Sentencia T-550 de 2015

T-550-15 Sentencia T-550/15 ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Orden a Alcaldía garantizar los derechos fundamentales a la participación y a la vivienda digna de comunidad afrodescendiente DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Derechos de las personas, familias y comunidades afectadas por procesos de reubicación asociados a la ejecución de proyectos de desarrollo/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Prohibición de los desalojos forzosos y la obligación de obtener el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades étnicas DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Ámbito de aplicación y contenido DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Convenio 169 de la OIT, bloque de constitucionalidad y jurisprudencia constitucional CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Titularidad Los derechos étnicos, como la consulta previa, no se predican de individuos, sino de comunidades, las cuales, en tanto grupos humanos diversos, son titulares de derechos distintos de aquellos que se predican de sus integrantes individualmente considerados. La presencia de factores raciales, espaciales o formales es relevante, pero no esencial para la atribución de derechos étnicos. Ni la raza, ni el hecho de que el grupo habite determinado territorio ni su reconocimiento formal por parte del Estado son criterios determinantes o excluyentes de la identidad étnica. Las controversias sobre el carácter étnico de las comunidades que solicitan la protección de sus derechos colectivos deben resolverse considerando que no existe una definición estricta acerca de lo que puede entenderse por pueblo tribal o indígena, sino unos criterios descriptivos de los sujetos a los que el marco internacional de protección pretende proteger. El criterio más relevante para determinar si un pueblo o individuo puede ser considerado indígena o tribal es el de auto identificación. Como colectividades humanas, los pueblos indígenas y tribales tienen una trayectoria social propia que se adapta a los cambios históricos y se reconfigura continuamente y que los derechos concedidos a las colectividades étnicamente diferenciadas no se pierden por el hecho de que algunos de sus integrantes vivan con menos apego que otros a sus tradiciones culturales. ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Improcedencia de la acción de tutela en materia de consulta previa, por cuanto la consulta previa es un derecho fundamental colectivo donde la acción se debe presentar a nombre de un grupo humano y no a título personal como lo hizo el accionante DERECHO A LA PARTICIPACION Y A LA VIVIENDA DIGNA DE COMIUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Orden con efectos inter comunis para reubicación Referencia: Expediente T– 3411524 Acción de tutela instaurada por Gustavo Mestizo Ruiz contra el Ministerio del Interior, el Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial, la Alcaldía de Buenaventura, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Universidad del Pacífico. Magistrada Ponente (e): MYRIAM ÁVILA ROLDÁN Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil quince (2015). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas María Victoria Calle Correa, Myriam Ávila Roldán y por el magistrado Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en primera instancia, y por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en segunda instancia, dentro del asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES 1. Gustavo Mestizo Ruiz[1] formuló acción de tutela contra los ministerios del Interior y de Justicia y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; la Alcaldía Distrital de Buenaventura, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Universidad del Pacífico, para obtener el amparo de los derechos fundamentales que estas entidades les habrían vulnerado a las comunidades negras asentadas en los territorios de Buenaventura donde pretenden realizarse ciertos macroproyectos de interés nacional. La acción fue promovida con base en los fundamentos fácticos y jurídicos que la Sala resumirá a continuación, siguiendo el relato del peticionario. Los fundamentos de la demanda 1.1. El señor Mestizo Ruiz es habitante de los terrenos recuperados al mar en la isla Cascajal de Buenaventura, que están ubicados en las comunas 1, 2, 3, 4 y 5 de la zona urbana del Distrito y fueron construidos por las comunidades afrodescendientes que residen en ese lugar desde hace más de un siglo. Las dinámicas que precedieron la construcción de los terrenos permitieron que la población generara formas de vida basadas en su interacción con el mar, que fundamentaron el carácter ancestral típico de las comunidades negras. 1.2. Relató el accionante que él mismo contribuyó, junto con los demás habitantes de la zona, a recuperar terrenos al mar, rellenándolos con basura, barro, cáscara de árboles maderables y balastro, hasta llegar a la pavimentación de las calles. Además, la comunidad de Cascajal ha realizado un trabajo comunitario importante a través de las mingas, que incluye el desarrollo de actividades productivas para su autoabastecimiento, el uso de técnicas ancestrales de construcción asociadas a su hábitat y la protección de su entorno[2]. De esa forma, una generación de hombres y mujeres afros construyeron sus casas y criaron una población que comparte lazos de hermandad, características culturales, y que tiene su propia cosmovisión, es decir, una forma particular de relacionarse con el entorno y de ver y entender el mundo. 1.3. Informó el peticionario que el municipio de Buenaventura está adelantando un proceso de renovación urbana que involucra la reubicación de 3400 hogares localizados en el sector sur de la isla Cascajal, donde se planea ejecutar el proyecto de espacio público Malecón Perimetral del Mar. Las familias desalojadas serían reubicadas en las viviendas que se construirán en la zona continental del estero de San Antonio, donde se está ejecutando el Macroproyecto de Vivienda de Interés Social Nacional San Antonio (en adelante, MVISNSA). 1.4. Esa amenaza de reubicación generó una situación de desconcierto que ha roto los proyectos de vida personal, familiar y comunitaria de las comunidades afro que viven en la isla de Cascajal. Para el demandante, la ejecución de los macroproyectos puede afectar la economía, el medio ambiente y las prácticas tradicionales de producción del conglomerado social que habita la isla, afectando su autonomía e integridad cultural. 1.5. Pese a esto, el Ministerio del Interior no adelantó el proceso de consulta previa, libre e informada al que tienen derecho las familias afectadas, como lo exige el Convenio 169 de la OIT. No se consultaron el Plan de Ordenamiento Territorial de Buenaventura de 2001, que contempló la necesidad de realizar proyectos de vivienda de interés social y de reubicación en el municipio, ni los documentos CONPES que propiciaron la ejecución del macroproyecto nacional para la construcción la ciudadela San Antonio y el proyecto del malecón perimetral: el CONPES 3410 de 2006 “Política del Estado para mejorar las condiciones de vida de la población de Buenaventura” y 3476 de 2007 “Importancia estratégica de los macroproyectos de interés social en Cali y Buenaventura”. Por lo tanto, no se valoró el impacto que tendrán los planes de reubicación sobre la comunidad afrodescendiente de la isla, integrada por pescadores artesanales, recolectores, cortadores y vendedores de madera. 