Sentencia T-585 de 2008

T-585-08 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-585/08 ACCION DE TUTELA CONTRA LA DIRECCION DE ATENCION Y PREVENCION DE EMERGENCIAS-Solicitud inclusión en el programa de reubicación o reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Compromiso de la organización estatal con la garantía efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales para garantizar la igualdad entre los asociados DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Traducen necesidades desconocidas respecto de sujetos privados del ejercicio de la libertad/LIBERTAD-Reconoce como prerrequisito la igualdad con la intención de asegurar una vida en condiciones dignas DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Definición DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Derecho de carácter prestacional DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Derecho asistencial por cuanto su desarrollo corresponde al legislador y a la administración JUEZ CONSTITUCIONAL-Competencia reivindicada con fundamento en el criterio de conexidad/ACCION DE TUTELA-Procedencia para la protección del derecho a la vivienda digna siempre que se vulneren otros derechos fundamentales/ACCION DE TUTELA-Procedencia pese al carácter no fundamental del derecho a la vivienda digna JUEZ DE TUTELA-Protección de derechos sociales y económicos en los casos en que el contenido de estos derechos ha perdido la vaguedad e indeterminación DERECHOS SUBJETIVOS-Carácter iusfundamental de la vivienda digna con fundamento en el criterio de la transmutación respecto de prestaciones reconocidas positivamente por vía legal o reglamentaria PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Aplicación para procurar la protección del derecho a la vivienda digna DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Carácter fundamental y vías que éstos requieren para su efectivo cumplimiento DERECHOS HUMANOS-Protección debe ser garantizada por las normas internacionales que consagran obligaciones del estado colombiano sin distinguir entre derechos civiles, políticos, económicos, sociales o culturales ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Relación entre dignidad humana y garantía efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales/DIGNIDAD HUMANA-Valor fundante del ordenamiento constitucional colombiano y principio orientador del derecho internacional de los derechos humanos DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Convención Universal de Derechos Humanos DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Relación entre su garantía efectiva y la dignidad humana/LUGAR DE HABITACION ADECUADO-Necesidad básica que debe ser satisfecha para permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Calificación como derecho fundamental DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Se caracteriza por ciento grado de indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere sin descartar la procedencia del amparo constitucional DERECHOS-Requieren para asegurar su protección el cumplimiento tanto de mandatos de abstención como de prestación sin importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Existencia de obligaciones de índole positiva y negativa ligadas a su satisfacción MANDATOS DE PRESTACION-Exigibilidad en sede de tutela se encuentra condicionada por la definición de derechos subjetivos que traduzcan prestaciones concretas a favor de personas que alegan su vulneración PROGRESIVIDAD-Tanto el legislador como la administración deben atener al mandato en el proceso de configuración de prestaciones concretas a favor de ciertos sujetos o categorías de ellos DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Faceta prestacional podrá dar origen por vía de transmutación a distintos derechos subjetivos La faceta prestacional del derecho a la vivienda digna podrá dar origen por vía de transmutación a distintos derechos subjetivos concebidos en el marco de políticas públicas, las cuales a su vez, deberán idear mecanismos idóneos para asegurar la exigibilidad de tales derechos. Lo anterior no obsta para que en aquellas hipótesis en la cuales tales mecanismos de protección no existan o no puedan ser considerados eficaces en relación con el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna en el caso concreto, el juez de tutela goce de plena competencia para adoptar las medidas que se requieran de cara a la garantía efectiva del mismo. JUEZ CONSTITUCIONAL-Llamado a intervenir en la inexistencia o deficiencia del desarrollo legal o reglamentario en materia de vivienda digna especialmente en circunstancias de debilidad manifiesta SUJETOS EN CONDICION DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Principales destinatarios de políticas públicas que aseguren el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección ante estado de indigencia, pobreza, riesgo de derrumbe o desplazamiento forzado DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia de la acción de tutela cuando se trate de sujetos de especial protección (i) Hipótesis referidas a la faceta de abstención o derecho de defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación inicial en cuanto al contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna y (iii) eventos en los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en los que se encuentran los sujetos considerados de especial protección constitucional, a la luz de las normas superiores y de la jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que permitan poner a estas personas en condiciones de igualdad material haciendo efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de Derecho (artículo 1º superior). DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Juez de tutela no podrá desconocer la procedibilidad valiéndose de su carácter no fundamental ni recurrir al criterio de conexidad para negar el amparo Cuando la protección del derecho a la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela, dicha autoridad no podrá sin más desconocer la procedibilidad del amparo valiéndose del supuesto carácter no fundamental del derecho, así como tampoco será apropiado que recurra al criterio de la conexidad para negar la admisibilidad del amparo. Corresponderá de acuerdo con lo anteriormente expuesto, identificar –en atención a las circunstancias del caso concreto- si la pretensión debatida en sede de tutela hace parte de la faceta de defensa o de prestación del derecho, para en este último caso limitar su intervención a aquellos supuestos en los cuales se busque la efectividad