Sentencia T-573 de 2002

T-573-02 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-573/02 DERECHO AL MINIMO VITAL DEL PENSIONADO-Presunción de afectación por ausencia prolongada en pago de mesadas PENSION DE JUBILACION-Naturaleza constitucional de derechos vulnerados por mora en pago de mesadas La naturaleza de los derechos que resultan vulnerados con el cese y la mora en el pago de las mesadas pensionales por largo tiempo, puede ser, bajo ciertas circunstancias, de naturaleza constitucional y no simplemente legal. JUEZ CONSTITUCIONAL-No debe exigir demostración de lesión del mínimo vital ante la suspensión prolongada en pago de mesadas pensionales Esta Corporación no puede admitir que los jueces constitucionales, ante la suspensión prolongada del pago de mesadas pensionales, exijan al pensionista la demostración de la lesión de su mínimo vital para determinar, entonces, la procedencia del amparo que le ha sido demandado. EMPLEADOR-Situación económica o presupuestal no es óbice para desconocer pago de mesadas pensionales JUEZ DE TUTELA-No puede excusarse en el eventual incumplimiento de su decisión para negar protección reclamada ACCION DE TUTELA-Pago de mesadas pensionales AUTORIDADES-Prohibición de supeditar pago de acreencias laborales a presentación de acción de tutela Reiteración de Jurisprudencia Referencia: expediente T-587922 Acción de tutela instaurada por Luis Jesús Leal Parada contra el Municipio de Pamplona (Norte de Santander). Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio dos mil dos (2002). La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pamplona (Norte de Santander) y por la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior de Pamplona, en el trámite de la acción de tutela iniciada por Luis Jesús Leal Parada contra el Municipio de Pamplona. I. ANTECEDENTES El demandante es pensionado del municipio de Pamplona e interpuso acción de tutela contra esa entidad territorial, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida y a la seguridad social en razón a que el municipio le adeuda las mesadas pensionales desde el mes de junio de 2001 hasta la fecha de presentación de la acción de tutela (febrero 8 de 2002), además de las adicionales de junio y diciembre de 2001. Sustenta su demanda en los siguientes hechos: Es pensionado a cargo del municipio de Pamplona, y desde junio de 2001 dejó de recibir su mesada pensional, incluyendo las adicionales de junio y diciembre, y esa omisión ha afectado su mínimo vital, pues su pensión es el único ingreso con el que cuenta él y su familia para solventar necesidades básicas como alimentación, vivienda, vestido, salud etc., Agregó que el Municipio le ha venido cancelando a otros pensionados puntualmente sus mesadas, vulnerando así su derecho a la igualdad. Solicita en consecuencia se ordene al Alcalde del Municipio de Pamplona que cancele las mesadas adeudadas, y las que se causen en el futuro sean pagadas de manera puntual. II. DECLARACIÓN DEL ALCALDE DE PAMPLONA. El Alcalde Municipal de Pamplona, en declaración rendida ante el Juzgado Primero Civil de ese municipio, informó que al demandante le adeudan las mesadas pensionales solicitadas en razón a que sobre todos los recursos del municipio existen medidas cautelares por los procesos ejecutivos que han iniciado los pensionados del municipio. Añadió que en cumplimiento a varios fallos de tutela se le vienen cancelando a once pensionados las mesadas pensionales durante los primeros cinco (5) días hábiles siguientes a la causación de cada mes. Concluyó indicando que esta haciendo los estudios previos para que el Municipio se acoja a lo establecido en la Ley 550 de 1999 de Reestructuración de Pasivos, debido a la crítica situación de las finanzas del ente territorial. Igualmente manifestó en escrito remitido al juzgado de primera instancia, que nadie esta obligado a lo imposible y dada la situación deficitaria de las finanzas del Municipio, que tiene las rentas embargadas, le es difícil cumplir los compromisos adquiridos con los pensionados. III. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN. Conoció del presente caso en primera instancia el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pamplona, quien en sentencia de febrero 20 de 2002 concedió la protección solicitada por el demandante para lo cual ordenó al Municipio de Pamplona que a través de su Alcalde Municipal en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la sentencia, realizara las gestiones necesarias para pagar al señor Leal Parada las mesadas pensionales adeudadas y las que no se hayan cancelado con anterioridad a la sentencia. Consideró que de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y teniendo en cuenta que el demandante en una persona de avanzada edad y se le adeudan varias mesadas pensionales, se ponen en peligro los derechos del peticionario y su familia. Impugnada la anterior decisión, la Sala Civil - Familia - Laboral del Tribunal Superior de Pamplona revocó la sentencia del a quo, y en su lugar negó la protección solicitada por el demandante, consideró que no es viable el amparo por vía de tutela, pues el derecho reclamado es de rango legal, y aunado a lo anterior, no aparecen demostrados los supuestos del perjuicio irremediable, que deben ser probados, y no simplemente afirmados. IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso por la Sala de Selección. 2. La cesación prolongada de la mesada pensional hace presumir la afectación del mínimo vital del accionante. No son pocas las ocasiones en las que la Corte Constitucional ha sostenido la improcedencia de la acción de tutela en eventos relativos al pago de obligaciones relacionadas con la seguridad social, salvo en aquellos casos en los que por su naturaleza y situación las personas se encuentran en condiciones que ostensiblemente comprometen sus derechos a la vida, salud y ponen en entre dicho su dignidad humana. Es así como, el derecho a la pensión de jubilación o vejez puede llegar a ser un derecho de aplicación inmediata cuando se hace necesario garantizar el mínimo vital básico de las personas de la tercera edad[1], no solo por las condiciones de debilidad manifiesta en que se encuentran sino porque su sustento y manutención se deriva directa y únicamente de los dineros percibidos de dicha prestación.[2] V. CASO CONCRETO. En el caso que se revisa, y de conformidad con la jurisprudencia reseñada, se advierte que la mora de tantos meses en el pago de las mesadas al accionante, "hace presumir la vulneración del mínimo vital tanto del pensionado y de los que de ellos dependen, hecho que justifica la procedencia de la acción de tutela, a efectos de ordenar al empleador o la entidad encargada del pago de mesadas pensionales, el restablecimiento o reanudación de los pagos." (T-308- T-387 y T–388 de 1999). Por ello esta Sala concederá la presente tutela, tal como lo hizo la sentencia de primera instancia, no sin antes hacer las siguientes observaciones: 1. Según el ad-quem, las pretensiones del actor son de naturaleza legal y no de rango constitucional. La Sala se aparta de tal consideración , pues la naturaleza de los derechos que resultan vulnerados con el cese y la mora en el pago de las mesadas pensionales por largo tiempo, puede ser, bajo ciertas circunstancias, de naturaleza constitucional y no simplemente legal. La sentencia T-606 de 1999, se refirió a esta situación en los siguientes términos: “La primera de estas razones, hace relación a la naturaleza constitucional de los derechos que resultan vulnerados con el cese y mora en el pago de las mesadas pensionales. “(...) “Fue el propio constituyente el que determinó los principios mínimos fundamentales que este estatuto debería contener, entre ellos, el derecho que posee un individuo a que después de cierto tiempo de servicios y una edad determinada, bien por la ley o convención, reciba una mensualidad que le garantice no sólo una congrua subsistencia sino el descanso al que se hace merecedor después de una vida laboral activa, principios éstos que determinan el núcleo esencial del derecho al trabajo. Por tanto, una lesión o amenaza en contra de éstos, nos referimos a los principios y derechos que consagra el artículo 53 de la Constitución, hace procedente el mecanismo constitucional de la acción de tutela (sentencias T-222 de 1992, T- 463 de 1993 y T- 084 de 1994 , entre otras). “Dentro de este contexto, no es de recibo el considerando de la naturaleza legal del derecho al trabajo, para denegar su amparo.” 2. Igualmente consideró la sentencia de segunda instancia que la improcedencia de esta acción de tutela, radicaba en que el demandante no demostró perjuicio irremediable alguno y no era suficiente su simple afirmación al respecto. Este punto también ha sido resuelto por la jurisprudencia en la sentencia mencionada, señalando que el juez de tutela puede, según el caso, no exigir la demostración de la lesión del mínimo vital para determinar la procedencia de la acción de tutela, si, cuando la cesación del pago de mesadas, se ha prolongado en el tiempo. Dijo la sentencia: “El segundo motivo expuesto, hace referencia a la improcedencia de la acción de tutela para ordenar el pago de acreencias pensionales, por cuanto existen vías judiciales diversas a la acción de tutela