1.6. Afirma el peticionario que, aunque se inició la preconsulta del macroproyecto de construcción de las viviendas de interés social en la zona continental del estero de San Antonio, la construcción de las viviendas donde serían reubicadas las familias desalojadas de la zona perimetral de la isla de Cascajal ya está en su primera fase. Eso significa que la consulta no se realizó de forma previa, como lo exigen las normas nacionales e internacionales. 1.7. En noviembre de 2010, el Ministerio del Interior informó, en la respuesta a un derecho de petición formulado por un habitante de la zona, que “se verificó la presencia de comunidades negras, así como indígenas en el área de influencia del proyecto en mención (el MVISSA). Por lo anterior se hace necesario dar inicio en el menor tiempo posible al proyecto de consulta previa con las comunidades encontradas allí, tanto con aquellas que serán reubicadas como con las que están asentadas en los terrenos donde se construirán las nuevas viviendas”[3]. Sin embargo, esa comunicación es de finales de 2010 y, hasta la fecha, no se sabe de ninguna acción encaminada a consultar a la comunidad de los terrenos ganados al mar sobre la ejecución de los proyectos. 1.8. Con base en las anteriores consideraciones, el accionante solicitó que se tutelen los derechos fundamentales a la integridad étnica y cultural; a la consulta previa, libre e informada; a la participación; a no ser desalojado; al debido proceso; al trabajo; a la autodeterminación y a la autonomía de las comunidades negras asentadas en las zonas donde se van a desarrollar los referidos proyectos, ordenando realizar la consulta previa, libre e informada, a través de los procedimientos pertinentes. 1.9. También pidió que los resultados de los estudios de impacto socio económico y cultural, ambiental y de mitigación del riesgo que se realicen a las comunidades afectadas se consideren como criterios fundamentales para la ejecución de los proyectos; que se garantice, en la medida de lo posible, la participación de las comunidades en los beneficios que reporten las actividades de desarrollo que se realicen en su territorio y la indemnización equitativa por los daños que puedan sufrir como resultado de la implementación de los proyectos. 1.10. Por último, solicitó que se garantice el derecho al trabajo de las comunidades afectadas y que se le ordene al Ministerio del Interior la implementación de la ruta étnica de protección a la que hizo referencia el Auto 005 de 2009 de la Corte Constitucional. Trámite procesal y respuesta de los accionados 2. La Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali admitió la tutela por auto del seis (6) de diciembre de dos mil once (2011), que ordenó notificar a los accionados. La Corporación Autónoma Regional del Valle respondió a la solicitud de amparo en los términos que a continuación se sintetizan. Los demás accionados, guardaron silencio sobre la acción de tutela. Respuesta de la Corporación Autónoma Regional del Valle La Directora General de la Corporación Autónoma Regional (en adelante, CAR) del Valle del Cauca respondió que la entidad que representa no fue consultada ni notificada sobre el desarrollo de las políticas de Estado para desarrollar el MVISSA, ya que el Gobierno designó al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para intervenir en su ejecución. Explicó que los técnicos operativos de la CAR tuvieron contacto con el macroproyecto en diciembre de 2008, al realizar los recorridos obligatorios de vigilancia y control que deben hacer en la jurisdicción de la entidad. En esa ocasión, encontraron que el área donde se están construyendo las viviendas de interés social fue gravemente afectada. Eso condujo a que se iniciara una investigación administrativa contra el contratista del macroproyecto, por infringir las normas de protección del ambiente y de los recursos naturales. Concluyó, entonces, que la CAR no ha vulnerado ningún derecho fundamental del accionante ni de las comunidades negras que dice representar, pues ha actuado en el marco de sus competencias, por lo cual debe ser exonerada de cualquier responsabilidad. Finalmente, pidió que la acción de tutela se declare improcedente, ya que se refiere a la vulneración de derechos colectivos. El fallo de primera instancia 3. La Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali negó el amparo solicitado mediante decisión del dieciséis (16) de diciembre de dos mil once (2011), básicamente, porque el derecho a la participación solo puede protegerse colectivamente, no de forma individual, como lo pretende el accionante. Además, consideró que no había elementos de juicio para concluir que las demandadas desconocieron el derecho a la consulta de la comunidad que podría resultar afectada a raíz de la ejecución de los macroproyectos. Esta conclusión la fundamentó en lo que señaló la coordinadora del Grupo de Consulta Previa del Viceministerio del Interior, al responder un derecho de petición acerca de las medidas adoptadas por esa cartera en relación con los macroproyectos. En el documento, la funcionaria informó que el grupo que dirige y la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior visitaron la zona en noviembre de 2010, constatando la presencia de comunidades negras. En consecuencia, se decidió la procedencia de la consulta, por lo cual se celebraron varias reuniones, en las que participaron el Ministerio del Interior y el de Medio Ambiente, la Universidad del Pacífico y representantes de la comunidad de Bajamar en la isla de Cascajal. Que, sin embargo, no se ha logrado consolidar un cronograma específico para concretar la representatividad de las comunidades afectadas y la competencia de los agentes oficiales en el proceso. La Sala consideró que esas precisiones descartaban la hipotética amenaza a la participación colectiva de las comunidades que habitan las zonas en las que se construirán los macroproyectos. Negó, entonces, el amparo, sobre la base de que la agenda diseñada para realizar la consulta se estaba cumpliendo. Respuesta del Ministerio del Interior 4. El día en que se profirió la sentencia de primera instancia, se recibió, vía fax, la respuesta del Ministerio del Interior a la acción de tutela. En el escrito, su Director de Consulta Previa indicó que el accionante no se legitimó como representante de ningún grupo étnico, pese a que son estos grupos los que son objeto del proceso de consulta, y recordó que dicho derecho fundamental es colectivo, en la medida en que busca proteger la cosmogonía, diversidad y pluralismo cultural de los pueblos étnicos. A su juicio, el ministerio ha garantizado el derecho fundamental a la consulta previa en relación con lo que se solicita en la tutela, ya que ha realizado las actividades destinadas a tramitarla. El funcionario citó las siguientes: -18 de mayo de 2011: Apertura del proceso de consulta previa del MVISNSA, realizado en el Bagno Regio, con la participación de los Consejos Comunitarios de las comunidades negras de Zacarías Río Dagua, Campo Hermoso y Guadualito.