Sentencia T-548 de 2016

T-548-16 Sentencia T-548/16 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad PROBLEMAS DE ACCESO A LA TIERRA-Contexto histórico REGIMEN JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS BIENES DEL ESTADO EN LA CONSTITUCION DE 1991 BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Protección legal y constitucional BALDIOS-No podrán, bajo ninguna circunstancia, ser objeto de adjudicación en un proceso de pertenencia IMPRESCRIPTIBILIDAD DE BIENES DEL ESTADO PRESUNCION DE BIENES BALDIOS-Reiteración de jurisprudencia/PRESUNCION DE BIENES PRIVADOS-Reiteración de jurisprudencia El nuevo estatuto procesal brinda al juez herramientas para poder resolver las posibles dudas que le surjan de acuerdo con la naturaleza jurídica del bien objeto del proceso de pertenencia, permitiéndole de ser el caso vincular a las entidades competentes, llenarse de pruebas y argumentos y tomar una decisión con la debida valoración probatoria y en derecho. Igualmente, le permite la norma apartarse del conocimiento del caso, bien sea a través de un auto de rechazo in limine o por un auto de terminación anticipada si durante el proceso confirma que se trata de un bien baldío. Lo anterior, siempre y cuando el proceso de pertenencia haya sido admitido con posterioridad a la entrada en vigencia del Código General del Proceso. En consecuencia, el mismo sistema jurídico ha reconocido la existencia de dos presunciones, una de bien privado y otra de bien baldío, que pareciesen generar un conflicto normativo. No obstante, cuando se analizan de forma sistemática permiten entrever la interpretación adecuada ante la cual debe ceder nuestro sistema jurídico. FUNCION REGISTRAL-Características REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Tiene la potestad y herramientas para oponerse al registro de un bien inmueble baldío ordenado en sentencia judicial El registrador cuenta con una serie de potestades para hacer cumplir el orden justo, potestades que como se dijo están debidamente reconocidas en el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de esta Corporación, por estar directamente relacionadas con la garantía de los fines constitucionales. Bajo ninguna circunstancia puede pensarse que los registradores actúan fuera de la ley o en el marco de la comisión de una falta disciplinaria o penal cuando se oponen a realizar la inscripción de una sentencia judicial en un bien que consideran baldío. Lo anterior, siempre que actúen bajo la debida motivación y procedimiento que les exige la normativa constitucional, legal y administrativa. DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental POBLACION RURAL-Vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales tiene raíces profundas en el conflicto armado interno DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Contenidos protegidos El derecho al acceso a la tierra tiene los siguientes contenidos protegidos: (i) acceso a la tierra, a través de la titulación individual o colectiva de tierras a los pobladores rurales, mediante formas asociativas, de su arrendamiento, de la concesión de créditos a largo plazo, de la creación de subsidios para la compra de tierra, del desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros; (ii) acceso a los recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población rural como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial; y (iii) seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad, la posesión y la mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se circunscriba solamente a éstas. En definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio, específicamente su contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes. PLAN NACIONAL DE CLARIFICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS RURALES-Surge a partir de órdenes dadas en sentencia T-488/14, con el fin de remediar las falencias existentes en la política pública de identificación, monitoreo y recuperación de baldíos La Agencia Nacional de Tierras mediante el documento técnico titulado “Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales”, se comprometió a adelantar el proceso de normalización y regularización de la propiedad rural más grande en la historia de Colombia. Esto con el propósito de que al año 2025 nuestro país tenga claridad jurídica y física de cuales bienes han salido del dominio del estado y sobre cuales predios puede reputarse existe propiedad privada. PRINCIPIO DE INMEDIATEZ Y RECUPERACION DE BIENES BALDIOS-Requisito de inmediatez se debe observar con flexibilidad, ya que se busca la recuperación de bienes que son imprescriptibles ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defectos