Sentencia T-560 de 2008

T-560-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-560/08 POBLACION DESPLAZADA-Condición de especial vulnerabilidad exclusión y marginación POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA-Problemática de la capacidad institucional del Estado para su protección/ESTADO-Insuficiencia de recursos para la implementación de políticas de atención a la población desplazada DESPLAZAMIENTO FORZADO-Eliminación del término máximo para la atención humanitaria de emergencia/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia debe ser flexible/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento AYUDA HUMANITARIA-Se ordena a Acción Social prorrogar la ayuda humanitaria hasta tanto la condición de vulnerabilidad en que se encuentra cese Referencia: expediente T-1.831.706 Acción de tutela instaurada por Mabel del Carmen Rubio Monterrosa contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil ocho (2008). La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA dentro del trámite de revisión del fallo dictado por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena el veintidós (22) de octubre de dos mil siete (2007), en el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES Mabel del Carmen Rubio Monterrosa interpuso, el tres (3) de octubre de dos mil siete (2007), acción tuitiva de derechos fundamentales contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales. 1. Hechos Los hechos relatados por la parte demandante en la acción de tutela se resumen así: 1. Manifestó ser desplazada del municipio de María la Baja Bolívar. 2. Indicó que declaró la situación de desplazamiento “(…) en el 2002 en la UAO, para que se [le] inscribiera en el Registro Único de Población Desplazada.” 3. Enfatizó que “(…) [ha] recibido todas las primeras ayudas humanitarias y una prórroga que [recibió] el año pasado, pero hasta la fecha no [ha] logrado [su] estabilización económica, razón por la que [ha] solicitado la prórroga de estas ayudas este año varias veces a través de la gestión de la Defensoría del Pueblo Regional Bolívar (…)”. 4. Señaló que es madre cabeza de familia y que sus cinco hijos dependen de ella, siendo cuatro de ellos menores de edad. 5. Indicó que vive en arriendo y que debe varios meses del canon respectivo, así como servicios públicos domiciliarios. 6. Enfatizó que actualmente su situación es precaria, pues uno de sus hijos (Arnovis Mendoza Rubio) “(…) padece de TRASTORNO CONGÉNITO SEVERO, discapacidad permanente y depende totalmente de [ella]. Y los otros están estudiando”, lo que le impide trabajar. 2. Solicitud de tutela Considerando vulnerados sus derechos a la vida digna, dignidad humana, igualdad y debido proceso por la entidad accionada, solicitó al juez de tutela que ordenara a la Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional “(…) autorizar la prórroga de la entrega de la ayuda humanitaria hasta tanto logre [su] estabilización socioeconómica, basándose en [su] estado de vulnerabilidad, por tener la calidad de persona en situación de desplazamiento y condición de cabeza de hogar.” 3. Intervención de la parte demandada Mediante auto proferido el tres (3) de octubre de dos mil siete (2007), el Juzgado Cuarto Civil del Circuito ofició a la entidad demandada “(…) para que en el termino (sic) de 24 horas haga los descargos de los hechos a que alude la acción de tutela.” (Cuad. 1, folio 16). La accionada guardó silencio. 4. Pruebas relevantes aportadas al proceso 1. Fotocopia cédula de ciudadanía de Mabel del Carmen Rubio Monterrosa, con fecha de nacimiento dieciséis (16) de mayo de mil novecientos sesenta y cinco (1965) (Cuad. 1, folio 5). 2. Fotocopia de Certificado de Registro Civil de Nacimiento de Sindy Paola Mendoza Rubio, con fecha de nacimiento dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) (Cuad. 1, folio 6). 3. Registro Civil de Nacimiento de Erick Mendoza Rubio, con fecha de nacimiento veintisiete (27) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993) (Cuad. 1, folio 7). 4. Registro Civil de Nacimiento de Arnovis Mendoza Rubio, con fecha de nacimiento dieciséis (16) de enero de mil novecientos noventa y dos (1992) (Cuad. 1, folio 8). 5. Registro Civil de Nacimiento de Jean Carlos Mendoza Rubio, con fecha de nacimiento quince (15) de enero de mil novecientos ochenta y ocho (1988) (Cuad. 1, folio 9). 6. Registro Civil de Nacimiento de Yuriedis Medoza Rubio, con fecha de nacimiento veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995) (Cuad. 1, folio 10). 