Sentencia T-568 de 2017

T-568-17 Sentencia T-568/17 LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Organización en representación de comunidades indígenas LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Único mecanismo judicial eficaz para garantizar que los pueblos indígenas sean consultados Como quiera que el objeto de la presente controversia, como fue sustentado en líneas precedentes, gira en torno a la consulta previa de los pueblos indígenas, el amparo se torna procedente. En el pasado, esta Corporación ha reiterado que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para resguardar este bien ius fundamental. Así, por ejemplo, en la precitada Sentencia T-766 de 2015, la Corte indicó que “no existe en el ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la diferencia, por consiguiente compete al juez de tutela emitir las órdenes tendientes a asegurar su supervivencia, en los términos del artículo 86 de la Carta”. PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Reiteración de jurisprudencia CONSULTA PREVIA-Reiteración de jurisprudencia CONSULTA PREVIA-Función En la Sentencia T-766 de 2015, se indicó que la consulta cumple la función de (i) proteger y respetar la autodeterminación de los pueblos; (ii) asegurar que su punto de vista sea escuchado por las autoridades; y (iii) propiciar la defensa de sus demás derechos, en especial, pero no exclusivamente, los territoriales. Se trata, por lo demás, de un mecanismo básico para preservar (iv) la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social, tal como se destacó en las Sentencias SU-383 de 2003 y SU-039 de 1997. A este respecto, por ejemplo, en la Sentencia C-395 de 2012, se señaló que este bien ius fundamental está “destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos”. DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Fundamentos normativos CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental exigible cuando medida legislativa o administrativa afecta directamente un grupo étnicamente minoritario En la sentencia T-766 de 2015, reiterando jurisprudencia, se indicó que: “la afectación directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes por parte de una medida legislativa o administrativa puede verificarse en tres escenarios: (i) cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales;(ii) cuando a pesar de que no se trate de esas materias, el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; y (iii) cuando, aunque se está ante una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse o bien una posible afectación, un déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las discrimine”. CONSULTA PREVIA-Características Entre otras, (i) debe ser adelantada por personas que representen realmente a la comunidad; (ii) debe estar antecedida de un proceso preconsultivo, en el cual es posible delimitar la forma como llevará acabo; (iii) debe ser realizada con antelación a la medida que pueda afectar directamente a la comunidad; (vi) debe tener la capacidad de generar efectos en la decisión y (v) debe partir de un enfoque diferencial, en el que se valoren los rasgos culturales que identifican a cada pueblo. Por último, si bien en algunos casos excepcionales se requiere el consentimiento informado de las comunidades, la atribución para decidir finalmente sobre el desarrollo una política estatal reside exclusivamente en las autoridades públicas, sin que por ello se entiendan autorizadas para incurrir en actos arbitrarios respecto de las resoluciones que adopten. TERRITORIO ETNICO-Concepto Desde la perspectiva constitucional, el concepto jurídico de territorio de las comunidades étnicas incluye las tierras que les han sido asignadas, pero no se limita a él, ya que abarca –desde una perspectiva que reconoce dimensiones culturales y sociológicas– los vínculos de estas comunidades con su entorno. De allí que, la afectación directa que genere una actuación administrativa, al menos en lo que a la incidencia en el territorio de las comunidades se refiere, pasa por la misma premisa, es decir, su presencia se determina en relación con los lazos culturales vigentes que el grupo étnico tenga con el entorno. AUTONOMIA Y AUTOGOBIERNO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE PLURALISMO Y DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Autonomía y autogobierno como una de las manifestaciones de los derechos a la subsistencia e integridad de las comunidades étnica DERECHO A LA AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Autonomía política y autogobierno La autonomía y el autogobierno han sido objeto de un amplio desarrollo en la jurisprudencia constitucional. Precisamente, en la Sentencia T-693 de 2011, se expuso lo siguiente: “(…) Un tercer ámbito (…) está relacionado con las formas de autogobierno y de autodeterminación de las reglas jurídicas al interior de los pueblos indígenas. Ello supone el derecho de las comunidades, (i) a decidir su forma de gobierno (CP art. 330); (ii) el derecho a ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (C.P. art. 246) y (iii) el pleno ejercicio del derecho de propiedad de sus resguardos y territorios, con los límites que señale la Constitución y la ley. La autonomía política y jurídica, relacionada de este modo con una autogestión territorial, actúa así como un instrumento de reafirmación de la identidad de las comunidades indígenas, las cuales, mediante el ejercicio de sus prácticas tradicionales, avanzan en el fortalecimiento de sus autoridades internas y en el auto-reconocimiento de sus espacios de expresión colectiva”. DERECHO A LA AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Límites El citado derecho no puede entenderse como una garantía absoluta. Por ello, las decisiones que las comunidades adopten a través de sus instituciones y autoridades de gobierno, así como la delimitación y configuración de sus normas, costumbres, proyectos de vida y formas de desarrollo, deben seguir los linderos mínimos fijados por la Carta. Se trata de restricciones que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, se reducen a las mínimas y necesarias para preservar los fundamentos esenciales sobre los cuales se edifica la unidad de la Constitución. Estos mínimos, por ejemplo, en el ámbito de la justicia, se concretan en la prohibición de la aplicación de una sanción sin la existencia de un procedimiento previo, o la exclusión de la tortura o los tratos crueles, inhumanos y degradantes. Al tiempo que, en lo referente al ejercicio de la autogestión territorial, la Constitución establece, entre otros, límites relacionados con (i) el desarrollo sostenible y (ii) con las funciones social y ecológica de la propiedad, que cobijan también a la propiedad colectiva. Respecto de este último límite, en el artículo 58, la Constitución dispone que “la propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica”. Es claro que, en atención a que el dominio puede ser individual o colectivo, ambas funciones se aplican indistintamente a cualquier forma de propiedad, pero esto debe ser analizado a partir del principio de diversidad étnica. Por ello, el artículo 87 de la Ley 160 de 1994 dispone que: “Las tierras constituidas con el