de un derecho subjetivo previamente definido o en los que pese a la inexistencia de tal definición, la protección constitucional resulte necesaria de cara a las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran sujetos que en razón de sus condiciones físicas, mentales o económicas requieren la especial protección del Estado. NORMAS SOBRE PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL, COMPRAVENTA Y EXPROPIACION DE BIENES-Política tendiente a identificar y evacuar zonas de alto riesgo IDENTIFICACION ZONA DE ALTO RIESGO EN DESARROLLO DE LA COMPETENCIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO LOCAL EN CABEZA DE AUTORIDADES MUNICIPALES Y DISTRITALES-Garantizar que la utilización del suelo permita hacer efectivos los derechos a la vivienda y servicios públicos y velar por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Corresponde a distritos y municipios asumir la identificación y tratamiento de las zonas de alto riesgo DIRECCION DE ATENCION Y PREVENCION DE EMERGENCIAS-Elaboración del mapa de amenaza por remoción en masa para atender de forma prioritaria el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo SUBPROGRAMA DE REASENTAMIENTO POR ALTO RIESGO NO MITIGABLE Y POR OBRA PUBLICA-Conjunto de acciones y actividades necesarias para lograr el traslado de familias de estratos 1 y 2 asentadas en zonas de alto riesgo ASIGNACION DE FUNCIONES PARA LA EJECUCION DEL PROGRAMA DE REASENTAMIENTO DE FAMILIAS LOCALIZADAS EN ZONAS DE ALTO RIESGO NO MITIGABLE/FONDO DE PREVENCION Y ATENCION DE AMERGENCIAS Y CAJA DE VIVIENDA POPULAR-Cumplimento de propósitos en materia de evacuación y reasentamiento de personas que habitan en zonas de alto riesgo ADMINISTRACION DISTRITAL-Requisitos para la inclusión en el programa de reasentamientos a familias ubicadas en zonas de alto riesgo ACCION DE TUTELA CONTRA LA DIRECCION DE ATENCION Y PREVENCION DE EMERGENCIAS-Pretensión se ubica en la faceta prestacional del derecho a la vivienda digna ACCION DE TUTELA CONTRA LA DIRECCION DE ATENCION Y PREVENCION DE EMERGENCIAS-Al diferir la protección de los derechos fundamentales al trámite de los recursos administrativos y judiciales propios de los actos administrativos se generaría un perjuicio irremediable ACCION DE TUTELA CONTRA LA DIRECCION DE ATENCION Y PREVENCION DE EMERGENCIAS-Adquisición o habitación de inmueble con anterioridad a la declaratoria de alto riesgo no es requisito necesario para inclusión en el programa de reasentamientos de familias localizadas en dichas zonas PROGRAMA DE REASENTAMIENTO DE FAMILIAS LOCALIZADAS EN ZONAS DE ALTO RIESGO-Mero poseedor del predio tendrá derecho a ser cobijado DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Desconocimiento por parte de la Caja de Vivienda Popular al no incluir en el programa de reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo al actor y su núcleo familiar HABEAS DATA-Vulneración por no actualización del censo para la inclusión del actor y su núcleo familiar en el programa de reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo Referencia: expediente T-1.824.782 Acción de tutela instaurada por Eucardo Rojas Moreno contra la Dirección de Atención y Prevención de Desastres (DPAE) de Bogotá D.C. Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil ocho (2008). La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Jaime Araujo Renteria, Clara Inés Vargas Hernández y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Veintidós Civil Municipal y Cuarenta Civil del Circuito de Bogotá en la acción de tutela instaurada por Eucardo Rojas Moreno contra la Dirección de Atención y Prevención de Desastres (DPAE). I. ANTECEDENTES. El pasado diecisiete (17) de agosto de dos mil siete (2007), el ciudadano Eucardo Rojas Moreno interpuso acción de tutela ante el Juzgado Veintidós Civil Municipal de Bogotá, solicitando el amparo de sus derechos fundamentales a la vivienda digna, la igualdad y la dignidad humana, los cuales, en su opinión, han sido vulnerados por la Dirección De Atención y Prevención de Emergencias del Distrito Capital. De acuerdo con la solicitud de tutela y algunas pruebas obrantes en el expediente, el accionante sustenta su pretensión en los siguientes hechos: 1.- En 1999 la Dirección Nacional de Atención y Prevención de Emergencias del Distrito Capital (en adelante DPAE) elaboró el Mapa de Amenaza por Remoción en Masa, instrumento que tiene por objeto definir las zonas que, por condiciones naturales o actividad antrópica, presentan una determinada probabilidad en relación con la producción de fenómenos adversos a los bienes, servicios, infraestructura, medio ambiente e incluso, la vida de quienes residen en ellas. 2.- En el mapa antes mencionado se incluyó como zona de alto riesgo no mitigable la comprendida entre las quebradas La Carbonera y Santa Rita, sector denominado genéricamente Altos de la Estancia, ubicado al sur de Bogotá en la localidad de Ciudad Bolívar, “en donde se han presentado deslizamientos complejos retrogresivos por la confluencia de factores como conformación geológica, trabajos de explotación minera y ubicación de barrios de origen ilegal” (folio 19 cuaderno 3). 3.- El 23 de agosto de 2003, la señora Edelmira Piñeros Duarte celebró un contrato de compraventa con su hermano Manuel Antonio Piñeros Duarte respecto de un lote de terreno ubicado en la calle 67 B Sur No. 73 G – 20 demarcado con el número cinco (05) de la manzana diecisiete (17) del barrio El Espino Tercer Sector, adscrito a la localidad de Ciudad Bolívar, predio que hace parte del sector denominado Altos de la Estancia. 4.- En agosto de 2003, delegados del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital efectuaron una visita al inmueble antes mencionado encontrando que éste era habitado por el señor Manuel Piñeros quien, junto con su núcleo familiar, fue incluido en el censo de familias que se recomendaría fueran cobijadas por el programa de reasentamiento. 5.- El 27 de agosto de 2003, la DPAE expidió el concepto técnico No. 3897 mediante el cual identificó los predios construidos, habitados y no habitados, así como las familias que conforme al censo efectuado por el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias, debían ser incluidas en el programa de reasentamiento del sector Altos de la Estancia, bajo la coordinación de la Caja de Vivienda Popular del Distrito. 6.- El concepto de la DPAE recomendó la inclusión del lote número cinco (05) de la manzana diecisiete (17) del barrio el Espino Tercer Sector en el programa de reubicación de familias en alto riesgo no mitigable. Asimismo, aconsejó incorporar como beneficiario del programa al señor Manuel Piñeros en su calidad de habitante del mismo predio. 