Sentencia T-586 de 2010

T-586-10 Sentencia T-586/10 Sentencia T-586/10 DERECHO A LA PENSION POST MORTEM-Caso en que se suspende el pago de la prestación luego de cinco años dado que la cónyuge fallecida no cumplió con el requisito de 20 años de servicio al Estado ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION-Procedencia excepcional cuando medio judicial no resulte idóneo o para evitar perjuicio irremediable/DERECHO A LA PENSION-Carácter imprescriptible derivado de principios y valores constitucionales PENSION POST MORTEM-Reiteración de jurisprudencia ACCION DE TUTELA PARA RESTABLECIMIENTO DE PENSION POST MORTEM-Orden de restablecer la prestación pensional que de manera vitalicia le corresponde como protección a sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital Referencia: expediente T-2597554. Acción de tutela instaurada mediante apoderado por Álvaro Roa Herrera, contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca. Procedencia: Corte Suprema, Sala de Casación Civil. Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA. Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil diez (2010). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA en la revisión del fallo dictado en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, dentro de la acción de tutela instaurada mediante apoderado por Álvaro Roa Herrera, contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca. El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión efectuada por la Secretaría de la referida Sala de Casación, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; el 26 de marzo de 2010, la Sala Tercera de Selección lo eligió para revisión. I. ANTECEDENTES. Álvaro Roa Herrera elevó, mediante apoderado, acción de tutela en noviembre 19 de 2009, que le correspondió a la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, aduciendo vulneración de los derechos a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social, a la igualdad y al debido proceso, por los hechos que a continuación son resumidos. A. Hechos y relato efectuado por la parte demandante. l. Manifestó el apoderado del accionante que la educadora Gloria Emperatriz Torres Garzón, esposa del señor Álvaro Roa Herrera, falleció en noviembre 20 de 1992. 2. El actor, de 63 años de edad[1], solicitó al Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Fondo Educativo Regional de Cundinamarca la “pensión de sobrevivientes”, que le fue concedida mediante Resolución Nº 001479 de septiembre 29 de 1994, “pero sólo por el término de 5 años, con base en el Decreto 224 de 1972”, dado que su cónyuge acreditaba 18 años, 5 meses y 7 días de servicio (f. 37 cd. inicial). 3. Se indicó en la demanda que “ante el desconocimiento de la normatividad legal por parte del beneficiario, no interpuso recurso alguno dentro del término legal y… equivocadamente solicitó ante CAJANAL” el reconocimiento de “la pensión de invalidez post mortem a favor de Gloria Emperatriz y la sustituyeran vitaliciamente a su favor” (f. 37 ib.). No obstante, mediante Resolución Nº 07660 de julio 16 de 1996, CAJANAL negó la prestación económica indicando que: i) la señora Gloria Emperatriz Torres Garzón no cumplió con el requisito de 20 años de servicio al Estado, y ii) la entidad encargada de reconocer dicha pensión es el Fondo Nacional de Pensiones Sociales del Magisterio. Contra el referido acto administrativo, fueron interpuestos los recursos de reposición y apelación, resueltos mediante Resoluciones 006956 de abril 29 de 1997 y 001990 de julio 21 siguiente, respectivamente, confirmando en todas sus partes la decisión impugnada. En junio 10 de 2004, el actor pidió a CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en los términos de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, mediante Resolución 23398 de agosto 16 de 2005 también se negó la solicitud, dado que “la causante se desempeñó en vida como docente, empleados públicos que se excluyeron expresamente de la Ley 100 de 1993, en su artículo 279” (f. 13 ib.). 4. Por lo expuesto y de conformidad con la Ley 91 de 1989 y el Decreto 1160 de 1998, el accionante solicitó nuevamente al Fondo del Magisterio que se le concediera la pensión; empero, según Resolución 274 de febrero 29 de 2000, de la que indicó el actor no tener copia y “sólo se tuvo conocimiento de esta por… Oficio 416 del 16 de marzo de 2009 del FOMPREMAG… negó la prestación económica, indicando que era incompatible la pensión post mortem de servicio con la de invalidez” (f. 38 ib.). Frente a lo anterior, refirió la parte actora que “para esta fecha ya era de público conocimiento el fallo… C-480 del 9 de septiembre de 1998, por el cual se determinó que el artículo 7° del Decreto 224 de 1972 se encontraba derogado por la Ley 33 de 1973, fallo constitucional que aplica exclusivamente a docentes cuyas pensiones son reconocidas en la actualidad por el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Fondo Educativo Regional de cada departamento y por lo mismo es de obligatoria aplicación” (f. 38 ib.). Agregó el apoderado que “aunque el peticionario solicitó de manera errada la prestación a que tenía derecho, ya que no es abogado; era una obligación legal y constitucional para las accionadas rectificar ese error de apreciación, conceder la pensión… con base en la norma más favorable y sustituirla al cónyuge supérstite”. Puntualizó además que aunque en la presente acción “bien podrían argumentar que para aquel entonces (año de 1994), no se había proferido el fallo” anteriormente referido, a la fecha en que se expidió la Resolución 274 de 2000 “ya había cumplido más de un año de vigencia constitucional” (f. 38 ib.). 