carácter legal de resguardo indígena quedan sujetas al cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, conforme a los usos, costumbres y cultura de sus integrantes”. RESGUARDOS INDIGENAS-Sujetos al cumplimiento de la función social y ecológica DERECHO A LA AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Autonomía para gestionar su territorio, reconociendo en cabeza del Estado la obligación de cumplir con el principio de menor intervención posible ZONA DE MINERIA INDIGENA-Marco normativo ZONA DE MINERIA INDIGENA-Concepto De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, las ZMI son “sectores que se establecen dentro de un territorio indígena. (…) Se trata de un régimen especial de exploración y explotación de los recursos naturales yacentes en el suelo y el subsuelo de los territorios indígenas”. ZONA MINERA INDIGENA-Deber de consulta Para la Corte, es claro que cuando la solicitud se realiza directamente por la comunidad étnica que habita el territorio que se declarará como ZMI, siempre que dicha solicitud se haya realizado de manera autónoma e informada, tanto respecto de su naturaleza, como de sus efectos y alcance, resultaría contrario a los principios de eficacia y economía que rigen el ejercicio de la función pública (CP art. 20) tener que realizar el proceso de consulta previa frente a tal comunidad, cuando ella misma es la que solicita la actuación de la administración, con miras a consagrar un régimen especial de exploración y explotación de los recursos naturales yacentes en el suelo y el subsuelo de las áreas que habitan, como expresión del derecho a decidir sobre sus propias prioridades de desarrollo, en términos acordes con la garantía de autogobierno. Sin embargo, la citada conclusión tan sólo tendría aplicación en el evento en el cual solo existiese una comunidad étnica en el territorio que se pretende afectar, pues es claro que, en el caso en el que existieran dos o más grupos tribales, necesariamente la consulta previa debe llevarse adelante con el resto de ellos. COMUNIDADES INDIGENAS-Derecho para excluir determinadas áreas de la zona minera indígena DERECHO DE PRELACION POR PARTE DE LAS COMUNIDADES ETNICAS O AFROCOLOMBIANAS-No constituye justificación alguna para omitir la aplicación de consulta previa cuando afectación sea intensa por el desplazamiento de una comunidad, por amenaza de extinción física o cultural, o por el uso de materiales peligrosos en sus tierras y territorios CODIGO DE MINAS-Normas sobre concesión de títulos en zonas mineras indígenas y derecho de prelación de los pueblos indígenas DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Iniciar procedimiento que siga lineamientos de la preconsulta, para establecer si área que busca ser declarada zona minera indígena hace parte del territorio étnico de comunidades que integran Organización Nacional de Pueblos indígenas de la Amazonia Colombiana Referencia: Expediente T-5.862.234 Asunto: Acción de tutela instaurada por los señores Julio Cesar López Jamioy y Robinson López, representantes de la Organización Nacional de Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana (OPIAC) contra la Agencia Nacional de Minería y otros Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, ocho (8) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). La Sala Segunda de Revisión, integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, Alejando Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente: SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Treinta y Uno Civil del Circuito de Bogotá, en el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES El 6 de septiembre de 2016, los señores Julio Cesar López Jamioy y Robinson López Descanse, coordinadores de derechos humanos y paz de la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC), instauraron acción de tutela contra la Agencia Nacional de Minería (ANM), al considerar que dicha entidad trasgredió el derecho fundamental de petición del pueblo Andoque. La acción de tutela fue admitida por la autoridad judicial de única instancia el 8 de septiembre de 2016, quien a su vez vinculó a otras entidades[1]. 1.1. Hechos relevantes (i) En el año 2014[2], el señor Milciades Andoque, quien fungía como Gobernador del Resguardo Indígena Andoque de Aduche, solicitó a la Agencia Nacional de Minería (ANM) la declaratoria de una Zona Minera Indígena (ZMI) sobre el 98,8289% de ese resguardo. (ii) El 12 de abril de 2016, varios miembros de la comunidad Andoque, incluido el propio señor Milciades Andoque, firmaron un documento en el cual se planteó, bajo el formato de una petición, la intención de solicitarle a la ANM la suspensión del trámite previamente referido[3]. (iii) Con posterioridad, el 12 de mayo del año en cita, se presentó ante la ANM una petición de suspensión y archivo de la solicitud de declaratoria del área como ZMI, suscrita por varios miembros de la comunidad. (iv) El 12 de agosto de 2016, la ANM respondió la solicitud indicando que la suspensión y archivo no eran procedentes, por cuanto la petición no había sido “firmada” por el Gobernador Indígena, representante de la comunidad ante la entidad. Adicionalmente, indicó que realizaría una reunión de validación en el resguardo con el fin de exponer las implicaciones legales de la declaratoria. (v) El 1 de septiembre del mismo año, el señor Milciades Andoque remitió un escrito a la ANM, en el cual, tras señalar que fungía como el Gobernador del Cabildo, manifestó que la comunidad que represen-taba tenía interés en que se continuara con los trabajos para la declara-ón de la ZMI. (vi) Finalmente, la reunión de socialización se realizó el 12 de diciembre de 2016. 1.2. Solicitud y argumentos planteados Con fundamento en lo anterior, los demandantes solicitaron al juez de tutela que, previo a amparar el derecho fundamental de petición, ordenara a la entidad demandada responder de fondo la solicitud del 12 de mayo de 2016 y, en consecuencia, suspender y archivar el proceso de declaratoria del área como ZMI. Para respaldar dicha pretensión, indicaron que la solicitud de declaratoria se había sustentado en información errada, brindada por una funcionaria del Ministerio de Minas y Energía, relativa a que tal figura protegería a su territorio de la explotación minera. Sin embargo, en su criterio, y a pesar del derecho de prelación, si no se explota el área dentro del plazo legal, cualquier persona –indígena o no– podría ingresar a tal zona a desarrollar esa actividad económica. Esta situación pone en peligro la existencia misma del resguardo y la integridad física y cultural del pueblo Andoque, pues se permitiría que casi el 99% de dicho territorio se destinase a actividades de minería, lo que de suyo conllevaría la posible revocatoria de la constitución del resguardo, por destinarse a un uso no permitido por la ley. Adicionalmente, la exploración y explotación minera, en atención a los impactos ambientales que conlleva, podría acarrear una amenaza a los demás pueblos indígenas circunvecinos (Uitoto Muniane, Nonuya, entre otros). Por esta razón, en virtud del contenido del derecho de petición, la ANM debía proceder a cerrar y archivar el procedimiento para la declaración de la ZMI, como tal circunstancia no ocurrió, se desconoció el alcance del citado derecho fundamental, ya que la autoridad competente omitió tener en cuenta la decisión tomada de manera autónoma por la comunidad. En este mismo orden de ideas, se afirma que la respuesta otorgada por la ANM, esto es, no analizar la petición bajo la premisa de que no fue firmada por el Gobernador del Resguardo, resulta arbitraria, pues “(…) dicha agencia no puede abrogarse la facultad de decir cuál es la forma de organización política que representa y decide por el pueblo Andoque, y menos aún imponerles la figura del cabildo como única forma de gobierno”[4]. 