7.- El 18 de agosto de 2004, el señor Eucardo Rojas Moreno –quien promueve la presente acción- celebró contrato de promesa de compraventa con la señora Edelmira Piñeros Duarte respecto del inmueble varias veces mencionado. 8.- El 8 de mayo de 2006 el Sistema Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias profirió la solicitud de evacuación o restricción parcial de uso No. 000084, documento en el cual, reconociendo su calidad de propietario del predio, se le informó al señor Moreno Rojas que debía evacuar la edificación temporalmente y hasta nueva orden, por el riesgo que representaba habitar en ella. Igualmente, se consignó en el mismo formato que el peticionario junto con su núcleo familiar –conformado por un adulto y dos menores de 17 y 15 años- serían evacuados a otro inmueble (folio 6 cuaderno 1). 9.- El 11 de mayo de 2006, el señor Eucardo Moreno Rojas hizo entrega a la DPAE del predio ubicado en la calle 67 No. 73 G – 20 Sur, del barrio El Espino Tercer Sector de la localidad de Ciudad Bolívar (folio 7 cuaderno 1). 10.- El accionante recibió de las entidades integrantes del Sistema para la Prevención y Atención de Emergencias la suma de $185.000, valor que tenía por objeto el pago del canon de arrendamiento del inmueble en el cual se asentaría temporalmente el núcleo familiar del peticionario mientras era reubicado en forma definitiva. 11.- A partir de junio de 2006, el Sistema se negó a continuar efectuando el pago del mencionado canon de arrendamiento, valiéndose para el efecto de un memorando en el cual, la jefe de la oficina asesora jurídica de la Caja de Vivienda Popular del Distrito señaló que el señor Eucardo Moreno Rojas no debía ser incluido en el programa de reasentamientos, por cuanto, la fecha en la cual adquirió el inmueble desalojado es posterior a aquella en la cual se expidió el concepto técnico que declaró la zona como de alto riesgo. Agregó la mencionada funcionaria que la solicitud del peticionario resultaba improcedente dado que, el señor Rojas Moreno no había sido incluido en el listado de personas recomendadas por el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias para ser beneficiarias del programa, lo cual sin embargo, sí había ocurrido respecto del señor Manuel Piñeres y su familia quienes habitaban el inmueble al momento de proferirse el concepto técnico antes señalado (folios 8 a 10 cuaderno 1). 12.- El señor Rojas Moreno tiene a su cargo el sostenimiento de sus dos menores hijas –de 17 y 15 años de edad- y de su padre –de 80 años de edad-, quienes habitaban con él en el inmueble desalojado. 13.- El accionante sufrió un accidente laboral producto del cual perdió su ojo derecho, recibiendo por tal razón una indemnización que destinó a la adquisición del bien varias veces mencionado. 14.- En la actualidad el señor Moreno Rojas se desempeña como auxiliar de construcción, actividad que le reporta ingresos insuficientes para asumir los gastos de manutención de su hogar y en especial aquellos necesarios para pagar un lugar donde habitar. II. PRUEBAS RECAUDADAS EN EL CURSO DEL PROCESO 1.- Junto con la solicitud de amparo el accionante acompañó las pruebas documentales que a continuación se enlistan: · Contrato de compraventa celebrado entre Manuel Antonio y Edelmira Piñeros Duarte el 23 de agosto de 2003, reconocido ante notario público (folios 2 y 3 cuaderno 1). · Contrato de Compraventa celebrado entre Edelmira Piñeros Duarte y Eucardo Rojas Moreno el dieciocho de agosto de 2004, reconocido ante notario público (folios 4 y 5 cuaderno 1). · Formato diligenciado de Solicitud de Evacuación o Restricción Parcial de Uso No. 000084 proferido en relación con el inmueble ubicado en la calle 67 B No. 73 G – 20, firmado por el señor Eucardo Moreno Rojas y el Ingeniero Arturo Sepúlveda el 8 de mayo de 2006 (folio 6 cuaderno 1). · Formato de entrega de predios de fecha mayo 11 de 2006 (folio 7 cuaderno 1). · Memorando dirigido por la Dra. Ginet Forero en su calidad de Jefe de al Oficina Asesora Jurídica de al Caja de Vivienda Popular a la Dra. Rosa Dory Chaparro Espinosa, directora de reasentamientos humanos de la misma entidad en relación con el caso del señor Eucardo Rojas Moreno (folios 8 a 10 cuaderno 1). · Copia del registro civil de nacimiento de la menor Alba Lorena Rojas Sierra (folio 11 cuaderno 1). · Copia del registro civil de nacimiento de la menor Leidy Katherine Rojas Sierra (folio 12 cuaderno 1). 2.- Junto con la contestación de la demanda, la Caja de Vivienda Popular presentó el Concepto Técnico No. 3897 proferido por la DPAE el 27 de agosto de 2003 en relación con la zona denominada El Espino III Sector (folios 28 a 31 cuaderno 1). 3.- Durante el trámite de revisión, el magistrado ponente a quien correspondió por reparto la tutela de la referencia, solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos remitir el certificado de libertad y tradición del inmueble ubicado en la calle 67 B Sur No. 73 G – 20. En escrito allegado a esta Corporación el diecinueve (19) de mayo de dos mil ocho (2008), tal entidad señaló que “revisado el Sistema Magnético actualizado a la fecha, por consulta de índices de propietarios, cédulas de ciudadanía y direcciones existentes en nuestra base de datos, no se estableció información alguna a nombre de CALLE 67B SUR No. 73G-20” (folio 48 cuaderno 1). III. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES VINCULADAS AL PROCESO 1.- Mediante auto proferido el 29 de agosto de 2007, el Juzgado Veintidós Civil Municipal admitió la acción de tutela de la referencia y en consecuencia, ordenó oficiar a la accionada para que en el término improrrogable de un día se pronunciara en relación con los hechos y pretensiones de la solicitud. En cumplimiento de la mencionada providencia, el Juzgado remitió el respectivo oficio al representante de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito. Sin embargo, tal comunicación fue recibida por la Caja de Vivienda Popular, entidad que dado su interés en el proceso contestó la acción de tutela y de esta forma quedó vinculada al proceso promovido por Eucardo Rojas Moreno. Así, en escrito presentado por el apoderado de la Caja de Vivienda Popular, esta entidad se opuso a los hechos y pretensiones del accionante, por considerarlos “abiertamente contrarios a la Constitución Política y a las disposiciones legales que regulan la materia”. En tales términos y tras exponer en forma sistemática el marco