Sentencia T-580 de 2012

T-580-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-580/12 ACTUACION TEMERARIA EN TUTELA-Presentación de varias tutelas conlleva al rechazo o decisión desfavorable conforme al art. 38 del Decreto 2591/91 TEMERIDAD-Requisitos constitucionales para determinar su configuración La jurisprudencia de esta Corporación determinó tres requisitos determinantes para considerar la configuración de la temeridad: (i) que exista identidad en los procesos; (ii) que el caso no sea un caso excepcional explícitamente determinado por la ley y/o la jurisprudencia, como uno que no configura temeridad; (iii) y que de presentarse una demanda de tutela que pretenda ser distinta a una anterior con la que guarda identidad, a partir de una argumentación diferente, se demuestre por parte del juez que el proceso propuesto y la tutela anterior se reducen a unas mismas partes, una misma solicitud y unas mismas razones. ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Casos en que pese a la identidad de procesos no se configura temeridad ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Supuestos fácticos en los cuales la acción de tutela no puede considerarse temeraria a pesar de la interposición de dos acciones de tutela que presenten la triple identidad Con referencia a la verificación de que el caso no configure una excepción al uso temerario de la tutela pese a la presunta triple identidad de los procesos, la Corte ha desarrollado varios criterios. Se ha sostenido que la declaratoria de improcedencia de la tutela por temeridad debe analizarse desde una perspectiva distinta a la meramente procedimental, cuando el ejercicio simultáneo o repetido de la acción de tutela se funda en: (i) la condición del actor que lo coloca en estado de ignorancia o indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe, (ii) en el asesoramiento errado de los profesionales del derecho, (iii) en la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante, y por último (iv) se puede resaltar la posibilidad de interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos hace explícitamente extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión. DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Naturaleza, contenido y alcance DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION-Estándares internacionales sobre su naturaleza, contenido, características, objeto y restricciones y reglas jurisprudenciales respecto al alcance constitucional DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION EN LA PRESTACION DE SERCICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Contenido y alcance ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre requisitos generales y especiales de procedibilidad ACCION DE TUTELA CONTRA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Orden de suministrar información concerniente a parámetros de medición, número de usuarios y niveles de pérdida de energía que dan lugar a cobro de consumo distributivo comunitario Referencia: expediente T-3374480 Acción de tutela instaurada por Jaime Jesús Hernández Figueroa contra la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios – Regional Norte y la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. Magistrado ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá D.C., diecinueve (19) julio de dos mil doce (2012). La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, Luis Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, especialmente las de los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo proferido en primera instancia por el Juzgado Octavo (8) Penal del Circuito de Conocimiento de Barranquilla y en segunda instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial del mismo lugar. I. ANTECEDENTES El ciudadano Jaime Jesús Hernández Figueroa interpuso acción de tutela contra la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios – Regional Norte, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y petición. El accionante sustenta sus pretensiones en los siguientes 1. Hechos 1.1. El señor Jaime Jesús Hernández Figueroa es residente de la Urbanización Las Moras – calle 60 No. 23-45 –, ubicada en el municipio de Soledad­ – Atlántico, construida en el año 1983, constituida por viviendas adjudicadas por parte del Instituto de Crédito Territorial. 1.2. Desde su inicio, ha contado con todos los servicios públicos domiciliarios totalmente normalizados y legalizados, entre ellos, el servicio de energía, prestado por la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. No obstante, desde el mes de septiembre de 2009, la empresa de energía viene facturando en forma ininterrumpida una tasa denominada Consumo Distributivo Comunitario a todos los usuarios de la respectiva urbanización, por pertenecer a una zona especial de difícil gestión[1]. 1.3. El cobro de la tasa denominada Consumo Distributivo Comunitario, corresponde a las pérdidas de energía producida mensualmente en la prestación del servicio de energía a los usuarios de la zona especial, distribuida equitativamente entre los residentes. Este tipo de medición consiste en colocar un medidor totalizador que registra el consumo general de energía mensual de la zona, el cual debe coincidir con las sumas de consumo individuales; si esta suma es menor, significa que hay una pérdida de energía, cuya cantidad es dividida por la empresa entre todos los habitantes de la zona especial. 1.4. Señala el petente que la empresa accionada no ha probado los niveles de pérdida de energía o Consumo Distributivo Comunitario que se produce en la prestación del servicio de energía, por el contrario, se ha limitado a cobrar en la factura un valor mensual por dicho concepto, sin hacer alusión a la cuantificación de los niveles de pérdida de energía registrados por el medidor totalizador, ni al número de usuarios en que se ha de distribuir dichas pérdidas, medición que hace la empresa accionada de forma clandestina. 1.5. El accionante ha estado oponiéndose, mes a mes, al cobro del Consumo Distributivo Comunitario, para lo cual ha presentado las respectivas reclamaciones, junto con los recursos de reposición y apelación de la vía gubernativa. En sus memoriales de petición manifiesta que la energía eléctrica es un fenómeno físico medible, por lo cual solicita a la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. que pruebe, en la actuación administrativa, la cuantificación de las pérdidas de energía que mensualmente dan lugar al referido cobro. 