1.3. Contestación de las partes demandadas 1.3.1. Contestación de la Agencia Nacional de Minería[5] La Agencia Nacional de Minería (ANM) solicitó que la tutela sea declarada improcedente. Tras hacer un recuento de las funciones y de la naturaleza jurídica de la entidad, de conformidad con el Decreto 4134 de 2011[6], señaló que se presentaba el fenómeno de la carencia actual de objeto, pues la petición fue resuelta de manera oportuna. Dicho esto, indicó que en la contestación señaló que continuaría con la reunión de validación, por cuanto la solicitud no había sido suscrita por la autoridad tradicional que representaba al resguardo ante dicha agencia. A continuación, mencionó que el 1º de septiembre de 2016, se reiteró el interés de la comunidad de continuar con los trabajos de declaratoria de la ZMI por parte el gobernador del resguardo, por lo que ante la existencia de posturas disímiles en el pueblo Andoque, se consideró pertinente y relevante llevar a cabo la reunión de socialización previamente expuesta. 1.3.2. Contestación de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior[7] El Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior solicitó ser desvinculado del proceso por carecer de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que las actuaciones que se aludían por los demandantes nada tenían que ver con las competencias a su cargo. 1.3.3. Contestación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[8] El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible también solicitó ser desvinculado del proceso por carecer de legitimación en la causa por pasiva, pues a quien le corresponde señalar y delimitar las ZMI es a la ANM. 1.3.4. Contestación del Ministerio de Minas y Energía[9] El Ministerio de Minas y Energía igualmente alegó carecer de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto si bien la ANM se halla adscrita a dicha entidad, cuenta con autonomía administrativa, técnica y financiera, para el ejercicio de sus funciones, siendo responsable de manera directa por cualquier actuación que le resulte imputable por su acción u omisión. 1.3.5. Contestación de la CORPOAMAZONIA[10] La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, al no tener ningún trámite a su cargo respecto de la declaratoria de ZMI. Sin embargo, informó que, de llegarse a radicar una solicitud de licencia ambiental o autorización para la realización de cualquier actividad minera, la misma sería negada hasta tanto se verifique si en un resguardo es posible realizar tal tipo de actividades. 1.4. Intervención de la Procuraduría[11] La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios intervino en el proceso para coadyuvar las pretensiones de la demanda. Con tal finalidad, se expuso que el pueblo Andoque no cuenta en sus tradiciones, usos y costumbres con un desarrollo de la minería en cualquiera de sus diferentes modalidades. Por ello, constituir en más del 98% del territorio del resguardo una ZMI, conllevaría un modelo de vida radicalmente opuesto a su cultura y, por lo mismo, generador de una situación de riesgo para su sobrevivencia. Para el Ministerio Público, el actual marco normativo para el sector minero no tiene definido el procedimiento, ni los aspectos sustantivos para la constitución de las ZMI. De ahí que, la ANM estaría adelantando un trámite administrativo que no se encuentra regulado en su totalidad. A ello agregó que, en la zona en la cual se halla el resguardo indígena Aduche del pueblo Andoque, que fuera parte del extinto corregimiento departamental de Puerto Santander, no se ha definido en su ordenamiento territorial los usos del suelo, por lo que no es claro que sea posible adelantar actividades extractivas. Ante esta situación, en su criterio, lo que resulta visible es que los representantes y miembros de la comunidad indígena carecen de un conocimiento suficiente e informado para dar su consentimiento en el trámite adelantado, como requisito indispensable en este caso para constituir la ZMI, al tener una incidencia en más del 98% del territorio del resguardo. Finalmente, la Procuraduría llamó la atención en torno a la minería ilegal que se desarrolla en dicha área e indicó que, si tal actividad no ha sido controlada por el Estado, resulta cuestionable que pueda ejercerse vigilancia y control sobre la explotación aurífera que se busca autorizar. II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN Y ELEMENTOS DE JUICIO QUE REPOSAN EN EL EXPEDIENTE 2.1. Sentencia objeto de revisión[12] En sentencia del 20 de septiembre de 2016, el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá resolvió amparar los derechos fundamentales invocados. Para sustentar su decisión, se consideró que debía resolver dos problemas jurídicos de fondo. El primero de ellos, suponía esclarecer si la ANM había trasgredido el derecho fundamental de petición; mientras que, el segundo, a partir de la atribución del juez de tutela de definir el alcance de la controversia, implicaba determinar si la entidad demandada había conculcado los derechos de participación de la comunidad Andoque y de terceros con interés. Inicialmente, tras efectuar un recuento jurisprudencial y legal del derecho de petición, el a quo encontró que la respuesta dada por la entidad desconocía algunos de sus elementos. En particular, se puso de presente el requisito de congruencia, por cuanto la solicitud no se había dirigido a convocar la realización de una reunión, sino que estaba encaminada a que la entidad demandada determinara si era o no viable la suspensión del trámite de la declaratoria de más del 98% del resguardo como ZMI y, en caso dado, proceder a su archivo. A continuación, expuso que no existía sustento legal para que la entidad se negara a responder la petición, máxime si se tenía en cuenta que el propio gobernador había firmado la solicitud. Adicional a lo expuesto, ante la relevancia del trámite, consideró que la ANM tenía la obligación de permitir la intervención de los miembros de la comunidad e incluso de cualquiera que acreditara un interés legítimo en el procedimiento, en atención a lo dispuesto en el artículo 42 del CPACA[13]. Por ello, la decisión de no tener en cuenta la participación de los peticionarios, por no ostentar la condición de gobernadores del resguardo, desconocía dicho mandato. En consecuencia, como medidas de restablecimiento, ordenó a la ANM que admitiera la intervención de los demandantes dentro de la actuación administrativa adelantada en relación con la declaratoria del resguardo como ZMI. Igualmente, dispuso el deber de la entidad de garantizar la participación en dicho procedimiento de cualquier miembro de la comunidad Andoque o de terceros que demostraran interés legítimo[14]. Finalmente, enfatizó que no podía acceder a la solicitud de suspensión y archivo del procedimiento administrativo, por cuanto la ANM estaba adelantando actuaciones para esclarecer, precisamente, si resultaba viable declarar la ZMI en parte del resguardo Andoque. Una orden en tal sentido sería una inapropiada intervención del juez de tutela que afectaría los derechos de la comunidad a la autonomía y autodeterminación, en virtud de los cuales, según lo dispuesto en la Sentencia C-891 de 2002[15], es a los propios pueblos indígenas a quienes les compete determinar qué lugares, dentro de la ZMI, permanecerían vedados a la exploración y explotación minera. 