5. Por otra parte, manifestó que en la Resolución 274 de 2000, antes referida, las accionadas indicaron que “FIDUPREVISORA negó la prestación económica aduciendo que la certificación de invalidez fue expedida dos años después de fallecida la docente y que en su sentir ha debido expedirse máximo 180 días después” (f. 38 ib.). En la demanda se lee también que “FIDUPREVISORA para esa fecha era un mero depositario de los dineros necesarios para pagar las mesadas pensionales de los docentes, más no estaba, ni lo está a la fecha, facultada para reconocer o negar prestaciones económicas del magisterio. Sólo pagarlas” (f. 38 ib.). 6. Adicionalmente, sostuvo que en noviembre 13 de 2008 y en julio 2 de 2009, pidió nuevamente el reconocimiento de la pensión vitalicia “por causa de muerte como por invalidez”, que se negó argumentando que “a la fecha (01 de septiembre de 2009) no conocen sentencia alguna donde se ordene que la pensión reconocida… debe ser modificada en el sentido que sea de forma vitalicia” (f. 39 ib.). 7. Finalizó señalando el apoderado que su representado Álvaro Roa Herrera es una persona de avanzada edad, que carece de recursos económicos, por lo que no se encuentra en capacidad de adelantar la etapa de conciliación previa que actualmente se requiere ante la Procuraduría General de la Nación, mucho menos puede esperar el resultado de un proceso contencioso administrativo. 8. Por todo lo anterior, solicitó que las entidades accionadas paguen en forma vitalicia las mesadas correspondientes a la pensión que le fue asignada al actor por el término de 5 años, en calidad de cónyuge de la señora Gloria Emperatriz Torres Garzón; adicionalmente, pidió que se paguen los intereses moratorios “a la máxima tasa legal permitida” (f. 42 ib.). B. Documentos que en copia obran en el expediente. 1. Resolución 001479 de septiembre 29 de 1994, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, que reconoce al actor el pago de la pensión post mortem por un término de 5 años, según “el Decreto 224 de 1972, las Leyes 44/1980, 71/19788 y 91/1989” (fs. 3 y 4 ib.). 2. Resolución 007660 de julio 16 de 1996 emitida por CAJANAL, mediante la cual negó “la solicitud de pensión de invalidez post mortem elevada por el señor Roa Herrera Álvaro” (fs. 5 y 6 ib.). 3. Resolución 001990 de julio 21 de 1997 expedida por CAJANAL, en la cual se negó el recurso de apelación (fs. 7 a 11 ib.). 4. Resolución 23398 de agosto 16 de 2005 emitida por CAJANAL, donde se negó la solicitud de pensión argumentando que “la causante se desempeñó en vida como docente, empleados públicos que se excluyeron expresamente de la Ley 100 de 1993, en su artículo 279” (f. 13 ib.). 5. Cartas dirigidas en noviembre 12 de 2008 y julio 2 de 2009 por el apoderado del actor al Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, pidiendo modificar la Resolución 001479 de 1994 y conceder la pensión post mortem vitalicia de invalidez al Señor Álvaro Roa Herrera, como cónyuge de la señora Torres Garzón (fs. 14 y 15 ib.). 6. Respuesta de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, de diciembre 4 de 2008, a los oficios 073774 de octubre 27 de 2008 y 077991 de noviembre 13 siguiente, “sobre la entrega de resumen de historia clínica de la fundación Shaio y original de la comunicación D.S.O. 1177-94 del 20 de abril de 1994, por la que CAJANAL calificó la invalidez de la docente Gloria Emperatriz Torres Garzón”, señalando (fs. 16 a 18 ib.): i) La Fiduciaria La Previsora S. A. negó la aspiración del actor, al considerar que “la valoración médica se hace al enfermo una vez expira la incapacidad continua por 180 días, para determinar la pérdida de capacidad laboral. El documento que se aporta al expediente es una certificación expedida 2 años después del fallecimiento… por lo tanto no cumple con los requisitos legales”. ii) Se observó que la certificación médica no fue expedida dentro de los 2 años siguientes a la muerte de la docente, “sino cuatro (4) años después (diciembre de 1996) y el deceso ocurrió el 20 de noviembre de 1992”. iii) Se desconocen las incapacidades que hubiese tenido la señora Torres Garzón, pues al expediente no se allegó ninguna “ para determinar si pasaron 180 días de incapacidad o no, solamente se sabe que al momento del fallecimiento presentaba una pérdida de su capacidad laboral mayor al 95% para desempeñarse como docente, lo cual deja un vacío, en cuanto si la docente venía incapacitada o no”. iv) Se encontró en la hoja de vida de la docente que no fue retirada por efectos de la pensión sino por fallecimiento y que las incapacidades que tuvo durante su vida laboral son de 1986, donde no hubo “interrupción alguna, hasta la fecha del fallecimiento”. v) Los beneficiarios no pidieron desde un comienzo “la pensión de invalidez sino la post mortem de 18 años de servicio”. vi) Por último, respecto al resumen de la historia clínica expedida por CAJANAL y al concepto emitido por la misma, sobre “la invalidez a la fecha del fallecimiento”, se anotó que “no es tenida en cuenta por esta oficina”, porque “para efectos de salud e incapacidades y conceptos médicos laborales son los emitidos en este caso” por los galenos asociados de la “IPS a la que pertenecía la docente”. 7. Respuesta de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca de marzo 18 de 2009, a la solicitud del actor de la pensión post mortem de invalidez de Gloria Emperatriz Torres Garzón y su sustitución a favor de Álvaro Roa Herrera, indicando lo anteriormente referido y agregando que “a la fecha (01 de septiembre de 2009) no conocen sentencia alguna donde se ordene que la pensión reconocida… debe ser modificada en el sentido que sea de forma vitalicia” (fs. 19 a 21 ib.). 