamental vulnerado/JUEZ DE TUTELA-Idoneidad de medio judicial alternativo debe ser analizada en caso concreto ACCION DE TUTELA-Casos en que análisis de procedibilidad debe realizarse de forma menos rigurosa La Corte ha afirmado que si bien los jueces de tutela deben ser estrictos en la aplicación de estos requisitos, para efectos de hacer valer el carácter subsidiario de la acción de tutela, existen situaciones en las que el análisis de procedibilidad de la tutela se debe efectuar en forma más amplia -esto es, menos estricta-, dada la naturaleza de las personas que solicitan amparo para sus derechos fundamentales: se trata de los casos en que estén de por medio los derechos de cualquiera de los sujetos de especial protección constitucional, tales como niños, mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de minorías o personas en condiciones de extrema pobreza. En tales situaciones, los jueces deben estudiar las características del perjuicio irremediable arriba explicadas con un criterio de admisibilidad más amplio, para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Sujeto de especial protección constitucional MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Cumplimiento de contrato de prestación de servicio de salud MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Cumplimiento de contrato de prestación servicios de salud y controversias que se originen corresponde a jurisdicción civil ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL-Procedencia excepcional en el caso en que se vulneren derechos fundamentales FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Régimen de beneficiarios de servicios de salud/ FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Régimen especial de seguridad social en salud para los docentes OMISION LEGISLATIVA-Régimen beneficiarios en salud del magisterio/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Régimen mínimo de beneficiarios en Fondo de Prestaciones del Magisterio/FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Protección a disminuidos físicos/DERECHOS CONSTITUCIONALES PRESTACIONALES-Desarrollo legislativo CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Vulneración de derechos fundamentales por la omisión en la reglamentación de la afiliación de los beneficiarios CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Reglamentación del servicio de salud de los padres de los docentes afiliados que no gozan de pensión y dependen económicamente de sus hijos PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Consagración en instrumentos internacionales y Constitución ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Realización progresiva de derechos sociales/DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Realización progresiva por el Estado DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Deber de no discriminación DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Mandato de progresividad no excusa al estado de asegurar a todos sus habitantes contenidos mínimos La jurisprudencia de esta Corporación, ha sostenido de manera reiterada que la progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de los derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos. Tal mandato implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, las autoridades encargadas de regular el tema de los derechos sociales no pueden retroceder frente al nivel de protección alcanzado, pues se presumiría que la decisión es en principio inconstitucional, y por ello esta Corporación ha asumido en el control constitucional una posición estricta al respecto. Para que pueda ser ajustado a la Carta Política, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario un paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional. DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Retroceso contradice mandato de progresividad/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN DERECHOS SOCIALES-Prohibición de retroceso no es absoluta Se puede afirmar sin embargo, que no toda regulación más estricta de la forma de satisfacer un derecho social implica necesariamente un retroceso en este campo. Por ejemplo, un incremento en la cotización en seguridad social no es en sí mismo un retroceso pues no disminuye las protecciones ya alcanzadas por la población. Sin embargo, y sin la intención de desarrollar una doctrina sistemática sobre la noción de retroceso en la realización de los derechos sociales, es evidente que la exclusión del sistema de salud de un grupo poblacional que ya había sido incluido en el mismo, y ya había alcanzado unos niveles de protección determinados, implica un retroceso en la realización del derecho a la salud. REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Disminución de recursos desconoce cobertura progresiva del sistema PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Vulneración por régimen de beneficiarios de servicios de salud del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Al equiparar el Sistema General de Seguridad Social en Salud con el régimen especial del Magisterio se evidencia que el primero tiene más cobertura que el segundo en lo relacionado a la posibilidad de los docentes para afiliar a sus padres como beneficiarios, cuando éstos dependen económicamente de aquéllos y los educadores tengan también como beneficiarios a su cónyuge o a sus propios hijos. Se advierte entonces que el régimen de seguridad social del Magisterio presenta un vacío en este punto, que dificulta considerablemente que los docentes puedan cumplir con su deber de solidaridad para con sus padres (C.P., arts. 1, 2 y 95.2). Este vacío desconoce la norma constitucional que obliga al Estado y a la sociedad a garantizar la protección integral de la familia (C.P., art. 42) y que obliga al Estado, la sociedad y la familia a concurrir “para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad” (C.P., art. 46). En efecto, quienes pertenecen al régimen contributivo de seguridad social consagrado en la Ley 100 de 1993, tienen derecho a incluir miembros adicionales a su grupo familiar, mediante el pago de la UPC, sin embargo, los Acuerdos del Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, no contemplan la posibilidad de afiliados adicionales, constituyendo una medida menos favorable a la del régimen general, lo que contraviene el mandato de progresividad estudiado en la parte dogmática de esta providencia, y que en los casos concretos dio lugar a que los actores no pudieran continuar siendo beneficiarios, con la consecuente interrupción en la prestación de los servicios medico asistenciales. ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-No puede vulnerar los derechos a los usuarios por problemas de índole contractual, económico o administrativo PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Relevancia constitucional SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Cobertura familiar PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Prestación sin interrupción/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Obligación de culminar los tratamientos iniciados bajo la vigencia de una afiliación que posteriormente se extingue PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Régimen de beneficiarios de servicios de salud del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD PARA EL MAGISTERIO-Ordenes proferidas por Corte Constitucional Referencia: expedientes acumulados T-1322556, T-1324968, T-1324978, T-1324979, T-1324996. Acciones de tutela instauradas por Marlene Benítez Giraldo en representación de Elvia Giraldo de Benítez; Carlos Julio Durán Cruz en representación de María Julia Cruz de Durán; Ana Cecilia Torres Betancourt en representación de Luis Alberto Torres Cruz; Martha Corena de Benítez en representación de Nelly Elvira Benítez de Corena; y por Isaura León de Martínez, contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduciaria La Previsora S.A. y Cosmitet Ltda. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil seis (2006). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado 18 Penal del Circuito de Cali y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, dentro de la acción de tutela instaurada por Marlene Benítez Giraldo en representación de Elvia Giraldo de Benítez; el proferido por el Juzgado 6º Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C. y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., dentro de la acción de tutela instaurada por Carlos Julio Durán Cruz en representación de María Julia Cruz de Durán; el proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., dentro de la acción de tutela instaurada por Ana Cecilia Torres Betancourt en representación de Luis Alberto Torres Cruz; el proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., dentro de la acción de tutela instaurada por Martha Corena de Benítez en representación de Nelly Elvira Corena de Benítez y el dictado por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., dentro de la acción de tutela instaurada por Isaura León de Martínez. Mediante auto de abril 20 de 2006, la Sala de Selección de Tutelas N° 4 de esta Corporación, decidió seleccionar los procesos de tutela radicados bajo los números T-1322556, T-1324968, T-1324978, T-1324979 y T-1324996, para su revisión ante la Corte y por guardar unidad de materia entre sí, en el mismo auto dispuso la acumulación de tales expedientes para que fueran resueltos en una misma sentencia. I. ANTECEDENTES Marlene Benítez Giraldo en representación de Elvia Giraldo de Benítez, Carlos Julio Durán Cruz en representación de María Julia Cruz de Durán, Ana Cecilia Torres Betancourt en representación de Luis Alberto Torres Cruz, Martha Corena de Benítez en representación de Nelly Elvira Benítez de Corena y por sí misma Isaura León de Martínez, instauraron acciones de tutela contra el Ministerio de Educación Nacional, (entidad demandada únicamente en los expedientes, T-1324968, T-1324978, T-1324879 y T-1324996) el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduciaria La Previsora S.A. y Cosmitet Ltda., respectivamente (estas última institución fue demandada sólo en el expediente T-1322556), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social, a la igualdad, a la protección de la tercera edad y a la dignidad humana. 1.- Reseña temática y fáctica. La controversia suscitada en todos los expedientes acumulados tiene como punto de origen, la exclusión de la calidad de beneficiarios directos en materia de salud, a los padres de los docentes casados o solteros con hijos, pese a que dependan económicamente de éstos y no reciban pensión. La mencionada exclusión fue adoptada por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de los Acuerdos N° 4 de julio 22 de 2004, por el cual se adoptaron modificaciones a los servicios médicos a cargo del Fondo y N° 13 del 30 de diciembre de 2004, por medio del cual se aprobaron los términos de referencia de la invitación pública a contratar N° 143 de enero 18 de 2005, mediante la cual la Fiduciaria La Previsora S.A. (quien en virtud de un contrato de fiducia mercantil celebrado con el Ministerio de Educación Nacional maneja los recursos del Fondo), por delegación de la Junta Directiva del Fondo, seleccionó y contrató las instituciones[1] que en último término prestan los servicios médico asistenciales de los docentes y sus beneficiarios. Los accionantes manifiestan ser padres de docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en calidad de beneficiarios, dependientes económicamente de éstos, que no reciben pensión, pertenecientes a la tercera edad, con delicadas afecciones en su salud y que de tiempo atrás han venido recibiendo los servicios de salud en las respectivas I.P.S. contratadas por la Fiduciaria, sin restricción alguna. Dicen que sólo ahora, a raíz de la expedición del Acuerdo N° 4 de 2004 y de la nueva contratación, se han visto privados de la prestación de los servicios médico asistenciales, puesto que ya no aparecen en la base de datos de la fiduciaria La Previsora S.A. ni en la de las I.P.S. en las que se les atendía como beneficiarios, por cuanto no cumplen con el requisito de que sus hijos docentes sean solteros y sin hijos, negándoseles en consecuencia la atención en salud que requieren. Afirman que el retiro de la cobertura de beneficiarios desde el mes de julio de 2005, ha ocasionado además del agravamiento de su estado de salud, un detrimento económico, por cuanto dada la dependencia económica que tienen para con sus hijos, ellos deberán solventar con mayor frecuencia la atención médica, costosos tratamientos y medicamentos prestado por particulares. Así mismo, con esta decisión se ven abocados a quedar desprotegidos en materia de salud, toda vez que circunstancias tales como la avanzada edad, el estado de salud en que se encuentran, la imposibilidad física para trabajar y la dependencia económica, les impedirá afiliarse a una E.P.S. del Sistema General de Salud, por no poder demostrar la calidad de trabajadores independientes con capacidad de pago. Informan en cada caso, las siguientes particularidades: - En el expediente T-1322556, la señora Elvia Giraldo de Benítez de 71 años de edad, madre de la docente Marlene Benítez Giraldo, quien interpone la tutela en su representación, indica que es beneficiaria en salud desde el año 1999, padece del corazón, gastritis crónica y triguicerios y presenta necesidad del suministro de varios medicamentos; - En el expediente T-1324968, la señora María Julia Cruz de Durán de 79 años de edad, madre del docente Carlos Julio Durán Cruz, quien interpone la tutela como agente oficioso, informa que es beneficiaria en salud desde hace más de 8 años, tiene pendiente una cirugía de cataratas en el ojo derecho que reviste urgencia en razón a que perdió la visión del otro ojo por una reciente cirugía que se complicó. Agrega que padece enfermedades que requieren atención permanente como la artritis degenerativa crónica, arritmia cardiaca, problemas de tiroides, esofagitis, gastritis