[4] -27 de agosto de 2011: Se llevó a cabo una reunión de preconsulta del MVISNSA con el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de los Lagos.[5] -28 de agosto de 2011: Se realizó una reunión de concertación previa al inicio de los talleres de impacto y medidas de manejo. Esta tuvo lugar en el Centro de Eventos Bagno Regio, con los Consejos Comunitarios de las comunidades negras de Zacarías Río Dagua Campo Hermoso y Guadualito.[6] -11 de noviembre de 2011: Se realizaron los talleres de impactos y medidas de manejo en el centro de eventos Bagno Regio, en los que participaron los consejos comunitarios de las comunidades negras de Zacarías Río Dagua, Campo Hermoso y Guadualito.[7] -12 de noviembre de 2011: Se realizó la fase de preconsulta con el Resguardo Indígena de la meseta del Río Dagua.[8] Por lo expuesto, el ministerio pidió negar las pretensiones del accionante. La impugnación 5. El accionante impugnó el fallo de primera instancia, precisando que no presentó la acción de tutela como representante de la comunidad de la isla de Cascajal, sino como ciudadano afrodescendiente y persona directamente afectada. Consideró, por eso, que la misma es procedente, ya que la afectación de los derechos fundamentales de la colectividad implica la vulneración de sus derechos individuales. De otro lado, cuestionó que la sentencia se hubiera basado en la respuesta al derecho de petición que anexó, a pesar de que la misma es de noviembre de 2010, sin que, desde entonces, se haya avanzado en la realización del cronograma, se hayan efectuado visitas ni se haya dialogado con las comunidades. En cambio, la construcción de las viviendas ya comenzó, lo cual demuestra que la amenaza de vulneración de sus derechos fundamentales individuales y de los de las comunidades negras que habitan la isla de Cascajal no es hipotética, sino real. Por esas razones, pidió revocar la decisión de primer grado. El fallo de segunda instancia 6. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia, mediante sentencia del diez (10) de febrero de dos mil doce (2012), porque el actor no acreditó la calidad de representante de su comunidad ni demostró la existencia de un perjuicio irremediable. Además, estimó que el hecho de que la consulta previa estuviera en curso descartaba la vulneración de los derechos fundamentales del accionante. Advirtió, de otro lado, que la acción de tutela no es el escenario para alegar los eventuales perjuicios que le podrían causar las supuestas omisiones de las autoridades accionadas, pues la defensa de los derechos colectivos debe llevarse a cabo a través de las acciones populares. Actuaciones adelantadas en sede de revisión constitucional 7. En el trámite de revisión, el magistrado sustanciador verificó que la Universidad del Pacífico y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no fueron notificados sobre la acción de tutela, a pesar de que el demandante los identificó como accionados y a que su responsabilidad podría estar comprometida en la eventual vulneración de los derechos fundamentales denunciada. Sobre esos supuestos dispuso poner en su conocimiento el escrito de tutela, para que se pronunciaran sobre los hechos y las pretensiones formulados en su contra y absolvieran unas preguntas relacionadas con las circunstancias fácticas del caso. Además, el magistrado sustanciador requirió al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Alcaldía de Buenaventura para que contestaran la tutela, teniendo en cuenta que guardaron silencio en el trámite de instancia, pese a que fueron notificados oportunamente por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Cali. Por último, ordenó poner en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del Pueblo y de la Personería Distrital de Buenaventura la acción de tutela para que intervinieran en el trámite constitucional en el marco de sus competencias, y decretó las pruebas que estimó necesarias para resolver el asunto de la referencia. Respuesta de la Universidad del Pacífico 7.1. El rector de la Universidad del Pacífico, Florencio Candelo Estacio, atendió la solicitud del magistrado sustanciador mediante escrito allegado a esta corporación el doce (12) de julio de dos mil doce (2012). El rector precisó que la relación de la Universidad del Pacífico con el Macroproyecto de Interés Social Nacional San Antonio tiene su origen en la ejecución del contrato de fiducia mercantil que suscribieron en 2007 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) y Alianza Fiduciaria S.A para constituir un patrimonio autónomo que buscaba, entre otras cosas, contratar las asesorías y estudios que se requieran para la ejecución de la gerencia técnica y la articulación social para la estructuración, la identificación, determinación, formulación y ejecución del Macroproyecto. En 2008, Alianza Fiduciaria S.A. suscribió un contrato de consultoría con la Universidad del Pacífico cuyo objeto era “realizar el acompañamiento social, buscando crear las condiciones sociales, económicas y culturales, que permitan a las familias beneficiarias, del Macroproyecto de Interés Social Nacional para la reubicación de hogares localizados en zonas de alto riesgo en el sector sur de la Isla Cascajal del municipio de Buenaventura, disponer de alternativas para rehacer integralmente su proyecto de vida en un nuevo contexto”. Las actividades que ha realizado la universidad con las comunidades que habitan la isla de Cascajal se limitan al desarrollo de dicho objeto contractual. De ahí que no haya llevado a cabo ningún proceso de consulta ni actividades de participación con colectivos étnicos o no étnicos distintos de las familias beneficiarias del programa de reasentamiento. La Universidad, por lo tanto, es ajena al debate sobre el supuesto desconocimiento de los derechos étnico-territoriales de las comunidades negras y sobre la licencia ambiental y la consulta previa del MVISSA. Dichos temas, sostuvo, son responsabilidad de los Ministerios del Interior y de Ambiente, del Distrito de Buenaventura, de Alianza Fiduciaria S. A. y de COMFANDI. Respuesta del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 7.2. Santiago Martínez, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, precisó que la expedición de los actos administrativos en materia de macroproyectos le corresponde al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Por lo tanto, es esa entidad la que cuenta con el documento técnico de soporte que sustentó la Resolución N° 0684 del 28 de abril de 2008, que anunció el MVISSA. De todas formas, en el archivo del Ministerio de Ambiente no existen documentos que evidencien que se haya solicitado o emitido concepto ambiental en relación con ese macroproyecto. Intervención de la Procuraduría General de la Nación 7.3. Oscar Darío Amaya Navas, Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, se pronunció sobre la acción de tutela indicando las gestiones que adelantó esa delegada ante la queja que radicó el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de Los Lagos Río Dagua sobre posibles violaciones a sus