2.2. Elementos probatorios aportados a la causa a. Copia de un documento firmado por varios miembros de la comunidad Andoque, incluido el señor Milciades Andoque, con fecha 12 de abril de 2016, en el que bajo la forma de un derecho de petición, se plantea la solicitud de suspender y archivar el trámite para la declaratoria de la ZMI, por cuanto ella “(…) atenta y pone en peligro la existencia física, cultural y social de [sus] clanes (…) [y] no es una figura que proteja la integridad del territorio (…)”. El documento no cuenta con fecha de presentación o radicado. (Cuaderno 1, folio 4). b. Copia de petición presentada el 12 de mayo de 2016 a la ANM por el señor Milciades Andoque, quien estampa su rúbrica como Gobernador del Cabildo, junto con la firma de los capitanes de varios clanes, en la que se solicita la suspensión de “(…) los trámites vigentes de legalización a solicitud de área para explotación de minerales (…)” y su archivo, pues “(…) pone en peligro la existencia física y cultural de [su] pueblo”. (Cuaderno 1, folio 3). c. Respuesta del 12 de agosto de 2016 a la petición previamente señalada, en la que la Agencia Nacional de Minería afirma que “(…) considera pertinente continuar con la reunión de validación (…)”, por cuanto la solicitud de suspensión y archivo no fue firmada por el Gobernador del Resguardo, representante legal del mismo e interlocutor ante tal entidad. También indica que en el 2014 se realizó otra visita y en ella se levantó un acta donde consta el interés de la comunidad en relación con el trámite. (Cuaderno 1, folios 1 y 2). d. Oficio remitido por el señor Milciades Andoque el 1º de septiembre de 2016 a la ANM. En dicho escrito, el citado señor alude ser el gobernador del resguardo y “(…) reitera el interés en (sic) seguir adelantando los trabajos para la declaración de la Zona Minera Indígena en [su] territorio”. (Cuaderno 1, folio 38). e. Acta de acuerdos celebrados en la XXIII sesión de la mesa permanente de coordinación interadministrativa entre la Gobernación del Amazonas y las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas del Ama-zonas (AATI´S), que tuvo lugar los días 22, 23 y 24 de mayo de 2013. Uno de los aspectos que se refiere es que las AATI`S realizaron una declaración pública “(…) expresando su desacuerdo con todas las formas de minería en su territorio”. Por ello solicitan la adopción de medidas para evitar que continúe la explotación ilegal y piden que “(…) no se adjudique ningún título ni se reconozca derecho a ninguna persona para explorar o explotar minas en [su] territorio”. (Cuaderno 1, folios 6 a 10). f. Oficio remitido el 16 de septiembre de 2016 por varios miembros de la comunidad Andoque, incluido el Gobernador del Cabildo, Milciades Andoque, al Juzgado 31 Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá, en el cual enfatizan que no reconocen a los demandantes como sus representantes, ni han autorizado a nadie para que hable en nombre de su pueblo. Dicho esto, ratifican su decisión de “(…) estar interesados por la figura de la zona minera indígena (…)”. (Cuaderno 1, folios 121 a 123). 2.3. Elementos probatorios allegados tras actuaciones de esta Corporación 2.3.1. En Auto del 27 de marzo del año en curso, se dispuso que se oficiara a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior para que informara a este Tribunal sobre quién figuraba como representante de la comunidad Andoque y cuáles eran sus formas de representación y de gobierno. Adicionalmente, se solicitó la siguiente información a la Agencia Nacional de Minería: · El estado del trámite de la declaratoria de Zona Minera Indígena en el resguardo en comento. · El resultado de la reunión de socialización realizada el 12 de septiembre, quiénes participaron en ella y qué aspectos fueron discutidos. · El marco regulatorio del procedimiento administrativo para la declaratoria de la ZMI. 2.3.2. En oficio remitido el 7 de abril del año en curso[16], la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior manifestó lo siguiente: En primer lugar, señaló que en la jurisdicción del municipio de Solano (departamento de Caquetá) y en el corregimiento departamental de Puerto Santander (departamento del Amazonas) se halla registrado el Resguardo Indígena Aduche. En segundo lugar, indicó que en las bases de datos figura el señor Milciades Andoque Andoque, como Gobernador del Cabildo Indígena de la Comunidad Andoque de Aduche, en la jurisdicción de Puerto Santander. Al mismo tiempo que aparece el señor Omar Castro Suarez, como Gobernador del Cabildo Indígena de la Comunidad Guacamayo de Araracuara, que también hace parte del Resguardo Indígena Aduche, en la jurisdicción de Solano. En tercer lugar, enfatizó que no se tiene información sobre la designación de otra autoridad indígena para la vigencia del 2017, para lo cual adjuntó un acta de elección elaborada el 15 de enero de 2016. Finalmente, señaló que, de acuerdo con sus usos y costumbres, estas comunidades se hallan organizadas bajo el resguardo indígena y han adoptado, como forma de gobierno, el Cabildo. 2.3.3. Por su parte, en escrito radicado el 17 de abril de la presente anualidad, la ANM dio respuesta al oficio remitido por este Tribunal[17], en los términos que a continuación se exponen: En primer lugar, indicó que, en cumplimiento de la orden dada por la autoridad judicial de primera instancia, se admitió la intervención de los señores Julio Cesar López y Robinson López Descanse, como representantes de la OPIAC, quienes, hasta ese momento, no se habían presentado ante la entidad. En segundo lugar, señaló que luego de remitir una comunicación enviada por miembros de la comunidad Andoque a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en la que indicaban que conocían los efectos jurídicos de la declaración de la ZMI y los beneficios que ella generaba a su favor, y que por ello renunciaban a la realización de la consulta previa, dicha entidad indicó que, en su criterio, no era necesario agotar ese procedimiento “respecto” de la citada comunidad[18]. En tercer lugar, expuso que el marco regulatorio de la ZMI se halla en los artículos 121 a 136 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas) y que se trata de una figura de protección a las comunidades étnicas, pues otorga el derecho de prelación para que la autoridad minera les dé la concesión sobre yacimientos y depósitos mineros ubicados en esa