7. Copia de segunda solicitud de prórroga elaborada por la Defensoría del Pueblo el doce (12) de julio de dos mil siete (2007), en la que se le solicita a Acción Social una prórroga a favor de Mable del Carmen Rubio Monterrosa. (Cuad. 1, folio 11). 8. Certificación expedida por la “Fundación REI para la Rehabilitación Integral I.P.S”, donde se “(…) certifica que Arnovis Mendoza Rubio presenta trastorno Congénito Severo que determina discapacidad permanente que le hace dependiente 100% de familiar”. (Cuad. 1, folio 13) II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN Conoció de la causa en instancia única el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena, que mediante sentencia del veintidós (22) de octubre de dos mil siete (2007) resolvió desestimar las pretensiones de la accionante. Respecto al derecho fundamental a la igualdad, consideró el A quo que no existían evidencias dentro del acervo probatorio que permitieran determinar vulneración alguna a dicho derecho, pues “(…) el actor no allegó al expediente prueba alguna que soporte lo dicho y que demuestre la existencia de un evidente trato discriminatorio entre el tutelante y otra persona o personas que se encuentren en la misma circunstancia planteada por él, es decir, que hayan solicitado a las entidades accionadas la entrega de ayuda humanitaria y estas (sic) hayan procedido a su entrega.” De igual forma encontró el A quo que no se evidenciaba en el acervo probatorio que la actora hubiese “(…) recurrido ante las entidades demandadas a efectos de solicitar para él y su núcleo familiar, la ayuda humanitaria a que tiene derecho en su condición de desplazado.” Por tanto, nada muestra que la actora haya cumplido con “(…) la carga mínima de acudir a cada una de [las entidades pertinentes] con el fin de reclamar la ayuda que provea según su naturaleza.” De esta forma, encontró el Juez de Instancia que no era posible determinar negligencia alguna por parte de la entidad demandada en la entrega de la ayuda humanitaria, ya que no se acreditaba que la accionante hubiese solicitado dichas prestaciones asistenciales. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección número Tres mediante auto del siete (7) de marzo de dos mil ocho (2008), dispuso su revisión por la Corte Constitucional. 1. Competencia Esta Corte es competente para conocer de la revisión de los fallos de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de Selección. 2. Problemas jurídicos y esquema de resolución Tras analizar los hechos narrados y los medios probatorios aportados al proceso, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, al no prorrogar la ayuda humanitaria a Mabel del Carmen Rubio, vulneró sus derechos fundamentales. Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta Corporación en torno a (i) la condición de especial vulnerabilidad, exclusión y marginación de la población desplazada por la violencia, (ii) la ayuda humanitaria de emergencia y su prórroga. Posteriormente se resolverá el caso concreto. i) La condición de especial vulnerabilidad, exclusión y marginación de la población desplazada por la violencia. Reiteración de Jurisprudencia. El artículo 1º de la ley 387 de 1997 “[p]or la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”, define la condición de desplazado como aquella en la cual una persona se ha visto obligada a migrar dentro del territorio nacional con la consecuente necesidad de abandonar su localidad de residencia o sus actividades económicas habituales, debido a que su vida, integridad, seguridad o libertad se encuentran amenazadas o vulneradas. Este atentado contra los derechos fundamentales de estas personas se presenta con ocasión, entre otros, del conflicto armado o de la violencia generalizada que acarrea infracciones masivas a sus Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario[1]. La gravedad de la situación en que se encuentran los desplazados es de tal magnitud, que una pluralidad de sus derechos fundamentales son simultáneamente transgredidos, lo que conlleva a que se encuentren en una situación de marginalidad, exclusión y vulnerabilidad especial. En efecto, esta Corporación en sentencia T-585 de 2006[2] señaló: “[D]ebido a la masiva, sistemática y continua vulneración de derechos fundamentales de la que son objeto, estas personas se encuentran en una especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la primera como aquella situación que