derechos fundamentales por cuenta de la ejecución del MVISSA. Sostuvo el interviniente que la delegada requirió al Grupo de Consulta Previa del Ministerio del Interior para que informara sobre su intervención en algún proceso de consulta previa relacionado con el macroproyecto, y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que explicara sobre su gestión respecto a los mecanismos de control sobre los recursos naturales renovables otorgados o concedidos, el manejo dado a la comunidades asentadas, su protección a la identidad étnica y cultural y la de sus territorios ancestrales. Intervención de la Defensoría del Pueblo 7.4. Horacio Guerrero García, Defensor Delegado para Indígenas y Minorías Étnicas, intervino ante esta corporación reseñando las diligencias que adelantó la Defensoría del Pueblo en relación con el Macroproyecto de Interés Social Nacional Ciudadela de San Antonio desde 2009, cuando se enteró del mismo. El defensor informó sobre las peticiones formuladas por las comunidades negras asentadas en el área de influencia del macroproyecto y sobre las reuniones que se llevaron a cabo con las entidades responsables del mismo para intercambiar criterios sobre su impacto y precisar algunos aspectos relativos a su ejecución. Además, indicó que formuló varias solicitudes para garantizar los derechos de las comunidades negras e indígenas que podrían resultar afectadas por la ejecución de la obra. En relación con los trámites relativos al impacto del macroproyecto sobre la población afrodescendiente asentada en la isla de Cascajal, el delegado informó: -El 11 de mayo de 2010, un comité para la “Defensa de los derechos territoriales de las personas asentadas en la zona sur de Buenaventura y de la mesa de concertación comunitaria” envió al Ministro de Vivienda una comunicación señalando su inconformidad frente al MVISSA, al cual adjuntó un documento con puntos a negociar. -El 30 de diciembre de 2010, la Corporación Comunitaria para la Defensa de los Derechos Territoriales de las Poblaciones asentadas en la zona sur de la Isla Cascajal de Buenaventura le informó al Defensor del Pueblo que “por avales expresos de las Juntas de Acción Comunal, el ente interlocutor válido para adelantar el proceso de consulta previa es la corporación comunitaria, de acuerdo con lo que resalta el artículo 6° de la Ley 21 de 1991”. -El 11 de enero de 2011, la Delegada elaboró un concepto que remitió a la Presidenta de la Corporación Comunitaria para la Defensa de los Derechos Territoriales de las Poblaciones asentadas en la Zona Sur de la Isla de Cascajal, en el que le explica quiénes son los sujetos del derecho a la consulta previa. En el oficio se indica que la entidad “es respetuosa de las decisiones que tomen las diferentes organizaciones de la sociedad civil, así como de su derecho a participar en los asuntos públicos que les atañe, sin embargo, se debe dejar en claro que el derecho a la consulta previa ese un derecho fundamental, colectivo e integral, del cual únicamente son titulares los grupos étnicos asentados en el territorio nacional y reconocido como tales ante el Ministerio del Interior y Justicia, de acuerdo con lo establecido por la normatividad”.[9] -El 10 de febrero de 2011, la Delegada recibió de la Oficina de Coordinación de Desplazamiento Forzado copia de la comunicación enviada por el Comité Organizacional de la Isla Cascajal de Buenaventura, en el que les solicitaba a los agentes del Ministerio Público de esa ciudad acompañar el proceso de consulta previa. -El 22 de febrero de 2011, la Delegada atendió a la personera Distrital de Buenaventura y a un funcionario de la Procuraduría Provincial de esa ciudad, quienes expusieron el caso de la población asentada en el sur de Cascajal y solicitaron que, dada su complejidad, contara con el acompañamiento del nivel nacional. Los funcionarios indicaron que la población asentada en la zona está integrada por personas desplazadas como consecuencia del conflicto armado interno y de las fumigaciones, de reinsertados y desmovilizados de diferentes grupos armados ilegales, y que tal población está dispersa en los 165 barrios que conforman la isla de Cascajal, de los cuales se planea reubicar 47. -Ante tal situación, la delegada propuso solicitar diagnósticos socioeconómicos de la zona a los ministerios del Interior y de Justicia, de Ambiente y a la Comisión Nacional de Reparación y adelantar un proceso de sensibilización en dos ejes: derecho a la participación y derechos de los grupos étnicos. Intervención de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior 7.5. La Dirección de Consulta Previa respondió a lo solicitado a través de su Coordinador Legal, Jhon Jairo Morales, quien precisó: 7.5.1. Sobre los grupos étnicos asentados en el área de influencia del MVISSA, cuáles de ellos estarían en riesgo de ser afectados como consecuencia del mismo, los criterios que tuvo en cuenta para identificar a esas comunidades y las zonas geográficas en que se encuentran ubicadas: -Los grupos étnicos asentados en el área de influencia del MVISSA son i) el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Guadalito; ii) el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Campohermoso; iii) el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Zacarías; iv) el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Los Lagos y v) el Resguardo Indígena La Meseta. -Para identificar a estas comunidades, el Ministerio realizó visitas de verificación de presencia de comunidades étnicas en el área de influencia en septiembre de 2009 y octubre de 2010. Se realizaron entrevistas con funcionarios del Ministerio de Ambiente, de la Universidad del Pacífico y con los líderes y pobladores de las comunidades presentes en el área de influencia También se realizó inspección ocular en el área de influencia del proyecto. -Adicionalmente, el interviniente formuló algunas precisiones sobre los elementos que, en su concepto, permiten caracterizar a las comunidades étnicas como sujetos colectivos destinatarios de la garantía de consulta previa consagrada en el Convenio 169 de la OIT. Al respecto, indicó que “en la época en que se efectuó la certificación y verificación de estas comunidades no había sido proferida la sentencia del 5 de agosto del 2010 Rad. 2007-00039-00 del H. Consejo de Estado que establece que para efectos de los Consejos Comunitarios se requiere de un título colectivo de tierras, en la medida en que se busca que el derecho fundamental sea efectivamente usado por quienes tienen la calidad de sujeto colectivo en contraste con un grupo social con propiedades individuales y sin usos y costumbres diferenciadas que los hacen categorizar como una tribu en desarrollo del Convenio 169 de la OIT”. En su criterio, “lo que hace diferenciar un sujeto colectivo con la garantía de la Consulta Previa de un grupo de personas con algún distingo racial es la entidad antropológica-territorial rural, en la medida en que está dada por un grupo humano delimitado por factores comunes socio-culturales, históricos, genealógicos y geográficos, bajo unas características sustanciales tales como: i) Conjunto de familias; ii) ascendencia afrocolombiana; iii) poseer una cultura propia; iv) una historia común o compartida; v) tradiciones y costumbres propias; vi) un espacio físico en el campo, esto es, rural, y vii) asentamiento humano en dicho espacio”.