legal en desarrollo del cual se producen los procesos de reasentamiento y las competencias asignadas a cada entidad distrital, la Caja de Vivienda Popular afirmó que el señor Rojas Moreno no puede ser beneficiario del Programa de Reasentamientos por cuanto no cumple con dos de los requisitos previstos para el efecto. De un lado, considera la entidad que en el caso del peticionario no se verificó el requisito de “habitabilidad” establecido en los numerales 1º y 5º del artículo 8º del decreto 094 de 2003. Pues, para la entidad, se encuentra: “(…) suficientemente claro y plenamente probado, que el señor Eucardo Rojas y su familia NO HABITABAN el predio objeto del proceso de reasentamiento, que quien habitaba dicho predio desde hacía cuatro (4) meses anteriores a la visita del DPAE era un hermano de los contratantes, quedando incurso en una de las causales excluyentes del proceso de reasentamiento” (folio 36 cuaderno 1). De otro lado, sostuvo la Caja de Vivienda Popular que el accionante no aportó pruebas que permitieran acreditar su calidad de titular de derechos reales en forma anterior a la expedición del concepto técnico con fundamento en el cual se declaró de alto riesgo la zona donde se encuentra ubicado el predio, incumpliendo de esta forma la exigencia prevista en los numerales 4º y 8º del artículo 8º del decreto 094 de 2003. A juicio de la entidad, tal requerimiento reviste suma trascendencia dado que el fin último del proceso de reasentamiento es que estos bienes pasen a ser de uso público, destinación que, en tal sentido, impide que con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo no mitigable, tales predios sean objeto de negociación alguna que permita que éstos continúen circulando libremente en el comercio. En tal sentido, la accionada afirma que no ha vulnerado los derechos fundamentales del señor Eucardo Rojas Moreno, razón por la cual, solicita al juez de amparo despachar desfavorablemente la petición elevada por el accionante. 2.- El 12 de mayo de 2008, el Magistrado Sustanciador profirió un auto por medio del cual, al advertir que la vinculación del extremo pasivo de la presente acción no se había efectuado en debida forma por cuanto, el auto admisorio de la demanda fue notificado a la Caja de Vivienda Popular, entidad distrital por completo distinta de aquella que había sido originalmente demandada en el proceso de la referencia y con el objeto de proveer la protección efectiva de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, ordenó correr traslado de la solicitud de amparo y de las restantes piezas obrantes en el expediente a la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito. Así mismo, dispuso la providencia en comento, conceder un término de 3 días para que dicha entidad ejerciera su derecho de defensa. En cumplimiento de lo ordenado, la DPAE remitió a esta Corporación escrito en el cual expuso detenidamente los términos en los que se ha desarrollado el proceso de reasentamiento de los predios que conforman el sector denominado genéricamente Altos de la Estancia. Así, afirmó que en el año 2003, la Dirección adelantó un censo que “se tomó como referente y condición para la atención de las familias ubicadas en estos predios y se han venido ejecutando las acciones de información en el sector[,] advirtiendo por la condición de los terrenos que no se debe comprar, vender ni construir así lograr una mitigación y recuperación integral en el sector (…)” (folio 20 cuaderno 3). Adicionalmente, la entidad accionada explicó cómo, en desarrollo de la normatividad en la materia, la atención de esta población es prestada en forma conjunta con la Caja de Vivienda Popular y el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito. En relación con el caso concreto que motivó la acción de tutela de la referencia afirmó la DPAE que de conformidad con los lineamientos legales, es el señor Manuel Antonio Piñeros Duarte quien debe ingresar al programa de reasentamiento por alto riesgo mitigable. Toda vez que, de un lado, era él y su núcleo familiar quienes habitaban el predio al momento de declararse el estado de riesgo, y de otro, la promesa de compraventa respecto del inmueble fue firmada por el accionante en una fecha posterior y haciendo caso omiso de las vallas informativas que daban cuenta de que esa zona había sido declarada como de alto riesgo no mitigable. IV. DECISIÓNES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN 1.- En sentencia del 5 de septiembre 2008, el Juzgado Veintidós Civil Municipal de Bogotá decidió negar el amparo solicitado, señalando para el efecto que “(…) la decisión tomada por la DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS de no incluir al accionante en el programa de reasentamiento tiene como fundamento lo dispuesto en el Decreto 094 de 2003, mediante el cual se busca establecer restricciones y condicionamientos para el uso del suelo de las zonas de alta amenaza, que no cumple el accionante, de acuerdo con la DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS y la CAJA DE VIVIENDA POPULAR, ya que quien ocupaba el inmueble fue identificado como el señor MANUEL PIÑEROS.” (folio 45 cuaderno 1). 2.- Una vez notificado del fallo, el Ciudadano –por intermedio de su apoderada- impugnó la decisión proferida por el a quo señalando para el efecto que la exigencia consistente en haber habitado el predio objeto de la declaratoria de alto riesgo antes de la fecha de dicha declaratoria constituye sólo una interpretación errada efectuada por los funcionarios de la entidad accionada, con la cual, adicionalmente, se desconoce la protección que de acuerdo con las normas constitucionales merece la familia del señor Rojas Moreno, atendiendo a la discapacidad de éste y a la dependencia económica en la que se encuentran respecto del mismo, sus hijas y su padre. Agregó la apoderada del demandante que “[c]omo quiera que con la sola visita de la delegación del DPAE, el bien no quedo (sic) por fuera del comercio, nada impedía su enajenación y probatoriamente la confianza legítima es corroborada con las expresiones de la administración consignadas en formatos, documentos y el pago de cánones de arrendamiento desde el 8 de mayo fecha en que se dio la orden de evacuar por amenaza de deslizamiento hasta el pasado 31 de diciembre” (folio 51 cuaderno 1). 