sin ser elegida por el individuo, le impide acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la realización de sus derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un proyecto de vida[3]; la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una persona a su comunidad de origen[4]; y, la tercera, como aquélla situación en la que se encuentra un individuo que hace parte de un nuevo escenario en el que no pertenece al grupo de beneficiarios directos de los intercambios regulares y del reconocimiento social[5] (…)”. Si bien el origen del desplazamiento por causa del conflicto armado no es endilgable exclusivamente al Estado, la incapacidad del mismo para proteger los derechos de sus habitantes en la actual situación de inseguridad y desasosiego causado por grupos armados ilegales si es responsabilidad de aquél. No sobra recordar que por mandato Constitucional el Estado y las autoridades de la República existen “(…) para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (…)”.[6] Precisamente para esto es que el Estado cuenta con el monopolio legitimo de los medios de coerción. Así, la existencia misma del Estado tiene como fin esencial garantizar a la comunidad, en todo el territorio nacional, que sus derechos no se verán conculcados por ningún motivo. El artículo 2º de la Constitución es claro al señalar como fines esenciales del Estado “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (…)”. Cuando la población se ve sometida a la necesidad de abandonar su localidad de residencia o actividades económicas habituales para huir del conflicto armado, significa que el Estado ha fallado frente a su misma razón de ser, lo que indudablemente lo hace responsable. Este hecho fue reconocido por el Congreso de la República en la ley 387 de 1997 donde en el título primero se aceptó la responsabilidad del Estado frente al nefasto fenómeno del desplazamiento. Pues bien, al ser un deber del Estado, emanado del artículo 13º de la Carta, el promover “(…) las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y [adoptar las] medidas a favor de grupos discriminados o marginados[, al igual que proteger] especialmente a aquellas personas que por su condición (…) se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (…)”, esta Corporación ha señalado que es un deber imperativo del Estado tomar las medidas necesarias para reestablecer los derechos de los desplazados a su estado anterior. En la sentencia T-025 de 2004[7] se señaló que: “(…)De lo anterior se derivan dos clases de deberes para el Estado. Por una parte, debe adoptar e implementar las políticas, programas o medidas positivas para lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados y al hacerlo, dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales de satisfacción progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales básicos de la población ‑en aplicación de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “cláusula de erradicación de las injusticias presentes”‑[8]. Y, por otra, debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos[9]. (…) Los desplazados son personas de especial protección, y es prioridad del Estado, así como de la sociedad colombiana en su conjunto, adoptar las medidas necesarias para que cese la vulneración a sus derechos fundamentales. Por esta razón, la Corte Constitucional en la aludida sentencia, al ver la grave situación del desplazamiento forzado en Colombia, declaró el estado de cosas inconstitucional, pues se evidenciaba que“(1) se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas - que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales - y (2) (…) la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.”[10] Esta declaratoria buscó que el Estado fuese diligente y “(…) (i) diseñ[ara] y [propusiera] en marcha las políticas, planes y programas que garanticen de manera adecuada los derechos fundamentales cuyo goce efectivo depende de la superación del estado de cosas inconstitucional; (ii) se apropi[aran] los recursos necesarios para garantizar la efectividad de tales derechos; (iii) se modifi[caran] las prácticas, las fallas de organización y de procedimiento que resultan violatorias de la Constitución; (iv) se reform[ara] el marco jurídico cuyas falencias [contribuyeron] al estado de cosas inconstitucional; y (v) se reali[zaran] los trámites administrativos, presupuestales y de contratación que [fueran] indispensables para superar la vulneración de los derechos. (…)” De esta forma, si