[10] 7.5.2. Sobre las comunidades, personas y organizaciones que fueron convocadas a participar en la preconsulta del MVISSA y los medios a través de los cuales se hizo la respectiva convocatoria. -El Resguardo Indígena Wounnan de La Meseta fue convocado a reunión de Preconsulta desde el 15 de Marzo de 2010 pero se logró realizar la reunión de Preconsulta el día 12 de noviembre de 2011. El Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Los Lagos fue convocado a reunión de Preconsulta el día 27 de agosto de 2011. En ambas reuniones se convocó a las autoridades y miembros de la comunidad, entregando la convocatoria personalmente o a través de correo electrónico y confirmación telefónica. 7.5.3. Sobre la participación en el proceso de consulta previa de las comunidades afrocolombianas de la Isla Cascajal que, según la Resolución No. 207 del 9 de febrero de 2009, serían reubicadas en las viviendas de interés prioritario del MVISSA. -Las comunidades afrocolombianas no han participado en un proceso de consulta previa debido a que desean participar en un proceso de diálogo y concertación coordinado por la Dirección de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, como consta en unas ayudas de memoria del 19 de mayo de 2011. Además, el Ministerio señaló que “para el caso en concreto estamos hablando de la población urbana del municipio de Buenaventura, siendo las mismas las beneficiadas del proyecto toda vez que se les debe preservar el derecho a la vida como bien jurídico superior”. 7.5.4 Sobre el trámite de algún proceso de consulta relacionado con la implementación del proyecto de espacio público Malecón Perimetral del Mar, previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial de Buenaventura e incluido como programa estratégico de desarrollo urbano en el Conpes 3410 de 2006. -Actualmente no se adelanta ningún proceso de consulta previa en relación con la implementación del proyecto de espacio público Malecón Perimetral del Mar, debido a que no ha llegado hasta el momento ninguna solicitud de certificación de presencia de comunidades étnicas para dicho proyecto. 7.5.5 Absuelto en esos términos lo indagado por el magistrado sustanciador, el interviniente hizo algunas precisiones sobre el MVISSA, con el fin de “saber cuál es la línea a seguir en este tipo de casos”. Al respecto, señaló: -La situación especial que presentan las comunidades de la isla Cascajal de Buenaventura obedece a una situación que pone en riesgo sus vidas, al igual que otros derechos fundamentales, como el de la salud, vivienda digna y trato de igualdad por parte del Estado. Esto, en términos de política pública, implica que el Estado debe ofrecer acciones contundentes, directas y urgentes destinadas a evitar un desastre y una calamidad pública en el sector, siguiendo los conceptos señalados sobre el particular en la Ley de Gestión del Riesgo de Desastres (L. 1523/12). -Estas son las razones que motivan a la administración a reubicar a los habitantes de la Isla de Cascajal. Dado que su situación es de indefensión, se hace necesario tomar medidas urgentes para evitar la pérdida de vidas humanas. -De acuerdo con lo previsto en el CONPES 3410 de 2006, el MVISSA pretende reubicar 3.400 hogares localizados en zonas de alto riesgo en el sector sur de la Isla Cascajal del municipio de Buenaventura y promover el desarrollo urbano planificado, teniendo en cuenta la crisis social, económica e institucional que enfrenta Buenaventura y que se refleja, entre otros, en los altos índices de pobreza en que se encuentra su población, el debilitamiento y deslegitimación de sus instituciones y el bajo nivel de desarrollo económico y de competitividad territorial de la ciudad. -El macroproyecto, anunciado a través de la Resolución No. 0684 de 2008 y adoptado como macroproyecto de interés social nacional “Ciudadela San Antonio” mediante resolución No. 207 de 2009, busca proteger los derechos a la vida y a la vivienda digna de familias integradas por sujetos de especial protección constitucional, como menores de edad y adultos mayores, que se encuentran en situación de alto riesgo por tsunami, sismos, viviendas palafíticas, sin ningún tipo de estructura sismo-resistente y con hacinamiento crítico. -El proyecto está paralizado por las acometidas de acueducto y saneamiento básico. El Estado ha invertido recursos públicos para impulsar la ejecución del mismo y atender a la población más pobre de esa zona del país, de acuerdo con los indicadores de necesidades básicas insatisfechas. -En atención a lo expuesto, el interviniente solicitó indicar “la línea a seguir en este tipo de casos, toda vez que las personas que se encuentra asentadas en la isla de Cascajal están ubicadas en zonas de alto riesgo según la resolución No. 0684 del 28 de abril de 2008 y la resolución 0207 del febrero 9 de 2009”, y advirtió que, en este caso, debe prevalecer el derecho a la vida, como lo establecen la Constitución y los Tratados Internacionales, frente a cualquier otro derecho, dado que las comunidades que habitan el sector sur de la isla de Cascajal están asentadas en una zona de alto riesgo y se requieren actuaciones urgentes e inminentes –como la reubicación- para evitar consecuencias irremediables. Intervención de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras 7.6. Boris Felipe Zapata, Director de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior contestó a lo indagado por el magistrado sustanciador de la siguiente manera: 7.6.1. Sobre las comunidades afrocolombianas que habitan los territorios de la zona de bajamar de la isla de Cascajal, en el Distrito de Buenaventura, su localización y sus características culturales, sociales y económicas: -La dirección no tiene información exacta sobre las comunidades asentadas en la zona de bajamar de la isla de Cascajal, pues esta se encuentra dentro del Distrito de Buenaventura, no en un corregimiento diferente. -Para aportar la información relativa a las características culturales, sociales y económicas de los habitantes de la isla de Cascajal, la Dirección debe llevar a cabo un proceso de caracterización que implica disponibilidad presupuestal para implementar una ruta metodológica que contenga censo poblacional, autoreconocimiento, evaluación de las condiciones de vida, entre otros aspectos relevantes. La Dirección no ha llevado a cabo dicha tarea porque actualmente está adelantando los procesos de caracterización de los consejos comunitarios asentados “en los territorios ordenados por la Corte Constitucional considerados como prioritarios o casos emblemáticos”.