3- En segunda instancia, el expediente correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta Civil del Circuito de Bogotá, autoridad que en sentencia del 10 de octubre de 2008 confirmó el fallo de primera instancia. Como fundamento de su decisión señaló el ad quem que en este caso, se advierte la improcedencia de la acción de tutela dada la existencia de un mecanismo alterno de defensa que podría utilizar el peticionario para lograr la protección de los derechos que estima vulnerados. En tal sentido, sostiene el juez de segunda instancia que el señor Rojas Moreno podría solicitar directamente a la administración distrital su inclusión en el programa de reasentamientos, para que, una vez producido el correspondiente acto administrativo, pudieran interponerse contra éste los recursos de la vía gubernativa y en subsidio de aquéllos, las acciones judiciales pertinentes. Agregó asimismo la autoridad judicial que en el caso sub examine el accionante no aportó prueba alguna que permita concluir la existencia de un perjuicio irremediable con fundamento en el cual pueda proveerse al menos en forma transitoria el amparo deprecado. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Esta Sala es competente para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico En primer término, deberá establecer esta Sala de Decisión si la solicitud de amparo presentada por el señor Eucardo Rojas Moreno es procedente a la luz de las disposiciones constitucionales y reglamentarias que rigen la materia, así como del desarrollo jurisprudencial que se ha ocupado del tema. Una vez acreditada la procedencia de la acción, la Sala se propone determinar si al excluir al señor Rojas Moreno y a su núcleo familiar del Programa de Reasentamientos las entidades distritales competentes vulneraron sus derechos fundamentales. Así, para dar solución a las cuestiones planteadas, este fallo se ocupará de (i) esbozar algunas consideraciones en relación con la naturaleza, alcance y exigibilidad en sede de tutela del derecho a la vivienda digna en cuanto garantía adscrita a la categoría de los derechos económicos, sociales y culturales, (ii) presentar el marco normativo en desarrollo del cual se adelanta el proceso de reasentamiento de familias que habitan zonas declaradas como de alto riesgo por remoción en masa, para finalmente (iv) abordar el análisis del caso concreto. 2.1. El derecho a la vivienda digna. Naturaleza, alcance y exigibilidad en sede de tutela. La definición del Estado como Social de Derecho (artículo 1º constitucional) trae como consecuencia indiscutible el compromiso de la organización estatal con la garantía efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Prerrogativas estas que han sido ideadas como mecanismos para garantizar la igualdad material entre los asociados, presupuesto que a su turno se reconoce como necesario para asegurar el goce efectivo de las libertades consagradas en los textos constitucionales. Los derechos económicos, sociales y culturales traducen necesidades históricamente desconocidas respecto de sujetos que, en atención a las circunstancias particulares en las que se encuentran, se han visto privados de la posibilidad de ejercer la libertad que animó la constitución del Estado de Derecho y que bajo la fórmula del Estado Social es nuevamente reivindicada, esta vez, tras el replanteamiento del concepto mismo de libertad que en adelante reconocerá como prerrequisito de su goce a la igualdad, entendida ya no en el sentido formal clásico sino como mandato dirigido al Estado en cuanto organización política encargada de la satisfacción de las necesidades básicas, con la intención última de asegurar a los Ciudadanos una vida en condiciones respetuosas de la dignidad humana. Entre este conjunto de garantías que componen la categoría en comento se encuentra el derecho a la vivienda digna, consagrado entre nosotros por el artículo 51 superior y definido por esta Corporación como aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con condiciones suficientes para que quienes allí habiten puedan realizar de manera digna su proyecto de vida.[1] Como ocurrió con los demás derechos económicos, sociales y culturales, desde sus primeros pronunciamientos, la jurisprudencia constitucional negó la iusfundamentalidad del derecho a la vivienda digna, señalando para el efecto, que se trata de un derecho de carácter prestacional cuyo contenido debe ser precisado en forma programática por las instancias del poder que han sido definidas con fundamento en el principio democrático, de conformidad con las condiciones jurídico materiales disponibles en cada momento histórico. Así, gran parte de los pronunciamientos en la materia califican la vivienda digna como un derecho asistencial del cual no es posible derivar derechos subjetivos exigibles en sede de tutela por cuanto su desarrollo sólo corresponde al legislador y a la administración.[2] Argumentación que del mismo modo, acompañó desde etapas tempranas las consideraciones en relación con derechos como la salud, el trabajo, la educación, la seguridad social, entre otros derechos sociales y económicos. Pese a lo anterior, en situaciones de afectación clara de este tipo de derechos, la competencia del juez constitucional fue reivindicada con fundamento en el criterio de la conexidad, en desarrollo del cual se estableció que los derechos denominados de segunda generación podían ser amparados directamente por vía de tutela cuando se lograra demostrar un nexo inescindible entre éstos y un derecho fundamental en atención a las circunstancias del caso concreto. De esta forma, se aceptó la procedencia de la tutela para lograr la protección del derecho a la vivienda digna -aún cuando éste no fuera considerado fundamental- siempre que la lesión de tal prerrogativa pudiera tener como consecuencia la amenaza o vulneración de otros derechos del peticionario que pudieran ser considerados fundamentales per se, tales como la vida, la integridad física, la igualdad, el debido proceso, entre otros.[3] Criterio que asimismo se ha mantenido latente en el análisis que en aras de la protección de los derechos económicos, sociales y culturales realiza en cada caso el juez constitucional. Sin embargo, el criterio de la conexidad se advertía insuficiente en muchos casos en los que consideraciones de justicia y equidad tornaban necesario un pronunciamiento del juez de tutela que permitiera la protección del derecho a la vivienda digna. Esta situación condujo a la jurisprudencia constitucional a reconocer algunas hipótesis adicionales en las que pese al carácter no fundamental de este derecho, la acción de tutela resultaba procedente. En tal sentido, se sostuvo en primer término que cuando pudiera evidenciarse una afectación del mínimo vital, especialmente en personas que se encontraran en situación de debilidad manifiesta, la autoridad judicial en sede de tutela debía proceder -en forma en todo caso excepcional- a adoptar las medidas tendentes a conjurar la vulneración alegada.