zona, pero no conlleva el derecho a explotar o explorar[19]. Sobre el particular, la entidad allegó una comunicación remitida a la Dirección de Consulta Previa, el 4 de octubre de 2016, en la que informaba lo siguiente: “(…) [La] Zona Minera no genera obligación económica para la comunidad étnica, como pago de canon superficiario o regalías, por cuanto no otorga el derecho automático de explorar y explotar recursos mineros dentro de la misma, sino que significa que la comunidad tiene preferencia para obtener un contrato de concesión frente a cualquier propuesta presentada por un tercero y derivar los beneficios establecidos en el Código de Minas, como establecer áreas excluibles de la minería en áreas de interés social, cultural, religioso y sitios sagrados para la comunidad, y hacer que toda propuesta de particulares para explorar y explotar minerales dentro de las zonas mineras indígenas sea resuelta con la participación de los representantes de las respectivas comunidades”[20]. Finalmente, indicó que en la reunión de socialización participaron 55 miembros de la comunidad Andoque del resguardo Aduche. En ella se trató el marco del procedimiento administrativo para señalar y delimitar la ZMI, y se abordaron los derechos y deberes que se derivan de su declaratoria. Sobre el particular, la entidad allegó un acta en la cual se consignaron las actividades realizadas el 12 de septiembre de 2016, entre las cuales, se destacan que se “explicó el alcance de la zona minera [y se realizó] un recuento de las actividades desarrolladas a lo largo del procedimiento administrativo: estudios técnicos y sociales, [así como] visitas adelantadas”[21]. Como resultado de la reunión, la comunidad informó su decisión de continuar con el trámite. 2.3.4. En el mismo oficio remisorio, la Agencia Nacional de Minería allegó al trámite varias resoluciones relacionadas con el asunto objeto de estudio. Entre ellas se halla la Resolución No. 235 del 26 de noviembre de 1975, proferida por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA), mediante la cual se constituyó “(…) como reserva especial un terreno baldío, con destino a la población indígena Andoque del Paraje [ilegible], en la jurisdicción de la Comisaría del Amazona”[22]. Un aspecto a destacar en los considerandos de esta resolución supone lo siguiente: “la población Andoke representa aproximadamente el 20.8% del total de indígenas de las áreas estudiadas (…)”[23]. Igualmente, se observa que una de las justificaciones para declarar la reserva supuso que “(…) los indígenas objeto de estudio conforman un núcleo selvícola (sic) que, como tal, ha vivido fundamentalmente del aprovechamiento de los recursos naturales de la selva y requiere seguir aprovechándose de ellos para su subsistencia y futuro desarrollo (…)”[24]. En el acervo también se encuentra la Resolución No. 033 del 6 de abril de 1988, “Por la cual se confiere el carácter legal de Resguardo a un sector de las tierras reservadas en beneficio de la población indígena Andoque del Paraje de Aduche, situado en jurisdicción del Municipio de Solano, Departamento del Caquetá y Comisaría del Amazonas”, expedida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria[25]. En esta resolución se señala que la comunidad Andoque solicitó que a la reserva previamente referida se le confiriera el carácter legal de resguardo. Frente a ello, expresamente se indicó que: “(…) parte de los terrenos que constituyen la antedicha reserva se encuentran dentro del predio deno-minado Putumayo que (…) por supuesto, quedarán excluidos del Resguardo materia de la Providencia (…). Así mismo, se advierte que el área ocupada por los aborígenes a los que se refiere esta Resolución se encuentra amparada por la reserva forestal a través de la Ley 2ª de 1959, sin embargo, ello no es óbice para la constitución del resguardo[,] en virtud de la previsión contenida en el parágrafo del artículo 17 de dicha Ley (…) y máxime cuando el artículo 7º del Decreto 622 de 1977, expresa la compatibilidad entre la constitución de una reserva indígena y la declaratoria de Parque Nacional Natural, además, sabido es que los nativos son considerados como los mejores conservacionistas del ambiente”[26]. En el artículo 1º de la parte resolutiva se señaló que el “área total de este resguardo es de 57.900 hectáreas”[27]. Con posterioridad, fue expedido el Acuerdo No. 30 del 15 de diciembre de 2014, “Por medio del cual se amplía el Resguardo Indígena Andoque de Aduche, con un globo de tierra conformado por terrenos que tienen la calidad de Reserva Indígena a favor de esta comunidad, mediante la Resolución 235 de septiembre 26 de 1975, ubicado en la jurisdicción del municipio de Puerto Solano, departamento del Caquetá”[28], que también fue allegado por la ANM. En el artículo 1º de la parte resolutiva se estableció que, luego de la ampliación, el área sería de 62.178 hectáreas con 2.800 metros cuadrados[29]. A su vez, el artículo 5 dispuso que “el resguardo indígena queda sujeto a todas las disposiciones legales sobre protección y manejo de los recursos naturales renovables”[30]. Igualmente, entre las resoluciones aportadas se encuentra la Resolución No. 30 del 6 de abril de 1988, “Por la cual se constituye con el carácter legal de Resguardo un globo de terreno denominado Predio Putumayo, en beneficio de las Comunidades Indígenas Witoto, Murui, Muinane, Mora, Pcaina, Andoke, Carijona, Miraña, Yacuna, Cabiyarí, Inga, Siona, Letuama y otras, ubicado en jurisdicción de los Corregimientos de Puerto Santander, Puerto Alegría, Arica, Encanto y la Chorrera, en los Municipios de Leticia y Puerto Leguízamo, Comisarías del Amazonas e Intendencia del Putumayo”[31]. En cuanto al asentamiento de estas poblaciones, se señala que se trata de “(…) grupos familiares extensos, dispersos y distantes unos de los otros, en una distancia aproximada de 10 Kilómetros asentándose preferencialmente en las riberas de los Ríos Caquetá, Putumayo e Igaraparaná”[32]. Dentro de la referencia histórica, además de mencionar que el área constituía el territorio tradicional de las etnias previamente mencionadas, se indica que “el predio Putumayo [se origina] con la incursión en el año 1899 de la Casa Arana y con ella varios colonos peruanos, quienes explotaron a los indígenas de la región, vendiéndolos como esclavos y/o utilizándolos en las exploraciones caucheras, en una forma tan inhumana, que según los estudios realizados al momento de llegar los peruanos a la Amazonia Colombiana, habían más de 80.000 indígenas y cuando la abandonaron no quedaban más de 4.000, los demás habían sido vendidos como esclavos o habían perecido ante las torturas y duro trato a que fueron sometidos por parte de los caucheros (…)”[33]. Igualmente, se expone que “el predio, al estar cobijado por la reserva creada por la Ley 2ª de 1959, para la conservación de los recursos naturales[,] debe ser explotado y manejado conforme a las normas que regulan la materia”[34]. En este sentido, en el artículo 7 de la Resolución en comento se establece que “es entendido que el presente Resguardo queda sujeto a todas las disposiciones legales sobre protección y manejo de los recursos naturales renovables y específicamente a las