[11] 7.6.2. Sobre las organizaciones y consejos comunitarios de Buenaventura que están inscritos en el Registro Único de Organizaciones y Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior. -El interviniente remitió el registro de las organizaciones de base y los consejos comunitarios de comunidades negras ubicados en Buenaventura que cumplen los requisitos del Decreto 3770 de 2008. También, el listado de títulos colectivos que el Incoder ha adjudicado en el Distrito. De acuerdo con la información remitida, existen 25 consejos comunitarios y 70 organizaciones de base de Buenaventura inscritos en el Registro Único de Organizaciones y Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior. Entre 1996 y 2008, el Incoder adjudicó 34 títulos colectivos a consejos comunitarios de esa ciudad. -La Dirección indicó que no sabe cuáles de esas organizaciones y consejos comunitarios representan intereses de las comunidades afrocolombianas que habitan los territorios de Bajamar de la isla de Cascajal, ya que “en el Registro Único de Organizaciones de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior no se encuentran especificados los intereses que representan [las organizaciones y consejos comunitarios] debido a que se reconocen como comunidad afrocolombiana y no delimitan la zona exacta en la que se encuentran asentados, solo delimitan el municipio y la información expuesta en el aparte anterior”.[12] 7.6.3. Sobre su participación en el proceso de consulta del MVISSA. -La Dirección realizó un acompañamiento a través de funcionarios que acudieron a las reuniones preliminares con la comunidad para ser garantes y veedores del proceso de socialización, formulación e implementación del macroproyecto. No obstante, no ha participado en el proceso de consulta, ya que según lo previsto en el Decreto 2893 de 2011 y en la Resolución 2434 de 2011, tal labor le compete a la Dirección de Consulta Previa. 7.6.4. Sobre si ha realizado alguna diligencia relacionada con la implementación del proyecto de espacio público Malecón Perimetral del Mar previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial de Buenaventura e incluido como programa estratégico de desarrollo urbano en el Conpes 3410 de 2006. -La Dirección no ha realizado ninguna diligencia en ese sentido, pues no se ha recibido solicitud de acompañamiento y participación. La invitación es el mecanismo idóneo para que la dirección ejerza sus competencias. Respuesta de la Alcaldía de Buenaventura 7.7. El dieciséis (16) de julio de dos mil doce (2012), el alcalde Distrital de Buenaventura, Bartolo Valencia Ramos, remitió a esta corporación los documentos solicitados por el magistrado sustanciador. No se refirió, sin embargo, a las pretensiones del peticionario.[13] Respuesta del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: 7.8. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio respondió el requerimiento del magistrado sustanciador a través de oficio del veinticinco (25) de julio de dos mil doce (2012). El escrito, suscrito por el entonces Viceministro de Vivienda, Luis Felipe Henao Cardona, indicó las normas en las que se sustentó el MVISSA; describió su propósito, ubicación y linderos; refirió qué comunidades étnicas certificadas por el Ministerio del Interior están asentadas en su área de influencia y precisó el estado actual de los procesos de consulta previa que se están llevando a cabo con dichas comunidades. El escrito, sin embargo, no absolvió los interrogantes que formuló el magistrado sustanciador en relación con el estado actual del macroproyecto y los planes de reubicación de las 3400 familias asentadas en Cascajal. Requerido para que diera estricto cumplimiento a lo solicitado en ese sentido, el ministerio refirió lo siguiente: 7.8.1. Sobre la ejecución del Macroproyecto. -El MVISSA fue el resultado del compromiso adquirido por el Gobierno Nacional para materializar la inversión de los dineros provenientes de las caletas del narcotráfico. Así lo refleja la Resolución No. 207 de Febrero 9 de 2.009, mediante la cual se adopta el Macroproyecto de Interés Social Nacional San Antonio en Buenaventura. Los macroproyectos de interés social nacional fueron promovidos por el Gobierno Nacional para aumentar la oferta de suelo urbanizado para el desarrollo de programas de vivienda de interés social VIS y prioritaria VIP en los municipios y distritos del país que concentran déficit habitacional y promover la ejecución de operaciones urbanas integrales en concordancia con las metas y objetivos del documento Visión Colombia II Centenario, que define propósitos a largo plazo hasta el año 2019, facilitando el acceso al mercado formal del suelo y vivienda a la población de menores ingresos, impulsar la promoción de vivienda VIS y VIP a gran escala en ciudades y regiones donde se concentra el déficit habitacional, incentivar el crecimiento del PIB de edificaciones y de la construcción, contribuir en la estrategia de superación de la pobreza y empleo, con el aumento del número de ocupados del sector de la construcción, entre otras. El Gobierno destinó 70.932 millones de pesos para desarrollar el MVISSA, recursos de las vigencias 2008, 2009 y 2010. A la fecha se encuentran construidas 568 viviendas, que están en proceso de entrega. La fase II del macroproyecto se encuentra en estructuración. 7.8.2. Sobre la necesidad de reubicar a las minorías étnicas asentadas en los terrenos donde se está ejecutando el macroproyecto y la existencia de planes sobre el particular. -El ministerio indicó que el proceso de consulta previa que se adelanta con las comunidades étnicas localizadas en el área de influencia del Macroproyecto ha impedido la entrega de las 568 viviendas construidas en la unidad de ejecución 2. Respecto de la procedencia de la consulta, expuso que el Ministerio del Interior y de Justicia informó que la misma debía adelantarse con los consejos comunitarios de comunidades negras de Guadualito Río Dagua, Campo Hermoso Río Dagua, Zacarías Río Dagua y con el Resguardo Indígena Waunana La Meseta Río Dagua. Después, las comunidades de Los Lagos y Apajaci formularon una solicitud para que el proceso de consulta previa se realizara también con ellos. Por último, el ministerio relató el estado del proceso de consulta adelantado con cada una de las comunidades asentadas en el área de influencia del macroproyecto.[14] 7.8.3 Sobre el cronograma previsto para la entrega de las viviendas de interés social y de interés social prioritario que se están construyendo en San Antonio y la forma en que fueron o serán seleccionadas las familias que ocuparán estas viviendas. -Precisó el ministerio que, posiblemente, las viviendas empezarían a entregarse en septiembre de 2012. La Universidad del Pacífico, como Gerente Social del macroproyecto, estaba llevando a cabo las actividades tendientes a socializarlo en la zona de Bajamar en Buenaventura.[15] 7.8.4. Sobre los planes que tiene el Ministerio en relación con la reubicación de las familias que habitan los terrenos de Bajamar del sector sur de la Isla de Cascajal en las viviendas de interés prioritario que hacen parte del macroproyecto. -Dijo el ministerio que la alcaldía distrital se ha enfocado en la recuperación total de la zona de Bajamar mediante la ampliación del malecón perimetral y el traslado de la población a las viviendas de Buenaventura y que uno de los ejes estructurales del proyecto es el Sistema de Espacio Público para el disfrute y promoción de la vocación marina de la ciudad. La idea, en efecto, es abrir la ciudad al mar y sus esteros mediante corredores paisajísticos, ecológicos, de recreación, de deportes, miradores y malecón. 