Sentencia T-558 de 2003

T-558-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-558/03 FUENTES DEL DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Facultad de adoptar actos jurídicos unilaterales Los órganos de las organizaciones internacionales pueden, de conformidad con el tratado multilateral constitutivo de cada una de ellas, u otros textos normativos como son los Estatutos o los Reglamentos Internos, adoptar actos jurídicos unilaterales de diversa denominación y con distintos efectos jurídicos como son: resoluciones, recomendaciones, decisiones, opiniones consultivas, medidas provisionales, medidas cautelares o incluso sentencias. ACTO JURIDICO POR ORGANOS INTERNACIONALES-Clases/DECISIONES DE ORGANOS INTERNACIONALES-Efecto vinculante/RECOMENDACIONES DE ORGANOS INTERNACIONALES-Carecen de efecto vinculante La práctica internacional demuestra que existe en esta materia una gran incertidumbre terminológica y una ambigüedad conceptual que no permiten, en muchos casos, precisar con exactitud el alcance de cada una de estas clases de actos jurídicos. Por tales razones, la doctrina se limita a distinguir entre los actos de los órganos judiciales internacionales, que pueden ser “sentencias”, las cuales tienen efecto vinculante y hacen tránsito a cosa juzgada y “opiniones consultivas”, desprovistas de tales efectos; y por otra parte, están las decisiones y las recomendaciones. En lo que concierne a las decisiones, se trata de un acto jurídico unilateral de una Organización Internacional que tiene efecto vinculante. En el ámbito internacional, los únicos actos que técnicamente pueden ser calificados como decisiones son aquellos que aparecen referidos en el artículo 25 de la Carta la ONU y son adoptados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el marco de las facultades que le otorga el Capítulo VII de la misma. Por el contrario, las recomendaciones carecen de efecto vinculante y se limitan a proponerle a sus destinatarios un determinado comportamiento. De allí que el contenido jurídico de la expresión coincida con su sentido corriente. Los destinatarios de éstas son los Estados Partes en la Organización Internacional, y en ocasiones, los particulares. RECOMENDACIONES-Doctrina internacionalista contemporánea Ciertos tribunales arbitrales internacionales, así como un destacado sector de la doctrina internacionalista contemporánea, han considerado que la aseveración según la cual las recomendaciones adoptadas por organismos internacionales carecen de todo efecto vinculante, debe ser matizada, o al menos, examinada caso por caso. En tal sentido, el operador jurídico debe tomar en consideración la naturaleza del órgano internacional que adoptó la recomendación; si se trata de una invitación dirigida al Estado para que tome medidas legislativas o administrativas encaminadas a enfrentar situaciones generalizadas de violaciones de los derechos humanos o si por el contrario se alude a un caso concreto; y finalmente, los principios y las disposiciones del tratado internacional con base en los cuales la recomendación fue adoptada. RECOMENDACIONES COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS En virtud del artículo 41 de la Convención Americana la CIDH tiene competencia para formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas a favor de los derechos humanos en el marco de sus leyes internas, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos. Estas recomendaciones aluden, con frecuencia, a situaciones generalizadas de violaciones a los derechos humanos en un Estado determinado. MEDIDAS CAUTELARES-Alcance Las medidas cautelares o providencias cautelares o precautorias son indispensables no sólo en los procesos propiamente dichos, sino inclusive en los procedimientos en los cuales se discuten los derechos o intereses legítimos de las personas, ya que es necesario preservar la situación que debe prevalecer durante el trámite para evitar que se consumen de manera irreparable las violaciones a dichos derechos e intereses, o bien que pueda quedar sin materia la sentencia o resolución que se pronuncien en cuanto al fondo. MEDIDAS CAUTELARES-Importancia en el derecho internacional de derechos humanos Es evidente que las providencias o medidas cautelares tienen mayor significado en el derecho internacional de los derechos humanos, pues en esta materia, más que en ninguna otra, es imprescindible evitar que durante la tramitación de un procedimiento ante los órganos tutelares, en particular los de carácter regional, se consumen de manera irreparable las violaciones de los derechos establecidos en los convenios internacionales respectivos, o se afecte a las personas que deben comparecer o han comparecido como testigos o peritos en estos procedimientos. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Regulación de medidas cautelares MEDIDAS CAUTELARES-Naturaleza jurídica La naturaleza jurídica de las medidas cautelares sigue siendo la misma, es decir, se trata de un acto jurídico adoptado por un organismo internacional de protección de los derechos fundamentales mediante el cual se conmina al Estado demandado para que adopte, en el menor tiempo posible, todas las medidas necesarias, de orden administrativo o judicial, a fin de que cese una amenaza que se cierne sobre un derecho humano determinado. La práctica de la CIDH en la materia muestra además que tales medidas, decretadas por un órgano de naturaleza cuasijurisdiccional, pueden ser adoptadas en el curso de un proceso que se adelante contra un Estado Parte o incluso sin que haya sido presentada aún la demanda, es decir, como una especie de medida cautelar previa. MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Incorporación de ordenamiento jurídico El Reglamento de la CIDH no precisa de qué manera las medidas cautelares decretadas por este órgano internacional deben ser incorporadas o recepcionadas en el ordenamiento jurídico interno. A decir verdad, se está en presencia de un problema exclusivamente de derecho interno. En Colombia se aplican estas mismas reglas generales. Así pues, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH se incorporan de manera automática al ordenamiento jurídico interno. MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Ejecución por autoridades colombianas La Convención Americana sobre Derechos Humanos no establece qué órgano del Estado debe ejecutar las medidas cautelares decretadas por la CIDH. El Reglamento Interno de la misma tampoco lo precisa. De allí que, de conformidad con los principios del derecho internacional público que informan el tema de la responsabilidad internacional, el Estado sea considerado para tales efectos como un todo, sin tomar en consideración su estructura interna. De hecho, la decisión adoptada por la CIDH no se dirige a ningún órgano interno específico sino al Estado colombiano en su conjunto, el cual deberá informarle, por medio de su autoridad competente, sobre la ejecución de la mencionada medida. Cada Estado goza de un margen de maniobra al momento de establecer responsabilidades sobre el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. No obstante, la decisión del Estado no es discrecional por cuanto la estructura administrativa interna que se destine para el cumplimiento de las citadas medidas debe ser realmente operativa, encontrarse debidamente coordinada y disponer de los recursos técnicos y presupuestales necesarios para el logro de su cometido. Lo anterior por cuanto la eficacia real de las decisiones adoptadas por la CIDH no depende únicamente de la naturaleza jurídica de éstas sino de su correcta implementación en el orden interno de los Estados. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Instancia gubernamental de coordinación En el caso colombiano, el Decreto 2105 de 2001, por el cual se modificó la estructura el Ministerio de Relaciones Exteriores, acordó a la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, así pues, de conformidad con la ley, se trata de una instancia gubernamental de coordinación entre las diversas autoridades públicas internas encargadas de ejecutar directamente el contenido de las medidas cautelares decretadas por la CIDH y del interlocutor válido entre el Estado colombiano y los organismos internacionales de protección de los derechos humanos. MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Instancia ejecutora de las medidas cautelares decretadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Instancia ejecutoria interna de las medidas cautelares decretadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en lo referente a investigación penal La Fiscalía General de la Nación es evidente que por su mandato constitucional constituye una instancia ejecutora interna de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH, en lo que se refiere a la investigación penal de los hechos denunciados por quien solicitó el decreto de aquéllas. Al respecto, cabe señalar que la Fiscalía cuenta en la actualidad con una Dirección de Asuntos Internacionales, que hace las veces de puente entre el fiscal a cargo del caso y el Ministerio de Relaciones Internacionales en el sentido de que debe informar a este último sobre el avance de las investigaciones penales sobre las cuales hayan sido decretadas las mencionadas medidas y asimismo lleva “el registro sobre el estado de las investigaciones referentes a violación de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario” y atiende “los requerimientos formulados por organismos gubernamentales y no gubernamentales nacionales e internacionales”. Además, la Fiscalía General de la Nación es responsable de la ejecución de las medidas cautelares decretadas por la CIDH ya que cuenta con un programa de protección a testigos, víctimas e intervinientes en el proceso. PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Instancia ejecutora interna de las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en lo referente a prevención de violaciones de derechos fundamentales La Procuraduría General de la Nación como órgano de control de la actividad de la Administración Pública, defensor de los derechos humanos y por supuesto, en su calidad de investigador en materia disciplinaria está llamada a ejecutar en el orden interno las medidas cautelares decretadas por la CIDH en lo que se refiere a la prevención de las violaciones a los derechos fundamentales y adelanta la correspondiente investigación de los hechos que constituyan violaciones graves a los mismos y al DIH. De igual manera, por mandato constitucional y en ejecución de las medidas cautelares decretadas por la CIDH, la Procuraduría debe, de preferencia, adelantar las correspondientes investigaciones disciplinarias contra los funcionarios que violen los derechos humanos o el DIH, comportamientos estos que constituyen faltas gravísimas. Le compete además velar porque los procesos penales que se sigan por estos mismos hechos avances con celeridad. ORGANISMOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO-Mecanismos para proteger la vida e integridad de los peticionarios POLICIA NACIONAL-Cooperación en ejecución interna de medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ACCION DE TUTELA Y ACTO JURIDICO INTERNACIONAL-Semejanzas y diferencias La naturaleza cautelar constituye, sin lugar a dudas, la principal semejanza existente entre el acto jurídico internacional emanado de la CIDH y el mecanismo interno judicial de protección de los derechos humanos. En efecto, ambos apuntan a prevenir un perjuicio irremediable que se cierne sobre un determinado derecho inherente al ser humano. Se asemejan además en su carácter urgente, sumario, expedito e informal. Las diferencias existentes entre estos mecanismos cautelares son, sin embargo, importantes. Sin duda, la acción de tutela se encamina a proteger un derecho constitucional fundamental frente a una amenaza o vulneración proveniente de una autoridad pública o de un particular por medio de la expedición de una orden judicial de pronto cumplimiento. Por su parte, las medidas cautelares decretadas por la CIDH apuntan a garantizar el goce de un derecho humano reconocido en alguno de los instrumentos internacionales a los que alude el artículo 23 del nuevo Reglamento de esta instancia internacional y, en muchos casos, a esclarecer los hechos denunciados, a investigar y sancionar a los responsables; su destinatario es el Estado colombiano excluyéndose por tanto a los particulares, debido a que las medidas cautelares hacen parte de procedimientos encaminados a establecer la responsabilidad internacional de un Estado Parte en un tratado internacional que versa, en este caso, sobre derechos humanos. De tal suerte que la omisión en adoptar las medidas administrativas internas necesarias para cumplir lo ordenado por la CIDH puede ser la base para que, llegado el caso y previo el agotamiento de un proceso internacional controversial, este organismo internacional estime que el Estado colombiano no está cumpliendo a cabalidad y de buena fe sus compromisos internacionales en desconocimiento del principio pacta sunt servanda y del artículo 1 del Pacto de San José de Costa Rica. En la práctica, la ejecución interna de aquéllas conlleva la adopción de medidas administrativas que garanticen la seguridad de los peticionarios las cuales serán adoptadas, por decisión de la CIDH, “de conformidad con las personas protegidas”, es decir, de común acuerdo entre el Estado y los peticionarios. Cabe además señalar que la acción de tutela no fue concebida para garantizar el cumplimiento interno de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. No obstante, nada obsta para que, en determinados casos, los dos mecanismos puedan llegar a complementarse, cuando quiera que persigan idénticos objetivos. Así pues, el juez de tutela puede emanar una orden para que la autoridad pública proteja un derecho fundamental cuya amenaza o vulneración justificó la adopción de una medida cautelar por parte de la CIDH mas no para ordenar la mera ejecución de ésta, sin que concurran los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. ACCION DE TUTELA-Protección de minorías políticas ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL SOBRE DEFENSOR DE DERECHOS HUMANOS-Debida protección por el Estado/PREVENCION EN TUTELA-Promoción y protección de derechos humanos TESTIGO-Protección PRINCIPIO DE CELERIDAD DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Impulso de procesos penales DEBIDO PROCESO