para el pago efectivo de éstas. En otros términos, la aplicación irrestricta del decreto 2591 de 1991, según el cual el carácter subsidiario de esta acción impide su procedencia si existen medios judiciales a los que se pueda acudir para lograr la protección del derecho fundamental que se dice vulnerado. La acción ejecutiva contra el ente municipal, en los casos en revisión, se consideró como el mecanismo idóneo para obtener el pago de las mesadas pensionales adeudadas. “Al respecto, debe decirse que si bien ello es cierto, porque el decreto que regula la acción de tutela así lo dispone -decreto 2591 de 1991, artículo 6-, y la jurisprudencia de esta Corporación también lo tiene definido en términos generales, y, específicamente, al establecer como regla general la improcedencia de esta garantía constitucional para ordenar el reconocimiento o el pago de acreencias laborales o prestacionales por la existencia de un medio judicial como lo sería el ejecutivo laboral (T-246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T-01, T-087, T-273 de 1997, T-11, T-75 y T-366 de 1998, entre otros), también lo es que el juez constitucional debe “antes de dar aplicación a esta regla, ... evaluar la eficacia e idoneidad de la mencionada acción, en relación con las circunstancias concretas del caso sometido a su conocimiento, y determinar si frente a ellas, la remisión a otros medios de defensa judicial es garantía de protección suficiente para los derechos fundamentales que se dicen vulnerados (sentencias T-100 de 1994, T-01 de 1997, T-351 de 1997, 366 y 384 de 1998, entre otras)” (sentencia T-259 de 1999). “En tratándose de la cesación del pago de mesadas pensionales que se ha prolongado en el tiempo, si bien las acciones ante la jurisdicción laboral o administrativa para obtener su pago podrían considerarse idóneas y eficaces, someter a su trámite a los pensionados, resultaría desproporcionado y no guardaría equilibrio alguno con los principios que rigen el Estado de Derecho y con la protección misma de los derechos que por esta omisión se consideran vulnerados. “En este sentido, se hace necesario precisar que si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que la acción de tutela es un mecanismo improcedente, cuando la cesación o mora en el pago de mesadas pensionales o salariales no representa para el empleado o pensionista una vulneración o lesión de su mínimo vital (sentencias T-246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T-01, T- 087, T-273 de 1997, T-11, T-75, T-366 T-399 de 1998, entre otras), en donde el afectado debe demostrar, al menos sumariamente, la afección de éste (sentencia T-030 de 1998). Esa demostración deja de ser necesaria y se presume, cuando la interrupción en el pago se ha prolongado en el tiempo. Al respecto se ha señalado “... por tratarse del pago de pensiones, ha de presumirse que su no pago está afectando el mínimo vital del pensionado y, por ende, corresponderá a la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar esta presunción.” (sentencia T-259 de 1999), más aún cuando el no pago ha sido una actitud recurrente del obligado a efectuarlo (sentencia T-525 de 1999). “En relación con este punto, en la sentencia T-259 de 1999, se hicieron algunas reflexiones en relación con el cese indefinido en el pago de salarios, que igualmente son aplicables al de las mesadas pensionales, en donde se encuentran incursos principios y obligaciones constitucionales tales como la impuesta al Estado de velar por el pago oportuno de las pensiones y la dignidad humana de quien ha adquirido la condición de pensionista (sentencias T-299 de 1997; T-031, T-070, T-242, T-297 de 1998 y 106 de 1999, entre otras).” “Aplicando los anteriores razonamientos, es claro que esta Corporación no puede admitir que los jueces constitucionales, ante la suspensión prolongada del pago de mesadas pensionales, exijan al pensionista la demostración de la lesión de su mínimo vital para determinar, entonces, la procedencia del amparo que le ha sido demandado.” ( negrillas fuera del texto) 3. El señor alcalde del municipio demandado consideró que por la grave situación económica que atraviesa la entidad territorial, la acción de tutela no procede. Sobre este punto, la Corte ha señalado, como jurisprudencia consolidada, que la situación deficitaria del empleador, trátese de una entidad pública o de derecho privado, no impide la procedencia de la tutela. Señaló la sentencia T-606 de 1999: “Las circunstancias mismas de carácter económico por las que atraviesa el país y que se esgrimen para justificar el incumplimiento en el pago de las mesadas pensionales, deben ser