crónica y osteoporosis. - De los documentos allegados al expediente T-1324978, se concluye que el señor Luis Alberto Torres Cruz de 93 años de edad, padre de la docente Ana Cecilia Torres Betancourt, quien interpone la tutela en su representación, es beneficiario en salud desde el año 1997 y padece de candidiasis. - En el expediente T-1324979 la señora Nelly Elvira Benítez de Corena de 76 años de edad, madre de la docente Martha Corena de Benítez, quien obra como agente oficiosa, informa que es beneficiaria en salud desde el año 2003, padece una patología asmática y sufre de hiperactividad bronquial; - En el expediente T-1324996 la accionante señora Isaura León de Martínez de 88 años de edad, quien instaura la acción por sí misma, afirma ser madre de la docente María Orfilia Martínez de Rodríguez, beneficiaria en salud desde el año 2002, con hipertensión arterial que requiere tratamiento y medicamentos; Por las razones anteriores pretenden que se declare que las entidades demandadas han violado de manera flagrante sus derechos fundamentales y en consecuencia solicitan sean incluidos nuevamente como beneficiarios en salud de sus hijos docentes, garantizándose la continuidad en la prestación de los servicios médico asistenciales que venían recibiendo y los que a futuro requieran. 2. Respuesta de las entidades demandadas. 2.1. Ministerio de Educación Nacional y Fiduciaria la Previsora S.A. En los escritos de respuesta a las acciones de tutela T-1322556[2], T-1324968[3], T-1324978[4], T-1324979[5] y T-1324996[6] el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Oficina Asesora Jurídica, y Fiduciaria La Previsora S.A., por medio de la Vicepresidencia Fondo de Prestaciones, pidieron se desestimaran las acciones de tutela. Los argumentos de defensa expuestos, pueden resumirse de la siguiente manera: Afirman que la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, cuyos recursos son administrados actualmente por la Fiduciaria La Previsora S.A., a través de un contrato de fiducia mercantil, suscrito por el Gobierno Nacional. Agregan que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no se encuentran sometidos al Sistema Integral de Seguridad Social. Señalan que la Ley 91 de 1989 fijó el régimen de seguridad social de los docentes y determinó que con los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales que se contratará con entidades de conformidad con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo. Expresan que el Consejo Directivo del Fondo determinó las nuevas coberturas de atención en salud y que en ellas “se desplazan los padres del educador casado o soltero y con hijos, pues para que sean beneficiarios debe ser el educador soltero y no tener hijos.” Aseguran que la decisión del Consejo no fue caprichosa, puesto que “el modelo de contratación y financiación, así como la estructura financiera y de aportes para los servicios médicos asistenciales para el Magisterio en Colombia, implica necesariamente limitaciones en los planes para los beneficiarios de los educadores...”, en aras de preservar la estabilidad económica del Fondo. Hacen referencia, como argumento adicional para justificar el retiro del servicio médico de los accionantes, al artículo 14 del decreto 1703 de 2002[7], mediante el cual se fijaron las reglas para evitar el pago doble de cobertura y la desviación de recursos de las personas que pertenezcan a los regímenes especiales. Con base en ello concluyeron que: “...la prestación de los servicios médicos es exclusiva para los docentes y si la situación financiera del Fondo no es suficiente, no puede extenderse la prestación a otros miembros de la familia.” Agregan que tanto el Ministerio como la Fiduciaria no son competentes para determinar quiénes pueden ser beneficiarios, pues esta es una función del Consejo Directivo del Fondo, el cual aprobó el nuevo modelo de prestación de servicios de salud para los usuarios a través del acuerdo N° 4 del 22 de julio de 2004. Añaden que mediante el acuerdo N° 13 del 30 de diciembre de 2004 el Consejo “...aprobó los Términos de Referencia de la invitación 143 de 2005 para la prestación de los servicios de salud para afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y sus beneficiarios en el territorio nacional en los cuales se indicó en forma expresa que los servicios médicos asistenciales que conforman el plan de atención en salud se prestará a todos los usuarios...”. Mencionan que en la misma invitación se determinó con claridad quiénes eran los usuarios y por tanto la entidad médica es la que debe decidir con base en la valoración de tales factores lo relacionado con la afiliación. Finalmente señalan, que los accionantes pueden afiliarse a una EPS del Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de los valores exigidos como cotizante independiente o como beneficiario de algún miembro familiar, situación que no opera en el régimen de excepción de los docentes. 2.2. Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Dentro de los expedientes T-1322556[8] y T-1324978[9] los Coordinadores del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Valle del Cauca y de Bogotá D.C. respectivamente, dieron respuesta a las acciones de tutela informando que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue creado por la Ley 91 de 1989, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos deben ser manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% de capital, cuyo objetivo es garantizar la prestación de los servicios médicos asistenciales, mediante la contratación con entidades que le señale el Consejo Directivo del Fondo, como órgano máximo de dirección, el cual está integrado por el Ministro de Educación Nacional o su Viceministro quien lo presidirá, un representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y uno del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dos representantes del Magisterio y el gerente de la Previsora, quien tendrá voz pero no voto. El Coordinación del Valle del Cauca (en el expediente T-1322556), indicó que esa entidad, a través del Consejo Directivo Nacional, con el apoyo de la Fiduciaria La Previsora S.A. para la administración de los recursos, contrató mediante un proceso de licitación pública los servicios del Consorcio Cosmitet Medinorte, para atender todos los servicios médicos asistenciales de los afiliados, en cuyos términos de referencia se impusieron las obligaciones para los contratistas. Por su parte, el Coordinador de Bogotá, D.C. (en el expediente T-13245978), indicó además, que la entidad llamada a responder por los hechos imputados es el Ministerio de Educación Nacional, ente que preside el Consejo Directivo del Fondo y en tal condición suscribió el contrato de fiducia mercantil con La Previsora S.A., entidad encargada de elaborar los términos de referencia del proceso licitatorio y la contratación con las entidades prestadoras de servicios médicos asistenciales para los educadores. 