8. Respuesta de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca de septiembre 1° siguiente, donde señaló que la pensión pedida por el actor “no es dable”, dado que no existe sentencia alguna que ordene dicho reconocimiento (f. 22 ib.). C. Respuesta del Ministerio de Educación Nacional. La asesora de la Oficina Jurídica de dicha cartera, en noviembre 25 de 2009, solicitó que se desvincule de la acción de tutela a ese Ministerio, puesto que mediante la Ley 962 de 2005 “se suprimieron actividades que en razón de sus funciones venían ejerciendo los Representantes del Ministerio de Educación… ante Entidades Territoriales, a saber: el reconocimiento de las prestaciones sociales que pagaba el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por intermedio del Representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial, esto, por disposición expresa del artículo 56 de la mencionada Ley” (f. 69 ib.). Agregó que posteriormente, con fundamento en diferentes normas[2], “se continuaron reduciendo paulatinamente las funciones de quienes ejercían los cargos de Representantes del Ministerio de Educación Nacional ante Entidad Territorial, relativas al Fondo de Prestaciones” (f. 70 ib.). D. Respuesta de la Secretaría de Educación de Cundinamarca. En noviembre 25 de 2009, la Directora de Personal de Establecimientos Educativos pidió archivar la acción de tutela, dado que: i) “El Fondo Nacional de Prestaciones del Ministerio - Regional Cundinamarca, le reconoció a la docente… pensión post mortem de 18 años… sustituida a favor del cónyuge señor Álvaro Roa Torres”; ii) aclaró que “contra la mencionada resolución no se interpuso recurso de reposición y por ende se encuentra debidamente ejecutoriada”; y iii) “las actuaciones sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión… para sus representantes, quedó agotada en sede administrativa, quedando como alternativa que acuda a la jurisdicción contencioso administrativa, si así lo considera pertinente” (fs. 74 y 75 ib.). E. Sentencia de primera instancia. La Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá en diciembre 3 de 2009, negó la tutela pedida al considerar (fs. 84 y 85 ib.): i) No existe inmediatez, puesto que las resoluciones atacadas fueron dictadas por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio en 1994 y 2000, y sólo después de más de 9 años se elevó esta tutela, denotando “el incumplimiento de este requisito cuando se trataba, precisamente, de amparar de manera urgente los derechos fundamentales invocados”. ii) Frente a la subsidiaridad del amparo, indicó que la controversia planteada no puede dirimirse por vía de tutela, “porque el legislador le ha asignado el conocimiento de la acción a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para garantizar un debate con mayor amplitud, condición que por contera descarta la tutela, en razón de su carácter residual”. iii) Finalizó anotando que “no es posible abordar la acción como mecanismo transitorio”, dado que la parte actora no demostró el perjuicio “grave e inminente” y el término de reconocimiento temporal de la pensión se cumplió en noviembre 21 de 1997, “lo que conduciría a pensar que ha dejado pasar el tiempo que corre sin remedio en contra de su postura”. F. Impugnación. El apoderado del señor Álvaro Roa Herrera impugnó el fallo en diciembre 9 de 2009, sin presentar oportuna motivación (f. 91 ib.). G. Sentencia de segunda instancia. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en febrero 1° de 2010, confirmó la citada decisión, anotando que “los hechos que le sirven de pilar pueden ser dilucidados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa”. Tampoco procede como mecanismo transitorio, porque el actor no acreditó ni allegó prueba alguna de un perjuicio irremediable (fs. 10 y 11 cd. 2). III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. Primera. Competencia. Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Segunda. Lo que se debate. Mediante apoderado, el actor solicitó que el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, le sigan pagando la pensión post mortem que le fue suspendida cinco años después de haber empezado a disfrutarla, dado que por sentencia C-480 de 1998, esta corporación determinó que el artículo 7° del Decreto 224 de 1972 fue derogado por la Ley 33 de 1973, otorgando la pensión vitalicia y suprimiendo el término de 5 años dispuesto en el Decreto antes referido. Tercera. La procedencia de la acción de tutela para reclamar la pensión. Reiteración de jurisprudencia. El constituyente estableció la acción de tutela (art. 86) como una herramienta judicial, de carácter subsidiario, para la protección de los derechos fundamentales, reiterándose lo expuesto, por ejemplo, en sentencia SU-544 de mayo 24 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett: “1º) Los medios y recursos judiciales ordinarios constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las personas para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos ordinarios se debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los restantes medios de defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros mecanismos de protección judicial, ‘sino fungir como último recurso... para lograr la protección de los derechos fundamentales’.” Así, una pretensión pensional desborda, en principio, el objeto del amparo constitucional, de manera que las controversias suscitadas por su reconocimiento no son competencia del juez de tutela, debido