PUBLICO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS-Cumplimiento de términos procesales/PRINCIPIO DE CELERIDAD PROCESAL-Dilación indefinida de decisiones judiciales PARTE CIVIL EN PROCESO PENAL-Finalidad DERECHOS DE VICTIMAS DEL DELITO-Protección amplia CRIMENES DE GUERRA-Concepto/CRIMENES DE GUERRA-Relación con los medios y métodos del combate/CRIMENES DE GUERRA Y CRIMENES DE LESA HUMANIDAD-Contenido y alcance de la noción son distintos VICTIMA O TESTIGO-Colaboración con la administración de justicia/ESTADO-Protección a víctima de testigo que colabora con la administración de justicia JUEZ DE TUTELA-Función ante amenaza o vulneración de derechos humanos La acción de tutela no sería el mecanismo indicado, y ni siquiera idóneo, para intentar transformar este estado de cosas ya que se estaría ante la búsqueda de una protección objetiva de los derechos fundamentales y no subjetiva que es aquella que se logra mediante la mencionada acción, lo cual no quiere decir que, en un caso concreto de amenaza o vulneración de los derechos de las víctimas a conocer la verdad, a obtener justicia o reparación, y a recibir la adecuada protección por parte del Estado, el juez de tutela no pueda impartir las órdenes correspondientes contra las autoridades que en un determinado asunto hayan incumplido con sus deberes constitucionales de respetar y garantizar el disfrute de los derechos humanos. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Posición pasiva frente a vulneración de derechos humanos MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Posición pasiva frente a vulneración de derechos humanos ACCION DE TUTELA-Procedencia de la ejecución de medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos Para la Sala la debida ejecución de unas medidas cautelares decretadas por la CIDH, encaminadas a brindarle protección a unas víctimas o testigos de violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, puede ser demandada en sede de acción de tutela por cuanto existe una coincidencia entre los derechos fundamentales protegidos y la amenaza de peligro en la que se encuentran. Sin duda, la protección a la vida e integridad física por parte de las autoridades, así como los resultados de una investigación penal o disciplinaria en estos temas pasa por que el Estado brinde una efectiva protección a los peticionarios, es decir, la garantía de los derechos a la verdad, justicia y reparación depende, en buena medida, de la eficacia que tenga la protección que el Estado debe brindar a personas que se hayan en especial riesgo, como lo son los testigos y las víctimas de esta clase de crímenes. Referencia: expediente T-719935 Acción de tutela promovida por Matilde Velásquez Restrepo contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Interior y de Justicia. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil tres (2003). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRAN SIERRA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, dicta la siguiente, SENTENCIA dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el trámite de la acción de tutela iniciada Matilde Velásquez Restrepo contra el Ministerio de Relaciones Exteriores. I. HECHOS. La accionante, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Ministerio del Interior y el Ministerio de Relaciones Exteriores con fundamento en los siguiente hechos: 1. El señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez, hijo de la demandante, fue víctima de “desaparecimiento forzoso por miembros del ESTADO COLOMBIANO, conforme se probará en este proceso”. 2. La demandante solicitó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos “se nos concediera medidas de protección tendientes a que no se nos vulnerara el DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIDA, a todos los familiares”. 3. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado colombiano que implementara las medidas de protección necesarias para garantizar la integridad de la familia “dignidad de la persona y por supuesto el derecho a la vida”. 4. Como “represalia”, argumenta la demandante, días después, en Febrero de 2002, miembros del Estado colombiano “los cuales son plenamente identificados en el proceso penal”, entraron en la casa de la peticionaria y torturaron a uno de los miembros de la familia. 5. Argumenta la accionante que, aunque la Comisión ha ordenado dos veces se practiquen medidas cautelares, el Estado colombiano ha hecho caso omiso a las mismas. En este orden de ideas, solicita la demandante que se le ordene a las autoridades públicas accionadas, dar cumplimiento a las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. II. RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS ACCIONADAS. El Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante escrito radicado el 31 de enero de 2003, solicitó al juez de tutela rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada en su contra por la señora Velásquez Restrepo. En su escrito el demandado adelantó un relato cronológico del trámite que ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha seguido el caso del señor Ocampo Velásquez. Enfatiza que el Ministerio siempre ha sido diligente en lo que a su competencia corresponde, “en tanto no es entidad ejecutora de gestiones como la protección física de personas o la investigación, medidas éstas solicitadas por la CIDH”. En lo que concierne el trámite ante la CIDH, los hechos más relevantes son los siguientes: 1. El 21 de Noviembre de 2001 la CIDH solicitó información sobre la situación de la familia de Hernán de Jesús Ocampo Velásquez, en los siguientes términos “sin prejuzgar sobre la apertura de un trámite sobre medidas cautelares ( ... ) enviar a esta Secretaría, en un lapso de cinco días contados a partir de la recepción de esta comunicación, la información que considere oportuna sobre la situación a la que se refiere el peticionario”. 2. El 22 de Noviembre de 2001 tuvo lugar una reunión interinstitucional en la cual el Ministerio de Relaciones Exteriores hizo entrega de la comunicación de la CIDH a la Fiscalía General de la Nación, la Vicepresidencia de la República y la Policía Nacional. 3. Ese mismo día, el demandado envió unos oficios a la Jefe de la Oficina Jurídica del DAS, a la Procuraduría Delegada en lo Preventivo para los Derechos Humanos, anexando la comunicación de la CIDH y solicitando información sobre las medidas adoptadas al respecto. 4. El 26 de Noviembre de 2001, la Oficina de la Asesora Jurídica en Derechos Humanos del DAS informó al demandado que solicitó información al a Dirección Seccional del DAS Antioquia y dio traslado de la denuncia a la Oficina de Control Disciplinario de la entidad. 5. En la misma fecha, la Oficina de Asuntos Internacionales de la Fiscalía envió copia de la comunicación a la Unidad de Fiscalía Especializada de Medellín y a la Fiscalía 47 Delegada GAULA Medellín. 6. La Fiscalía Delegada ante el GAULA Medellín informó que adelanta una investigación, bajo el radicado núm. 1584, por el delito de secuestro en la persona del señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez, ocurrido en la tarde del día 28 de Octubre de 2001. 