2.3. Cosmitet Ltda. En el expediente T-1322556[10], el asesor jurídico de la Corporación de Servicios Médicos Internacionales Them y Cía Ltda. - Cosmitet Ltda., afirmó en el escrito de respuesta a la acción de tutela, que a partir del 1º de julio de 2005 entraron en vigencia los términos de referencia de la nueva contratación entre el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y Cosmitet Ltda, a través de la Fiduprevisora S.A., para los servicios de salud que presta el Fondo. Expone que los términos de referencia no incluyen dentro del plan de beneficios y coberturas a los padres beneficiarios que hagan parte del grupo familiar del usuario cotizante con estado civil casado, los que convivan en unión libre, que se hayan divorciado o que tengan hijos. Agrega que desde enero de 2005, se puso en conocimiento de los usuarios esta situación por diferentes medios de comunicación a nivel nacional (cartillas, manuales, página Web y asociaciones sindicales del magisterio), con el propósito de que tuvieran el tiempo suficiente para gestionar el cambio de su beneficiaria a otra institución Prestadora de Salud. Por tal razón, y en atención a que es un hecho cierto que la señora Elvia Giraldo de Benítez, es beneficiaria madre del grupo familiar de cotizante de estado civil casada y con hijos, aparece inactiva en la base de datos reportada por la fiduciaria, en cumplimiento de la nueva estipulación contractual. Afirma que Cosmitet Ltda. es una entidad privada con ánimo de lucro que presta servicios a los usuarios afiliados al régimen de excepción del Magisterio bajo la modalidad de Institución Prestadora de Servicios de Salud y en razón a que la entidad no es una E.P.S., no se encarga de captar dineros de los afiliados, no crea planes de beneficios ni de coberturas ni tampoco determina las personas que tienen derecho al servicio en calidad de cotizantes o de beneficiarios, pues todas estas funciones radican en La Fiduciaria, como entidad administradora de los recursos. Adicionalmente, manifiesta que la entidad llamada a responder por la continuidad en la prestación de los servicios de salud de la señora Elvia Giraldo de Benítez es la fiduciaria Fiduprevisora S.A., la cual excluyó de manera taxativa a los padres de los educadores casados o con hijos, pues la entidad no está en capacidad de asumir obligaciones que no se encuentran contenidas en el contrato. Por lo anterior, concluye que “Cosmitet Ltda prestó los servicios integrales en salud requeridos por la señora ELVIA GIRALDO DE BENITEZ hasta el 30 de junio de 2005, en cumplimiento de las obligaciones contractuales adquiridas con la Fiduciaria Fiduprevisora S.A., pero a partir del 1 de julio de 2005 no estamos obligados a continuar asumiendo la atención de la señora ELVIA, pues nuestro contratante no la ha reportado como beneficiaria”. 3. Pruebas relevantes que obran dentro de los expedientes. Entre las pruebas aportadas en el trámite de las acciones de tutela, la Sala destaca las siguientes: Expediente T-1322556: Elvia Giraldo de Benítez. - Copia de la cédula de ciudadanía (folio 8) y del carnet de la IPS Medinorte correspondiente a la señora Elvia Giraldo de Benítez, quien aparece en calidad de beneficiaria (folio 11). - Copia del registro civil de nacimiento de Marlene Benítez Giraldo, en el que consta ser hija de la señora Elvia Giraldo (folio 10). - Copia de la certificación expedida por la I.P.S. Cosmitet Ltda, en la que consta que la señora Elvia Giraldo se encuentra en estado inactivo en la base de datos en razón a que: "De acuerdo a los puntos de referencia del contrato con LA FIDUPREVISORA que rige a partir del 01 de JULIO DE 2005 la cobertura es para los beneficiarios padres de docentes solteros sin hijos." (folio 12). Expediente T-1324968: María Julia Cruz de Durán. - Copia de la comunicación de fecha septiembre 14 de 2005, suscrita por la I.P.S. Médicos Asociados, en la que se le informa al docente Carlos Julio Durán que no es posible activar nuevamente la afiliación de su mamá, por cuanto aunque no tenga afiliada a su esposa, de conformidad con el nuevo modelo de salud para el magisterio que entró a regir a partir del 1º de julio de 2005, se requiere que el docente sea soltero y sin hijos y que los padres no sean pensionados y dependan económicamente de él (folio 12). - Copias de exámenes clínicos especializados, historia clínica y formulas médicas, que dan cuenta de la intervención quirúrgica a la que fue sometida y de las graves afecciones a la salud de la beneficiaria (folios 13 a 33). - Copia de las respuestas a los derechos de petición dirigidas al docente Carlos Julio Durán, por parte del Director de Servicios de Salud de la Fiduciaria La Previsora S.A., en las que se le informa que de conformidad con los términos de referencia de la nueva contratación de los servicios de salud para el magisterio, a pesar de no tener hijos, "...el hecho de mantener una unión marital de hecho con la señora Reina Cruz, excluye la posibilidad de afiliar a la señora María Julia Cruz de Dirán (sic), al sistema de salud del cual es afiliado..." (folios 34 y 37). - Copia de la declaración juramentada rendida el 10 de noviembre de 2005, ante la Notaría 14 del Circulo de Bogotá D.C., por el docente Carlos Julio Durán, en la que consta que su señora madre depende de él económicamente, no tiene hijos, es soltero en unión marital con la señora Miryan Sofía Reina de quien precisa que no es su actual beneficiaria en los servicios de salud por encontrarse afiliada a la E.P.S. del ISS.( folio 40) - Copia del registro civil de nacimiento de Carlos Julio Durán, en el que consta ser hijo de la señora María Julia Cruz. (folio 42). Expediente T-1324978: Luis Alberto Torres Cruz. - Copia del resumen de la historia clínica del señor Luis Alberto Torres Cruz de la I.P.S. Médicos Asociados S.A., en la que consta el tratamiento médico realizado el 28 de mayo de 2005 (folio 13). - Copia de la cédula de ciudadanía y del carnet de la I.P.S. Médicos Asociados S.A. de la docente Ana Cecilia Torres Betancourt y del señor Luis Alberto Torres Cruz, quien aparece en calidad de beneficiario por ser su padre. (folio 15). - Copia de las quejas presentadas por la señora Ana Cecilia Torres a la Clínica Fundadores por las anomalías presentadas en la atención médica que se le brindó a su padre el señor Luis Alberto Torres, el día 28 de mayo de 2005 con ocasión de la enfermedad de candidiasis (folios 16 a 20). Expediente T-1324979: Nelly Elvira Corena de Benítez. - Certificación en original suscrita por el médico de la Clínica Sahagun I.P.S. de fecha noviembre 18 de 2005, en la que consta que la señora Nelly Benítez fue atendida por Hiperactividad Bronquial (folio 10) - Copia de la cédula de ciudadanía y del carnet de la Organización Clínica General del Norte, en la que aparece Nelly Elvira Benítez de Corena como beneficiaria de la docente Martha Corena de Benítez. (folio 13). - Copia de exámenes clínicos, formulas médicas y órdenes de remisión a nombre de la señora Nelly Benítez . (folio 11, 12 y 14) Expediente T-1324996: Isaura León de Martínez. § Acuerdo N° 4 de julio 22 de 2004, proferido por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, “Por medio del cual se modifica el sistema de servicios médico-asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. (folio 8). § Copia de la cédula de ciudadanía y del carnet de Red Salud I.P.S. de la señora Isaura León de Martínez, quien aparece en calidad de beneficiaria de su hija la docente Orfilia Martínez de Rodríguez. (folio 10). II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION. 1. Expediente T-1322556 Mediante sentencia proferida el 16 de noviembre de 2005, el Juzgado 18 Penal del Circuito de Cali, resolvió tutelar los derechos fundamentales de la accionante y por tanto ordenó a la Fiduciaria La Previsora S.A. su reintegro inmediato al Sistema de Salud y a la I.P.S. Cosmitet Ltda el suministro de los procedimientos requeridos para el tratamiento de la enfermedad. Argumentó el fallador que la decisión adoptada por la I.P.S. de no reconocerle la calidad de beneficiaria de los servicios de salud, si bien se ajustaba a las condiciones previstas en el contrato de servicios asistenciales, le impedía conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y a lo previsto en el Decreto 1485 de 1994 - norma que en su criterio se aplica a todos los Sistemas de Seguridad Social en Salud - dar por terminado de manera unilateral la relación contractual, so pena de vulnerar la confianza legítima que había adquirido la actora de pertenecer al Sistema de Salud. Sostiene que también se configuró la existencia de un perjuicio irremediable que justifica el desplazamiento de los medios ordinarios y la procedencia de la acción de tutela, si se tiene en cuenta que la actora padece una enfermedad catalogada como catastrófica, es una persona de 71 años de edad que pertenece a la tercera edad, no recibe ningún ingreso y por tanto depende económicamente de su hija y en la actualidad no se encuentra afiliada al sistema de seguridad social en salud en ninguno de los regímenes. Impugnada la sentencia por el representante judicial de Cosmitet Ltda, y por el Vicepresidente del Fondo de Prestaciones de la Fiduciaria La Previsora S.A., invocando para ello argumentos similares a los presentados en la contestación de la demanda, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, mediante sentencia proferida el 17 de febrero de 2006, resolvió revocar la decisión del a quo, tras considerar que las entidades accionadas no vulneraron derechos fundamentales de la actora en tanto que la decisión de desvincular a ciertos beneficiarios se efectuó en cumplimiento de órdenes expresas del Consejo Directivo del Fondo. Sostiene también que la acción es improcedente por cuanto la omisión de la accionante o de sus familiares para afiliarse a otro sistema de salud, no puede traducirse en una violación de sus derechos fundamentales, en razón a que se les informó con suficiente anticipación la decisión de retirarlos con el fin de que tomaran las medidas del caso. La sentencia contó con el salvamento de voto presentado por uno de los magistrados, quien sostiene que no obstante contar la accionante con otro mecanismo judicial para reclamar sus derechos, en tratándose de proteger el derecho a la salud en conexidad con la vida, la acción como mecanismo transitorio es procedente a fin de evitar un perjuicio irremediable. 2. Expediente T- 1324968 Mediante sentencia proferida el 3 de enero de 2006, el Juzgado 6º Penal del Circuito Especializado, resolvió negar el amparo solicitado tras considerar que las entidades demandadas no vulneraron derecho fundamental alguno de la accionante, en tanto que la exclusión como beneficiaria del sistema de salud que le otorgaba el Fondo de Prestaciones del Magisterio, obedeció a la aplicación de actos o decisiones administrativas soportadas en políticas de prestación de los servicios de salud tomadas por su Consejo Directivo, las cuales pueden ser objeto de cuestionamiento en otras instancias judiciales diferentes a la acción de tutela, lo que no obsta para que la accionante pueda ser afiliada de manera independiente a una E.P.S. con el fin de no verse desamparada en materia de salud. El señor Carlos Julio Durán Cruz, impugnó la decisión argumentando en su escrito que se ha incurrido en una clara vía de hecho al excluir a su progenitora del servicio de salud como beneficiaria, ya que sus circunstancias personales no se encuadran dentro de los parámetros establecidos en el acuerdo 04 del 2004 y en el nuevo modelo de contratación de los servicio de salud, pues quedó suficientemente demostrado que no tiene hijos y además que se trata de un educador soltero, puesto que nunca se ha casado y la unión libre que tiene no ha sido inscrita en el registro civil o formalmente declarada como lo exige la ley. La Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C., mediante sentencia proferida el 27 de enero de 2006, confirmó el fallo impugnado. A juicio del fallador, la decisión de excluir a la actora como beneficiaria del régimen excepcional, de manera alguna obedeció a una decisión arbitraria o caprichosa de las entidades accionadas y mucho menos a un trato discriminatorio, sino al acatamiento de la reglamentación expedida por el Consejo Directivo del Fondo, de lo cual fueron enterados suficientemente los beneficiarios para permitirle la adopción de medidas. De otra parte consideró el Tribunal que la controversia relativa al estado civil de soltero o casado del docente, escapa a la órbita del juez de tutela y en su criterio ninguna disposición constitucional, legal o reglamentaria le impedía al Consejo Directivo del Fondo modificar el ámbito de la cobertura familiar. Agrega que la acción de tutela es improcedente por cuanto se trata de un acto de carácter general impersonal y abstracto que puede ser objeto de reproche ante la jurisdicción competente. 3. Expediente T-1324978. Correspondió conocer de esta acción de tutela a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., quien mediante providencia del 18 de enero de 2006, negó la protección solicitada por considerar que la acción de tutela es improcedente para atacar actos de carácter general, impersonal y abstracto que no lesionan derechos personales, pues no crea situaciones jurídicas subjetivas y concretas, como es el caso del Acuerdo 004 del 2004, por medio del cual el Consejo Directivo del Fondo aprobó el nuevo modelo de prestación de los servicios de salud. Agrega el Tribunal que dado que no se advierte que la demandante se refiera al caso particular de sus padres sino a "la pretensión única de que se incluya en el sistema de salud, como beneficiarios a los padres de los docentes", se colige que la acción se concreta en su disgusto por la expedición del Acuerdo, el cual puede ser demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa. 4. Expediente T-1324979 La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., mediante sentencia proferida el 23 de enero de 2006, negó el amparo solicitado argumentando que no se presentó vulneración de los derechos fundamentales de la actora, en tanto que el retiro de la calidad de beneficiaria fue realizado en cumplimiento de disposiciones legales que regulan el nuevo sistema de salud de los docentes. Por tanto, la actora puede afiliarse a una entidad prestadora de los servicios de salud previstos en la Ley 100 de 1993, bien como cotizante independiente o como beneficiaria de algún miembro familiar, dado que el sistema de salud no regula ninguna otra posibilidad. 