a que el ordenamiento jurídico ha dispuesto medios judiciales específicos para la solución de conflictos de ese origen. Sin embargo esta corporación[3], acorde con el artículo 86 de la Constitución, también ha indicado dos excepciones a la regla general de la improcedencia de la acción de tutela: 3.1. Sí procederá cuando el medio judicial previsto para dirimir este tipo de controversias no resulte idóneo y eficaz en el caso concreto. Así, en el fallo T-090 de febrero 17 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, se lee: “Uno de los criterios determinantes ha sido el de la avanzada edad del peticionario(a), sobre todo si sobrepasa el índice de promedio de vida en Colombia, pues el mecanismo ordinario resulta ineficaz si es probable que la persona no exista para el momento en el que se adopte un fallo definitivo tomando en cuenta el tiempo considerable que demora un proceso de esta índole y la edad del actor(a)[4]. Ahora bien, la Corte también ha tomado en cuenta otros factores que no tienen que ver con las condiciones personales del peticionario(a), como es la posibilidad de que para el momento del fallo definitivo el conflicto sobre el cumplimiento de los requisitos para la pensión de vejez haya perdido su razón de ser.” Debe así tenerse en cuenta la idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario para reclamar el reconocimiento de la pensión, según el caso concreto[5]. 3.2. Puede proceder también, como mecanismo transitorio o definitivo, cuando sea necesario evitar un perjuicio irremediable. En ese mismo fallo T-090 de 2009 se puntualizó que “con el fin de comprobar la presencia de un perjuicio irremediable en el caso concreto, que en la mayoría de los casos consiste en la afectación del mínimo vital del peticionario(a) y de su familia, ha utilizado criterios como (i) la edad del actor(a) para ser considerado(a) sujeto de especial protección por ser una persona de la tercera edad, (ii) el estado de salud del (la) solicitante y su familia, y (iii) las condiciones económicas del peticionario(a)[6]. Adicionalmente, la Corte ha exigido que se haya desplegado cierta actividad procesal administrativa mínima por parte del interesado(a)[7]”. Es necesario aclarar que si se alega como perjuicio irremediable la afectación del mínimo vital, puede inferirse su afectación de la edad, las condiciones de salud y la ausencia de alguna fuente de sustento, sin perjuicio de que, en general, quien alega una vulneración de este derecho como consecuencia de la falta de reconocimiento de su pensión, acompañe su afirmación con alguna prueba, al menos sumaria, porque así la tutela tenga un carácter informal, no exonera al actor de acreditar los hechos en los que basa sus pretensiones[8]. 3.3. Al evidenciarse alguno de los dos supuestos explicados, la acción de tutela resulta procedente y la autoridad judicial debe estudiar entonces si es real la violación o amenaza al derecho fundamental reclamado. 3.4. Por otra parte, es importante anotar que el derecho a la pensión es imprescriptible, en principio, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución, que entre otras cosas dispone que el derecho a la seguridad social es imprescriptible, mientras el artículo 53 superior dispone que el Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones. Igualmente, la jurisprudencia de esta corporación ha mantenido una posición uniforme en cuanto a considerar la pensión como un derecho imprescriptible[9]; así, en la citada sentencia C-198 de 1999 se expresó: “El Legislador puede entonces consagrar la prescripción extintiva de derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el contenido esencial mismo del derecho constitucional. Aplicando estos criterios, esta Corte concluyó que la ley no podía consagrar la prescripción del derecho a la pensión como tal, aunque sí podía establecer un término temporal para la reclamación de las distintas mesadas.” Adicionalmente, en sentencia C-624 de julio 29 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil, se expresó lo siguiente: “Precisamente, esta Corporación ha determinado que el reconocimiento de las pensiones es un derecho imprescriptible, en atención a los mandatos constitucionales que expresamente disponen que dicho derecho es irrenunciable (art. 48 C. P.) y que, a su vez, obligan a su pago oportuno (art. 53 C. P.). En un reciente fallo, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, determinó que: ‘(…), la pensión de jubilación por ser una prestación social de tracto sucesivo y de carácter vitalicio, no prescribe en cuanto al derecho en si mismo, sino en lo atinente a las mesadas dejadas de cobrar por espacio de tres años, y además, trae aparejada una situación jurídica regulada por la ley que, entre otras cosas, incluye los reajustes económicos de tal derecho. Estos reajustes como integrantes del status pensional son consustanciales a él y, por ende, no prescriben en cuanto tales, sino en tanto afectan la cuantía de determinadas mesadas. De suerte que la potencialidad del reajuste legal no desaparece por prescripción con arreglo a los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal Laboral, sino que se extingue la incidencia que el ajuste pudo haber tenido en ciertas mensualidades que se percibieron sin que el acreedor hubiera objetado su cuantía durante el término prescriptivo de tres años’[10].” El carácter imprescriptible del derecho a la pensión se deriva directamente de principios y valores constitucionales, que garantizan la solidaridad que debe regir la sociedad, y además, se constituye en un instrumento para garantizar la especial