7. El 27 de Noviembre de 2001 el demandado le informó a la CIDH que una vez recibida su comunicación, ésta fue remitida a las entidades competentes con el fin de que informaran sobre el caso. 8. El 27 de Noviembre de 2001, el Coordinador de Derechos Humanos de la Policía Nacional solicitó establecer alianzas estratégicas de seguridad para el señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez y otros miembros de su familia. Solicitó asimismo información sobre los hechos que involucran, al parecer, a miembros de la Institución. 9. El 19 de Diciembre de 2001, mediante una nota, la CIDH remitió al Ministerio una información presentada por la peticionaria referente al caso, la cual fue remitida inmediatamente por el Ministerio al Programa Presidencial para los Derechos Humanos, a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio del Interior, al DAS, a la Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación. 10. El 27 de Diciembre de 2001 el demandado le envió una nota a la CIDH informándole que la Dirección Antisecuestro y Extorsión del GAULA de Medellín adelanta una investigación por el presunto secuestro del señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez. 11. El 10 de enero de 2002 el DAS Seccional Antioquia informó que adelanta una investigación preliminar tendientes a establecer la presunta participación del agente Gutiérrez Brand en los hechos. 12. El 24 de enero de 2002 el demandado le informó a la CIDH sobre la investigación interna que adelanta el DAS Seccional Antioquia, así como sobre aquella que está en conocimiento de la Fiscalía Especializada ante el GAULA de la Policía Nacional. 13. El 19 de Febrero de 2002 la CIDH formalizó su solicitud al Estado colombiano de adoptar medidas cautelares a favor de la familia de Hernán de Jesús Ocampo Velásquez, en los siguientes términos: “1. Adoptar de manera urgente las medidas necesarias para proteger la vida e integridad personal de los miembros de la familia del señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez de conformidad con las personas protegidas y atendiendo a la naturaleza de la agresión denunciada. “2. Establecer la participación de agentes del Estado en los hechos de violencia denunciados e investigar, juzgar y sancionar a los responsables”. 14. El 20 de Febrero de 2002 el Ministerio de Relaciones Exteriores le informó a la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos, a la Fiscalía General de la Nación, al Ministerio del Interior, a la Policía Nacional, al DAS y al Programa Presidencial para los Derechos Humanos sobre el decreto de las medidas cautelares. 15. El 26 de Febrero de 2002 el mencionado Ministerio le informó a la CIDH que en cuanto a la adopción de medidas urgentes para proteger a la familia del presunto desaparecido, se le había solicitado al DAS y a la Policía Nacional la adopción de las medidas pertinentes. En lo que atañe al esclarecimiento de los hechos, se informó que cursa una investigación en la Fiscalía Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializados, con el propósito de individualizar autores o partícipes en los hechos. 16. El 8 de marzo de 2002 el Director General de Derechos Humanos del Ministerio del Interior le informó al Ministerio de Relaciones Exteriores que no aparece solicitud alguna de protección de la familia Ocampo Velásquez y que ponen a disposición de los mismos sus programas de protección. 17. El 19 de junio de 2002 el DAS Seccional Antioquia informó a la Cancillería el archivo de su investigación interna. 18. El 22 de Noviembre de 2002 el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió un oficio “dirigido al Coordinador de Investigación y Seguridad CIS, F.G.N. remitiendo la información solicitada por el mismo. – CORPOJURIDICO-. Esta es la última actuación que reposa en el expediente que lleva la Dirección de Derechos Humanos y Derecho internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el que se puede observar que la última vez que la CIDH se dirigió al Estado colombiano fue el 19 de Febrero de 2002”. En lo que se refiere a los hechos y fundamentos de derecho invocados en la presente acción de tutela, la Cancillería sostiene que la accionante hace juicios de valor que no han sido demostrados en el curso de un proceso judicial. Agrega que las medidas cautelares decretadas por la CIDH difieren de las medidas provisionales que decreta la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a solicitud de la Comisión, las cuales no han sido adoptadas en el presente asunto. En síntesis, el Ministerio de Relaciones Exteriores alega que con fundamento en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, sus funciones se limitan a transmitir a las autoridades nacionales competentes las decisiones adoptadas por la CIDH y a informar a esta última los avances que se han presentado en cuanto a la ejecución de las mismas en el orden interno. El Ministerio del Interior y de Justicia, por su parte, contestó la acción de tutela señalando que con base en el artículo 81 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por las leyes 548 de 1999 y 782 de 2002, adelanta un programa de protección a personas que se encuentren en situación de riesgo para sus vidas, integridad y seguridad por causas relacionadas con la violencia política o con el conflicto armado. La población a proteger es la siguiente: - Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de los grupos de oposición. - Dirigentes y activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias, comunitarias, gremiales, sindicales, campesinas y de los grupos étnicos. - Dirigentes y activistas de las organizaciones de derechos humanos. - Testigos de violación de los derechos humanos y de infracciones al derecho internacional humanitario, independientemente de que se hayan iniciado o no los respectivos procesos penales, disciplinarios y administrativos. Explica a continuación los requisitos que debe reunir la persona para acceder al programa, el procedimiento de estudio de la petición y la resolución de la misma por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos CRER. Aduce además el Ministerio del Interior y de Justicia que mediante oficio del 8 de marzo de 2002, le informó al Ministerio de Relaciones Exteriores que no existían antecedentes en relación con el caso en estudio y que ponía a disposición de los peticionarios el programa de protección de víctimas y testigos. Por las anteriores razones el Ministerio del Interior y de Justicia solicitó al juez de tutela negar la misma por improcedente. Debido a que el juez de tutela, mediante auto del 4 de Febrero de 2003, dispuso lo vinculación en calidad de demandados en el presente proceso a la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa Nacional, el DAS y el Programa Presidencial para los Derechos Humanos, es necesario resumir las argumentos expuestos por cada una de estas entidades. La Unidad de Apoyo a la Unidad Nacional de Derechos Humanos y DIH de Medellín informó que bajo el radicado núm. 1187 adelantaba una investigación por los delitos de tortura y amenazas personales donde aparece como ofendida la señora Luz Miriam Ocampo Velásquez, “al que se anexó por conexidad la investigación por los hechos en los cuales se encuentra actualmente desaparecido el señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez”. Agrega