5. Expediente T-1324996. La Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, D.C., mediante sentencia proferida el 16 de enero de 2006, negó el amparo. Argumentó que en razón a que tal como lo sostiene la Corte Constitucional, no existe una regulación especial que permita definir con exactitud los servicios mínimos a los que tienen derechos los docentes, su régimen de salud se determina en el respectivo contrato de prestación de servicios suscrito entre la fiduciaria y la empresa a quien le corresponde la atención de los usuarios. La accionante no probó su calidad de madre de la docente ni tampoco aparece evidenciado su estado civil de casada o soltera y si tiene hijos y mucho menos la urgencia o gravedad que demuestre la existencia de un riesgo evitable únicamente mediante esta acción. Agrega que la afectada dispone de otros medios de defensa judicial como es demandar ante la jurisdicción competente el acuerdo 004 de 2004, por tratarse de un acto de contenido general, impersonal y abstracto además de que puede tener acceso al sistema de salud por cualquiera de los medios dispuestos. Concluye que la tutela también es improcedente por razones de inmediatez al haber transcurrido casi 14 meses desde el momento en que se dio la exclusión. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes. 2. Problemas jurídicos. Corresponde a esta Sala de Revisión establecer si la acción de tutela resulta procedente para controvertir la decisión del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que dispuso nuevas condiciones contractuales para el acceso y prestación de los servicios médico-asistenciales a los afiliados. En caso de considerarla procedente, la Corte analizará si la decisión del Fondo vulnera los derechos fundamentales de los accionantes, teniendo en cuenta que son personas de la tercera edad, con graves afecciones de salud, que dependen económicamente de sus hijos docentes y que no cuentan con un servicio de salud propio. En respuesta a los anteriores interrogantes, la Sala abordará los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela como mecanismo para prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable; (ii) el régimen especial de seguridad social en salud de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y, (iii) los principios de progresividad y continuidad del servicio de salud, aplicables al régimen especial de los docentes. Previamente a tratar los anteriores asuntos, se determinará lo relativo a la legitimidad para instaurar la acción. 3. Legitimidad para instaurar la acción De acuerdo con los mandatos del artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela puede ser ejercida directamente[11] por la persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales o de manera excepcional y dada la finalidad protectora de tales derechos, por quien actúe en su nombre bien a través de apoderado o de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, en ejercicio de la agencia oficiosa cuando el agraviado no esté en posibilidad de ejercer su propia defensa.[12] Teniendo en cuenta que en los expedientes T-1322556, T-1324968, T-1324978 y T-1324979, quienes instauran las acciones de tutela son los hijos de personas de 71, 79, 93 y 76 años respectivamente, que se encuentran gravemente enfermas y en imposibilidad de ejercer su propia defensa y en el expediente T-1324996 la accionante prefirió instaurar directamente la acción de tutela, las situaciones se ajustan a las prescripciones del artículo 10º del decreto 2591 de 1991, sobre la posibilidad de interponer la acción por sí misma o de agenciar derechos de terceros. 4. La procedencia de la acción de tutela como mecanismo para prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Jurisprudencia de la Corte Constitucional 4.1. En varias oportunidades esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela se caracteriza por ser un mecanismo de naturaleza subsidiaria y residual destinado a proteger los derechos fundamentales, lo que implica que si existe medio de defensa judicial a disposición del interesado, la tutela no puede ser utilizada para sustituirlo o para desplazar a los jueces ordinarios en el ejercicio de sus funciones propias[13]. El artículo 86 C.P. es claro al establecer que la tutela no procede cuando el afectado disponga de otro medio de defensa, excepto que ella sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Así entonces, si en el ordenamiento jurídico se prevé otro medio de defensa judicial para lograr la protección pretendida, la acción de tutela no puede desplazarlo, ya que no es el escenario propio para discutir cuestiones que deben ser debatidas ante los estrados de las jurisdicciones ordinarias. No obstante, la jurisprudencia ha señalado que el medio judicial de defensa ha de ser idóneo para obtener una protección cierta, efectiva y concreta del derecho fundamental vulnerado o amenazado. Lo que implica que dicho medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental vulnerado o se proteja de su amenaza[14]. Esa aptitud del otro medio debe ser analizada en concreto verificadas las circunstancias del solicitante y el derecho fundamental de que se trata. Por ello, ha dicho esta Corporación que "si dicho medio protege derechos distintos, es viable la acción de tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no protege, pues para la protección de aquel se entiende que no hay otro procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los jueces"[15]. 4.2. No obstante la existencia de otro medio de defensa, el Ordenamiento Superior dispone que, como excepción a la regla general, es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, un perjuicio se califica como irremediable cuando es (i) cierto e inminente, es decir, que no se debe a meras conjeturas y que amenaza o está por suceder; (ii) de urgente atención, lo que significa que la medida que se requiera para conjurar el perjuicio ha de adoptarse de manera urgente con el fin de evitar que se consume un daño irreparable, y (iii) grave, pues no basta con la presencia de cualquier perjuicio, sino que el mismo ha de ser relevante lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona[16]. También, la Corte ha afirmado que si bien los jueces de tutela deben ser estrictos en la aplicación de estos requisitos, para efectos de hacer valer el carácter subsidiario de la acción de tutela, existen situaciones en las que el análisis de procedibilidad de la tutela se debe efectuar en forma más amplia -esto es, menos estricta-, dada la naturaleza de las personas que solicitan amparo para sus derechos fundamentales: se trata de los casos en que estén de por medio los derechos de cualquiera de los sujetos de especial protección constitucional, tales como niños, mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de minorías o personas en condiciones de extrema pobreza. En tales situaciones, los jueces deben estudiar las características del perjuicio irremediable arriba explicadas con un criterio de admisibilidad más amplio, para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad[17]. 