de la Reserva Forestal de la Amazonía creada por la Ley 2ª de 1959”[35]. Por su parte, en el artículo 5, en el mismo sentido ya expuesto, se dispuso que el “Resguardo Indígena queda sujeto a todas las disposiciones legales sobre protección y manejo de los recursos naturales (…)”[36]. También, en relación con el predio Putumayo, se anexó la Resolución No. 057 del 4 de septiembre de 1989, “Por la cual se modifica la Resolución número 30 de abril 6 de 1988 (…)”[37], expedida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. Dentro de las consideraciones del acto, se señala que: “Después de varias reuniones celebradas con la participación de todos los Cabildos de las correspondientes parcialidades, estas acordaron, según consta en el Acta de mayo 30 de 1988, que el Resguardo fuera uno solo y de propiedad de todas las comunidades allí asentadas (…)”[38]. Por lo demás, la entidad allegó un CD contentivo de documentos y actuaciones relativas a la declaratoria de la ZMI[39]. En él se halla la certificación No. 1372 del 30 de septiembre de 2015, expedida por el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior[40]. En dicho documento se indica que, a partir de los datos consultados, los cuales fueron: “i) Base cartográfica de resguardos indígenas, constituidos (INCODER - IGAC 2015), (ii) Base cartográfica de Consejos Comunitarios constituidos (INCODER 2015), (iii) Base de datos de la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías Étnicas y Rom (MININTERIOR 2015), iv) Base de datos de la Dirección de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (MININTERIOR 2015), v) Base de datos de Consulta Previa (MININTERIOR 2015)”, en el área del proyecto de delimitación de la ZMI, se registraba la presencia del Resguardo Indígena de Aduche de la etnia Andoque. Además, se enfatizó que la información sobre la cual se expedía la certificación se aplicaba específicamente a las coordenadas y características técnicas relacionadas y entregadas por la Agencia Nacional de Minería. En el CD también se halla un oficio remitido el 20 de Junio de 2016 por el señor Julio Cesar López Jamioy, quien instauró la presente acción de tutela, en el que le informa a la ANM, que fue nombrado por los pueblos indígenas de las organizaciones y asociaciones agrupadas en la OPIAC, como Coordinador General y Representante Legal de dicha organización, con el fin de adelantar “(…) las gestiones y demás acciones que se realicen por la OPIAC ante la Agencia Nacional Minera”[41]. Igualmente, en el CD también se encuentra el estudio realizado en el año 2014, en el marco de un contrato de consultoría con la empresa Gemi, con el fin de apoyar a la ANM en la delimitación de la ZMI[42]. En cuanto al resguardo, se señala que se encuentra localizado en la frontera de los departamentos de Caquetá y Amazonas y tiene influencia en los municipios de Solano, Mirití Paraná y Puerto Santander. En él se menciona que demográficamente, la población Andoque “ocupaba tradicionalmente un amplio territorio que se extendía desde la quebrada Monochao, arriba del caño del Araracuara hasta la quebrada Quinché, ambas afluentes del río Caquetá”[43]. En el estudio se afirma que, tras el etnocidio de la Casa Arana, los Andoque iniciaron un proceso complejo de reconstrucción étnica que continúa vigente y para el cual, como estrategia demográfica, “(…) integraron personas de otros grupos étnicos (…)”[44]. Esta referencia se reitera más adelante y se sostiene que el grupo Andoque “(…) viene realizando uniones exógamas con otros grupos vecinos como estrategia de supervivencia y permanencia, tanto de la étnica como de la cultura”[45]. A continuación refiere que “los sitios sagrados del territorio son los espacios santuarios de flora y fauna para la práctica de la farmacopea de los médicos tradicionales; con gran riqueza en biodiversidad[.] Los sitios sagrados y sitios prohibidos del territorio representan las despensas o farmacias de donde se proveen los médicos y médicas tradicionales del Pueblo Andoque, de ahí, la importancia para la cultura y para la permanencia y pervivencia de la población Andoque, a través de sus sitios sagrados y sus territorios ancestrales”[46]. En este sentido, relata que los aspectos relacionados con la medicina tradicional están sustentados en relatos, cantos y oraciones míticas que establecen conexiones rituales con sus divinidades[47]. Frente a los sitios sagrados, el estudio indica que los Andoque los encuentran en “la mayor parte del territorio de selva, los chorros, los salados o lugares donde se alimentan los animales y las chagras míticas (…)”[48]. Según su cosmovisión y mitología, su territorio ancestral incluye “el Alto Predio Putumayo (…) que en la actualidad incluye varios resguardos de diferentes grupos indígenas a los cuales se les ha resguardado y constituido legalmente por parte del estado colombiano desde el INCODER; este territorio como una zona de manejo especial indígena, habitada por catorce etnias distintas (…). En este sentido, los sitios sagrados y sitios prohibidos identificados por las autoridades y comunidades de Andoque de Aduche, no solamente se encuentran ubicados al interior del resguardo Aduche, sino que también se encuentran dispersos por el territorio ancestral (…) aunque en la actualidad, sean territorios resguardados con jurisdicción de los grupos indígenas Nunuyas, Uitotos, Boras, Muinane y Mirañas”[49]. Esto se explica, entre otras razones, por cuanto en los tiempos de la explotación cauchera en la Amazonia, varias etnias buscaron refugio en estos territorios. Finalmente, otro aspecto cultural que se menciona es que los Andoque se denominan a sí mismos Poosíoho, que significa la Gente del Hacha, y que el Yuruparí es el ritual más trascendental porque rememora los orígenes y revive los elementos esenciales de su cosmovisión[50]. Igualmente, se alude que el pueblo en mención hace parte de parte del Consejo Regional Indígena del Amazonas (CRIMA) y de la Organización de Pueblos y Autoridades de la Amazonía Colombiana (OPIAC), que se entienden como instancias de representación y participación política de los pueblos indígenas Amazónicos[51]. 2.3.5. El día 8 de mayo de 2017, el señor Julio Cesar López Jamioy remitió a esta Corporación un documento contentivo de la intervención de siete mujeres indígenas del Araracuara[52]. En el escrito, redactado parcialmente en idioma nativo, solicitaron la valoración y el respeto de sus derechos fundamentales, como mujeres, del pueblo muia (Huitoto) y, por lo mismo, reclamaron que se entienda al territorio histórico como soporte material y espiritual de su colectividad, pues Araracuara es el centro ceremonial de sus antepasados. En particular, enfatizan en vedas tradicionales a la extracción de oro, petróleo y esmeraldas, y en impactos de la minería en el sistema hídrico de la zona, en especial el río Caquetá. Dicho esto, pidieron que la acción de tutela fuera concedida, con el fin de que se realizara un proceso de consulta previa, que garantizara su participación. 