1.6. La empresa accionada resuelve desfavorablemente las peticiones del accionante con el argumento que la información solicitada se encuentra reservada a los usuarios y suscriptores del servicio público de energía, siendo el Consorcio Montajes Servicios de Ingeniería - representante suscriptor comunitario - el legitimado para solicitar la información especializada que se pretende obtener. Apoya su decisión en el artículo 152 de la ley 142 de 1994, bajo el entendido que “el primer presupuesto para ejercer tales derechos o facultades frente a las entidades que prestan el servicio, incluido el de pedir y obtener información especializada, es poseer la calidad de usuarios…”[2] 1.7. Las reclamaciones que el actor presenta mensualmente a la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P., son similares respecto a las circunstancias fácticas y los derechos alegados, solo varían respecto al periodo y el valor cobrado. 1.8. No obstante lo anterior, advierte el accionante que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios confirma unas decisiones y revoca otras, sin prueba alguna que demuestre la cantidad de energía perdida.[3] 2. Solicitud de tutela La tutela interpuesta por el ciudadano Jaime Jesús Hernández Figueroa pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y petición presuntamente vulnerados por las accionadas a partir de la negativa a suministrar la información solicitada y, en consecuencia, que se ordene dejar sin efecto las comunicaciones de fecha 4 de enero de 2010, 3 de noviembre de 2010, 6 de octubre de 2010, 8 de septiembre de 2010 y 16 de junio de 2010, emitidas por ELECTRICARIBE S.A., E.S.P y, así mismo, que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Regional Norte profiera acto administrativo que revoque o deje sin efectos las mencionadas resoluciones, hasta tanto se demuestre la cuantificación de los niveles de pérdida de energía que justifiquen el cobro de la tasa denominada Consumo Distributivo Comunitario. 3. Respuesta de la Superintendencia de Servicio Públicos Domiciliarios Mediante escrito presentado por la Directora Territorial del Norte, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicita se deniegue el amparo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, por la improcedencia de la acción de tutela. Fundamenta su solicitud en los siguientes términos. Por un lado, si el actor no comparte las decisiones adoptadas por la entidad, con que se agotó la vía gubernativa, puede entonces acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar el acto administrativo proferido, a través de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Por otro lado, manifiesta que los derechos reclamados por el accionante son de orden legal y no constitucional, siendo la tutela un mecanismo extraordinario previsto por el ordenamiento jurídico para reclamar derechos de carácter constitucional, no para controversias de carácter patrimonial. 4. Respuesta de la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. Mediante escrito presentado por apoderado judicial, ELECTRICARIBE S.A., E.S.P. solicita se deniegue la protección de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados, por la improcedencia de la acción de tutela. Fundamenta su solicitud en los argumentos que se exponen a continuación. Manifiesta que la prestación del servicio en el Barrio Las Moras tiene un régimen jurídico distinto por pertenecer a una Zona Especial, de acuerdo a los esquemas diferenciales previstos en los decretos 3735 de 2003 y 4978 de 2007, marco jurídico de la legalidad del concepto de Consumo Distribuido Comunitario, razón por la cual no existe violación alguna de los derechos invocados por el accionante. Aunado a lo anterior, en el curso de la presente acción de amparo el actor no demuestra la existencia de un peligro inminente que haga procedente la acción constitucional. Lo pretendido por el petente es anular las facturas de energía eléctrica expedidas, lo que se traduce en intereses de tipo económico, ajenos al objeto previsto en el ordenamiento jurídico para la interposición de la acción de tutela. Finalmente, apunta la existencia de temeridad en la presente acción de tutela por parte del señor Jaime Jesús Hernández Figueroa, por cuanto ha interpuesto el mecanismo de tutela por los mismos supuestos fácticos en otros despachos judiciales. II. ACTUACIONES PROCESALES 1. Primera instancia Mediante sentencia de seis (6) de octubre de 2011 el Juzgado octavo (8) Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Barranquilla declaró improcedente la acción de tutela impetrada por el señor Jaime Hernández Figueroa en contra de las entidades ELECTRICARIBE S.A., E.S.P., y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Regional Norte. Según consideraciones del a-quo, existen otros medios de defensa judicial idóneos a través de los cuales se puede ventilar la presente controversia, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la acción de simple nulidad ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Impugnación La sentencia de primera instancia fue apelada por la accionante, quien manifestó su inconformidad con el fallo, de conformidad con las razones que se exponen a continuación: En primer lugar, los derechos invocados no serán amparados con mayor celeridad y efectividad en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en atención a que el cobro de la tasa denominada Consumo Distribuido Comunitario es de tracto sucesivo, razón por la cual “tendría que presentar una demanda por cada factura emitida”. En segundo lugar, si bien la vía gubernativa se agotó, no se garantizaron los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, por cuanto no se aportaron las pruebas solicitadas por el usuario para justificar el cobro de la tasa Consumo Distribuido Comunitario. En tercer lugar, el cuestionamiento no radica en la legalidad del cobro de la referida tasa, sino en la ausencia de prueba de cantidad de energía de perdida como hecho generador del impuesto. En cuarto lugar, el petente señala que el fallo de primera instancia, al centrar el debate en relación a actuaciones de irregularidades o defraudaciones de energía, esta descontextualizado, puesto que en eso no radica la problemática de la referencia. 3. Segunda Instancia La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, mediante sentencia proferida el nueve (9) de diciembre de 2011, decidió rechazar por temeraria la presente acción de tutela. La decisión tuvo fundamento en que se constató que el señor Jaime Hernández Figueroa interpuso en nombre propio dos acciones de tutela en las que se demandaron los mismos hechos y pretensiones en contra de las mismas entidades, sin justificación alguna acerca de su presentación. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y problema jurídico Corresponde a esta Sala proferir la sentencia de revisión de la tutela impetrada por el señor Jaime Jesús Hernández Figueroa en contra de ELECTRICARIBE S.A., E.S.P., y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Regional Norte, en donde aquel solicita la cuantificación de las pérdidas de energía que mensualmente dan lugar a la tasa denominada Consumo Distributivo Comunitario. En primera instancia, el Juzgado dieciocho (18) Civil Municipal de Barranquilla declaró improcedente la acción de tutela impetrada por la existencia de otros medios de defensa judicial idóneos previstos por el ordenamiento para el asunto de la controversia. En segunda instancia, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, decidió rechazar por uso temerario de la acción de tutela. El problema jurídico que plantea la acción interpuesta consiste en determinar si de la negativa a suministrar la información concerniente a los parámetros de medición, el número de usuarios y los niveles de pérdida de energía que mensualmente dan lugar al cobro de la tasa denominada Consumo Distributivo Comunitario a los usuarios de la urbanización La Mora y demás integrantes de la Zona Especial, por parte de la empresa ELECTRICARIBE S.A., E.S.P., avalado por la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios – Regional Norte, se deriva una vulneración de los derechos de acceso a la información, al debido proceso, a la defensa y petición del accionante. Para resolver el problema jurídico planteado el análisis de la Sala se va a concentrar en determinar i) la temeridad como factor de rechazo de la acción de tutela; ii) el contenido, alcance y naturaleza del derecho de acceso a la información; iii) el derecho de acceso a la información de los usuarios de los servicio públicos domiciliarios y iv) finalmente se dará solución al caso concreto. 3. La temeridad como factor de rechazo de la acción de tutela. El artículo 38 del Decreto-ley 2591 de 1991 señala terminantemente que “[c]uando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.” Esta figura está no sólo prevista en el trámite de la acción de tutela, sino que aparece regulada en distintos estatutos procesales. La jurisprudencia constitucional ha señalado que “[l]a temeridad se ha entendido como la actitud de quien demanda o ejerce el derecho de contradicción a sabiendas de que carece de razones para hacerlo, o asume actitudes dilatorias con el fin de entorpecer el desarrollo ordenado y ágil del proceso.”[4] Así también, sobre la utilización de la acción de amparo con la actitud descrita, la Corte Constitucional ha sostenido que la actuación temeraria es aquella que supone una "actitud torticera",[5] que "delata un propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa",[6] que expresa un abuso del derecho porque "deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción",[7] o, finalmente que constituye "un asalto inescrupuloso a la buena fe de los administradores de justicia".[8] Ahora bien, desde el punto de vista de los supuestos que el juez constitucional debe verificar para declarar la configuración de la temeridad, han de tenerse en cuenta tres requisitos determinantes. (i) Que exista identidad en los procesos, lo cual significa que el proceso fallado con antelación y el proceso propuesto al juez tienen una “triple identidad”[9], esto es, en ambos se identifican las mismas partes, la misma solicitud y las mismas razones de dicha solicitud. (ii) Que el caso no sea un caso excepcional explícitamente determinado por la ley y/o la jurisprudencia, como uno que no configura temeridad. Esto es, casos frente a los cuales se ha autorizado la procedencia del proceso propuesto a pesar del fallo anterior con el cual guarda identidad. Y, (iii) que de presentarse una demanda de tutela que pretenda ser distinta a una anterior con la que guarda identidad, a partir de una argumentación diferente, se demuestre por parte del juez que el proceso propuesto y la tutela anterior se reducen a unas mismas partes, una misma solicitud y unas mismas razones. Identidad de los procesos Como se dejó anotado en el aspecto relativo a la identidad de procesos, el juez de tutela debe establecer la existencia de características comunes en éstos, tales como: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales; (ii) la identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o repetido de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa; y (iii) la identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o sobre todo el amparo de un mismo derecho fundamental.[10] Se debe señalar, que la verificación de este requisito coincide con la prohibición general de que se de un nuevo pronunciamiento por parte del juez, sobre un proceso que guarde identidad jurídica - en el sentido explicado- con uno anteriormente decidido. Ya que según lo establecido por el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil “la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada(…)”. Cabe resaltar que en materia constitucional cuando se configura triple identidad entre la demanda de tutela y una o varias demandas pendientes de fallo, implica la declaración de improcedencia de la misma. Así como también cuando lo anterior se da respecto de una acción de tutela ya fallada. Con relación a esto la Corte Constitucional ha precisado que: “Admitir que los fallos de tutela definitivamente decididos o excluidos para revisión sean luego objeto de una nueva acción de tutela, sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido, lo cual es contrario a la Constitución (art. 86 C.P.), a la ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991) y a las normas reglamentarias en la materia (arts. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional). Las Salas de Selección de la Corte Constitucional, salvo sus facultades legales y reglamentarias, no tienen la facultad de seleccionar lo que ya ha sido excluido de selección para revisión ni una acción de tutela contra uno de sus fallos de tutela. Esto por una poderosa razón. Decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991 y art. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[11]), opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido.” [12] Ahora bien, la Corte distinguió también entre el fenómeno de la cosa juzgada en materia ordinaria y en materia referida a la vulneración de derechos fundamentales por parte de sentencias judiciales. “[M]ientras que en el primer caso es generalmente admitida la procedencia de la acción de tutela por vías de hecho, en el segundo caso, tratándose de un proceso judicial constitucional, donde se persigue en forma explícita y específica la protección de los derechos fundamentales y la observancia plena del orden constitucional, la oportunidad para alegar la existencia de vías de hecho en los fallos de tutela es hasta la finalización del término de insistencia de los Magistrados y del Defensor del Pueblo respecto de las sentencias no seleccionadas. Una vez terminados definitivamente los procedimientos de selección y revisión, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.), y se torna, entonces, inmutable y definitivamente vinculante.” [13] En conclusión, el juez de tutela debe verificar si la demanda de tutela propuesta en su despacho guarda identidad de partes, de causa o hechos que la motivan y de objeto o pretensión, con otra tutela anteriormente decidida o pendiente de resolución. Casos en que pese a la identidad de procesos no se configura temeridad. Con referencia a la verificación de que el caso no configure una excepción al uso temerario de la tutela pese a la presunta triple identidad de los procesos, la Corte ha desarrollado varios criterios. Se ha sostenido que la declaratoria de improcedencia de la tutela por temeridad debe analizarse desde una perspectiva distinta a la meramente procedimental, cuando el ejercicio simultáneo o repetido de la acción de tutela se funda en: (i) la condición del actor que lo coloca en estado de ignorancia[14] o indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe[15], (ii) en el asesoramiento errado de los profesionales del derecho[16], (iii) en la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante[17], y por último (iv) se puede resaltar la posibilidad de interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos hace explícitamente extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión.[18] Respecto del primer criterio, la Corte ha sostenido que las condiciones particulares de los demandantes pueden dar lugar a que se haga uso impropio de la acción de tutela. De tal forma que los requisitos formales de la misma se convierten en una carga desproporcionada para ciertas personas. Así, la situación de algunos sujetos de especial protección constitucional, como también condiciones extremas de necesidad o ignorancia, traen consigo la imposibilidad de una asesoría idónea para hacer buen uso del amparo, o de estructurar una solicitud elaborada y clara ante el juez. En estos casos, cuando el uso inadecuado de la acción de tutela se manifiesta mediante la interposición de varias acciones o la omisión de datos relevantes para decidir, el deber del juez de amparo es procurar la protección de los derechos fundamentales antes que declarar la improcedencia con base en la temeridad. Sobre el particular se dijo en la T-1215 de 2003: “La Corte considera que la situación de agobio y zozobra del peticionario ante la carencia de sustento permanente y de techo para su familia, teniendo a su cargo 4 hijos y a su señora madre, sumada a la precariedad de conocimientos jurídicos, justifican la presentación de la nueva demanda, aún cuando no por ello el amparo tenía vocación de éxito. La Sala no cuestiona que la tutela resultara improcedente, pues es claro que al peticionario ya se le ha brindado la ayuda humanitaria requerida, pero sí estima que teniendo en cuenta sus especiales características, el hecho de haber acudido por segunda vez a la acción de tutela no puede catalogarse como una actitud temeraria o fraudulenta.” En la Sentencia T-721/03 se sostuvo lo siguiente “(...) cuando el presunto infractor del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es una persona en estado de especial vulnerabilidad e indefensión, como lo están los afectados por desplazamiento forzado, en especial los niños, las mujeres y los ancianos, el Juez constitucional deberá ser en extremo cuidadoso antes de negarles la protección constitucional, cuando advierte que sus derechos constitucionales están siendo conculcados, porque su proceder podría dejar a los afectados desprovistos de amparo, a la luz de la jurisprudencia constitucional al respecto”. Y en otro caso, resuelto mediante la sentencia T-184 de 2005 se aseveró que: “…[t]ratándose de un enfermo de VIH/SIDA, quien a pesar de tener un fallo favorable en tutela con respecto al suministro de algunos medicamentos, ante la falta de entrega de los mismos por parte del Seguro Social, procedió a promover una nueva acción de amparo constitucional con idéntica pretensión, iguales hechos y fundamentos en derecho. Si bien esta Corporación rechazó el amparo pretendido por duplicidad en el ejercicio de la acción tutelar, no accedió a la imposición de la sanción pecuniaria, por estimar que el accionante actúo bajo la necesidad extrema de defender un derecho, y no por móviles o motivos contrarios a la moralidad procesal, constitutivos de una actuación temeraria.” De igual manera el uso inadecuado de la acción de amparo, del cual se deriva la interposición simultánea o repetida de la misma, puede ser atribuida al asesor jurídico y no al ciudadano que reclama la protección de sus derechos fundamentales. En este sentido no es acertado declarar la temeridad pues el asesor jurídico es el que tiene la carga del manejo técnico de los mecanismos judiciales y no el ciudadano, quien al margen de esto tiene derecho a que se le protejan sus garantías constitucionales. En la sentencia T-721 de 2003, se dijo al respecto: “(…) la Corte determinó la inexistencia de una actuación temeraria en el ejercicio simultáneo de la acción de tutela por un grupo de desplazados, a quienes se les negó el amparo constitucional al que tenían derecho, por el error atribuible a los abogados que actuaron en su representación al interponer varias veces la misma acción. En dicha oportunidad, esta Corporación encontró que la conducta temeraria no le era imputable a la accionante, pues dado su escaso nivel educativo (segundo grado de educación básica primaria), no era consciente de las cargas procesales previstas en materia de tutela”. Por último, la Corte ha detectado situaciones en las que la vulneración se configura después de interpuesta o fallada la acción de tutela, pues surgen eventos cuya consecuencia genera un perjuicio iusfundamental, en una misma situación de hecho en la que se había determinado que la tutela no era procedente. En sentencia T-149/95, se concluyó que no se configuraba temeridad en una situación en la que el propio fallo de tutela configuró un hecho generador de discriminación, lo cual autorizó que se interpusiera una acción de amparo posterior, pero que tuviera en cuenta la discriminación sobreviniente. Se dijo entonces: “La actuación temeraria presupone la violación del principio de la buena fe. No es explicable por qué si la situación fáctica denunciada desde un principio era supuestamente la misma, y comprendía la discriminación salarial, los peticionarios se limitaron a solicitar la entrega de comprobantes de pago, y a estas precisas pretensiones