bien la Corte ha sido consciente de las dificultades presupuestales existentes para resolver la vulneración masiva de derechos fundamentales de la población desplazada,[11] este no es un argumento que pueda dilatarse indefinidamente en el tiempo o servir como baluarte para excusar la ineficacia en las políticas públicas que pretenden solventar la materia. Esto por cuanto la prolongación indefinida del desplazamiento forzado y la vulneración masiva y continua de derechos fundamentales que ello acarrea es contraria a la dignidad humana, fundamento esencial del Estado Social de Derecho que, por voluntad del constituyente primario, es la República de Colombia. Así mismo, el Estado y el Gobierno Nacional tienen la obligación jurídica de garantizar el presupuesto necesario para atender a toda la población afectada por el desplazamiento forzado, y ello independientemente de su voluntad, pues es obvio que el problema de la atención a esta población es un problema esencialmente presupuestal. Admitir que la atención al desplazamiento forzado dependa de la voluntad del Gobierno Nacional o permitir la prolongación indefinida del argumento de las dificultades presupuestales sería contrariar la esencia misma de la obligación jurídica, que es precisamente su obligatoriedad independiente o incluso contraria a la voluntad del obligado, pudiendo ser coactivamente satisfecho su cumplimiento, como sucede en los procesos ejecutivos. En el tema de la atención del desplazamiento forzado es el Estado el obligado, y no es constitucionalmente admisible reconocer por un lado la vulneración masiva de derechos fundamentales de los desplazados y por el otro enviarlos a una fila de espera para obtener la atención y protección efectiva de sus derechos, fila que cada día crece más, haciendo en la realidad nugatorios los derechos de los desplazados, que como se sabe, son sujetos de especial protección constitucional. El Estado tiene la obligación jurídica de atender a todos y cada uno de los desplazados, y ello de una manera integral, desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la recuperación y estabilización socio-económica del desplazado y su núcleo familiar. Ahora bien, la condición de desplazado y la múltiple vulneración a los derechos de las personas que se ven sometidas a este flagelo no fenece por el paso del tiempo. Tampoco termina porque el Estado asuma la asistencia humanitaria de emergencia a la que está obligado.[12] Por el contrario, sólo cuando la situación de las personas deja de presentar la plurivulneración de sus derechos finiquita dicha condición. Lo cual únicamente se concreta con la estabilización socio-económica. La ley 387 de 1997 establece en el artículo 18 que la condición de desplazado forzado sólo cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica, ya sea en el lugar del que fueron desplazados o en una zona de reasentamiento.[13] Este hecho es concomitante con el enfoque restitutivo, principio orientador del Plan de Atención a la Población Desplazada consagrado en el decreto 250 de 2005, que fue definido como: “(…) la reposición equitativa de las pérdidas o daños materiales acaecidos por el desplazamiento, con el fin de que las personas y los hogares puedan volver a disfrutar de la situación en que se encontraban antes del mismo. (…)” (subrayas fuera del original). En suma, los desplazados por la violencia, al ser personas que por su situación de exclusión, marginalidad y vulnerabilidad ven vulnerados una pluralidad de sus derechos fundamentales, requieren acciones eficaces para que logren superar la situación que por responsabilidad del Estado los aqueja. Por tanto, el Estado está obligado a tomar medidas concretas y efectivas para que su situación social y económica se estabilice. Dicha obligación no puede quedar sujeta a la voluntad de las entidades encargadas, pues se desvirtuaría la naturaleza misma de la obligación jurídica del Estado frente a la atención integral de la población desplazada por la violencia. Estas medidas no pueden dilatarse en el tiempo, máxime cuando la situación de desplazamiento es en si misma contraria a la dignidad de la persona, fue declarada como un estado de cosas inconstitucional y sólo fenece mediante la estabilización socioeconómica. (ii) La ayuda humanitaria de emergencia y su prórroga. Reiteración de Jurisprudencia. Al haber tenido que migrar dentro del territorio nacional por motivos ajenos a su voluntad, los desplazados se ven privados del acceso a los lugares en los que solían adelantar sus actividades económicas; de las cuales dependía su sustento y el de su núcleo familiar, con la consecuente vulneración de su mínimo vital. Es por esto que la Corte Constitucional ha indicado que la ayuda humanitaria de emergencia constituye una manifestación de la obligación del Estado de garantizar el mínimo vital de estas personas, que por responsabilidad de aquel y omisiones en los mismos fines para los que se ha constituido, se han visto obligadas a salir de su localidad de residencia o abandonar sus actividades económicas habituales, debido a la amenaza sobre sus derechos fundamentales.