orgánico, sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, debido a la falta de competencia del juez para disponer sobre la adjudicación de un bien, del que no se tiene certeza de ser bien privado, desconociendo el indicio de la ausencia de antecedentes registrales VINCULACION DEL INCODER EN LOS PROCESOS DE PERTENENCIA AGRARIA-Orden a Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, llevar a cabo proceso de pedagogía de la sentencia T-488/14, sobre obligación de los jueces de vincular a Incoder –hoy Agencia Nacional de Tierras- en procesos de pertenencia Referencia: Expediente T-5.589.880 Acción de tutela interpuesta por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (en liquidación) contra el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., once (11) de octubre dos mil dieciséis (2016). La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos, Aquiles Arrieta Gómez y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la presente SENTENCIA: Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó la sentencia proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada. I. ANTECEDENTES El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en liquidación), hoy Agencia Nacional de Tierras, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela, el 12 de agosto de 2015, con el fin de solicitar la protección de los derechos fundamentales de legalidad, debido proceso y seguridad jurídica “en conexidad con el acceso a la administración de justicia, el derecho al patrimonio público y el acceso progresivo a la propiedad de la tierra”. Con este fin, solicita que se declare nulo de pleno derecho el proceso agrario de pertenencia adelantado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja y, en consecuencia, se revoque o deje sin efecto el fallo proferido el 14 de noviembre de 2014 por el citado despacho. Para fundamentar la demanda relató los siguientes 1. Hechos 1.1. Afirma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en liquidación) que mediante auto de fecha 8 de agosto del 2012, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja (Boyacá), admitió la demanda ordinaria de pertenencia, promovida por la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado contra personas indeterminadas. Esta pretendía adquirir la propiedad del predio denominado “Miravalles” ubicado en la vereda Casa Blanca del municipio de Sora cuya extensión es de 5 hectáreas. 1.2. Refiere que mediante sentencia del 14 de noviembre de 2014 el despacho accionado concedió las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta el señorío demostrado sobre la heredad[1]. 1.3. Para el Incoder, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja incurrió en un grave defecto que vulneró su derecho al debido proceso, ya que según su entender, ese despacho debió identificar que el bien a prescribir al carecer de antecedentes registrales era baldío. En este sentido precisa: “al inobservar los elementos que muestran la naturaleza jurídica del predio, se desarrolla el juicio bajo un proceso errado y no aplicable a bienes que ignoran la condición de tiempo como forma de adquirir el dominio, verbigracia, los bienes baldíos de la Nación”. 1.4. Asegura que el juez pasó por alto lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 por cuanto no requirió “el título originario (…) validado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural” a efectos de “acreditar la propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial”. 1.5. Para el Incoder, pudo haberse fácilmente inferido que el predio “Miravalles” corresponde a un bien baldío, si se hubiera tenido en cuenta: (i) el indicio que evidenciaba que el bien a prescribir no presentaba antecedentes registrales, ni (ii) inscripción de ninguna persona como titular de derechos reales. Al respecto aduce que “no se ha establecido con certeza la naturaleza del bien objeto de litigio, si era de propiedad de una entidad pública o de un particular, presupuesto indispensable para desvirtuar la excepción de imprescriptibilidad de los bienes de propiedad de las entidades públicas y que daría lugar a la declaratoria de pertenencia, de ahí que hasta que no se desvirtúe, tal como sucedió, la presunción legal de la propiedad opera a favor del Estado y no del particular”. 1.6. Agrega que ante la calidad de baldío del predio debió ser vinculada su entidad, lo cual le habría permitido señalar su imprescriptibilidad y determinar si se encontraba sometido o no a procedimientos administrativos agrarios. Sobre el particular expone: “teniendo en cuenta que la naturaleza jurídica del predio corresponde a baldío, se omitió la necesidad de vincular al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, para que en nuestro rol de desarrollar la política agropecuaria del país y especialmente la de administrar los bienes baldíos de la Nación, hiciéramos las declaraciones referidas a señalar la imprescriptibilidad de dicho predio”. 