[4] Pronunciamientos del mismo tenor han sido constantes en relación con otros derechos económicos, sociales y culturales, siendo un caso paradigmático al respecto el del derecho a la salud, que en innumerables ocasiones ha resultado protegido cuando, en atención a la escasa capacidad económica de quienes solicitan el amparo, el juez constitucional se ve en la necesidad de ordenar -con cargo al presupuesto del Estado- prestaciones necesarias para garantizar el goce efectivo del derecho, aún cuando la omisión relativa a las mismas no genere directamente la afectación de otros derechos calificados en forma autónoma como fundamentales. De otro lado y bajo la misma idea de ampliar las hipótesis en las que es posible para el juez de tutela proteger derechos sociales y económicos, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en los casos en los cuales el contenido de estos derechos ha perdido la vaguedad e indeterminación que como obstáculo para su fundamentalidad se argüía en un principio, tales garantías deben ser consideradas fundamentales y en tal sentido, admiten la intervención del juez de amparo. Así, respecto de aquellas prestaciones que han sido reconocidas positivamente, por vía legal o reglamentaria, a favor de los individuos, de forma tal que pueden ser definidas como derechos subjetivos, es admitido el carácter iusfundamental de la vivienda digna, con fundamento en el criterio de la transmutación.[5] Un caso emblemático al respecto es el relacionado con la concesión y desembolso de subsidios de vivienda cuando los adquirentes de vivienda han cumplido con todos los requisitos establecidos por la ley para el efecto. En otras ocasiones, el juez constitucional ha recurrido a la aplicación de otros principios definitorios del Estado como es el caso de la solidaridad para, por esta vía, procurar la protección del derecho a la vivienda digna no obstante ser calificado como un derecho constitucional no fundamental.[6] Como se advierte, la jurisprudencia constitucional se ha ido apartando, cada vez con mayor claridad, de los pronunciamientos iniciales que catalogaban la protección de derechos económicos, sociales y culturales en sede de tutela como algo excepcional en atención al carácter no fundamental de las prerrogativas que integran dicha categoría. Tal constatación ha conducido a que en pronunciamientos recientes, la Corte en sus distintas Salas de Revisión haya replanteado la consideración que dio origen a la línea jurisprudencial que viene de comentarse y en consecuencia, admita el carácter fundamental de aquellas garantías catalogadas como sociales, económicas y culturales. Sin duda alguna, una importante precisión en este sentido fue la establecida en sentencia T-016 de 2007 en relación con el derecho a la salud. Este fallo permitió desligar dos categorías conceptuales que hasta entonces habían sido asimiladas en la jurisprudencia constitucional: de un lado, el carácter fundamental de los derechos económicos, sociales y culturales y de otro, las vías que éstos requieren para su efectivo cumplimiento. Las consideraciones sobre las que descansó en esa oportunidad la calificación de fundamental del derecho a la salud y que en sendos fallos han sido extendidas al derecho al trabajo[7] y la seguridad social[8], merecen a juicio de esta Sala, ser reiteradas a propósito del derecho a la vivienda digna, como pasa a exponerse. En primer término, debe destacarse que a la luz de las normas internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano en relación con la protección de los Derechos Humanos, todas las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría y cuya enunciación no puede entenderse como excluyente –de conformidad con lo dispuesto por el artículo 94 superior- deben ser garantizadas, sin que para el efecto sea posible distinguir entre los denominados derechos civiles, políticos, económicos, sociales o culturales. Esta consecuencia deviene forzosa, al advertir la estrecha relación existente entre la dignidad humana -como valor fundante del ordenamiento constitucional colombiano y principio orientador del derecho internacional de los derechos humanos- y la garantía efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales, más aún si como se señaló líneas atrás, el respeto y garantía de estos derechos constituye el carácter esencial que permite definir al Estado como Social de Derecho. A este respecto señala el artículo 22 de la Convención Universal de Derechos Humanos: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.” En igual sentido establece el artículo 3º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el presente Pacto” Ahora bien, en el caso preciso del derecho a la vivienda digna, consagrado en el artículo 51 superior y reconocido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948[9], en el artículo 11 numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[10], así como es otros instrumentos internacionales[11], la relación existente entre su garantía efectiva y la dignidad humana es prácticamente evidente. Así, no es necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para concluir que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida, se encuentra aquella relacionada con proveerle -por medios que no necesariamente implican la inversión pública- un lugar de habitación adecuado. La relación que se señala ha sido un lugar común en la jurisprudencia constitucional[12] y en los pronunciamientos internacionales relacionados con la vivienda digna. Al respecto advirtió el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observación General No. 4: “[E]l derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, "la dignidad inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: “el concepto de ‘vivienda adecuada’…significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”” [13] En estos términos, calificar como fundamental el derecho a la vivienda digna como ha sucedido con otras garantías pertenecientes a la categoría de los derechos económicos, sociales y culturales, implica adoptar una postura más cercana al ideario plasmado por nuestros Constituyentes y adicionalmente, más respetuosa de los compromisos adquiridos por nuestro Estado a nivel internacional. Así mismo, con la intención de reforzar la razón antes expuesta, debe destacarse que el principal reparo que se ha propuesto para negar el carácter