se circunscribieron los fallos de tutela iniciales. Tampoco es suficiente para inferir una actitud torticera, suponer que los peticionarios debían <conocer el valor real de su sueldo> al momento de interponer la primera solicitud de tutela. Una probable explicación del comportamiento de los actores sería la de que éstos buscaban constituir las pruebas necesarias para demostrar posteriormente la existencia de un trato discriminatorio. Esta interpretación, a diferencia de la presupuesta por los falladores de tutela, consulta el principio de la presunción de buena fe en las gestiones que los particulares adelantan ante las autoridades (CP art. 83)”. En la sentencia T-566/01 se sostuvo: “(…) a pesar de que hay similitud en los hechos de las dos tutelas presentadas, existió un motivo justificado para presentar la tutela en razón de que la jurisdicción constitucional no se había pronunciado sobre la real pretensión de la actora. Al no haberse resuelto la petición, el fallo del Juzgado no produjo efectos en lo referente al amparo del derecho a la salud”. En las sentencias T-458/03 y T-919/03 se dijo que en “casos en que se presente una violación por un mismo concepto, cuando la violación se mantenga o se agrave por otra u otras violaciones, el afectado podrá optar por insistir en el cumplimiento ante el juez competente o acudir nuevamente a la acción de tutela”. Y en la sentencia T-919/03 citada se agregó que “(…) cuando la vulneración está mediada además por un riesgo adicional ocasionado por la negativa de las E.P.S a suministrar medicamentos y exámenes de carácter necesario, el accionante puede también recurrir nuevamente a la acción de tutela como medio expedito para la efectiva protección de sus derechos fundamentales. En la sentencia T-707 de 2003 se analizó lo siguiente: “[s]i bien (…) tanto la primera tutela, como la que es objeto de revisión, contienen iguales pretensiones, los hechos relevantes expuestos en la segunda tutela y que sirven para justificar la misma, no habían tenido ocurrencia antes, ni habían sido de conocimiento del actor al momento en que éste formuló la primera acción de tutela. De esta manera, las circunstancias que rodean el presente caso son realmente diferentes, pues a partir de los nuevos hechos expuestos en el expediente, queda demostrado que en esta oportunidad, existe un inminente perjuicio que atenta directamente contra el derecho a la vida del actor, entendido éste desde el punto de vista biológico (…)” Como se puede observar, la vulneración no alegada o no configurada en el trámite y fallo de la tutela, cuando aparece posteriormente va respaldada por la ocurrencia o consideración de un hecho imposible de descubrir antes. Por ello, si de este nuevo evento se deriva la configuración de una vulneración a los derechos constitucionales de los ciudadanos, no se configura temeridad en la medida en que los supuestos de hecho tienen uno o varios elementos adicionales. La Sala considera pertinente sin embargo, insistir en que no todos los hechos acaecidos o descubiertos en una misma situación de hecho después de un fallo de tutela, permiten la reapertura de la discusión mediante una tutela posterior; sino sólo aquellos que permitan concluir la vulneración de un derecho fundamental. Por otro lado, también la unificación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, puede dar lugar a que se autorice la interposición de acciones de tutela posteriores a fallos de amparo que hayan tratado sobre el mismo asunto y hayan declarado su improcedencia, siempre y cuando la misma Corte consigne explícitamente la posibilidad de recurrir nuevamente al amparo constitucional. En otras palabras, cuando la Sala Plena de esta Corporación unifica el alcance de la protección de un derecho por vía de tutela, y extiende sus efectos a casos de tutela fallados con anterioridad en los que no se protegió el derecho, no se configura temeridad. En este sentido, en la SU-388 de 2005 se aseveró: “Pues bien, en el asunto objeto de estudio la Sala considera que la medida de protección debe hacerse extensiva a todas aquellas madres cabeza de familia que, en aplicación del límite temporal indebidamente creado (artículo 16 del Decreto 190 de 2003 y Ley 812 de 2003), fueron desvinculadas de TELECOM a partir del 1 de febrero de 2004. En efecto, a juicio de la Corte no existe ninguna justificación para no amparar a quienes presentaron la acción de tutela y sus asuntos no fueron seleccionados para revisión o en todo caso fueron decididos en forma adversa a sus pretensiones. Lo anterior siempre y cuando las ex trabajadoras (i) reunieren los requisitos para permanecer en la entidad, (ii) hayan acreditado su condición de madres cabeza de familia y Telecom hubiere reconocido dicha calidad mediante las certificaciones correspondientes, (iii) a la fecha de esta sentencia hubieran presentado acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales y, (iv) sus procesos no se hayan seleccionado para revisión en la Corte Constitucional o en todo caso hubieren sido resueltos desfavorablemente. De esta manera, aquellas madres cabeza de familia que así lo deseen, si se encuentren en las condiciones descritas, deben acudir directamente ante el Liquidador de TELECOM para solicitar su reintegro y el pago de acreencias laborales.” De otra parte, es importante resaltar que en el análisis de una demanda de tutela, dirigido a determinar si se configura o no uso temerario de la acción de amparo, el juez constitucional puede verse obligado a hacer un estudio argumental del escrito de la demanda. Pues, puede ocurrir que mediante estrategias de redacción o de estructura y exposición de los argumentos se pretenda presentar como distinto, un caso que guarda identidad con otro ya fallado o pendiente de fallo en sede de tutela. En estas situaciones, el juez de tutela debe reducir el caso a una pretensión, una motivación y unas partes determinadas. Así, independientemente de la estructura argumental con que se presente la demanda de tutela, el caso jurídico está constituido de manera clara por el contenido mínimo descrito, por lo que el juez podrá establecer si sobre dicho contenido ya existe una sentencia de tutela o hay un proceso de amparo en curso. De esta manera es posible analizar si se ha hecho un uso temerario de la acción de tutela. Se reitera entonces que ante la existencia de un fallo anterior o pendiente que guarda identidad con uno posterior, el simple cambio o reestructuración de los argumentos que sustentan la interposición de una acción de tutela, la hacen improcedente; si los mencionados nuevos argumentos no están respaldados por la demostración de hechos nuevos o no considerados en el fallo anterior, tal