7.8.5. Mediante comunicación del trece (13) de septiembre de dos mil doce (2012), el viceministro de vivienda, Luis Felipe Henao Cardona, remitió a esta corporación los siguientes informes: i) “Macroproyectos de Interés Social Nacional-Ciudadela de San Antonio”, del 10 de septiembre de 2012; ii) “Gerencia de Acompañamiento”, de la Universidad del Pacífico y iii) “Articulación Social, Macroproyectos de Vivienda de Interés Social Nacional para la Reubicación de las Familias que habitan la zona de Bajamar de Buenaventura- Cofandi 2008-2011”. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 9. La Sala Novena es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del veintinueve (29) de marzo de dos mil doce (2012), expedido por la Sala de Selección Número Tres (3) de esta Corporación. Presentación del caso, formulación de los problemas jurídicos y metodología de la decisión que adoptará la Sala de Revisión: 10. A través de la acción de tutela, Gustavo Mestizo Ruiz, habitante de los terrenos ganados al mar en la isla Cascajal de Buenaventura, solicitó el amparo de los derechos fundamentales que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca; el Ministerio del Interior y de Justicia (ahora Ministerio del Interior); la Universidad del Pacífico; el Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial (ahora ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio) y la Alcaldía de Buenaventura les habrían vulnerado a las comunidades negras asentadas en la zona sur de la isla, al no consultarlas sobre el desalojo de 3400 familias que serán reubicadas en las viviendas del Macroproyecto de Vivienda de Interés Social Nacional Ciudadela de San Antonio y al no valorar el impacto que esos planes de reubicación tendrán sobre la comunidad afrodescendiente de Cascajal, cuya forma de vida se basa en su interacción con el mar. Así mismo, pidió proteger los derechos fundamentales que las mismas entidades les vulneraron a las minorías étnicas asentadas en el área de influencia del macroproyecto de vivienda, teniendo en cuenta que estas solo fueron consultadas sobre su ejecución después de que se inició la construcción de las viviendas de interés social. 11. Frente a lo pretendido, los accionados refirieron: -La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, que ha actuado en el marco de sus competencias, sin incurrir en conductas que puedan considerarse violatorias de los derechos fundamentales del accionante. -El Ministerio del Interior, que el peticionario no está legitimado como representante o miembro de ninguna comunidad objeto de consulta previa y que, de todas maneras tal derecho se ha garantizado, pues desde 2011 se han adelantado los procesos consultivos del caso con las comunidades asentadas en el área de influencia del macroproyecto. Más tarde, en el trámite de revisión, la Dirección de Consulta Previa aseguró que la reubicación de los 3.400 hogares localizados en zonas de alto riesgo de la Isla Cascajal busca proteger el derecho a la vida de estas familias, ya que sus viviendas palafíticas pueden ser afectadas por tsunamis o sismos y garantizar sus derecho a la vivienda digna, promoviendo el desarrollo urbano planificado, dada la grave crisis social, económica e institucional que enfrenta Buenaventura. -La Universidad del Pacífico señaló que es totalmente ajena al debate sobre la licencia ambiental y la consulta previa del MVISN Ciudadela de San Antonio y que su intervención se ha limitado a realizar el acompañamiento social de las familias beneficiarias del macroproyecto –las que habitan el sector sur de la isla Cascajal- en ejecución de un contrato de consultoría que suscribió en 2008. -El Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible sostuvo que no es esa entidad, sino el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el encargado de expedir los actos administrativos relacionados con los macroproyectos. -La Alcaldía de Buenaventura no se pronunció expresamente sobre los hechos ni sobre las pretensiones de la tutela. No obstante, remitió los documentos e informes relacionados con el asunto objeto de debate constitucional que fueron solicitados en sede de revisión por el magistrado sustanciador. -Por último, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio expuso que los planes de reubicar a las familias de la isla de Cascajal apuntan a recuperar la zona de Bajamar mediante la ampliación del malecón perimetral y a hacer realidad el modelo territorial propuesto en el POT de Buenaventura. Con respecto al proceso de consulta previa, precisó que el mismo se adelanta con las comunidades étnicas localizadas en el área de influencia del macroproyecto, de acuerdo con lo certificado por el Ministerio del Interior. 12. Los jueces de instancia negaron el amparo reclamado por el accionante. La Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, porque la protección del derecho a la participación solo puede concederse colectivamente y porque, en su criterio, el retraso en el trámite de la consulta obedeció a que las comunidades afectadas no se pusieron de acuerdo sobre su representatividad. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, por su parte, adujo que el señor Mestizo Ruiz no acreditó la calidad de representante de su comunidad ni demostró, tampoco, la existencia de un perjuicio irremediable que ameritara resolver sus pretensiones por esta vía. En todo caso, dijo la Sala, el proceso de consulta previa que solicitó estaba en curso. 13. Lo expuesto hasta acá da cuenta de que el debate propuesto por el peticionario tiene que ver, en esencia, con el hecho de que no se haya consultado a las comunidades asentadas en los terrenos de bajamar de la isla de Cascajal de Buenaventura sobre el proyecto de espacio público Malecón Perimetral del Mar, pese a que su ejecución conlleva la reubicación de 3400 familias que serán trasladadas a las viviendas construidas en el Macroproyecto de Vivienda de Interés Social Ciudadela de San Antonio. La Sala deberá establecer, entonces, si las entidades accionadas vulneraron el derecho a la consulta previa de las referidas comunidades al no consultarlas al respecto. No obstante, antes de indagar sobre el particular, la Sala deberá verificar si la acción de tutela instaurada por Gustavo Mestizo Ruiz es formalmente procedente, teniendo en cuenta que los jueces de instancia se negaron a conceder el amparo constitucional sobre el supuesto de que el actor no está legitimado para reclamar la protección iusfundamental que demanda en esta oportunidad. 14. Con el fin de resolver esos problemas jurídicos, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional relativa a la titularidad, contenido y ámbito de aplicación del derecho fundamental a la consulta previa y estudiará el marco normativo y jurisprudencial que determina las obligaciones del Estado de cara a los procesos de reubicación asociados a la ejecución de proyectos de desarrollo, sobre todo, cuando el traslado impacta sobre comunidades que reivindican su condición de minoría étnica. Revisados esos aspectos, resolverá los problemas jurídicos formulados previamente. Ámbito de aplicación, titularidad y contenido del derecho fundamental a la consulta previa. Reiteración de jurisprudencia.