1.7. Anota que conforme a la ley y a la jurisprudencia constitucional, el juzgado accionado incurrió en defecto sustantivo y orgánico al adjudicar la propiedad del señalado terreno sin tener competencia para ello, dada la condición legal del bien. 1.8. Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural precisó que el día 25 de mayo de 2015 fue presentada ante la ORIP la sentencia de fecha 14 de noviembre de 2014 con el objeto de ser registrada, sin embargo, la Registradora Principal de Instrumentos Públicos del Circuito de Tunja mediante la Resolución número 134 del 25 de mayo de 2015, con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1579 de 2012[2] suspendió dicho trámite. 1.9. Teniendo en cuenta lo anterior, la entidad accionante considera que la actuación desplegada por el Juzgado Primero del Circuito de Tunja (Boyacá), claramente configura un defecto fáctico y orgánico tal y como lo precisó la Sentencia T- 488 de 2014, razón por la cual, solicitó invalidar el juicio objeto de reproche en los siguientes términos: “Comprendiendo que la Sentencia del 14 de noviembre de 2014, actualmente está ejecutoriada o en firme, consecuentemente el Juez ha desaforado sus funciones, toda vez que desarrolla funciones que el ordenamiento jurídico no le ha concedido (defecto orgánico)…, infringiendo la normativa que establece que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante un título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. … Como resultado del yerro jurídico del juez, se maltrata los Derechos Fundamentales de Legalidad, Debido Proceso y Seguridad Jurídica, reconocidos en los artículos 6°, 29 de la Carta Magna, en conexión, Acceso a la Administración de Justicia, señalado en el artículo 116, el Derecho al Patrimonio Público y Acceso Progresivo de la Tierra, toda vez que la actuación del juez no permite consolidar la función pública de la tierra desarrollados en los artículos 64 y 83 ibídem y las tipificaciones establecidas en los artículos 65 y 66 de la Ley 160 de 1994, en lo pertinente a la titularidad que ostenta el Estado Colombiano, a través de la delegación concedida al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de adjudicar en Unidades Agrícolas Familiares los bienes baldíos de la Nación, razón por la que se hace necesario que ante el agravio a los Derechos Fundamentales y la Normatividad Agraria, intervenga inmediatamente del juez de tutela, a efectos de que cese la vulneración a los derechos señalados”. 2. Actuaciones del juez de primera instancia. Mediante auto de fecha 12 de agosto de 2015 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, Sala Civil Familia decidió: (i) admitir la tutela y (ii) notificar al Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, al Procurador Segundo Agrario de Boyacá, al Ministro de Agricultura “por intermedio de la Unidad de Restitución de Tierras” y a la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado en calidad de interviniente en el proceso de saneamiento agrario objeto de la litis, para que se pronunciaran sobre los hechos de la acción. 3. Respuestas de las entidades accionadas. 3.1. Procurador segundo Agrario de Boyacá. 3.1.1. El Procurador segundo Agrario de Boyacá afirmó que en caso de llegar a determinarse que el predio denominado “Miravalles” se trata de un bien baldío, debe concederse la acción de tutela. Sobre el particular precisó que “Con ocasión de la expedición de la Sentencia T-488 de fecha 9 de Julio de 2014, la Corte Constitucional ordenó a la Superintendencia de Notariado y Registro un informe sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados irregularmente, a través de procesos de pertenencia y al INCODER con fundamento en el informe de la Superintendencia de Notariado y Registro iniciar los procedimientos de recuperación de baldíos a que haya lugar, hecho este que al parecer, es el fundamento para incoar la Acción de Tutela que nos ocupa y fundado en que el fallo del 14 de Noviembre de 2014 emitido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, al parecer se realizó sobre un predio baldío ya que no tenía Titulares de Derecho Reales, a más que no se estableció claramente la naturaleza del bien litigioso”. 3.1.2. Teniendo en cuenta lo anterior, el ente de control le solicitó al juez de tutela adelantar un minucioso estudio y análisis del acervo probatorio, para efectos de verificar si se incurrió o no en los defectos alegados. En igual medida afirmó que: “En el evento en que efectivamente se establezca que se trata de un predio baldío solicito se proceda a tutelar los derechos a favor de del accionante y en consecuencia declarar la nulidad del proceso de pertenencia- saneamiento de la Pequeña Propiedad adelantado por el juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, con radicado 2012- 00231 y revoque o deje sin efecto la sentencia del 14 de Noviembre de 2014”. 