como se explicó más arriba. En este orden de ideas, cuando se interpone una nueva acción de amparo respecto de un caso que guarda identidad con otro anterior, procurando mediante técnicas y estrategias argumentales ocultar la mencionada identidad, es presumible prima facie el uso temerario de la acción de tutela. Esto por cuanto el cambio de estrategia argumental o la relación de hechos que en realidad ni son nuevos ni fueron omitidos en el fallo anterior, conlleva la intención de hacer incurrir en error al juez, y sacar beneficio de ello. Resulta pues inaceptable que con dicho interés se haga uso del mecanismo judicial de la tutela. Por ello si el juez de amparo detecta que el caso jurídico que se le presenta, en su contenido mínimo (pretensión, motivación y partes) guarda identidad con otro pendiente de fallo o ya fallado, debe declarar improcedente la acción. Aunque, no sólo esto, sino además si llegase a determinar que por medio de la interposición de la tutela se persiguen fines fraudulentos, deberá entonces tomar las medidas sancionatorias que para estos casos dispone el ordenamiento jurídico. 4. Contenido, alcance y naturaleza del derecho de acceso a la información El derecho de acceso a la información se encuentra contenido en el artículo 20 de la Constitución Política que señala “Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación”. (Subraya fuera del texto) A su vez, la garantía iusfundamental de acceso a información de carácter pública, encuentra manifestación en el artículo 74 de la Constitución Política en los siguientes términos: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. Este derecho guarda estrecha relación con el derecho de petición, el cual a su vez puede ser un mecanismo para acceder a información de carácter público. En efecto, cabe recordar que las solicitudes dirigidas a las autoridades públicas pueden versar precisamente sobre documentos públicos o sobre información pública, razón por la cual en ocasiones el objeto protegido por ambos derechos parece confundirse, aunque en todo caso es susceptible de ser diferenciado. El derecho de acceso a la información pública también es reconocido en tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad y en otros instrumentos internacionales de derechos humanos, los cuales son relevantes para establecer el contenido constitucionalmente protegido del derecho. En principio la Convención Americana de Derechos Humanos[19] no reconoce de manera expresa el derecho de acceso a la información pública. Su artículo 13, consagra el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, por cualquier medio. Sin embargo, ha sido entendido que el derecho de acceso a la información queda comprendido dentro del contenido normativo de esta disposición, la cual hace alusión expresa al derecho a buscar información[20]. Algo similar ocurre con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[21] que en su artículo 19 se refiere a la libertad de expresión e incluye expresamente la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Existen otros instrumentos de derecho internacional de los derechos humanos relevantes en la materia, tales como la Declaración de Chapultepec, la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, los Principios de Johannesburgo y los llamados Principios de Lima. Los cuales si bien en principio no integran el bloque de constitucionalidad, en todo caso constituyen doctrina relevante para interpretar los tratados internacionales que hacen parte del mismo. Los estándares internacionales en la materia han sido recogidos en el “Estudio especial sobre el derecho de acceso a la información”, elaborado por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el año 2007. Entre ellos cabe destacar los siguientes: · Es un derecho de titularidad universal, en consecuencia la información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo o una afectación personal. · El Estado tiene la obligación positiva de suministrar la información solicitada o de otorgar una respuesta fundamentada ante una solicitud de información. · Están obligados a suministrar información todos los órganos y poderes del Estado, no sólo las autoridades administrativas. · El objeto del derecho es la información, no exclusivamente los documentos públicos. La palabra información abarca los procedimientos -acopiar, almacenar, tratar, difundir, recibir- así como los tipos- hechos, noticias, datos, opiniones, ideas-; y sus diversas funciones; al igual que los actos considerados como oficiales, correspondencia, memoranda, libros, planos, mapas, dibujos, fotografías, registros fílmicos, microfilms, grabaciones, videos y cualquier otro. · El acceso a la información en poder del Estado se rige por los principios de máxima divulgación, publicidad y transparencia. Estos principios llevan aparejada la obligación estatal de producir información, conservarla y ponerla oficiosamente a disposición del público interesado. · Para garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la información mediante la formulación de una solicitud, los Estados deben implementar un procedimiento simple, rápido y no oneroso, que en todo caso garantice la revisión por una segunda instancia de la negativa de la información requerida. · En materia de protección judicial del derecho al acceso a la información debe existir un recurso sencillo, rápido y efectivo para determinar si se produjo una violación al derecho de quien solicita información y, en su caso, ordene al órgano correspondiente la entrega de la información. · Las restricciones al derecho deben (i) Estar fijadas por la ley. (ii) Deben perseguir un fin legítimo a la luz de la Convención Americana de Derechos Humanos (tales como los señalados en el artículo 13 de la CADH: los derechos o reputación de los demás, la seguridad nacional, el orden público, la salud o moral pública). Específicamente en esta materia el Principio 8 de los Principios de Lima establece, entre otros aspectos, que las restricciones al derecho de acceso por motivos de seguridad nacional sólo serán válidas cuando estén orientadas a proteger la integridad territorial del país y en situaciones excepcionales de extrema violencia que representen un peligro real e inminente de colapso del orden democrático. (iii) La negativa del Estado de suministrar información que le es solicitada debe ser proporcional para la protección de ese fin legítimo protegido y debe ser necesaria en una sociedad democrática. (iv) La negativa a suministrar información debe darse por escrito y ser motivada. (v) La limitación al derecho de acceso debe ser temporal y/o condicionada a la desaparición de su causal. En el panorama nacional ha correspondido a la jurisprudencia de la Corte Constitucional precisar la naturaleza, el contenido y los alcances del derecho de acceso a la información en el ordenamiento jurídico colombiano. En primer lugar ha destacado la relación existente entre este derecho y el funcionamiento del modelo democrático.