4.3. Esta Corporación en reiterados fallos se ha pronunciado sobre conflictos semejantes a los que son objeto del presente análisis por parte de esta Sala, originados en la negación de la afiliación de los accionantes al sistema de salud a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Al evaluar la Corte las condiciones de procedibilidad de las tutelas, encontró que dadas las particularidades concretas, no se configuraban en ellas la inminencia de un perjuicio irremediable, por tanto, debía acudirse a las vías judiciales ordinarias procedentes. Es así como en la Sentencia T-348 de 1997[18], la Corte resolvió una acción de tutela instaurada por un docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuya hija - mayor de edad y discapacitada - no había sido reconocida por parte de la Institución Prestadora de Servicios de Salud como beneficiaria de los servicios médicos. La IPS fundamentaba su decisión en las limitaciones establecidas en el contrato celebrado con el Fondo para la prestación de tales servicios, de conformidad con los lineamientos impartidos por el Consejo Directivo del Fondo mediante un Acuerdo. En este caso la Sala de Revisión concluyó que la tutela era improcedente por cuanto (i) el actor contaba con otros medios de defensa judicial alternativos a la acción de tutela; y (ii) no se había demostrado la existencia de un perjuicio irremediable, dado que la condición de salud de la niña no revestía gravedad, sus padres contaban con capacidad económica para su sostenimiento y tenían un contrato de medicina prepagada. La Corte consideró en esa oportunidad: “En efecto, las decisiones que adopte la IPS en ejecución del contrato, los términos de este último e incluso las instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se traducen en actos que son susceptibles de impugnación judicial por medios ordinarios que, en principio, desplazan a la acción de tutela. “Ciertamente, la jurisdicción civil es la competente para conocer acerca de cualquier controversia que se suscite con ocasión del cumplimiento del contrato de prestación de servicios de salud celebrado con Cooperadores I.P.S. S.A. En consecuencia, si el actor estima que el contratista esta incumpliendo los términos del mencionado acuerdo puede acudir a la administración de justicia para que, a través de un proceso civil ordinario, se resuelva su solicitud. De otra parte, no pueden dejar de mencionarse otros mecanismos que, pese a no tener carácter judicial, ofrecen al actor alternativas para la defensa de sus intereses. Así por ejemplo, le resulta posible acudir a la Superintendencia de Salud o al Comité Regional del Fondo de Prestaciones del Magisterio del Departamento del Valle del Cauca con el fin de que estas entidades verifiquen el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato. “Sin embargo, si lo que el actor quiere impugnar es el contenido mismo del citado acuerdo, por considerar que vulnera normas de rango constitucional, podría solicitar la declaratoria de una nulidad absoluta por objeto ilícito (C.C., artículos 1519, 1741 y 1742) a través de un proceso civil ordinario (C.P.C., artículos 397 a 407).” Esta postura fue reiterada en la Sentencia T-905 de 2004[19], en la cual la Corte negó la solicitud de amparo interpuesta por una docente contra una IPS que se había negado a recibir dentro del Plan de Atención para Beneficiarios, a su madre de 74 años de edad y a su hijo de 20 años, quienes dependían económicamente de ella. La IPS argumentaba que, según el contrato suscrito con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales a través de la Fiduprevisora: (i) los padres de los docentes no podían ser inscritos en el régimen de los beneficiarios, salvo que el educador fuera soltero y sin hijos y (ii) los hijos podían tener el carácter de beneficiarios, siempre que se probara que dependían económicamente de la actora y que eran estudiantes de tiempo completo en una entidad debidamente acreditada. La Sala concluyó que la tutela era improcedente. Al respecto afirmó que la actora contaba con otro mecanismo judicial y que no se advertía la posibilidad de ocurrencia de un perjuicio irremediable, toda vez que i) la situación de salud de la madre no revestía gravedad y su derecho a la salud se encontraba garantizado al estar afiliada a una EPS; y ii) dentro del expediente no se había acreditado que el hijo dependiera económicamente de la actora ni que ostentara la calidad de estudiante. No obstante la posición anterior, cuyo resultado fue fruto de las condiciones particulares de los actores, la Corte en varios de sus recientes pronunciamientos decidió conceder el amparo, pese a establecer la procedencia de otros mecanismos de defensa judicial, pues evidenció la inminencia de un perjuicio irremediable en cabeza de los actores, quienes pertenecían a la tercera edad, padecían graves enfermedades, dependían económicamente de sus parientes y no estaban afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud en ninguno de los regímenes. Es así como en las sentencia T-351 de 2005[20], la Corte se pronunció sobre una demanda instaurada por una pensionada del Fondo que exigía la inclusión de su padre de 92 años como beneficiario, luego de que la EPS se hubiera negado a afiliarlo y en las sentencias T-015 de 2006[21] y T- 267 de 2006[22], analizó el caso de varias personas pertenecientes a la tercera edad, que fueron excluidas como beneficiarias en salud de sus hijos docentes, por estar éstos casados o ser solteros con hijos, de acuerdo a las recientes disposiciones trazadas por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 4.4. En los casos bajo estudio por parte de esta Sala de Revisión, los actores pretenden ser nuevamente incluidos como beneficiarios del sistema de salud a cargo del Fondo, en las mismas condiciones en que se encontraban meses atrás, antes de la decisión del Consejo Directivo del Fondo de modificar la cobertura de beneficiarios, que terminó por excluirlos. Resulta claro que para este tipo de conflictos proceden otros mecanismos de defensa judicial como lo afirman en sus fallos algunos de los jueces de instancia, pues se están controvirtiendo los Acuerdos del Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, que son actos de carácter general, impersonal y abstracto, con repercusiones en materia contractual. No obstante, la Sala considera que en esta ocasión debe estudiarse la procedencia