3.2. Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja. 3.1.3. Por su parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja mediante escrito de fecha 18 de agosto de 2015 solicitó al juez de tutela denegar las pretensiones planteadas por el Incoder. En su entender, al interior del proceso judicial se dieron todas las garantías necesarias “al punto que puede apreciarse que para cuando en el caso sub examine se profirió sentencia, mediaba concepto favorable del señor Procurador Judicial, Ambiental y Agrario quien en sus alegatos conclusivos señaló que las pretensiones de la demanda debían prosperar al haberse estructurado los presupuestos axiológicos que jurisprudencialmente se requieren, para la operancia del modo de la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio”. 3.1.4. Precisó el juzgado accionado que jurisprudencialmente se ha advertido por la Corte Suprema de Justicia en su Sala de Casación Civil, que el prescribiente no está en la obligación de probar que el bien no es baldío para pedir su pertenencia, “directriz jurisprudencial que desde antaño han venido acogiendo de manera mayoritaria juzgados y Tribunales de todo el país al punto que no es exótico ni difícil de encontrar, numerosas sentencias de pertenencia en las que tribunales y juzgados ordenan con base en las mismas la apertura del correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para fundos que carecían del mismo”. 3.1.5. De igual forma, cuestionó la intervención del Incoder en los siguientes términos: “la entidad accionante pretende intervenir sin tener ninguna certeza respecto de la naturaleza del inmueble, ya que abiertamente expone que no saben de la calidad del fundo y que tampoco ostentan un registro adecuado que dé cuenta de la existencia de todos y cada uno de los baldíos a nivel nacional, es decir, no media razón alguna que desvirtúe la presunción legal a favor del poseedor establecida en el artículo 1 de la ley 200 de 1936, la que por tanto permanece incólume. Siendo su deber acreditar que se trata de un bien de dominio público efecto para el cual afirmarlo es completamente insuficiente. No allega con su escrito — amén de que al interior del proceso ordinario no ha intervenido en forma alguna como se puede ver del infolio — prueba alguna que desvirtúe los hallazgos del despacho a la hora de realizar la valoración en conjunto las pruebas recaudadas, pretendiendo que el despacho ha faltado a su deber de clarificar la calidad del lote de terreno, cuando es su deber actuar en el proceso para probarlo. Es algo paradójico por parte del INCODER entender que para la defensa del patrimonio del Estado debe esperar ser citado al trámite de un proceso, como si no fuera su deber la defensa del mismo ante cualquier tipo de actuaciones en que aquellos se encuentren involucrados, aunque curiosamente no se ve cual puede ser la salvaguarda a ejercer si es que ni siquiera tienen consolidado un inventario de baldíos a nivel nacional”. 3.3. Señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado 3.3.1. El apoderado de la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado afirmó que “la entidad accionante pretende desconocer que con la demanda de pertenencia, y para dar cumplimiento a lo establecido por el artículo 407 numeral 5 del Código de Procedimiento Civil, se presentó el certificado número 119 del Registrador Principal de Instrumento Públicos del Círculo de Tunja, de fecha 15 de junio de 2012, en el cual consta que: (i) para expedirse el mencionado certificado se consultó el índice de propietarios que lleva la oficina por folios magnéticos correspondiente a un periodo de tiempo contado a partir de 1977 a la fecha, (ii) en dicho índice no se obtuvo información de persona alguna que aparezca como titular de derechos reales sobre el predio Miravalle, (iii) se alindera en el certificado el predio Miravalle por todos sus costados, (iv) el área del predio Miravalle es de cinco hectáreas, lo que se precisa con toda claridad, (v) su número catastral es el 000200030035000 , lo que se dice igualmente con toda precisión, (iv) no se pudieron certificar más años, en razón a que tan solo a partir de 1977 se dispuso por Ley la apertura de esta clase de índices, (vi) el certificado se expide de conformidad con el artículo 407 numeral 5° del C. de .P.C”. 