2.3.6. El 6 de junio de 2017, la Corte profirió un nuevo Auto en el que requirió información a la ANM, a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías Étnicas del Ministerio del Interior y al Instituto Colombiano de Antropología e Historia. Puntualmente, en el caso de la ANM, se solicitó que precisara sobre el estado del trámite en el que se hallaba la declaratoria de ZMI; mientras que, a las otras dos entidades, se les pidió que certificaran si, dentro del resguardo indígena Andoque de Aduche, existían relaciones territoriales o constaba que allí habitaran otras comunidades étnicas. 2.3.7. En oficio del 21 de junio de la presente anualidad, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías Étnicas del Ministerio del Interior informó que no tenía conocimiento, ni podía establecer si otras comunidades indígenas ejercían algún tipo de relación territorial dentro del resguardo en comento. En este sentido, enfatizó que su intervención en el asunto, se hallaba restringida a llevar registros de las autoridades étnicas, custodiar los censos, intervenir en los conflictos que se susciten cuando se lo soliciten y fungir como garante de sus derechos[53]. 2.3.8. Por su parte, en escrito de la misma fecha, la ANM reiteró las respuestas dadas al Auto del 27 de marzo de 2017, además (i) citó normas del Código de Minas que regulan las ZMI, (ii) alegó que para este caso no resultaba necesaria la realización de la consulta previa, y (iii) finalizó señalando que el trámite para su declaratoria se hallaba suspendido en espera de la decisión que adopte esta Corporación[54]. 2.3.9. En un escrito radicado en esta Corporación el 25 de julio del año en curso[55], representantes de varias asociaciones indígenas[56] intervinieron para solicitar que se tuviese en cuenta lo que denominan “macro territorio” y, en consecuencia, se analizara la obligatoriedad de contar con el consentimiento previo, libre e informado de sus comunidades, antes de adoptar cualquier decisión que afectase sus vidas. Como sustento de lo anterior, mencionaron que resultaba necesario tener en consideración aspectos de su sistema de conocimiento material y espiritual. Así, enfatizaron que la zona de Araracuara, donde se halla el resguardo indígena Aduche, hace parte integral de su territorio ancestral o “macro territorio” y, por lo mismo, cualquier actuación administrativa tendría efectos espirituales y materiales en la integridad de sus culturas y formas de vida. En este sentido, indicaron que para los pueblos Yucuna, Matapi, Tanimuka, Macuna, Letuama, Cabillarí, Barasano, Bara, Eduria, Itana, Tuyuca, Yuhup y Yauna, entre otros, el territorio está definido en las narraciones de origen. De las áreas que ellos ocupan hacen parte los ríos Pira Paraná, Apaporis, Mirití, parte del Caquetá y el Vaupés, y en él existen sitios especiales, que son lugares de pensamiento y que son recorridos “con sus oraciones, hasta encerrarse en los raudales de Jirijirimo y de Araracuara, subiendo por los ríos Caquetá y Apaporis”[57]. De manera que, en su cultura, el “territorio de Yurupari está representado como una casa grande o Maloca –Haho Wii–, la cual a su vez está compuesta por otras malocas más pequeñas que constituyen la territo-rialidad específica de cada etnia”[58]. Este “macro territorio”, que en el escrito denominan Territorio de los Jaguares del Yuruparí (Hee Yaia Godo - Bakarí), está ordenado desde el origen por los Ayawa o creadores. En él, seres espirituales dejaron conocimientos, lugares y elementos sagrados que sus sabedores utilizan con el fin de realizar curaciones, al igual que propiciar el bienestar humano y del ambiente. En general, enfatizaron que, al igual que la comunidad de Aduche, junto con el Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas (CRIMA), hacen parte de la Mesa Permanente de Coordinación Interadministrativa en el Departamento del Amazonas y conforman igualmente la Organización Nacional de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC), entidad que instauró la acción de tutela, “(…) como mecanismo para la defensa de los derechos territoriales de [sus] pueblos”[59]. Dentro de este espacio, específicamente en la XXIII Sesión realizada los días 22 al 24 de mayo de 2013, en conjunto, declararon que la minería en sus territorios desconocía sus derechos fundamentales, afectaba la integridad del territorio, al igual que su sistema de autoridad, gobernabilidad y control social, e incidía en su seguridad alimentaria y salud. 2.3.10. Finalmente, mediante oficio radicado el 28 de julio de 2017, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) destacó algunos aspectos de la cultura y etnia Aduche[60]. En cuanto a su ubicación, reseñó que se hallan cerca de la ribera del medio río Caquetá, al sur de la Amazonía Colombiana. Se trata de una población que fue diezmada por la explotación cauchera de la Casa Arana, que perpetró un genocidio contra ella. En cuanto al territorio, que los Andoque llaman tierra de la abundancia, el ICANH indicó que, para ellos, “(…) no sugiere un espacio geográfico (o polígono) sobre el cual un individuo o una instancia (por ejemplo, el Estado) ejerce alguna forma de soberanía; sino más bien remite a una concepción de cuerpo que se constituye por medio de relaciones entre entes que viven en diferentes ‘niveles’ o ‘mundos’ (…)”[61]. Esto no dista de la generalidad de las comunidades indígenas de la Amazonía colombiana, que se caracterizan por desarrollar escenarios de articulación entre espacios culturales, sociales, productivos y naturales, en consideración de los elementos con los que interactúan desde sus sistemas de vida, que incluyen el acceso al alimento en sucesiones de estaciones bien establecidas. Por ello, tratándose de la etnia en comento, para acceder a los bienes ambientales se establecen relaciones de reciprocidad frente a quienes se consideran seres sobrenaturales que “regalan” sus frutos al “Pueblo del hacha”, al igual que en relación con todo aquel que se encuentre en territorio Andoque. A continuación, expuso que en los últimos años la extracción de recursos mineros ha incidido en la calidad de vida de los Andoque, entre otras razones, porque la minería artesanal se desarrolla en un contexto de ilegalidad y saqueo ambiental. En criterio del ICANH, la declaratoria de la ZMI no necesariamente constituye un blindaje frente a la actividad minera, pues “casos similares se han presentado entre las comunidades afro-descendientes del municipio de Río Quito en el departamento del Chocó, quienes creyeron que con el título minero obtenido en 2008 podían parar la explotación ilegal que desde 2005 se había enquistado en el río. Se equivocaron, porque en lugar de eso, la fiebre del oro y las carencias de la población, generaron un auge de contratos de arrenda-miento de terrenos en los que mineros ilegales pagaron con migajas la devastación ecológica (…)”[62]. III. REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL 3.1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo expuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 27 de enero de 2017 proferido por la Sala de Selección Número Uno, la cual dispuso su examen por la Sala Segunda de Revisión. 