fundamental de los derechos económicos, sociales y culturales -y en particular de la vivienda digna- esto es, el relativo a su carácter prestacional, elemento que se traduce en la necesaria definición de las políticas públicas que, en atención a la disponibilidad de recursos, establezcan las condiciones en las que se garantizará su disfrute, es un argumento que apunta en realidad a describir la forma como este derecho puede hacerse efectivo en la práctica y no a desconocer la necesaria protección que el mismo merece, en cuanto derecho fundamental, aspecto que deviene indiscutible una vez establecida su imperiosa protección de cara al respeto de la dignidad humana. De esta forma, si bien es cierto, el derecho a la vivienda digna -al igual que otros derechos sociales, económicos y culturales- se caracteriza por cierto grado de indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere, las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su vulneración. Aunado a lo anterior, advierte la Sala en relación con el tantas veces mencionado carácter prestacional de los derechos económicos, sociales y culturales –que impidió que éstos fueran considerados fundamentales en etapas tempranas de la doctrina y la jurisprudencia constitucionales- que tal calificación es en realidad equívoca por cuanto todos los derechos, sin importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento desde el punto de vista histórico requieren, para asegurar su protección, el cumplimiento tanto mandatos de abstención, como mandatos de prestación. Razón por la cual, tal criterio carece en lo absoluto de sentido en cuanto a la identificación de los derechos que pueden ser considerados fundamentales. A este respecto señaló la Corte en sentencia T-016 de 2007: “[L]a implementación práctica de los derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o menor erogación presupuestaria, de forma tal, que despojar a los derechos prestacionales – como el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al acceso al agua potable entre otros - de su carácter de derechos fundamentales resultaría no sólo confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica.” En cuanto al derecho a la vivienda digna, esta Corporación ya había reparado en anteriores ocasiones en la existencia de obligaciones de índole positiva y negativa ligadas a su satisfacción. Así, en sentencia T-1318 de 2005, tras sistematizar la jurisprudencia constitucional en la materia, la Corte advirtió la configuración de “un derecho de defensa frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de particulares”[14] cuya protección podía ser reclamada en sede de tutela. Ahora bien, como antes se anunció, en esta oportunidad la Sala pretende reiterar la distinción efectuada en sentencia T-016 de 2007, en relación con la fundamentalidad de los derechos y las vías por las cuales éstos pueden hacerse efectivos para a partir de tal diferenciación establecer de un modo más claro la competencia que corresponde al juez constitucional en cuanto a la protección del derecho a la vivienda digna se refiere. Así las cosas y retomando la división entre los mandatos de abstención y los mandatos de prestación necesarios para asegurar el goce del derecho a la vivienda digna, la Sala encuentra que la exigibilidad de éstos últimos en sede de tutela se encuentra en principio condicionada por la definición de derechos subjetivos que traduzcan prestaciones concretas a favor de las personas que alegan su vulneración. Como es evidente, los principales llamados a configurar los contenidos normativos en virtud de los cuales deberá ponerse en práctica el derecho a la vivienda digna son los poderes democráticamente constituidos para tal fin. Lo anterior por cuanto, el diseño de las políticas públicas necesarias para el efecto, conlleva la adopción de decisiones de gran trascendencia en relación con la distribución de bienes escasos en el panorama económico nacional y la consecuente determinación en cuanto a las prioridades en su asignación. Lo cual implica en cierta medida oponer excepciones a las leyes del mercado que, en términos generales, determinan la satisfacción de este tipo de necesidades. En este proceso de configuración de prestaciones concretas a favor de ciertos sujetos o categorías de ellos, tanto el legislador como la administración en sus distintos niveles deben atender al mandato de progresividad que relación con los derechos de segunda generación consagran la normativa y jurisprudencia internacionales y que a su turno, ha sido puesto en práctica por esta Corporación en diversas ocasiones. En estos términos, la faceta prestacional del derecho a la vivienda digna podrá dar origen por vía de transmutación a distintos derechos subjetivos concebidos en el marco de políticas públicas, las cuales a su vez, deberán idear mecanismos idóneos para asegurar la exigibilidad de tales derechos. Lo anterior no obsta para que en aquellas hipótesis en la cuales tales mecanismos de protección no existan o no puedan ser considerados eficaces en relación con el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna en el caso concreto, el juez de tutela goce de plena competencia para adoptar las medidas que se requieran de cara a la garantía efectiva del mismo. Subyace entonces el interrogante relativo a la competencia del juez constitucional en aquellos casos en los cuales no exista un derecho subjetivo exigible que materialice en el caso concreto las prestaciones que en desarrollo del derecho a la vivienda digna corresponde a los ciudadanos. A este respecto, la Sala considera pertinente recalcar que en desarrollo de la función que la Constitución le ha asignado, el juez de amparo está llamado a intervenir ante la inexistencia o la deficiencia del desarrollo legal o reglamentario en la materia, con el propósito no de definir en forma general políticas públicas tendentes a la satisfacción del derecho a la vivienda digna para todos los asociados, pero sí bajo la idea de superar o suplir las falencias que advierta en la definición de éstas. Particularmente en aquellas hipótesis en las cuales de conformidad con el mandato contenido en el artículo 13 superior, se requiera la adopción de medidas que tornen posible una igualdad real y efectiva, en especial cuando la protección se torne imperiosa en atención a las circunstancias de debilidad manifiesta en que se encuentren las personas como consecuencia de su condición económica, física o mental. Así, aunque en principio los sujetos que se encuentran en las condiciones antes descritas deberían ser los