3.3.2. Según precisa el apoderado de la señora Rosa Lilia Ibagué, con la demanda de pertenencia se presentó el certificado de registro que exige el artículo 407 numeral 5° del Código de Procedimiento Civil, certificado que fue expedido, como en él se dice, de conformidad con la norma precitada, es decir, sin que hubiese de por medio “Nada ilegal; nada fraudulento; nada violatorio de derechos constitucionales inalienables y sagrados de Incoder. Todo conforme a la Ley Procesal Civil colombiana”. 3.3.3. Precisa que el bien objeto de la Litis no es baldío por cuanto “se aportó con la demanda de pertenencia la ficha predial de MIRAVALLES, expedida por el IGAC, en la cual consta que aparecen como propietarios (o poseedores sucesivos) del predio que nos ocupa, los mismos que figuran en el certificado catastral antes mencionado. Y en la misma ficha predial aparece bajo el titulo Justificación del Derecho de Propiedad (o de la posesión) del predio y como modo de adquisición, la tradición, por medio de la escritura pública número 1.354 del 30 de octubre de 1953, de la Notaría Primera de Tunja, registrada, lo resalto, en el libro primero, página 224, número 3214 del 1 de diciembre de 1953. Lo dicho en este numeral, significa que el IGAC SI tuvo a su alcance una escritura pública, debidamente registrada, obviamente en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja, para inscribir a los propietarios del predio Miravalle en esa entidad estatal. Y que es una falacia tratar de decir ahora que el predio en mención carece de registro y es baldío, imprescriptible y algo más”. 3.3.4. Afirmó que “es una vergüenza monumental, oprobiosa, que registro limite las certificaciones sobre titulares del derecho real de dominio de un predio, solamente al tiempo comprendido a partir del año 1977. Y más vergüenza aún que Incoder se aproveche injustamente de esta protuberante falla de otra entidad estatal como es el registro, para tratar de expropiar sin formula de juicio, en este caso a la humilde propietaria de un mísero terruño de apenas 5 hectáreas de extensión, en donde tiene su vivienda”. 3.3.5. En igual medida precisó que: “se debe considerar sencillamente aberrante, que registro no se haya tomado el trabajo de colocar en el famoso índice los títulos de propiedad anteriores a 1977. Su obligación es hacerlo, más cuando cuenta con una burocracia exorbitante, similar a la del INCODER. Todas las Oficinas Públicas y privadas han sistematizado sus informaciones. Pero las entidades oficiales, Registro y otras muchas, optaron por declarar la muerte a todo registro que por incuria no han llevado al Sistema (…) desvergonzadamente, cínicamente, han dejado en el limbo toda propiedad que no aparezca en el INDICE abierto en 1.977, como si los predios adquiridos antes de tal año hubieran sido robados, o fueran de la Real Corona”. 3.3.6. Por último pone de presente que: “la incuria, el desgreño absoluto de registro, para llevar al índice todos los predios registrados en el llamado sistema antiguo de registro, que reposa en diversos libros, como el de registro y el de matrícula, ha determinado que el mismo registro, para ahorrarse el trabajo de trasladar de los libros antiguos al índice abierto en 1977, los registros de propiedad de los predios, decida certificar falsamente desde luego, de eso no me cabe la menor duda, que un predio, por no aparecer en el índice, se presume baldío, falsedad que aprovecha Incoder para expropiar, previa conversión arbitraria de un predio de propiedad privada, en patrimonio público. Para registro es mucho más fácil registrar un predio, con su matrícula inmobiliaria, como de propiedad de la nación, como lo pide Incoder en su tutela, que trabajar, como es su sagrado deber, con los libros de registro anteriores a 1977”. 3.4. Superintendencia de Notariado y Registro[3] 3.4.1. El Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro argumentó que el registro de la propiedad inmobiliaria es un servicio público que consiste en anotar, en un folio de matrícula inmobiliaria, los datos más importantes de los actos, contratos o providencias sujetos a registro y de los que dispongan su cancelación, con el fin de que cualquier persona interesada conozca en todo momento el estado jurídico de los bienes inmuebles matriculados. 3.4.2. Como objetivos básicos del registro de la propiedad inmobiliaria están, el servir de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos, y el dar publicidad a los actos y contratos que trasladan el dominio de los mismos bienes raíces o le imponen gravámenes o limitaciones, poniendo al alcance de todos el estado jurídico de la propiedad inmueble, única manera de que surtan efectos respecto de terceros. 