protección que el Estado debe a las personas de la tercera edad, con el propósito de asegurar el mantenimiento de unas condiciones de vida digna, siendo importante precisar que la imprescriptibilidad de la pensión se predica del derecho considerado en sí mismo, pero no de las prestaciones periódicas o mesadas que él implica y que no han sido cobradas, las cuales se encuentran sometidas a la regla general de prescripción de las acreencias laborales de 3 años, prevista en el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social[11]. Cuarta. El derecho a la pensión post mortem. Reiteración de jurisprudencia. El referido derecho a pensión es de carácter constitucional, como quiera que emana directa e inmediatamente de los derechos a la seguridad social y al trabajo, pues “nace y se consolida ligado a una relación laboral”[12], además de su inmanente conexión con la dignidad humana y la vida misma. En sentencia T-730 de julio 22 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, se indicó: “… el derecho a la seguridad social tiene como propósito principal procurar cierto grado de protección frente a las contingencias que pueden afectar la vida en condiciones dignas. Así las cosas, con miras a garantizar este derecho, el legislador ha identificado una serie de circunstancias en las cuales se torna necesario garantizar prestaciones de diferente tipo que permitan a las personas afectadas por dichas contingencias superar las condiciones de debilidad manifiesta que tales situaciones suponen. Una de estas circunstancias es aquella que tiene lugar cuando quien proporciona los medios de subsistencia para un núcleo familiar determinado fallece, dejando a quienes lo integran desprovistos de los recursos económicos necesarios para procurar su sostenimiento, sin que para aquéllos sea posible asumir directamente tal responsabilidad en atención a su condición de ancianidad, invalidez o minoridad.” 4.1. De esta forma, como mecanismo para procurar la protección de quienes resulten afectados en tal contingencia, el legislador previó que los aportes efectuados al Sistema General de Pensiones permitieran que una vez tuviera lugar un evento de este tipo, se configurará en cabeza de quienes dependían económicamente del causante dos derechos subjetivos diversos dependiendo de la calidad en la que éste se encontrara en el sistema, a saber[13]: i) El derecho a la pensión de sobrevivientes, destinado a conceder al núcleo familiar de un trabajador afiliado al Sistema de Seguridad Social una prestación económica que supla, al menos parcialmente, el salario que devengaba y que permitía el sostenimiento de sus familiares. ii) Cuando los ingresos aportados por el causante provenían no de un salario sino de la pensión de vejez o invalidez que devengada, sus familiares serán destinatarios de la sustitución pensional, esto es, pasarán a ocupar el lugar del causante como titular de dicha prestación. Ahora bien, es importante advertir que las hipótesis de reconocimiento de esta prestación, así como el conjunto de beneficiarios de la misma, han sido extendidos en forma paulatina por parte del legislador. Igualmente, recuérdese que con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993 coexistían en Colombia varios regímenes en materia de pensiones, que buscaban atender en forma específica las diferentes necesidades y características de la labor desempeñada en los diferentes espacios laborales de los sectores público y privado. Con la expedición de la mencionada regulación legal, dichos regímenes fueron integrados casi en su totalidad al sistema general de pensiones; sin embargo, el legislador previó algunas excepciones en el artículo 279 de dicha Ley (no se encuentra en negrilla en el texto original.): “El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas. Así mismo, se exceptúa a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. Se exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato. Igualmente, el presente régimen de seguridad social, no se aplica a los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma. Quienes con posterioridad a la vigencia de la presente ley, ingresen a la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de seguridad social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual o colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su ingreso y el existente en Ecopetrol.”[14] De esta forma, se buscó proteger los derechos adquiridos por los trabajadores y pensionados pertenecientes a tales regímenes especiales, por cuanto en varios las prestaciones reconocidas superaban en forma significativa aquellas consagradas en el régimen que a partir de 1994 se aplica al resto de la población colombiana. Al respecto señaló esta Corte: “El respeto por los derechos adquiridos reviste aún mayor fuerza en tratándose de derechos laborales, pues el trabajo y la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y pensionados del régimen general de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos constitucional y legalmente protegidos en el régimen general.”