[16] 15. El estatus de derecho fundamental que los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, la Constitución y la jurisprudencia de esta corporación le han atribuido a la consulta previa tiene como punto de partida el reconocimiento del valor que, en sí mismas, tienen las minorías étnicas como portadoras de unas formas de vida y de unos saberes diversos que merecen ser protegidos y conservados. Tal fue la idea que inspiró la aprobación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales por parte de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1989[17], y la que, después, motivó a los constituyentes de 1991 a hacer explícito el compromiso del Estado colombiano con la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Tanto el Convenio como la Constitución inauguraron un modelo de relación con las comunidades étnicamente diferenciadas que buscó responder a sus aspiraciones de decidir autónomamente sobre sus propios asuntos e intereses. El consenso que existía para finales de los años ochenta acerca la manera en que los pueblos indígenas y tribales habían contribuido a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales impulsó la adopción de nuevos marcos jurídicos de protección que, con el propósito de salvaguardar la condiciones de existencia de los pueblos culturalmente diversos y de corregir y compensar los patrones de discriminación a los que se vieron sometidos históricamente, explica la introducción, en esos cuerpos normativos, de disposiciones orientadas a brindarles a estas comunidades las herramientas que necesitaban para asumir el control de sus instituciones y de sus formas de vida. 16. El Convenio 169, en efecto, es especialmente enfático acerca del compromiso que tienen sus Estados signatarios de cara a la garantía efectiva del derecho a la participación de los pueblos indígenas y tribales. Tal compromiso implica que los gobiernos deban desarrollar, “con la participación de los pueblos interesados”, una acción coordinada y sistemática orientada a proteger sus derechos y a garantizar el respeto de su integridad[18] y que deban adoptar “las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados”, las cuales, de todas maneras, no pueden ser contrarias a los deseos expresados libremente por estos pueblos[19]. Tales mandatos se concretan por vía de la garantía del derecho a la consulta previa, contemplado en el artículo 6º del instrumento internacional. La norma conmina a los gobiernos a consultar a los pueblos interesados, “mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” y a establecer los medios para que asegurar que participen en la adopción de decisiones, instituciones electivas y organismos responsables de políticas y programas que les conciernan, por lo menos, en la misma medida que otros sectores de la población y a todos los niveles. También los compromete a asegurar el pleno desarrollo de sus iniciativas e instituciones, proporcionando los recursos necesarios para ese fin, cuando corresponda.[20] 17. El interés de los constituyentes en la preservación de las comunidades diferenciadas se vio reflejado, a su turno, en las disposiciones que definieron a Colombia como un Estado étnica y culturalmente diverso, participativo y pluralista, en las que reconocieron la autonomía territorial y jurisdiccional de los pueblos indígenas y en las que consagraron la circunscripción electoral especial para los grupos étnicos[21]. Para los efectos de lo que ahora se discute, es importante resaltar, especialmente, el artículo 330, que advirtió sobre la necesidad de propiciar la participación de los representantes de las comunidades indígenas en las decisiones relativas a la explotación de recursos naturales en sus territorios. La Ley 99 de 1993 concretó tal mandato más tarde, al advertir que tales decisiones se tomarían “previa consulta” a los representantes de las comunidades negras e indígenas.[22] De todas maneras, ha sido esta corporación la que ha precisado los alcances, el contenido, los titulares y el ámbito de aplicación de la consulta previa. A continuación, la Sala sintetizará los elementos que determinan el ejercicio de este derecho fundamental y las obligaciones correlativas que surgen para los gobiernos frente a su garantía, en el marco de lo previsto sobre el particular en el Convenio 169 de la OIT, en el ordenamiento interno, en la jurisprudencia constitucional y en las pautas de interpretación fijadas por la doctrina autorizada sobre la materia. El ámbito de aplicación de la consulta previa. 18. Aunque el artículo 6º del Convenio 169 indica que los pueblos indígenas y tribales deben ser consultados “cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”, las primeras decisiones que adoptó la Corte sobre la materia valoraron la exigibilidad de la consulta, solamente, frente a medidas que implicaban una afectación de los territorios ancestrales de las comunidades indígenas. Tal fue el enfoque de las sentencias T-380 de 1993[23], T-405 de 1993[24] y SU-039 de 1997[25], primeras que caracterizaron a las comunidades indígenas como sujetos colectivos de derechos fundamentales y a la consulta previa como un derecho fundamental autónomo, destinado a preservar la integridad de esos pueblos y la diversidad étnica y cultural de la Nación.[26] 19. Una nueva etapa de la jurisprudencia constitucional sobre consulta previa se abrió paso tras la Sentencia T-652 de 1998[27], que estudió la eventual infracción del derecho a la consulta previa de los Embera Katío del alto Sinú por cuenta de la construcción del proyecto hidroeléctrico Urrá I en una zona cercana a sus territorios tradicionales. El fallo determinó que el hecho de no haber sometido a consulta el otorgamiento de la licencia ambiental para la construcción de la represa había generado daños irreversibles a la comunidad indígena accionante, representados en los cambios culturales, sociales y económicos a los que se verían expuestos por cuenta de la imposibilidad de examinar y pronunciarse oportunamente sobre los impactos del proyecto. Tales reflexiones signaron las discusiones que, posteriormente, se generaron en torno a la viabilidad de que proyectos de desarrollo, como los relacionados con obras de infraestructura, la entrega de concesiones de explotación minera y la construcción de puertos, debieran consultarse con las comunidades étnicas asentadas en su área de influencia, pese a que la Constitución no mencionaba nada al respecto. Las dudas que existían sobre el particular fueron aclaradas, finalmente, a través de un fallo de unificación. La Sentencia SU-383 de 2003[28] explicó que la referencia explícita que hace el artículo 330 de la Constitución respecto de la obligatoriedad de la consulta frente a la explotación de recursos naturales no descarta “el derecho de estos pueblos a ser consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia como comunidades reconocibles”[29]. El derecho fundamental de los pueblos indígenas y tribales a ser consultados sobre las decisiones legislativas y administrativas que tengan el potencial de afectarlos, advirtió, es una modalidad de participación de amplio espectro, que además es la “la medida de acción positiva que la comunidad internacional prohíja y recomienda para combatir los orígenes...