3.4.3. Según afirmó en su intervención la Superintendencia de Notariado y Registro, los bienes baldíos, son inmuebles rurales que se encuentran dentro del territorio nacional y que le pertenecen al Estado por carecer de dueño, tienen la calidad de bienes fiscales y están destinados a ser adjudicados a las personas que cumplan los requisitos exigidos por Ley. Añadió que "la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en que delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tiene la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa". 3.4.4. Adujo que conforme al artículo 66 de la Ley 160 de 1994 las tierras baldías se titulan en Unidades Agrícolas Familiares, las cuales son extensiones de tierra que señalará la autoridad competente para cada caso, región o municipio. Expuso que la Unidad Agrícola Familiar, fue definida por la Ley 160 de 1994, como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión conforme a las condiciones agrológicas de la zona, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de patrimonio. 3.4.5. Por otro lado, recalcó que la Ley 160 de 1994, le asignó al Incoder las siguientes facultades respecto de los baldíos de la Nación, previstas en los numerales 13, 15 y 16 de su artículo 12: (i) administrar en nombre del Estado los baldíos, (ii) clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado, (iii) delimitar las tierras de propiedad de la Nación, de las de los particulares y (iv) determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos. 3.4.6. Alegó que en materia de clarificación de la propiedad, el artículo 48 de le lay 160 prevé que sólo es posible acreditar propiedad privada mediante dos mecanismos: (i) título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal y (ii) títulos debidamente inscritos, otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (3 de agosto de 1994). Sin embargo, la norma aclara que el segundo de los medios para acreditar propiedad privada no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público. 3.4.7. Precisó que, si bien en principio, los presuntos poseedores que pretenden ser propietarios están habilitados para acudir a la jurisdicción agraria a solicitar se les declare dueños por haber usucapido el bien, es menester dentro del proceso que el juez como garante del patrimonio público acopie las pruebas necesarias para establecer que no se trata de un terreno baldío de la Nación. Lo anterior es así, toda vez que dentro del mismo proceso, el juez tiene la oportunidad de decretar pruebas de oficio, y además como requisito de la demanda se le exige al demandante que adjunte el certificado de libertad y tradición del predio que ha poseído y pretende adquirir. 3.4.8. Asegura que la exigencia de la ley, va encaminada a constatar dentro del proceso que en efecto se están prescribiendo predios privados, y a descartar que se trata de bienes de uso público, como los terrenos baldíos; es decir, en caso de no existir un propietario inscrito, ni cadenas traslaticias del derecho de dominio que den fe de dominio privado (en desmedro de la presunción de propiedad privada), y que la sentencia se dirija además contra personas indeterminadas, es prueba sumaria que puede indicar la existencia de un baldío, y es deber del juez, por medio de sus poderes y facultades procesales, decretar las pruebas necesarias para constatar que no se trata de bienes imprescriptibles. 3.5. Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Afirmó que en el asunto sub examine carece de competencia para acudir al proceso ya que una vez consultado el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, “se tiene que a la fecha, la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, no ha presentado solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, ni ha radicado derecho de petición alguno ante esta entidad”. 4. Pruebas relevantes aportadas al proceso 4.1. Resolución 134 del 25 de mayo de 2015, proferida por la Registradora Principal de Instrumentos Públicos de Tunja, por medio de la cual se suspende a prevención el término de registro de la sentencia de fecha 14 de noviembre de 2014 (folios 17 al 19, cuaderno 1). 4.2. Sentencia del 14 de noviembre de 2014, proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja (Boyacá) en el marco del proceso ordinario de pertenencia, promovido por la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado contra personas indeterminadas (folios 21 al 26, cuaderno 1). 5. Decisiones judiciales objeto de revisión 5.1. Primera instancia 5.1.1. La Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, mediante providencia del 24 de agosto de 2015 declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia debido a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial. Sobre el particular manifestó: “Ni el Incoder, ni ninguna otra institución o autoridad del Estado puede desconocer la subsidiariedad y condición excepcional de la acción de tutela. A este mecanismo solo hay lugar a acudir conforme lo plantea el artículo 86 cuando el Estado no disponga de otro medio de defensa judicial”. 