[14] En este orden de ideas, el fin que la ayuda humanitaria de emergencia se propone es brindar aquellos mínimos necesarios para aplacar las necesidades más apremiantes de la población desplazada.[15] Por esta razón, y hasta tanto la situación de especial vulnerabilidad en la que estas personas –mujeres, hombres, niños y niñas - se ven sometidas cese, el Estado tiene la obligación jurídica de prestarla. Ahora bien, en un principio, el término durante el cual se tenía derecho a la asistencia humanitaria fue definido por el artículo 15 de la ley 387 de 1997, que indicaba que la asistencia humanitaria sería prestada por el término de tres meses, y que bajo circunstancias excepcionales definidas en el artículo 21 de del decreto 2569 del 2000, esta asistencia sería prorrogada por espacio límite de tres meses adicionales. Sin embargo, en la sentencia C-278/07 proferida por la Sala Plena de esta Corporación, se declararon inexequibles las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, en el entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en el artículo 15 de la mencionada Disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su auto-sostenimiento. En la aludida sentencia, esta Corporación señaló: “[L]a fase inicial de atención estatal al fenómeno del desplazamiento forzado es la atención humanitaria de emergencia, la cual está a cargo del Gobierno Nacional (…). [C]on la provisión de asistencia humanitaria de emergencia, las autoridades del Estado satisfacen uno de los deberes mínimos en relación con la subsistencia digna de los desplazados, como quiera que a través de ella hace efectivos derechos de marcado contenido prestacional, “que guardan una conexidad estrecha con la preservación de la vida en circunstancias elementales de dignidad como seres humanos distintos y autónomos (artículos 1, 11, 12, 13, 14, 16 y 17 C.P.)”.” “(…) la Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social.(Subrayas fuera del original). De esta forma, teniendo en cuenta que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino del cumplimiento de condiciones materiales en las cuales los derechos fundamentales de estas personas se ven reestablecidos, resulta necesario concluir que la ayuda humanitaria –destinada a la satisfacción del mínimo vital de los desplazados – debe continuar hasta tanto la vulnerabilidad que los afecta y constituye en sujetos de especial protección constitucional cese. Esto a pesar de las restricciones presupuestales y los escasos recursos, ya que, por mandato constitucional, por ser el Estado colombiano un Estado Social de Derecho (Art. 1°), “(…) el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación (…)” (Art. 366). 3. Análisis del caso en concreto La actora, desplazada por la violencia del municipio de María la Baja desde el 2002, interpuso acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (en adelante Acción Social) el tres (3) de octubre de dos mil siete (2007), por considerar que dicha entidad, al no entregarle prórrogas de ayuda humanitaria, transgredía sus derechos fundamentales así como los de su núcleo familiar; conformado por ella y cinco hijos, de los cuales - adujo - cuatro son menores de edad y uno, por condiciones de salud, depende totalmente de ella. Al momento de interponer la acción tuitiva de derechos fundamentales manifestó que se encuentra inscrita en el Registro Único de Población Desplazada y que ha recibido ayudas humanitarias y una prórroga. Sin embargo no se ha estabilizado socio-económicamente; razón por la cual ha solicitado varias veces, a través de la Defensoría del Pueblo Regional de Bolívar, prórrogas de ayuda humanitaria. Agregó que tanto su situación como la del resto de su núcleo familiar es grave, pues dependen económicamente de ella y, al sufrir uno de sus hijos “(…) de TRASTORNO CONGÉNITO SEVERO (…)”, se ve forzada a dedicarle todo su tiempo, lo que le impide trabajar para sostener a su familia. Por su parte Acción Social guardó silencio durante el término procesal para ejercer los descargos. Actuación que, a decir del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, hace que se tengan por ciertos los hechos manifestados por la parte accionante. El juez de instancia resolvió desestimar las pretensiones de la accionante denegando la prórroga de la ayuda humanitaria. Consideró que no existía vulneración al derecho fundamental a la igualdad, pues carecía de evidencias fácticas que permitieran constatar un trato diferente de Acción Social para con otros desplazados a los que si se les entregara prórrogas de la ayuda humanitaria. De igual forma, encontró el A quo que no existía prueba alguna en el expediente que demostrase que la accionante hubiese solicitado a la entidad demandada la ayuda humanitaria, por lo que, al no constatarse que la actora hubieses cumplido con “(…) la carga mínima de acudir a cada una de [las entidades pertinentes] con el fin de reclamar la ayuda que provea según su naturaleza”, no se observaba negligencia alguna por parte de la entidad demandada que vulnerase sus derechos fundamentales. 3.1 Sea lo primero indicar que para esta Sala no cabe duda de que la accionante y su núcleo familiar son desplazados por la violencia del Municipio de María la Baja –Bolivar – desde el 2002; lo que los constituye en sujetos de especial protección constitucional por la plurivulneración de sus derechos fundamentales. Por tal razón, el Estado está obligado para con ellos a adelantar políticas que permitan su estabilización socio-económica o su retorno al municipio del cual se vieron obligados a migrar por la violencia. Sólo en ese momento puede considerarse que la condición de desplazados cesa y que la responsabilidad Estatal por la migración interna ha reparado parte del daño causado, pues aún debe responder por la verdad y la justicia de las víctimas de dicho flagelo.[16] En este orden de ideas, fue señalado anteriormente que la ayuda humanitaria tiene como fin garantizar la satisfacción del mínimo vital de personas que se han visto obligadas a abandonar los lugares donde habitaban y se desempeñaban económicamente. De igual forma fue indicado en el fundamento normativo de la presente sentencia que la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia no depende de un número determinado de ayudas entregadas o de un término específico, sino de las necesidades materiales de los desplazados. Por lo que debe continuar hasta tanto la vulnerabilidad que los afecta y constituye en sujetos de especial protección constitucional cese. 3.2 Constata la Sala que la situación de vulnerabilidad que aqueja a la accionante y a su núcleo familiar no fue desvirtuada por la entidad accionada. De hecho, al guardar ésta silencio, presume la Sala de Revisión la veracidad de los mismos. De igual forma, el estado de salud de Arnoví Mendoza Rubio, sobre el cual fue aportada una certificación de la “Fundación Rei para la Rehabilitación Integral” donde se señala que “(…) presenta trastorno congénito severo (…) que le hace dependiente 100% de un familiar” (Cuad. 1, folio 13), y la ausencia de manifestación al respecto por parte de la entidad accionada, permite concluir que la accionante y su núcleo familiar se encuentran en un estado de vulnerabilidad tal que obliga la prórroga inmediata de la ayuda humanitaria. Punto que es refrendado por el hecho de que cuatro de los cinco hijos de la accionante son menores de edad (Cuad. 1, folios 6 a 10). 3.2 De los medios probatorios aportados al proceso se desprende que la actora solicitó el doce (12) de julio de dos mil siete (2007), a través de la Defensoría del Pueblo, una prórroga de ayuda humanitaria. En dicho escrito se manifiesta que la actora “[a]cudió a [la] defensoría (…) con el fin de indagar por la solicitud de prórroga hecho ante Acción social (sic) porque hasta el momento no le han respondido. Reitera que no ha podido lograr la estabilización socioeconómica, es madre cabeza de hogar, tiene un hijo discapacitado quien padece de trastorno congénito severo (…)” (Cuad. 1, folio 11). Por tal razón, no comparte la Sala de Revisión el argumento del juez de instancia que consideró – equivocadamente- que “(…) no existe prueba alguna dentro de este trámite, que acredite que el accionante (sic) haya recurrido ante las entidades demandadas a efecto de solicitar para él (sic) y su núcleo familiar, la ayuda humanitaria a que tiene derecho en su condición de desplazado” (Cuad. 1, folio 19). 