tenidas en cuenta y evaluadas por el juez constitucional para reivindicar la importancia que para el individuo pensionado tiene, en esa misma perspectiva, el recibir en tiempo ésta. Afirmar, por ejemplo, que si el pensionado al que no se le paga su mesada desde hace varios meses no pertenece a la tercera edad, puede acudir al ejecutivo laboral para obtener el pago de lo adeudado, negándosele el amparo de sus derechos porque su edad hace presumir que no se encuentra ante un perjuicio irremediable, o que aún puede soportar el coste de un proceso porque puede obtener recursos a través de otras fuentes, incluso por medio de su colación en otro empleo, es desconocer que hoy, en el país, existen mínimas posibilidades para que una persona, cualquiera que sea su edad, pueda encontrar una ocupación o fuentes diversas que le prodiguen un digno sostenimiento. Basta mirar los últimos índices de desempleo, en los que se pone de presente que independiente de la edad laboral, la demanda ha disminuido y la tasa de desempleo ha aumentado, hecho que en si mismo hace fácil presumir que si para aquellas personas que comienzan la vida laboral se hace dificultoso ubicar un plaza laboral, cómo lo será para aquellas que si bien no están en lo que se ha denominado “tercera edad”, resultan excluidas tácitamente del mercado laboral, simplemente porque no se les tiene en cuenta, en razón a la edad misma. “Por tanto, se hace necesario que el juez constitucional asuma en debida forma su función de protección y garantía de los derechos fundamentales, analizando, tal como lo dice el mismo decreto 2591 de 1991, las circunstancias propias de los casos sometidos a su conocimiento, antes de denegar el amparo que se le solicita. Análisis que no sólo debe hacerse en relación con las circunstancias endógenas sino exógenas que rodean al individuo que solicita la protección, como lo sería, en este caso, la situación económica del país que obliga al Estado, como responsable de garantizar el pago en tiempo de las mesadas pensionales, realizar las gestiones que sean necesarias para que los pensionados puedan recibir en tiempo ésta. El juez de tutela no puede ser ajeno a esta obligación impuesta al Estado, porque hace parte de él.” 4. Como último argumento, el señor alcalde de Pamplona considera que esta acción es improcedente, pues ante la crisis de las finanzas del Municipio “nadie está obligado a lo imposible”. La forma como debe interpretarse esta afirmación, también fue examinada en la misma sentencia, así: “Finalmente, tampoco es admisible el argumento según el cual, en los casos de crisis presupuestal o económica de las entidades encargadas del pago de pensiones o salarios, no se concede el amparo solicitado, porque se sabe que cualquier orden que pueda emitir el juez, en razón de la crisis misma, sería incumplida. Al efecto, bajo el aforismo de que nadie puede ser obligado a lo imposible, los jueces de tutela se abstienen de amparar los derechos fundamentales que se dicen vulnerados, pese a reconocer que la conducta omisiva que se ha puesto en su conocimiento sí está lesionando un derecho de esta naturaleza. Sobre el particular se ha expresado ‘...el juez no puede excusarse en el eventual incumplimiento de su decisión,... para denegar la protección que le ha sido reclamada, dado que ello implicaría un desconocimiento de su función y la desfiguración del recurso de tutela. (porque) la primordial obligación de las autoridades, entre ellas, los jueces, es velar y proteger a las personas en sus derechos y libertades, con el objeto de cumplir con los deberes y fines propios del Estado, y uno de esos fines, es la promoción y la garantía efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (artículo 2). Así, el posible incumplimiento de una orden judicial no exime al juzgador de ‘decir el derecho y garantizar su efectividad’.’(sentencia T-259 de 1999, reiterada en la sentencia T-525 de 1999). Con el mismo argumento le bastaría fallar al juez laboral que pueda conocer de las acciones procedentes contra éstos.” Estos criterios, que recogieron en su momento lo que había expuesto la Corte en otros pronunciamientos, fueron nuevamente examinados en la sentencia SU-995 de 1999. Concluyendo: según la demanda de tutela, al momento de interponer esta acción, al actor es persona de la tercera edad, (nació en el año de 1920) se le adeudaban las mesadas de junio de 2001 a febrero de 2002 y las mesadas adicionales del 2001; la edad avanzada del demandante, y su afirmación sobre la afectación del mínimo vital por el no pago de su mesada, hacen presumir tal afectación dada la prolongación del cese de pagos de la