que, hasta la fecha, el proceso cuenta con tres cuadernos originales e igual número de duplicados, empero “estos últimos se encuentran sin igualar debido a los problemas de fotocopiado que actualmente atravesamos”. Posteriormente, mediante oficio del 5 de Febrero de 2002, la mencionada Unidad de Fiscalía informó que el proceso se encontraba en “la etapa de investigación previa, en espera del resultado que puedan arrojar la práctica de unas pruebas ya decretadas en forma legal, para proceder de conformidad. De otro ( sic ) me permito emitirle copia de los oficios 073 y 306F3 dirigidos al Comandante del Gaula y al comandante de la Estación de Policía de Belén de esta ciudad, en los que se solicita la debida protección a los ofendidos”. Mediante escrito radicado el 11 de Febrero de 2003 el Coronel ( r ) Augusto Betancourt Llanos, Director Seccional del DAS Antioquia, solicitó negar la acción de tutela con base en los siguientes fundamentos. La Dirección General de Asuntos Especiales del Ministerio de Relaciones Exteriores remitió al DAS copia de las comunicaciones enviadas por la CIDH mediante las cuales se solicita información sobre la adopción de las medidas necesarias para preservar el derecho a la vida y la integridad personal de los señores Hernán de Jesús Ocampo Vélez, Jhon Jairo Ocampo Velásquez y Carlos Arturo Velásquez. La medida cautelar adoptada por la CIDH tiene como fundamento la captura ilegal de que fue víctima el señor Hernán de Jesús Ocampo Vélez, “al parecer por miembros del Departamento Administrativo en esta ciudad y por quien se exigía rescate de un millón de dólares”. Alega el DAS que ninguna entidad nacional o internacional le ha solicitado prestación de servicios de seguridad y protección para la señora Matilde Arnolda Velásquez Restrepo. Con fundamento en los hechos denunciados ante la CIDH, la Dirección Seccional del DAS, mediante auto del 26 de Noviembre de 2001, ordenó abrir investigación preliminar, dentro de la cual se citó en reiteradas oportunidades por escrito y telefónicamente a los señores Carlos Arturo Velásquez, Jhon Jairo y Diana Ocampo Velásquez para que depusieran en torno a la supuesta desaparición forzada, pero nunca concurrieron. Mediante auto del 31 de mayo de 2002 se resolvió archivar definitivamente la actuación, al no encontrar mérito suficiente para iniciar la investigación disciplinaria. La Procuraduría General de la Nación, Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, el 15 de Noviembre de 2002 realizó una visita especial al expediente 752/2001 seguida contra Alvaro Gutiérrez Brand sin que se efectuara observación alguna al respecto. La Procuradora Regional de Antioquia, mediante escrito del 12 de Febrero de 2003 dio respuesta a la presente acción de tutela solicitando se declare la improcedencia de la misma por cuanto, a su juicio, se ha actuado de manera suficiente por parte de los organismos estatales que deben actuar en estos casos. Además, teniendo en cuenta que actualmente existen acciones penales y disciplinarias pendientes de solución relacionadas con la desaparición del Señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez y las torturas infligidas a la señora Myriam Ocampo Velásquez, la peticionaria debe esperar a la solución de las mismas “y no acudir a este medio para obtener supuestamente la resolución de una petición que ya fue debidamente atendida”. La Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos remitió asimismo un oficio al Tribunal Administrativo de Antioquia dando cuenta que adelantaba el proceso 008-68603-2002 por la desaparición del señor Hernán de Jesús Ocampo y por las presuntas torturas infligidas a la señora Myriam Ocampo Velásquez “el cual se encuentra en práctica de pruebas dentro de la etapa de indagación preliminar”. La Policía Metropolitana del Valle de Aburra respondió la acción de tutela de la referencia señalando que la Fiscalía General de la Nación le solicitó tomar las medidas necesarias para garantizar la integridad de Myriam Ocampo Velásquez, para lo cual dispuso la realización de un estudio de seguridad en el cual se estableciera además su nivel de riesgo. El mencionado estudio le fue realizado al Jhon Jairo Ocampo Velásquez, Matilde A. Velásquez Restrepo, Diana Patricia Ocampo Velásquez y Luz Miriam Ocampo Velásquez. Señala además que “Del estudio de seguridad realizado a dicha familia por parte del personal de Inteligencia de la Policía Nacional, se hizo la observación consistente que se debía instruir al señor Comandante del Sector, para que pasara revista a las instalaciones ubicadas en la calle 27 Nro. 83-101, residencia de la familia OCAMPO, las que se han venido realizando hasta la fecha en forma interrumpida ( sic ) por parte del personal que integra esa Unidad”. Agrega que debido a la acción de tutela presentada por la señora Matilde Arnolda, el Señor General Comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburra dispuso la realización de un nuevo estudio de seguridad a la peticionaria al igual que a su familia para verificar nuevamente el peligro que corren “y de ser necesario se ordenará un dispositivo de seguridad permanente a los referidos”. III. DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN. El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 12 de Febrero de 2003 consideró que la protección del derecho a la vida y a la integridad personal invocados correspondía exclusivamente a la Policía Nacional, razón por la cual el fallo tuvo efectos exclusivamente frente a esa Institución. En efecto, para el Tribunal la Policía Nacional no había cumplido con el requerimiento que le formulara la Fiscalía General de la Nación de proteger la integridad personal de Matilde Arnolda Velásquez Restrepo y su familia. Aclara que ante la imposibilidad de “colocarle a cada ciudadano amenazado un agente del orden que lo proteja, lo cual no impide que en virtud al principio de colaboración que se predica desde la Constitución Política se tracen entre las diferentes entidades que brindan seguridad, planes o programas tendientes a garantizar la vida e integridad de los asociados”. Agrega el fallador que para la actora y su núcleo familiar también nace la obligación de colaborar con las autoridades de la República, suministrándole información veraz, seria y oportuna que conlleve a identificar a quienes pretenden hacerles daño. Con base en los anteriores fundamentos el Tribunal Administrativo de Antioquia tuteló el derecho a la vida e integridad personal de la señora Matilde Arnolda Velásquez Restrepo y su familia amenazada, “ORDENÁNDOLE AL COMANDANTE DE LA POLICÍA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA, CON SEDE EN LA CIUDAD DE MEDELLÍN, QUE EN UN TÉRMINO DE CUARENTA Y OCHO HORAS, CONTADOS A PARTIR DE LA NOTIFICACIÓN DE ESTA PROVIDENCIA, PROCEDA A INICIAR LA REALIZACIÓN DE UN ESTUDIO DE SEGURIDAD DE LA PETICIONARIA Y SU FAMILIA AMENAZADA PARA VERIFICAR EL PELIGRO QUE ESTOS CORREN, Y CON BASE EN LOS RESULTADOS DEL MISMO, SI ES DEL CASO, SE TOMARÁN LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD PERTINENTES”. IV. INTEGRACIÓN DE LA PARTE PASIVA. De conformidad con los hechos expuestos en la presente acción de tutela la Sala de Revisión consideró que