[22] Igualmente ha puesto de relieve los vínculos existentes entre el derecho de acceso a la información y los principios de transparencia y publicidad que deben caracterizar la actuación de los poderes públicos en un Estado de Derecho[23] ya que contribuye al control ciudadano sobre las agencias estatales al obligarlas a explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los recursos públicos, se convierte por lo tanto en un instrumento para combatir la corrupción y para hacer efectivo el principio de legalidad, entendido como el sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les impone el derecho. Finalmente se ha convertido en una herramienta esencial para la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y de violaciones de derechos humanos y para garantizar el derecho a la memoria histórica de la sociedad[24]. Las principales reglas jurisprudenciales sobre el alcance del derecho de acceso a la información pública son las siguientes: · Se trata de un derecho cuya titularidad es universal, por lo tanto puede ser ejercido por personas naturales y jurídicas, nacionales y extranjeras. · Como obligación correlativa al derecho de acceder a la información pública, las autoridades tienen que entregar, a quien lo solicite, la información que tenga carácter público. Las informaciones suministradas deben ser claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas. La información solicitada debe ser suministrada de manera fácil de entender. Este derecho comprende la expedición de copias. · Los documentos públicos no se limitan a aquellos que son producidos por órganos públicos, sino que se extiende a aquellos documentos privados que por ley, declaración formal de sus titulares o conducta concluyente, se entienden públicos[25]. · La información personal reservada que está contenida en documentos públicos, no puede ser revelada. Respecto de documentos públicos que contengan información personal privada y semi-privada, el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos se ejerce de manera indirecta, por conducto de las autoridades administrativas o judiciales (según el caso) y dentro de los procedimientos (administrativos o judiciales) respectivos. Sólo los documentos públicos que contengan información personal pública puede ser objeto de libre acceso[26]. · Están obligados a suministrar información las autoridades públicas[27], pero también los particulares que prestan servicios públicos o cumplen funciones públicas cuando sea información de interés público[28]. La jurisprudencia constitucional no ha descartado su procedencia respecto de organismos internacionales[29]. · Las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada. A este respecto la Corte ha señalado que existe una clara obligación del servidor público de motivar la decisión que niega el acceso a información pública y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y la ley. En particular debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva, por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales[30]. Los límites del derecho de acceso a la información pública debe estar fijados en la ley, por lo tanto no son admisibles las reservas que tienen origen en normas que no tengan esta naturaleza, por ejemplo actos administrativos[31]. No son admisibles las normas genéricas o vagas en materia de restricción del derecho de acceso a la información porque pueden convertirse en una especie de habilitación general a las autoridades para mantener en secreto toda la información que discrecionalmente consideren adecuado. La ley debe establecer con claridad y precisión (i) el tipo de información que puede ser objeto de reserva, (ii) las condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los ciudadanos, (iii) las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los sistemas de control que operan sobre las actuaciones que por tal razón permanecen reservadas. Los límites al derecho de acceso a la información sólo serán constitucionalmente legítimos si tienen la finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como (i) la seguridad nacional, (ii) el orden público, (iii) la salud pública y (iv) los derechos fundamentales y si además resultan idóneos (adecuados para proteger la finalidad constitucionalmente legítima) y necesarios para tal finalidad, es decir, las medidas que establecen una excepción a la publicidad de la información pública deben ser objeto de un juicio de proporcionalidad[32]. Así, por ejemplo, se han considerado legítimas las reservas establecidas (1) para garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) para garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) para asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales[33]. · La reserva puede operar respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia[34]. · La reserva debe ser temporal. Su plazo debe ser razonable y proporcional al bien jurídico constitucional que la misma busca proteger. Vencido dicho término debe levantarse[35]. · La reserva puede ser oponible a los ciudadanos pero no puede convertirse en una barrera para impedir el control intra o interorgánico, jurídico y político, de las decisiones y actuaciones públicas de que da cuenta la información reservada.[36] · La reserva legal sólo puede operar sobre la información que compromete derechos fundamentales o bienes de relevancia constitucional pero no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta[37]. · Existe una obligación estatal de producir información sobre su gestión necesaria para permitir el control ciudadano, al igual que de mantener la información disponible y en buen estado para que pueda ser consultada. · Durante el periodo amparado por la reserva la información debe ser adecuadamente custodiada de forma tal que resulte posible su posterior publicidad. La pérdida o deterioro de los documentos en los que reposa esta información puede dar lugar a graves sanciones disciplinarias e incluso penales y por ello las entidades que custodian la información así como los organismos de control deben asegurarse que dicha información se encuentre adecuadamente protegida[38]. El principal cuerpo normativo que regula este derecho es la Ley 57 de 1985. A pesar de su carácter preconstitucional la Corte ha considerado “constitucionalmente admisible” el procedimiento de acceso a información fijado por esta ley, por lo tanto tales reglas deben ser tenidas en cuenta por el juez constitucional a la hora de definir si en un determinado caso existe vulneración del derecho fundamental bajo estudio[39]. Los artículos 21 al 25 de la mencionada Ley fijan el procedimiento administrativo y el recurso judicial para el ejercicio del derecho de acceso a la información. Respecto al procedimiento administrativo estas disposiciones señalan que las personas interesadas ejercen este derecho mediante una solicitud dirigida a la Administración para que permita la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos. Esta solicitud supone a su vez el ejercicio del derecho de petición, lo que ha llevado a la confusión entre ambos derechos a pesar de que tengan un contenido autónomo diferenciado. La petición puede presentarse y tramitarse directamente por los particulares o por medio de apoderado debidamente constituido y acreditado y deberá resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez (10) días. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes. Es decir se trata de una previsión expresa de la configuración del silencio administrativo positivo. La Administración sólo podrá responder negativamente mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes. La negativa de la autoridad competente de permitir el acceso a la información de carácter público da lugar a la activación del mecanismo judicial previsto por la Ley 57 de 1985 para proteger el derecho objeto de estudio, el cual ha sido denominado recurso de insistencia. En este evento, si la persona interesada insiste en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente. Para tales efectos el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente. La competencia para conocer de este recurso fue modificada por el artículo 134-A del Código Contencioso Administrativo (adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998), según este precepto los jueces administrativos conocen en única instancia del recurso prescrito por los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, cuando la providencia haya sido proferida por funcionario o autoridad del orden municipal o Distrital[40]. Ahora, la Ley 1437 de 2011 – nuevo código contencioso administrativo – prevé en su artículo 26 el recurso de insistencia a la solicitud de información en los siguientes términos: “Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.” Igualmente resultan relevantes en materia de regulación del derecho de acceso a la información otras disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993[41], la Ley 130 de 1994[42], la Ley 594 de 2000[43] y la Ley 850 de 2003. Con todo lo anterior, siempre que se presten servicios públicos, sea el Estado o particulares que cumplen funciones públicas, se tiene que garantizar el acceso a la información, de acuerdo con los principios de transparencia, publicidad, control social e interés general que caracterizan la gestión pública, para lo cual el ordenamiento prevé herramientas jurídicas para su exigibilidad. 5. El derecho de acceso a la información en la prestación de servicios públicos domiciliarios. En el marco del modelo de Estado Social de Derecho previsto en la Constitución de 1991, los artículos 365 a 370 de la Carta disponen los servicios públicos como factores esenciales para materializar los fines del Estado. Por consiguiente, la eficiencia, la oportunidad y el mayor cubrimiento de los servicios públicos, son los medios más adecuados que tiene el Estado para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de todas las personas y dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de la población, de tal suerte que muchos de los factores que regulan legalmente su prestación deben tener como consideración fundamental el interés social que ellos revisten. Es en los anteriores términos que la misma Constitución delegó en la ley la función reguladora de tales servicios públicos, estableciendo que los mismos pueden estar a cargo del Estado de manera exclusiva o indirectamente por comunidades organizadas o por particulares. En este contexto, el acceso a la información es indispensable para que los usuarios puedan gozar efectivamente de los servicios públicos domiciliarios, a través de una relación fluida con las empresas prestadoras de los mismos, por medio del suministro de información oportuna y veraz. Por consiguiente, la negativa al suministro de información en la prestación de los servicios públicos constituye una vulneración de los derechos fundamentales de los usuarios, teniendo en cuenta la posición de indefensión en la que se encuentran respecto a las empresas prestadoras de servicios públicos. El derecho de acceso a la información en la prestación de los servicios públicos domiciliarios se encuentra regulado en el inciso cuarto del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, como un derecho de los usuarios en los siguientes términos: “9.4. Solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos…”. De acuerdo con lo anterior, la accesibilidad comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información veraz y oportuna sobre las cuestiones relacionadas con la prestación de servicio público domiciliario. De otra parte, en el Título V, Capítulo I, de la misma ley, se autoriza como instrumento de control social de los servicios públicos domiciliarios, la organización de "Comités de Desarrollo y Control social", integrado por usuarios, suscriptores y usuarios potenciales, que tienen entre sus funciones las de examinar las actividades y operaciones de las empresas e indagar todo aquello que les permita cumplir su acción de vigilancia y control. A partir de lo anterior, se podría entender que la posibilidad de solicitar información o ejercer el derecho de petición en las empresas de servicios públicos domiciliarios esta reservada a los representantes suscriptores de dichos servicios, una vez constituidos. Sin embargo, lo anterior no significa que se excluya en forma absoluta a los demás usuarios, si con su ejercicio se busca la satisfacción o protección de derechos públicos o sociales, debido a que el funcionamiento permanente, eficiente y oportuno de los servicios públicos, se enmarca en el cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado Social de Derecho. Ahora bien, según la definición prevista en el numeral 33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, usuario es toda “Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor”; y de acuerdo con el numeral tercero del artículo 5 la Ley 1480 – Estatuto del Consumidor - el consumidor o usuario es “Toda persona natural o jurídica que, como destinatario final, adquiera, disfrute o utilice un determinado producto, cualquiera que sea su naturaleza para la satisfacción de una necesidad pr...