pensión; por esta misma razón, la acción de tutela es el mecanismo que aquí resulta idóneo, ya que, en este caso, se está ante la vulneración de un derecho de rango constitucional y no simplemente legal. Además, la grave situación económica que atraviesa la entidad territorial no es óbice para que el juez se abstenga de conceder el amparo pedido. Esto lleva a la conclusión necesaria de la procedencia de la acción de tutela respecto del derecho del demandante de recibir el pago de las mesadas atrasadas y sobre su derecho al pago oportuno de las mismas, una vez éstas se causen. No procede esta tutela para ordenar el pago de las mesadas adicionales de julio y diciembre de 2001, pues tal como lo señaló la sentencia T-446 de 2002, en un caso de similares supuestos contra el mismo Municipio, el carácter meramente legal de las mesadas referidas no compromete el mínimo vital del acciónate, como sí sucede con al cese prolongado de las mesadas pensionales. 5. Pagos por tutela. La afirmación del ente accionado relativa a la cancelación de las mesadas pensionales a quienes interponen tutela, lleva a la Corte a recordar lo manifestado ya en sentencias de esta Corporación, cuando ha señalado, que es indicio de ineficacia e ineficiencia del Estado, caer en el absurdo de que las autoridades que representan los intereses municipales y departamentales sólo cumplen con su deber bajo la presión de la tutela, la que a su vez, debe presentarse forzosamente por los asalariados y jubilados que sí cumplieron con su parte en el compromiso laboral. Se introduce así, ha dicho la Corte, una práctica viciosa en el manejo de los presupuestos de las entidades territoriales que esta Corporación condena por contrariar también principios constitucionales de buena fe y confianza legítima en las autoridades administrativas.[3] No deben entonces las autoridades administrativas esperar a que los ciudadanos instauren acciones judiciales o administrativas para poner en marcha las medidas que hagan efectivos los derechos de las personas; la eficacia de la función administrativa es un claro mandato constitucional (CP art. 209), tal y como esta Corporación lo ha señalado en repetidas ocasiones[4], por lo cual deben las autoridades administrativas actuar oficiosamente para mejorar el nivel de vida de la población y remover aquellos obstáculos que impiden al ciudadano el goce de sus derechos. En síntesis, la obligación de las autoridades de hacer efectivos los derechos constitucionales de las personas, es un deber oficioso que no está condicionado a la instauración de una acción administrativa o judicial por los particulares[5]. Por todo lo anterior, se ordenará al Alcalde del municipio de Pamplona, que si aún no lo ha hecho, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a partir de la notificación de este fallo, inicie los trámites y gestiones presupuestales necesarios, para obtener los recursos que le permitan garantizar el pago oportuno, periódico mensual, de las mesadas pensionales a las que pueda tener derecho el actor, así como las mesadas dejadas de percibir. VI. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. REVOCAR la sentencia de fecha quince (15) de marzo de 2002, proferida por el Tribunal Superior de Pamplona, en la acción de tutela presentada por LUIS JESÚS LEAL PARADA contra el municipio de Pamplona, Norte de Santander. En consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada respecto del derecho de garantizar el pago oportuno, periódico mensual, de las mesadas que se causen y de las dejadas de percibir, con el fin de proteger el derecho al mínimo vital. Segundo. Para tal efecto, ORDENAR al Alcalde del municipio de Pamplona que, si aún no lo ha hecho, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la notificación de este fallo, inicie los trámites y gestiones presupuestales necesarios, para obtener los recursos que le permitan garantizar el pago oportuno de las mesadas pensionales a las que pueda tener derecho el actor, así como las mesadas dejadas de percibir. Tercero. Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado Ponente MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General [1] Ver sentencia T-323 de 1996. M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz. [2] Cfr. sentencias T-031, T-070, T-072, T-106, T-107, T-151, T-181,T-221, T-297, y T-534 de 1998. [3] Sentencia T-666 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [4] Ver, entre otras, las sentencia T-206 del 26 de abril de 1994. M.P José Gregorio Hernández Galindo; T-431 de 1994 del 30 de septiembre de 1994. MP José Gregorio Hernández Galindo. [5] Cfr. sentencia T-500 de 1994.