el accionante no había integrado correctamente el contradictorio, ya que la demanda no fue dirigida contra una entidad cuyo concurso es necesario para establecer la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales alegados, es decir, contra el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER. Siendo obligación del juez constitucional proceder a la vinculación oficiosa del mencionado organismo, a fin de garantizarle el ejercicio del derecho de defensa y, en esa medida, determinar el grado de responsabilidad que le pueda asistir, mediante auto del 26 de mayo de 2003 la Sala resolvió poner en conocimiento del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER el contenido del expediente de tutela T-719935 para que, en el término de tres días siguientes a la notificación del auto, dicha entidad se pronunciase acerca de las pretensiones y del problema jurídico que plantea la aludida acción de tutela. Mediante escrito del 3 de junio de 2003, suscrito por el Dr. Iván Echeverri Mejía en su calidad de asesor del Director General de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Interior y de Justicia, procedió a responder el requerimiento formulado por la Sala de Revisión, en los siguientes términos: “Con relación al fallo de la presente acción de tutela que esta ( sic ) para la revisión de su Despacho, consideramos que esta ( sic ) concordado con lo expuesto en nuestra respuesta dada en su momento por parte de esta Dirección. “Toda vez que revisada nuestra base de datos no se encontró solicitud alguna de protección por parte de la tutelante o sus familiares. Así mismo revisada la documentación allegada en el expediente, por esa Sala de Revisión, podemos deducir que los tutelantes no están dentro de la población objeto que determina, de conformidad con el artículo 28 de la ley 782 del 2002, las personas que cobija el Programa de Protección que lidera esta Dirección del Ministerio del Interior y de Justicia, motivo por el cual este caso no se pudo analizar en el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos – CRER.” V. DECRETO DE PRUEBAS. Debido a que es necesario contar con más elementos de juicio para resolver la presente acción de tutela, la Sala de Revisión, mediante auto del 13 de Junio de 2003, decretó la práctica de las siguientes pruebas: “Primero. Ordenar que por la Secretaría General de esta Corporación se oficie a la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos para que dentro del término de tres (3) días siguientes contados a partir de la notificación de este proveído se sirva informar a este Despacho lo siguiente: 1. ¿Qué funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, y durante cuánto tiempo, han conocido del caso de la desaparición del señor Hernán de Jesús Ocampo y de las torturas ocasionadas a la señora Luz Myrian Ocampo Velásquez? 2. ¿En qué etapa procesal se encuentran las investigaciones disciplinarias que se adelantan por estos casos? Segundo. Los términos continúan suspendidos para fallar el presente asunto hasta tanto no se practiquen las pruebas señaladas.” La Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos, mediante oficio del 18 de Junio de 2003, dio respuesta en los siguientes términos: “Para su conocimiento y fines pertinentes me permito anexarle copia del reporte histórico del reparto, arrojado por el Sistema GEDIS del Expediente 008-68603-2002. Se encuentra actualmente en práctica de pruebas en etapa de indagación preliminar. Así mismo le informo que en la Procuraduría Delegada Preventiva en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos cursa proceso por la protección a la familia OCAMPO VELÁSQUEZ y sus correspondientes medidas cautelares”. La Sala desea destacar algunos de los siguientes datos que aparecen en el reporte del proceso radicado 008-068603-2002, remitido por la Procuraduría. 1. La queja data del 27 de Febrero de 2002. 2. El proceso disciplinario se adelanta por la desaparición del Señor Jesús Ocampo y la retención y tortura de la hermana del mismo. 3. Los investigados son miembros del Gaula del Ejército. 4. La investigación se encuentra actualmente en etapa de investigación preliminar. 5. Las últimas actuaciones procesales realizadas fueron las siguientes: a. El 6 de Junio de 2003 se ordenó la práctica de una visita especial. b. Con fecha 16 de Junio de 2003 aparece la siguiente anotación en el sistema GEDIS “Auto de pruebas sale a comisión al Valle de Aburra el expediente pasa a reparto de abogados”. VI. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problemas jurídicos. La procedencia de la acción de tutela para hacer efectivas las medidas cautelares decretadas por un órgano internacional de protección de los derechos humanos como lo es la CIDH plantea varios y complejos problemas jurídicos que debe entrar a resolver la Sala: A. ¿ Cuál es la naturaleza jurídica de los diversos actos emanados de las Organizaciones Internacionales y cuál en particular aquélla de las medidas cautelares decretadas por la CIDH?, B. ¿De qué manera se incorporan las medidas cautelares al ordenamiento jurídico colombiano? C. ¿ Qué autoridades públicas internas están llamadas a participar en la ejecución de las mencionadas medidas?, D. ¿ Procede la acción de tutela para garantizar la eficacia de unas medidas cautelares decretadas por la CIDH? y, E. En el caso concreto, ¿procede o no la acción de tutela y cuál debe ser el contenido de la orden judicial de amparo?. Naturaleza jurídica de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. 1. Las fuentes del derecho internacional público. Para determinar cuál es la naturaleza jurídica de las medidas cautelares decretadas por la CIDH es necesario acudir al sistema de fuentes del derecho internacional público. Al respecto, el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia de La Haya recoge las siguientes: 1 ) los tratados internacionales; 2 ) la costumbre internacional; 3 ) los principios generales del derecho “reconocidos por las naciones civilizadas”; 4 ) la jurisprudencia; 5 ) la doctrina y 6 ) la equidad. La doctrina internacionalista[1] más autorizada en la materia ha criticado, sin embargo, este listado de fuentes del derecho internacional público por cuanto no suministra un catálogo exhaustivo de las mismas. De tal suerte, que existe un amplio consenso en la actualidad en el sentido de incluir en éste a los actos unilaterales de los Estados y de las Organizaciones Internacionales. En tal sentido, conviene señalar que los órganos de las organizaciones internacionales pueden, de conformidad con el tratado multilateral constitutivo de cada una de ellas, u otros textos normativos como son los Estatutos o los Reglamentos Internos, adoptar actos jurídicos unilaterales de diversa denominación y con distintos efectos jurídicos como son: resoluciones, recomendaciones, decisiones, opiniones consultivas, medidas provisionales, medidas cautelares o incluso sentencias, como es el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La práctica internacional demuestra que existe en esta materia una gran incertidumbre terminológica y una ambigüedad conceptual que no permiten, en muchos casos, precisar con exactitud el alcance de cada una de estas clases de actos jurídicos. Por