principales destinatarios de políticas públicas en el marco de las cuales se asegure el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales, la inexistencia o inoperancia de las mismas no puede servir de pretexto para no brindarles la especial protección que a la luz de la Constitución merecen, por cuanto es respecto de ellos que el Estado Social adquiere una mayor significación en atención debido a que, por regla general, estos sujetos carecen de los medios indispensables para hacer viable la realización de sus propios proyectos de vida en condiciones de dignidad. En tal sentido, corresponde al juez de tutela asumir la protección de los derechos fundamentales de los que aquéllos son titulares. El criterio así planteado permite establecer de una forma más comprensiva la procedencia de la acción de tutela que había sido reconocida como excepcional en otras ocasiones por la jurisprudencia de esta Corporación bajo la idea de protección del mínimo vital o de los sujetos en condiciones de debilidad manifiesta. De ese modo, es importante advertir que algunos pronunciamientos constitucionales repararon en la necesaria interpretación de los postulados constitucionales en el sentido anotado[15] y que, en numerosas oportunidades esta Corporación ha protegido el derecho a la vivienda digna en circunstancias como las descritas[16], ante el estado de indigencia, pobreza, riesgo de derrumbe o desplazamiento forzado de las personas, no obstante no ser éstas titulares de derechos subjetivos configurados con arreglo a las disposiciones legales o reglamentarias. En algunas de estas ocasiones la Corte se ha valido del criterio de la conexidad para justificar la protección en sede de tutela del derecho a la vivienda digna, postura que en todo caso, como ha venido resaltándose, se torna innecesaria además de artificiosa si se parte de la consideración conforme a la cual los derechos de todos sin importar la generación a la que se adscriban deben ser considerados fundamentales. Lo anterior, no implica sin embargo perder de vista que tal calificación no lleva per se a admitir en sede de tutela cualquier pretensión relacionada con su protección, pues como antes se anotó el amparo constitucional sólo será procedente en esta materia cuando se trate de (i) hipótesis referidas a la faceta de abstención o derecho de defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación inicial en cuanto al contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna y (iii) eventos en los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en los que se encuentran los sujetos considerados de especial protección constitucional, a la luz de las normas superiores y de la jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que permitan poner a estas personas en condiciones de igualdad material haciendo efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de Derecho (artículo 1º superior). Como corolario de lo anterior, cuando la protección del derecho a la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela, dicha autoridad no podrá sin más desconocer la procedibilidad del amparo valiéndose del supuesto carácter no fundamental del derecho, así como tampoco será apropiado que recurra al criterio de la conexidad para negar la admisibilidad del amparo. Corresponderá de acuerdo con lo anteriormente expuesto, identificar –en atención a las circunstancias del caso concreto- si la pretensión debatida en sede de tutela hace parte de la faceta de defensa o de prestación del derecho, para en este último caso limitar su intervención a aquellos supuestos en los cuales se busque la efectividad de un derecho subjetivo previamente definido o en los que pese a la inexistencia de tal definición, la protección constitucional resulte necesaria de cara a las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran sujetos que en razón de sus condiciones físicas, mentales o económicas requieren la especial protección del Estado. 2.2. Marco normativo que regula el proceso de reasentamiento de familias habitantes en zonas declaradas como derecho de alto riesgo por remoción en masa. En atención a las condiciones de vulneración manifiesta que aquejan a la población asentada en zonas que por las condiciones del suelo o por el efecto de las actividades humanas allí desarrolladas puedan ser consideradas como proclives a la presencia de derrumbes, deslizamientos o situaciones similares, el legislador nacional previó desde 1989 la necesaria implementación de una política pública tendente a identificar y evacuar dichas zonas, procurando la protección de los bienes y derechos de sus habitantes. Con tal intención, dispuso el artículo 56 de la ley 9a de 1989 "Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones": "Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió. Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan (sic) abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas (...) " Tal disposición fue complementada con ocasión de la expedición de la ley 388 de 1997 que a su vez modificó algunas de las normas de la ley 9ª de 1989. Así, con el objetivo de garantizar que la utilización del suelo permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios y velar por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres, entre otros propósitos[17], la ley 388 reiteró la obligación de identificar las zonas de riesgo en desarrollo de la competencia relativa al ordenamiento del territorio local radicada en cabeza de las autoridades municipales y distritales. En tal sentido, señaló la citada ley en su artículo 8° que: "La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras: (...) 5. Determinar las zonas .no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. (...) 10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 11. Localizar las áreas criticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. (...) Parágrafo. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente ley" En estos términos, el Plan de Ordenamiento Territorial -definido como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo[18] - es el instrumento en desarrollo del cual corresponde a distritos y municipios asumir la identificación. y tratamiento de las zonas que representen riesgo para los bienes y derechos de quienes habiten en ellas, en tal sentido, éste debe incluir de acuerdo con el artículo 13 numeral 5° de la ley 388: "[L]os mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación. " En el caso concreto del Distrito Capital, en cumplimiento de las obligaciones antes mencionadas, la Dirección de Atención y...