3.2. Insistencia de la Defensoría del Pueblo[63] El Defensor del Pueblo insistió en la selección del caso, al considerar que se trata de un problema novedoso relacionado con los límites al ámbito de competencia de la ANM para establecer zonas mineras en territorios indígenas, en donde también se advierte aspectos vinculados con el retracto y la oponibilidad de dicho trámite frente a las comunidades étnicas. Por lo demás, se manifiesta que el asunto también es relevante, al requerir el desarrollo de elementos relativos al derecho de prelación de los pueblos indígenas, frente a los cuales no se establecen exigencias mínimas de idoneidad, conocimiento técnico especializado y/o recursos económicos para desplegar la actividad; asunto que puede poner en riesgo la existencia de la figura del resguardo y, en consecuencia, la supervivencia física y cultural de dichos pueblos, en este caso, de la etnia Andoque, pues se pretende destinar más del 98% de su territorio a la actividad minera. Igualmente se destaca que el caso envuelve aspectos del derecho de participación como la consulta previa o el consentimiento libre e informado, en especial ante la ausencia de una instancia para dirimir las controversias suscitadas en torno a la declaratoria de la ZMI, en relación con el resto de pueblos indígenas que habitan el área en conflicto y en el cual articulan espacios culturales, sociales, productivos y naturales. Finalmente, la guarda de los territorios tradicionalmente ocupados y sus recursos naturales no persigue fines mercantilistas, ya que se halla íntimamente ligada a la existencia y supervivencia de estos grupos culturalmente diferenciados. Por ello, a juicio de la Defensoría, podría existir una trasgresión del concepto del resguardo indígena, en atención a que la declaratoria de la ZMI en el porcentaje mencionado iría en contravía de los propósitos, principios y finalidades de la figura. En este sentido, de conformidad con el artículo 7.3 del Convenio 169 de la OIT[64], para poder avalar una decisión en el sentido que se propone, se requeriría la realización de estudios con el fin de determinar la incidencia social, espiritual y cultural de este tipo de medidas, máxime cuando la comunidad no cuenta con conocimientos técnicos especializados o recursos para adelantar actividades de exploración y explotación en la zona, no existe claridad en torno a la normatividad nacional relativa a la operación de concesiones sobre los yacimientos y depósitos mineros ubicados en una ZMI, y no son claros los procedimientos ambientales que sustenten la viabilidad de su delimitación. 3.3. Presentación del caso, problema jurídico y esquema de resolución 3.3.1. Aclaración previa y delimitación del caso 3.3.1.1. El asunto objeto de estudio presenta algunas complejidades que, en atención a los principios de la acción de tutela, como lo son la eficacia y la prevalencia del derecho sustancial[65], obligan a que esta Sala de Revisión realice ciertas precisiones que delimiten el objeto sobre el que se pronunciará, en atención a que, como se verá, las circunstancias que dieron origen al caso varia-ron durante el trámite adelantado y, en consecuencia, otros bienes ius funda-mentales entraron en tensión dentro del proceso de declaratoria de la ZMI. En efecto, tal como lo argumentó la Defensoría del Pueblo, el caso suscita debates constitucionalmente relevantes en torno a las competencias de la ANM para delimitar el 98% del resguardo como ZMI. De igual manera, origina dudas respecto del alcance de las figuras de la oponibilidad y el retracto ejercido por la comunidad Andoque mediante derecho de petición presentado el 12 de mayo de 2016. Y también origina interrogantes frente a la exigibilidad de la consulta previa, por la incidencia de la actuación administrativa en un territorio tradicionalmente ocupado por varias comunidades[66]. En armonía con lo expuesto, varios de los intervinientes refirieron expresamente a la trasgresión del derecho a la consulta previa y al territorio de otras comunidades que habitan la zona, hasta el punto que, en ejercicio de sus poderes oficiosos en materia probatoria, la Sala desplegó actuaciones para esclarecer la situación y, en consecuencia, solicitó información al ICANH, a la ANM y a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías Étnicas del Ministerio del Interior. 3.3.1.2. Antes de señalar cuáles fueron estas circunstancias y cómo se configura frente a cada una de ellas un problema jurídico que, en esta oportunidad, la Sala debe atender, es menester reiterar, al igual que en otras oportunidades[67], que el artículo 86 de la Constitución Política contempla la posibilidad de toda persona de acudir ante los jueces de la República, a través de la acción de tutela, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, ya sea por sí misma o por quién actúe en su nombre. Por ello y como quiera que se trata de una acción cuyo ejercicio puede ser realizado sin que medie un apoderado judicial, en procura de la efectividad de los derechos de todas las personas, la Corte ha señalado que, de conformidad con las normas constitucionales y reglamentarias de la acción de tutela, una de sus características es la informalidad, la cual se extiende incluso a los casos en que su ejercicio es desplegado por un profesional del derecho. La informalidad, como característica de la acción de tutela, está descrita en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, el cual contempla que la solicitud de amparo deberá expresar con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera transgredido o amenazado, el posible autor de la amenaza o agravio y “la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud”. Adicionalmente, en esta disposición, se establece que no “será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado”. La razón de lo anterior se debe a que el objetivo del amparo constitucional supone la garantía y realización efectiva de los derechos fundamentales de las personas[68], lo que resultaría difícil si el mecanismo estuviese sujeto a férreas formalidades que lo hicieran nugatorio o, en el peor de los casos, ineficaz para resguardar los aludidos bienes, de sublime valor para una sociedad democrática, pluralista y fundada en el respeto de la dignidad humana[69]. 3.3.1.3. Debido a la informalidad en comento, el juez constitucional también ha de analizar de manera oficiosa, a partir de las circunstancias concretas del caso, cuál es el conflicto que se le presenta y si el mismo ha de ser resuelto a través de la acción de amparo constitucional. Por ello, de conformidad con los poderes que le confiere el ordenamiento, debe esclarecer las actuaciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales, así como determinar qué norma constitucional fue infringida y cuál es la pretensión que se busca realizar a través del amparo constitucional. Esto responde, como ya se dijo, al reconocimiento, “sin discriminación alguna, [de] la primacía de los derechos inalienables de la persona (…)”[70]. Lo anterior ha sido realizado por esta Corporación en el pasado. Un ejemplo de ello se observa en la Sentencia T-979 de 2006[71], en la que expresamente se indicó que “es deber del juez constitucional examinar cuidadosamente la situación de hecho planteada y, si fuere necesario, complementar el esfuerzo del accionante realizando las adecuaciones que resulten necesarias para analizar dicha situac...