5.1.2. Teniendo en cuenta lo anterior, precisó que no era de recibo la petición que hacia el Incoder ya que si consideraba que debía ser citado al proceso, o que existían irregularidades en el mismo, lo procedente era acudir a los recursos extraordinarios como lo es el de revisión. En este sentido adujó: “La revisión es una limitante de la cosa juzgado creada como recurso ordinario último y por ende extraordinario que permite reexaminar el fallo en firme. Pero en todo caso por circunstancias y causales excepcionales y taxativas. Dentro de las causales que refiere el art. 380 del Estatuto Procesal Civil están precisamente las circunstancias que alega el INCODER en vía de tutela como es la del numeral 1°, 6° y 7°. Este último numeral incluye la indebida representación o falta de notificación que le impidiera haber actuado dentro del proceso”. 5.1.3. Sostuvo que las actuaciones del Incoder están atentando contra el derecho a la administración de justicia, ya que sin tener la certeza de si un bien es o no baldío, se está solicitando la nulidad de todo un proceso. Al respecto indicó que “la sentencia T- 488 de 2014 dispone que elabore, con el debido soporte un banco de predios baldíos y si es un predio baldío del departamento o del Estado. Solo una vez que tenga acreditada tal condición podrá el INCODER invocar tal naturaleza respecto de los predios que han sido objeto de titulación en los procesos de pertenencia”. 5.1.4. En igual medida afirmó que las actuaciones del Incoder atentan contra decenas de miles de ciudadanos en el departamento por cuanto “Boyacá es un Departamento minifundista y de vocación agropecuario”, razón por la cual “riñe con criterios de eficiencia, de efectividad de derechos, de efectividad de los principios de derecho y los principios legales pretender que después de más de 35 años que es lo que ostenta en posesión la demandante Rosa Lilia Ibagué Cuadrado; el Estado a través del INCONDER y los organismos adscritos al Ministerio de Agricultura, no tenga, por lo menos no lo allega a la acción de tutela, y no prueba tener un banco, un índice, o un registro que establezca e individualice los predios baldíos, pero sí le enrostres a la judicatura, en el proceso cuestionado en particular que no supuso ante la inexistencia de registro inmobiliario, que le predio era baldío. Y es que de hecho quien acciona en tutela, es decir el 1NCODER, no ha acreditado, no ha probado que el predio es baldío, pero sí busca por vía de tutela la nulidad del proceso de pertenencia con ese argumento y porque no se le citó al proceso”. 5.1.5. Expuso que las funciones legales y constitucionales del Incoder y del Ministerio de Agricultura buscan proteger, promover y garantizar los derechos de los campesinos, sin embargo, con las actuaciones desplegadas por las autoridades se estaría despojando al demandante que ha explotado toda la vida un bien y lo considera suyo, lo cual se circunscribe a un “desplazamiento institucional de la tierra”. 5.1.6. El Tribunal consideró que las actuaciones adelantadas tienen por objeto despojar a miles de campesinos de sus parcelas y entregarlas a los proyectos que se adelantaran en el pos conflicto. En este sentido, estableció lo siguiente: “No desconoce esta Sala los procesos de paz y por ende lo que implica el manejo del pos conflicto. Tampoco se desconoce el propósito del Ejecutivo por conseguir los presupuestos necesarios para garantizar la transición y reintegración de la población que hace parte de los grupos ilegales alzados en armas. La paz es un anhelo nacional, pero también una construcción colectiva y la reintegración de quienes se alzaron en armas contra el estado no pueden darse en detrimento de los derechos de quienes han sufrido los flagelos de la guerra y que por siempre han generado un ingreso honrado a través del aprovechamiento, trabajo y explotación de la tierra”. 5.1.7. Por último, explicó que: “la inexistencia de titulares inscritos de derechos de dominio, no llevan a suponer que se trata de un bien baldío como en los considerandos a fl 4 se expone en la demanda de tutela. Debe recordarse que el sistema de registro inmobiliario con fines de publicidad para posterior posibilidad que recoge el Decreto 1260 de 1970 data precisamente de esta fecha y por ello es entendible que como consta a fl 9 del expediente del trámite del proceso de pertenencia, se expusiera por la misma Superintendencia de Notariado y Registro que el registro se lleva de 1977 a la fecha y que sobre el bien objeto de pertenencia no aparecen titulares de derechos reales. Ello no indica que el predio sea baldío y en todo caso tal como lo señala el señor Juez accionado en su respuesta generada dentro del presente trámite y visto a fl 34, no es el demandante quien tiene que probar la calidad de baldío y no tiene el demandante que probar que el inmueble no es baldío para poder pedir la pertenencia. Tal exigencia no la establece la Ley y al acceder a la justicia no hay lugar a imponerle al ciudadano más cargas que las que la misma Ley establece”. 