[15] 4.2. En el caso particular del magisterio, las prestaciones pensionales de los educadores continuaron siendo reconocidas con arreglo a las normas convencionales y legales anteriores a la Ley 100 de 1993. En tal sentido, y con la intención de examinar en forma detenida la regulación relativa a la pensión de sobrevivientes, propiamente dicha, es importante advertir que, de acuerdo con el artículo 279 de la referida Ley 100, dicha prestación se encuentra regida, para el magisterio, por normas especiales que impiden, en principio, la aplicación de las normas generales en la materia. Ha de observarse que tales prestaciones son reguladas, en el caso de los educadores, por varias normas que mantienen su vigencia para dicho régimen, siendo específica frente al asunto bajo estudio la siguiente preceptiva: El artículo 7º del Decreto 224 de 1972 consagra la denominada pensión post mortem, en los siguientes términos: “En el caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en los planteles oficiales por lo menos (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años.” 4.3. No obstante, frente a la disposición antes mencionada, es importante determinar si el término de cinco años allí previsto, es de obligatorio acatamiento actualmente o si, de acuerdo con la normatividad vigente, ya no es indispensable su observancia, o puede ser objeto de excepciones. Para resolver la cuestión planteada, resulta ilustrativa la jurisprudencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en distintas oportunidades se ha pronunciado sobre el tema: “La Sala ha verificado que la tendencia de la legislación sobre sustitución pensional a las viudas, para la época en que se expidió el aludido Decreto 224, fue en el sentido de que tal derecho se pagara durante 5 años. En efecto, para el sector público se expidió el decreto Ley 434 de 1971 que modificó por medio de los artículos 19 y 20, los números 36 y 39 del Decreto Ley 3135 de 1968, sobre sustitución pensional de jubilación e invalidez y retiro por vejez, respectivamente, para que se pagara durante los 5 años siguientes al fallecimiento del causante. El mismo día de la expedición del Decreto 434, se profirió el 435 para las pensiones del sector privado, con similar alcance, o sea, para que la sustitución pensional se gozara durante los mismos 5 años. Y, a manera de ejemplo, para pensiones especiales, el mismo día también se emitió el Decreto Ley 546 de 1971, para la rama judicial, cuyo artículo 16 consagró igual derecho a sustitución pensional por 5 años. Lo expuesto, explica el porqué cuando por el artículo 7º del decreto ley 224 de 1972 se consagró el derecho a una pensión para las viudas de los docentes que fallecieran y que hubieran trabajado 18 años como profesores en planteles oficiales, se estableció allí que ese derecho sería por un tiempo ‘máximo’ (sic) de 5 años.” [16] Sin embargo, también se ha considerado que, aún cuando se mantiene el derecho a la pensión establecido por el artículo 7º del Decreto 224 de 1972, el aludido término fue tácitamente derogado, pues la Corte Constitucional en sentencia C-480 de septiembre 9 de 1998, M. P. Fabio Morón Díaz, se pronunció sobre las limitaciones que la misma disposición le impone al derecho a la pensión, “como quiera que las expresiones ‘aquel no contraiga nuevas nupcias’ y ‘y por un tiempo máximo de cinco años’ allí contenidas, fueron suprimidas implícitamente en virtud de lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 33 de 1973, tal como se infiere de la parte motiva de la providencia en comento”[17]. De este modo, aunque el artículo 7º del Decreto ley 224 de 1972 se encuentra vigente, “su regla temporal de los 5 años allí establecida” fue sustituida “por mandato de la Ley 33 de 1973 y, pese a que la citada ley no mencionó las pensiones docentes ni el artículo 7º del Decreto Ley 224 de 1972 no hacía falta que los mencionara para entenderlo modificado en lo pertinente”, puesto que “los términos en que fue expedida es omnicomprensiva, tanto de las pensiones ordinarias como de las especiales y las de los sectores públicos, sea este oficial o semioficial y privado”[18]. Adicionalmente, el Consejo de Estado ha precisado que cuando se trata del reconocimiento de los derechos pensionales a los beneficiarios del docente fallecido, cabe aplicar lo previsto en el Régimen de Seguridad Social contemplado en la Ley 100 de 1993 que se orienta por el principio de universalidad, “en virtud del cual dicho sistema se concibe como una garantía de protección para todas las personas, sin discriminación alguna, en todas las etapas de la vida”[19]. Dicha aplicación tiene fundamento en la preferencia que, según la Constitución, debe darse a la interpretación más favorable al trabajador[20] y dado que, tal como lo ha indicado el Consejo de Estado, “existe una diferencia ostensible para acceder a la prestación, pues mientras el Decreto 224 de 1972, establece un requisito bastante alto como es exigir la prestación del servicio del docente por más de 18 años, la Ley 100 de 1993 resulta ser más beneficiosa al requerir tan sólo 26 semanas de cotización”[21]. Acorde con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo ha puntualizado que “a las excepciones a la aplicación de la ley general, por virtud de la existencia de normas especiales, debe recurrirse sólo en cuanto la norma especial resulte más favorable que la general”, pues “lo contrario implicaría que una prerrogativa conferida por la ley a un grupo de personas, se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados en la ley para la generalidad”[22]. Así, cuando el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes opera en virtud de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 se aplican las condiciones establecidas en esa normatividad y, en consecuencia, tratándose del cónyuge supérstite, la pensión reconocida tiene el carácter vitalicio definido en esa Ley. Cuando se trata de la pensión post mortem contemplada en el artículo 7º del Decreto 224 de 1972, reconocida al cónyuge o compañero que sobrevive y suspendida al cabo de cinco años, el Consejo de Estado ha indicado que, en razón de la derogación del mencionado término, las pensiones se transformaron en vitalicias, por expresa disposición de la Ley 33 de 1973. A idéntica conclusión llegó la Corte Constitucional, cuando en su oportunidad indicó que a “los cónyuges titulares de la referida pensión, que al momento de la expedición de la Ley 33 de 1973, gozaban de la prestación social, les es modificado su derecho por la nueva ley, en forma vitalicia”[23]. Quinto. El caso concreto. 