3.3 Ahora bien, según el parágrafo 3º del artículo 16 de la ley 418 de 1997 – modificado por el artículo 7º de la Ley 782 2002 -[17] la ayuda humanitaria será entregada por la Red de Solidaridad Social en forma directa.[18] A su vez el Decreto 2467 de 2005 fusionó la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional a la Red de Solidaridad Social. En el numeral 7º del artículo 6º de dicha norma se dispuso como una de las funciones de Acción Social “(…)[a] atender a las víctimas de la violencia de acuerdo con lo establecido por la Ley 418 de 1997 (…)”.[19] Por tal razón no cabe duda de que la responsabilidad jurídica de entregar la prórroga de la ayuda humanitaria está en cabeza de la accionada. 3.4 En este orden de ideas, al corroborar que tanto la accionante como su núcleo familiar son personas desplazadas por la violencia, que se encuentran en un estado de vulnerabilidad tal que exige la prórroga inmediata de la ayuda humanitaria para satisfacer su mínimo vital, y al constatar que la actora ha acudido ante Acción Social para que ésta cumpla con su obligación jurídica, que no ha ejecutado oportunamente, es forzoso concluir que el derecho fundamental al mínimo vital de la actora y su familia ha sido transgredido de forma ineluctable. Por esta razón, la sentencia de instancia habrá de ser revocada y en su lugar se ordenará a la Agencia Presidencial para la Acción Social entregarle a la accionante la prórroga de la ayuda humanitaria hasta tanto el estado de vulnerabilidad en que se encuentra cese. Evidentemente el fenecimiento de dicha condición no puede depender de constataciones adelantadas por la propia accionada, que ha mostrado negligencia no sólo en la entrega de la ayuda humanitaria a que la actora tiene derecho, sino en la misma contestación de la acción de tutela interpuesta por la señora Rubio. Por este motivo, la Sala requerirá al Defensor del pueblo para que, además de controlar el pleno cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia, efectúe un seguimiento a la situación de vulnerabilidad que aqueja a la accionante. IV DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el veintidós (22) de octubre de dos mil siete (2007) por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena que denegó el amparo solicitado por Mabel del Carmen Rubio Monterrosa contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. En su lugar CONCEDER el amparo del derecho fundamental al mínimo vital de la accionante. SEGUNDO: ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que entregue mensualmente, comenzando a partir de las 48 horas contadas desde de la notificación de la presente providencia, la prórroga de ayuda humanitaria a Mabel del Carmen Rubio hasta tanto la situación de vulnerabilidad en que se encuentra cese. TERCERO: REQUERIR al Defensor del Pueblo para que controle el pleno cumplimiento de lo ordenado en esta providencia y efectúe el seguimiento de la condición de vulnerabilidad de la accionante y su núcleo familiar. CUARTO: LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado Ponente MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado Ausente en comisión JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] El texto completo del citado artículo es el siguiente: ARTICULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. [2] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra [3] De conformidad con Pérez Murcia, la vulnerabilidad puede ser entendida como “(...) una situación que, sin ser elegida por los individuos, limita el acceso de éstos a las garantías mínimas necesarias para realizar plenamente sus derechos sociales, políticos y culturales.” En otras palabras, este autor señala que una persona se encuentra en condiciones de vulnerabilidad “(...) cuando existen barreras sociales, políticas, económicas y culturales que impiden que, por sus propios medios, esté en capacidad de agenciar (realizar) las condiciones para su propio desarrollo y el de las personas que dependen económicamente de ella.” Por su parte, Moser indica que “(...) la vulnerabilidad, más que una expresión de la debilidad manifiesta de los individuos – como la interpretan algunas corrientes conservadoras -, es una situación que, siendo exógena al individuo, le genera perjuicios y le deteriora los activos económicos y sociales para autosostener un proyecto de vida.” Ver PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. Población desplazada: entre la vulnerabilidad, la pobreza y la exclusión. Red de Solidaridad Social y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Bogotá, marzo de 2004.P.p. 19 a 22. [4] Ver CASTEL, Robert. La lógica de la exclusión. Citado por PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31. [5] Ver BULA ESCOBAR, Jorge I. Vulnerabilidad, equidad y democracia. Citado por PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31. [6] Artículo 2º C.P [7] M.P. Manuel José Cepeda Espinoza [8] Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de 1997, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, donde la Corte ordena a las autoridades estatales adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la vacunación gratuita para prevenir meningitis a niños pertenecientes a sectores históricamente marginados, con base en la cláusula de erradicación de las injusticias presentes. Esta jurisprudencia ha sido reiterada entre otras, en las sentencias T-177 de 1999, MP: Carlos Gaviria Díaz; T-840 de 1999, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, T-772 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. [9] Ver, en este sentido, la sentencia C-671 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). [10] SU-090 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz (estado de cosas inconstitucional por la omisión en el pago de pensiones en el Departamento del Chocó). [11] Al respecto consultar entre otras las sentencias: T-585 de 2006, T-025 de 2004 [12] El Decreto 250 de 2005 “Por el cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones”, consagra tres fases de intervención para atender a la población desplazada por la violencia: 1. Prevención y Protección, 2. Atención Humanitaria de Emergencia y 3. Estabilización Socioeconómica. Parte de la atención humanitaria de emergencia son las acciones humanitarias, que son aquellas actividades orientadas a atender las necesidades humanitarias básicas que se deben realizar para minimizar los efectos del desplazamientos. [13] El texto completo del citado artículo es el siguiente: ARTICULO 18. DE LA CESACION DE LA CONDICION DE DESPLAZADO FORZADO. La condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en lasonas de reasentamiento. [14] Consultar al respecto, entre otras, la sentencia T-496 de 2007 [15] En este mismo sentido, el principio 18 de los Principios del Desplazamiento Forzado Interno precisa el alcance de la asistencia humanitaria. Sobre este Principio, el anexo 3 de la sentencia T-025/04 indicó: Al respecto la Corte señaló: “El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.” (…)También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia Humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia Humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno.” [16] La reparación, obligación consagrada en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en sentido amplio, es un proceso que incluye la totalidad de los componentes de la justicia transicional; entre los cuales se encuentra la verdad, la justicia y la no repetición. Así mismo, debe ser entendida como un proceso que tiene como fin último la dignificación de las víctimas del conflicto armado. En este sentido, pretender que la reparación se satisface exclusivamente mediante resarcimientos económicos es errado, pues incluye el esclarecimiento de la verdad, la memoria histórica, la justicia, las reparaciones materiales y simbólicas, así como las reparaciones individuales y colectivas. Al respecto “Recomendación de criterios de reparación y de proporcionalidad restaurativa, Artículo 52.6, Ley 975 de 2005, Artículo 16, Decreto 3391 de 2006” Comisión Nacional De Reparación y Reconciliación. [17] Prorrogado por la ley 1106 de 2006 “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones.” [18] El texto completo del parágrafo citado es el siguiente: PARÁGRAFO 3o. La ayuda humanitaria será entregada por la Red de Solidaridad Social en forma directa, asegurando la gratuidad en el trámite, para que los beneficiarios la reciban en su totalidad. [19] El texto del artículo citado es el siguiente: ARTÍCULO 6°. Funciones generales. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL, tendrá las siguientes funciones (…) 7. Atender a las víctimas de la violencia de acuerdo con lo establecido por la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002 y aquellas que la modifiquen, adicionen o sustituyan.