de la acción desde una perspectiva de admisibilidad amplia y favorable, pues se evidencia que los accionantes se encuentran ante la inminencia de un perjuicio irremediable, pues todos pertenecen a la tercera edad[23], siendo sujetos de especial protección constitucional por sus condiciones de debilidad manifiesta[24]. Igualmente, los actores padecen graves afecciones de salud que requieren de permanente control y tratamiento[25], y no se encuentran afiliados a ningún plan de atención dentro del sistema de seguridad social. Además, afirman que dependen económicamente de sus hijos docentes, por cuanto no cuentan con ingresos propios ni están pensionados. Es de anotar que estas afirmaciones no fueron controvertidas por las entidades accionadas. No sobra aclarar, que la acción de tutela procede de forma excepcional frente a actos generales, impersonales y abstractos[26], cuando de su aplicación surja la afectación en concreto de los derechos fundamentales de sujetos en particular, tal como se sostuvo en la Sentencia T-1098 de 2004, M.P. Alvaro Tafur Galvis[27], según la cual: “En estas condiciones, para la Sala resulta claro que el requisito controvertido por el actor está vertido en un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto, en el cual se plasma la voluntad de la administración que, para el caso sometido a examen, corresponde a la de llevar a cabo un proceso de selección. Así mismo, se tiene que esta decisión se expresa con fundamento en una competencia legal asignada al director de la institución y todas las características descritas le otorgan a su vez la vocación de producir plenos efectos jurídicos, al tiempo que la ampara con la presunción de legalidad de que gozan este tipo de actos. (…) Así las cosas, es claro que escapa de la competencia del juez de tutela la pretensión que subyace en los argumentos expresados por el accionante, de que actúe como juez abstracto del contenido de un acto administrativo de tal naturaleza. Ello sin embargo, no impide al juez que conoce del amparo entrar a determinar si tales contenidos pueden lesionar derechos fundamentales en un evento particular, caso en el cual puede proceder ordenando su inaplicación, que no equivale en modo alguno a un pronunciamiento definitivo sobre la validez del acto. En efecto, la Corte ha admitido en su jurisprudencia la posibilidad de que el juez de tutela ordene la inaplicación de normas de rango legal y de los actos administrativos de carácter particular expedidos con fundamento en aquéllas[28], cuando verifique que por su empleo se ocasiona la vulneración de derechos fundamentales en un caso particular. Bajo esta lógica, nada impide, entonces, que también respecto de actos administrativos de carácter general se actúe en consecuencia, esto es, ordenando su inaplicación cuando se advierta que son la causa inmediata de la vulneración de derechos fundamentales en un caso específico” (Negrilla fuera de texto). Así las cosas, la Sala concluye que en los casos sometidos a revisión, no obstante contar los accionantes con otro mecanismo judicial para reclamar los derechos fundamentales que consideran vulnerados, sus condiciones específicas de vida hacen temer que se configure un perjuicio irremediable si no se adopta una decisión pronta sobre sus demandas. De esta manera, desde la perspectiva de admisibilidad amplia propia de este tipo de casos, se aprecia que el perjuicio irremediable que se pretende prevenir con las acciones de tutela de la referencia es: (a) cierto e inminente - puesto que se ha acreditado que los actores no están afiliados a ningún sistema de seguridad social en salud; (b) grave - dado que su salud se encuentra comprometida; y (c) de urgente atención - por cuanto, dadas sus condiciones personales, exigirles que adelanten los procesos judiciales ordinarios equivale a desproteger por completo su salud y bienestar durante un largo período, lo cual contraría claras disposiciones constitucionales sobre la especial protección que se debe dispensar a este grupo de población. Dentro de este contexto, se concluye que las acciones de tutela en esta oportunidad son el medio idóneo para proteger los derechos fundamentales de manera inmediata, eficaz y completa, en aras de prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 5. El régimen especial de seguridad social en salud de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 5.1. La Ley 100 de 1993, en su artículo 279 consagra una serie de regímenes especiales de seguridad social, cuyos titulares se encuentran excluidos de la aplicación de las normas generales que rigen el sistema general en salud. Así, dentro de los regímenes especiales se encuentran: los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los trabajadores de las empresas en concordato preventivo y obligatorio que hayan pactado sistemas especiales de protección de las pensiones mientras dure el proceso concursal, y los trabajadores de Ecopetrol, quien en consecuencia se rigen por normas especiales. Sobre el particular ha dicho la Corte: “[t]ales regímenes consagran derechos adquiridos por los mencionados sectores laborales, gracias a reivindicaciones colectivas que fueron defendidas por sus voceros ante el Congreso de la República, justamente, para que no fueran desconocidas por el sistema general de pensiones y salud”[29]. En relación con los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, quienes se encuentran sujetos a regulaciones especiales, esta Corporación tuvo oportunidad de analizar el punto de si resultaba arbitrario exceptuarlos de los derechos y obligaciones de la Ley 100 de 1993, concluyendo que tal excepción persigue inicialmente un objetivo legítimo, ya que procura la protección de sus derechos adquiridos y el cubrimiento integral de su seguridad social. El Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio fue creado mediante la Ley 91 de 1989[30], como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos, por disposición de la ley, son manejados en la actualidad por la Fiduciaria “La Previsora” S.A., por virtud del contrato de fiducia mercantil celebrado para el efecto con el Ministerio de Educación Nacional. Ahora bien, por mandato expreso de los artículos 3° y 5° de la Ley 91 de 1989, las prestaciones sociales en general y los servicios médico-asistenciales de los docentes y de sus beneficiarios en particular, corren a cargo de entidades contratadas por la fiduciaria, siguiendo las instrucciones que para el efecto imparta el Consejo Directivo del Fondo[31]. Al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - por disposición expresa del artículo 1º del Decreto 3752 de 2003[32] - , deben afiliarse todos los docentes del servicio público educativo que se encuentren vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales. Así entonces, de acuerdo con las atribuciones del Fondo del Magisterio, es a este Fondo a través de su Consejo Directivo a quien le corresponde tomar las decisiones y fijar las políticas encaminadas a que sus afiliado...