5.1. Corresponde a esta Sala de Revisión determinar la viabilidad de la tutela pedida por el señor Álvaro Roa Herrera, frente a la negativa de las entidades accionadas a reconocer y pagar la pensión vitalicia post mortem por él solicitada, argumentando aquéllas que el actor no interpuso recursos a tiempo y que la tutela no es vía idónea al efecto. 5.2. Así, lo primero que ha de verificarse es la procedibilidad de la acción de tutela en este caso, ante el artículo 86 de la Constitución que señala que sólo procederá cuando no exista otro mecanismo de defensa judicial idóneo, salvo que se interponga de forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable. De conformidad con jurisprudencia de esta corporación, la acción de tutela no procede, en principio, para ordenar el reconocimiento de una pensión que se controvierta, pues el legislador le ha fijado un escenario judicial concreto, cual es la jurisdicción laboral, ordinaria o contenciosa según el caso. Pero es necesario analizar si, en este asunto, se presenta alguna de las excepciones establecidas para el reconocimiento de la pensión, por vía de tutela. Encuentra esta Sala que el mecanismo común no resultaría eficaz, tratándose de un adulto mayor, cuya protección debe reforzarse habida cuenta de las manifestaciones contenidas en la demanda y no desmentidas, que indican que carece de recursos económicos y “no se encuentra en capacidad de adelantar la etapa de conciliación previa que actualmente se requiere ante la Procuraduría General de la Nación, mucho menos puede esperar el resultado de un proceso contencioso administrativo” (f. 39 cd. inicial). Su situación es tildada de “calamitosa”, tanto que a raíz del no pago de sus mesadas pensionales, a partir de 1997, “se vio en la necesidad de hipotecar el único inmueble de su propiedad… y al no poder cumplir oportunamente con los pagos, fue embargado por el Banco de Bogotá por lo cual tomó la determinación de venderlo antes de que fuera objeto de subasta pública, perdiendo su único patrimonio, de lo cual da cuenta el certificado de libertad adjunto” (fs. 39 y 31). Por ello la posibilidad de acudir al mecanismo previsto en el artículo 86 de la carta, lejos de parecer extraña, es plausible y cualquier defecto procesal en que se hubiera podido incurrir durante el trámite intensamente realizado, ha de entenderse subsanado. 5.3. La autoridad que dispuso efectuar los pagos a favor de Álvaro Roa Herrera sólo durante cinco años y suspenderlos una vez cumplido ese término, erró al basarse en disposiciones derogadas y al desatender la jurisprudencia del Consejo de Estado y de esta Corte, que ha puesto de manifiesto esa derogación[24] y, adicionalmente, ha indicado que los límites temporales se han ampliado, tanto para el cónyuge o compañero supérstite como para los hijos menores de edad, en cuyo caso las condiciones que autorizan el pago han sido destacadas. 5.4. Por otra parte es importante recordar, frente a lo indicado en las instancias de esta acción, que reprocharon que el actor “sólo al cabo de más de 9 años introdujo esta tutela” y no recurrió a tiempo, i) que las pensiones son imprescriptibles, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 48 y 53 de la carta y los consecuentes desarrollos jurisprudenciales; y ii) que si el interesado ha “desplegado cierta actividad procesal administrativa mínima” (T-090 de 2009, precitada), procede la solicitud de pensión. Baste revisar (fs. 5 a 22 cd. inicial) cómo la parte actora insistió en que se restableciera, con el debido carácter vitalicio, la pensión a que tiene derecho Álvaro Roa Herrera, como cónyuge supérstite de Gloria Emperatriz Torres Garzón. 5.5. Debe ahora reiterarse lo expuesto, relativo adicionalmente a la adopción de la interpretación más favorable al trabajador y a la aplicación del régimen general de seguridad social cuando es más beneficioso que el respectivo régimen especial. 5.6. Ciertamente, la suspensión del pago de la pensión debatida vulnera los derechos del señor Álvaro Roa Herrera a la seguridad social y al mínimo vital, que le deben ser restablecidos, estando claro que, por su condición y apremio, ningún otro medio tiene la eficacia de la tutela, que en este asunto debe concederse como mecanismo principal y definitivo. 5.7. De acuerdo con todo lo anterior, será revocado el fallo dictado en febrero 1° de 2010 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la denegación del amparo proferida en diciembre 3 de 2009 por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, en la acción de tutela instaurada por Álvaro Roa Herrera, contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, que en su lugar será concedida. En consecuencia, como la prestación ya había sido reconocida, se ordenará al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, inicie los trámites conducentes a restablecer a favor de Álvaro Roa Herrera la pensión de sobreviviente que de manera vitalicia le corresponde como cónyuge de la occisa Gloria Emperatriz Torres Garzón, cuyo cubrimiento deberá reiniciar, con la periodicidad establecida, en un lapso no superior a los diez (10) días hábiles subsiguientes, tiempo máximo en el que también le pagará las mesadas pensionales que dejó de percibir dicho beneficiario durante los últimos tres años. III.- DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en febrero 1° de 2010, que confirmó la adoptada por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, en diciembre 3 de 2009, denegando la tutela pedida por el señor Álvaro Roa Herrera, frente al Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, la cual, en su lugar, se resuelve CONCEDER, en protección de sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital. Segundo. ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, inicie los trámites conducentes a restablecer a favor de Álvaro Roa Herrera la pensión de sobreviviente que de manera vitalicia le corresponde como cónyuge de la occisa Gloria Emperatriz Torres Garzón, cuyo cubrimiento deberá reiniciar, con la periodicidad establecida, en un lapso no superior a los diez (10) días hábiles subsiguientes, tiempo máximo en el que también le pagará las mesadas pensionales que dejó de percibir dicho beneficiario durante los últimos tres años. Tercero. Por Secretaría General, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. NILSON PINILLA PINILLA Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado Ausente en comisión MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] Nació el 2 de diciembre de 1947, f. 2 cd. inicial. [2] Decretos 4674 de 2006, 2831 de 2005 y 2230 de 2003; Resolución Nº 4666 de 2006. [3] Cfr. T-762 de julio 31 de 2008, T-376 de mayo 17 y T-149 de marzo 2 de 2007, M. P. Jaime Araújo Rentería; T-286 de marzo 23 de 2008 y T-284 de abril 19 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-239 de marzo 6 de 2008, M. P. Marco Gerado Monroy Cabra; T-052 de enero 24 de 2008 y T-691A de septiembre 5 de 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-529 de julio 10 de 2007, M. P. Álvaro Tafur Galvis y T-229 de marzo 24 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras. [4] “Sentencias T-239-08, T-284-07, T-149-07 y T-229-06.” [5] T-573 de agosto 26 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. [6] “Sentencia T-762-08, T-376-07, T-607-07, T-652-07, T-529-07, T-935-06 y T-229-06, entre otras.” [7] “Ibídem.” [8] En sentencia SU-995 de diciembre 9 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte señaló que “en esta clase de procesos preferentes y sumarios, el régimen probatorio está orientado por las facultades excepcionales que confiere el Decreto 2591 de 1991 al juez de amparo, especialmente en los artículos 18, 20, 21 y 22. Además, en la aplicación de las reglas de la sana crítica, debe partir el fallador del principio de la buena fe, constitucionalizado en el artículo 83 de la Carta de 1991.” [9] Cfr., en control abstracto de constitucionalidad, C-230 de mayo 20 de 1998, M. P. Hernando Herrera Vergara; C-198 de abril 7 de 1999, M. P. Alejandro Martínez; entre otras. En sentencias de tutela, SU-430 de agosto 19 de 1998, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-274 de abril 17 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; entre otras. [10] “Cita en la cita. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, rad. 14.184, 26 de septiembre de 2000, M. P. Luis Gonzalo Toro Correa.” [11] Cfr. T-932 de septiembre 19 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-274 de abril 17 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; entre otras. [12] Ver entre otras las sentencias T-970 de septiembre 22 de 2005, M. P. Marco Gerado Monroy Cabra; T-1067 de noviembre 12 de 2003, M. P. Jaime Araújo Rentería; T-682 de agosto 22 de 2002, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; T-684 de junio 29 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; SU-1354 de octubre 4 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell; T-982 de diciembre 9 de 1999, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; C-179 de abril 10 de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz; y T-516 de noviembre 10 de 1993, M. P. Hernando Herrera Vergara. [13] T-730 de 2008, ya citada. [14] La sentencia C-461 de octubre 12 de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, declaró la exequibilidad de la disposición, “siempre que su aplicación no vulnere el principio de igualdad y, en consecuencia, se reconozca a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a un beneficio igual o equivalente a la mesada pensional adicional, un beneficio similar”. [15] Sentencia C- 461 de 1995, ya citada. [16] Subsección A, sentencia de septiembre 7 de 2000, expediente Nº 1108-99, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de junio 5 de 2008, radicación Nº 63001-23-31-000-2002-00963-01 (2218-07), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de septiembre 7 de 2000, expediente Nº 1108-99, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. En el mismo sentido se puede consultar las sentencias de enero 29 de 2004, radicación Nº 66001-23-31-000-2001-0513-01 (699-03), C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda y la T-021 de enero 29 de 2009, M. P. Rodrigo Escobar Gil. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en asunto de radicación Nº 63001-23-31-000-2002-00963-01 (2218-07), antes indicado. [20] Cfr. T-021 de 2009, ya mencionada. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en asunto de radicación Nº 63001-23-31-000-2002-00963-01 (2218-07), ya referido. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de febrero 22 de 2001, radicación Nº 70001-23-31-000-1007-6929-01 (3229-99), C. P. Alberto Arango Mantilla. [23] C-480 de 1998, anteriormente citada. [24] Artículo 7° del Decreto 224 de 1972.