tales razones, la doctrina se limita a distinguir entre los actos de los órganos judiciales internacionales, que pueden ser “sentencias”, las cuales tienen efecto vinculante y hacen tránsito a cosa juzgada y “opiniones consultivas”, desprovistas de tales efectos; y por otra parte, están las decisiones y las recomendaciones. En lo que concierne a las decisiones, se trata de un acto jurídico unilateral de una Organización Internacional que tiene efecto vinculante. En el ámbito internacional, los únicos actos que técnicamente pueden ser calificados como decisiones son aquellos que aparecen referidos en el artículo 25 de la Carta la ONU y son adoptados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el marco de las facultades que le otorga el Capítulo VII de la misma. Por el contrario, las recomendaciones carecen de efecto vinculante y se limitan a proponerle a sus destinatarios un determinado comportamiento. De allí que el contenido jurídico de la expresión coincida con su sentido corriente. Los destinatarios de éstas son los Estados Partes en la Organización Internacional, y en ocasiones, los particulares. Ahora bien, el tema del valor jurídico de las recomendaciones ha sido objeto, en los últimos años, de un intenso debate doctrinal y finalmente se puede concluir que no existen posiciones unánimes en la materia. Así, para algunos autores las recomendaciones simplemente carecen de efectos jurídicos vinculantes[2]. Incluso la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sentencia del 8 de Diciembre de 1993 en el asunto Caballero Delgado y Santana contra Colombia estimó que el término “recomendaciones”, tal y como figura en el texto del Pacto de San José de Costa Rica, debía ser interpretado “conforme a su sentido corriente” de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 y por ello “no tiene el carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria cuyo cumplimiento generaría la responsabilidad del Estado”.[3] De tal suerte que los destinatarios de las recomendaciones no están obligados a someterse a ellas ni cometen una infracción internacional por incumplirlas. Por otra parte, ciertos tribunales arbitrales internacionales, así como un destacado sector de la doctrina internacionalista contemporánea[4], han considerado que la aseveración según la cual las recomendaciones adoptadas por organismos internacionales carecen de todo efecto vinculante, debe ser matizada, o al menos, examinada caso por caso. Así, en el asunto Texaco-Calasiatic contra Libia[5], el Tribunal de Arbitramento Internacional en laudo del 19 de enero de 1977 consideró que era difícil formular de manera general y abstracta el alcance de las recomendaciones, ya que era necesario tener en cuenta las condiciones en las cuales la recomendación fue adoptada siendo indispensable analizar rigurosamente cada una de sus disposiciones. En tal sentido, el operador jurídico debe tomar en consideración la naturaleza del órgano internacional que adoptó la recomendación; si se trata de una invitación dirigida al Estado para que tome medidas legislativas o administrativas encaminadas a enfrentar situaciones generalizadas de violaciones de los derechos humanos[6] o si por el contrario se alude a un caso concreto; y finalmente, los principios y las disposiciones del tratado internacional con base en los cuales la recomendación fue adoptada. 2. Las especificidades de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. Un análisis del funcionamiento del sistema interamericano de protección de los derechos humanos evidencia que existen diversos actos jurídicos emanados los órganos que lo integran. Así pues, en virtud del artículo 41 de la Convención Americana la CIDH tiene competencia para formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas a favor de los derechos humanos en el marco de sus leyes internas, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos. Estas recomendaciones aluden, con frecuencia, a situaciones generalizadas de violaciones a los derechos humanos en un Estado determinado; su implementación interna, en muchas ocasiones, dependen de la voluntad del legislador en la medida en que se le invita a regular una materia o a que derogue una determinada normatividad contraria al tratado internacional. También son frecuentes los llamados de atención al Ejecutivo, en especial, para que combata ciertas “prácticas administrativas”, en términos de la extinta Comisión Europea de Derechos Humanos, en las que han incurrido los encargados del mantenimiento del orden público. Estas recomendaciones usualmente aparecen consignadas en los informes sobre Estados que elabora la CIDH, en especial, al término de una visita in loco al país o pueden figurar en el texto de sus informes anuales sobre la situación de los derechos humanos en el Continente. En este orden de ideas, la acción de tutela no es procedente para buscar el cumplimiento o la ejecución de una recomendación de esta naturaleza, dado que se vulneraría, de manera grave, el principio constitucional de la separación de poderes. Por otra parte, de conformidad con el artículo 51 del Pacto de San José de Costa Rica, la CIDH, al término de un proceso contencioso surtido ante ella contra un Estado Parte, puede formular las recomendaciones que estime pertinentes para que el demandado resarza integralmente a las víctimas de la violación a un derecho que aparece recogido en el texto del tratado internacional. Con el propósito de que esta variedad de recomendaciones pudiesen ser ejecutadas en el ordenamiento jurídico interno se expidió la Ley 228 de 1996 “Por medio de la cual se establecen instrumentos para la indemnización de perjuicios a las víctimas de violaciones de derechos humanos en virtud de lo dispuesto por determinados órganos internacionales de derechos humanos”, trámite que apunta, principalmente, al pago de una indemnización económica a las víctimas de una violación a sus derechos humanos y a sus familiares. De tal suerte que, en estos casos, también se cuenta con un mecanismo judicial para que la decisión del organismo internacional sea cumplida en Colombia. De igual manera, con fundamento en el artículo 63.2 de la Convención Americana, la Corte Interamericana de Derechos Humanos puede, en casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas, en los asuntos que esté conociendo, tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud de la Comisión. En este panorama de actos jurídicos unilaterales emanados de órganos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, se hallan finalmente las medidas cautelares decretadas por la CIDH. Las medidas cautelares o providencias cautelares o precautorias son indispensables no sólo en los procesos propiamente dichos, sino inclusive en los procedimientos en los cuales se discuten los derechos o intereses legítimos de las personas, ya que es necesario preservar la situación que debe prevalecer durante el trámite para evitar que se consumen de manera irreparable las violaciones a dichos derechos e intereses, o bien que pueda quedar sin materia la sentencia o resolución que se pronuncien en cuanto al fondo. Al respecto, el procesalista italiano Piero Calamandrei[7] ponía de relieve que debían considerarse como tales la anticipación provisoria de ciertos efectos de la resolución definitiva, encaminados a prevenir el daño que podría derivar del retardo de la misma, ya que sin la aplicación de este instrumento, el resultado final del proceso, es decir, la sentencia, carecería de eficacia, o la misma sería muy reducida. Esta institución procesal, que se desarrolló ampliamente en el ámbito del derecho interno, trascendió a la esfera internacional y por eso se consagró en el artículo 41 del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia. Pero es evidente que las providencias o medidas cautelares tienen mayor significado en el derecho internacional de los derechos humanos, pues en esta materia, más que en ninguna otra, es imprescindible evitar que durante la tramitación de un procedimiento ante los órganos tutelares, en particular los de carácter regional, se consumen de manera irreparable las violaciones de los derechos establecidos en los convenios internacionales respectivos, o se afecte a las personas que deben comparecer o han comparecido como testigos o peritos en estos procedimientos. Esta necesidad determinó que si bien la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950 no otorgó facultades a la Comisión y a la Corte Europeas de Derechos Humanos para solicitar u ordenar medidas precautorias o cautelares, la práctica hizo necesario introducir este instrumento procesal en los Reglamentos de ambos organismos y las mismas se han decretado en varias ocasiones. Los preceptos del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia y los Reglamentos y prácticas de la Comisión y de la Corte Europeas de Derechos Humanos sirvieron como modelos para el sistema interamericano de protección. Así pues, el antiguo Reglamento de la CIDH, aprobado en la sesión del 8 de abril de 1980, regulaba en su artículo 29 la adopción de medidas cautelares en los siguientes términos: “Artículo 29. Medidas cautelares. “1. La Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de parte, tomar cualquier acción que considere necesaria para el desempeño de sus funciones. “2. En casos urgentes, cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Comisión podrá pedir que sean tomadas medidas cautelares para evitar que se consume el daño irreparable, en el caso de ser verdaderos los hechos denunciados. “ 3. Si la Comisión no está reunida, el Presidente, o a falta de éste, uno los Vicepresidentes, consultará por medio de la Secretaría con los demás miembros sobre la aplicación de lo dispuesto en los párrafos 1 y 2 anteriores. Si no fuera posible hacer la consulta en tiempo útil, el Presidente tomará la decisión, en nombre de la Comisión y la comunicará inmediatamente a sus miembros. “ 4. El pedido de tales medidas y su adopción no prejuzgarán la materia de la decisión final”. En la práctica, la denominación de estos actos jurídicos expedidos por la CIDH ha sido muy variada por cuanto se alude a “medidas excepcionales de protección”, “medidas cautelares urgentes”, “medidas precautorias urgentes” o simplemente “medidas urgentes”.[8] A lo largo de la vigencia del anterior Reglamento de CIDH, la doctrina especializada[9] distinguió entre las medidas cautelares decretadas con fundamentos en los numerales 1 y 2 del artículo 29 de la citada normatividad internacional. En lo que concierne a las primeras, se trataba de situaciones en las cuales una persona no se encontraba ante un daño irreversible, es decir, de supuestos de hecho en los cuales la vida o integridad física de un individuo se hallaban amenazadas de forma grave e inminente. En tal sentido, la CIDH decretó medidas cautelares encaminadas a lograr el respeto de las debidas garantías judiciales en un proceso que se adelantaba contra el peticionario[10]. En otros casos aquéllas fueron decretadas para obtener la suspensión de la ejecución judicial de los bienes de una persona mientras se buscaba una solución amistosa[11] o para suspender la concesión otorgada a una empresa privada para llevar a cabo actividades forestales en las tierras de una comunidad indígena[12] o para evitar la expulsión de un periodista extranjero[13]. En contrapartida, las medidas cautelares decretadas con base en el numeral 2 del artículo 29 del anterior reglamento de la CIDH se encontraban reservadas para casos urgentes en los cuales se estaba ante la necesidad de evitar un daño irreparable a una persona. Como lo comenta Faúndez Ledesma[14] estas medidas se adoptaban en casos en que los afectados fueran defensores de los derechos humanos, testigos de crímenes cometidos por agentes del Estado, personas que habían sido amenazadas con ser deportadas del país o condenados a muerte. La doctrina coincide también en afirmar que, por su propia naturaleza, estas medidas eran de aplicación temporal, su duración no se extendía más allá de la decisión final del caso; para proceder a su adopción no era indispensable haber agotado los recursos internos y lo usual es que requieran, para su correcta implementación, del concurso de los órganos administrativos o judiciales del Estado contra el cual se expidió la medida cautelar. El nuevo Reglamento de la CIDH, que entró en vigor el 1 de mayo de 2001 reguló el tema de las medidas cautelares en los siguientes términos: “Articulo 25. Medidas cautelares. “1. En caso de gravedad y urgencia y toda vez que resulte necesario de acuerdo a la información disponible, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de parte, solicitar al Estado de que se trate la adopción de medidas cautelares para evitar daños irreparables a las personas. “2. Si la Comisión no está reunida, el Presidente, o a falta de éste, uno de los Vicepresidentes, consultará por medio de la Secretaría Ejecutiva con los demás miembros sobre la aplicación de lo dispuesto en párrafo anterior. Si no fuera posible hacer la consulta dentro de un plazo razonable de acuerdo a las circunstancias, el Presidente tomará la decisión, en nombre de la Comisión y la comunicará a sus miembros. “3. La Comisión podrá solicitar información a las partes interesadas sobre cualquier asunto relacionado con la adopción y vigencia de las medidas cautelares. “4. El otorgamiento de tales medidas y su adopción por el Estado no constituirá prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión”. Nótese entonces que el nuevo Reglamento de la CIDH limitó la adopción de medidas cautelares a los casos graves y urgentes de una amenaza que se cierne contra un derecho humano reconocido en alguno de los instrumentos internacionales a los que alude el artículo 23 del Reglamento, es decir, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo Adicional sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Protocolo Relativo a la Abolición de la Pena de Muerte, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, la Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Por lo demás, la naturaleza jurídica de las medidas cautelares sigue siendo la misma, es decir, se trata de un acto jurídico adoptado por un organismo internacional de protección de los derechos fundamentales mediante el cual se conmina al Estado demandado para que adopte, en el menor tiempo posible, todas las medidas necesarias, de orden administrativo o judicial, a fin de que cese una amena...