5.1.8. Teniendo en cuenta lo anterior, declaró improcedente la acción de tutela presentada por el Incoder y a su vez requirió a diferentes entidades para que se abstuvieran de adelantar acciones evidentemente improcedentes. 5.1.9. Uno de los magistrados que conforman la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, presentó salvamento de voto al considerar que la autoridad judicial cuestionada sí desconoció normas de rango legal e infralegal aplicables al caso, las cuales conllevan a concluir que la decisión atacada por el Incoder sí fue arbitraria y constituye una vía de hecho. Argumentó que “La sentencia cuestionada carece abiertamente de motivación y justificación, pues el texto que la contiene tan sólo trae una relación de medios probatorios de los cuales implícitamente se dan por probados unos hechos, sin análisis alguno y menos aún sin verificarse la totalidad de los elementos o requisitos que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha establecido para la procedencia de la prescripción”. 5.1.10. Afirmó que “Es evidente que la sentencia se limitó a establecer que hubo una posesión superior a 20 años sobre el predio, pero nada dijo en torno a la naturaleza del mismo, si era sujeto de ser adquirido por prescripción o no, estudio que no aparece en ningún aparte de la justificación de la decisión; nada se dijo si se acudía a la presunción del artículo 1 de la Ley 200 de 1936 como tampoco que se acudiera a demostrar que el predio no era sujeto de ser adquirido por prescripción o que las tradiciones anteriores descartaran tal posibilidad, realmente sobre el punto absolutamente nada se estudió, siendo este un presupuesto o requisito necesario para proferir la sentencia de fondo”. 5.2. Impugnación 5.2.1. La entidad accionante impugnó la anterior decisión manifestando que la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja desconoció la Constitución y la ley por cuanto no valoró que “la falta titulares de derechos reales sobre el predio, hacen presumir, en principio, la no existencia de una titularidad particular y que el predio es un bien baldío. Incluso puede afirmarse que hasta que no se desvirtúe la presunción legal de la propiedad ésta ópera a favor del Estado y no del particular a quien le corresponde desvirtuarla”. 5.2.2. Afirmó que ni la prescripción adquisitiva o usucapión es un modo de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio, al igual que los demás derechos reales, por haberse poseído durante el tiempo y con las condiciones señaladas por la ley. En este orden de ideas, la imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir la propiedad de tales bienes, así se hayan ocupado durante largo tiempo, que es precisamente lo que ocurre con las tierras baldías, de acuerdo con lo preceptuado en nuestra legislación. 5.2.3. Teniendo en cuenta lo anterior, la entidad accionante precisó que: (i) el Incoder no fue convocado, notificado, ni hizo parte de la actuación o proceso ordinario de pertenencia por prescripción extraordinaria de dominio para predicar de él una acción o una omisión procesal, (ii) no tuvo oportunidad de controvertir las pruebas que aducen en su contra en la sentencia judicial de pertenencia y (iii) el fallo de pertenencia adolece de defectos fácticos y sustantivos que desdicen de la competencia para haber declarado el dominio de un bien donde no está acreditada una propiedad privada y por ende existen serios motivos para considerar que se está ante un bien baldío perteneciente a la Nación. 5.3. Segunda instancia 5.3.1. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante providencia del 16 de febrero de 2016, confirmó la decisión del a-quo en lo relativo a la existencia de otros medios de defensa judicial para cuestionar las determinaciones adoptadas por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja. La providencia en cuestión consideró que “el ente aquí accionante puede, si a bien lo tiene, proponer los reparos sustento del presente ruego, a través de la acción de revisión, estatuida en las reglas 379 y 380 del Código de Procedimiento Civil, arguyendo la no vinculación alegada y respetando los términos fijados para su interposición en el precepto 381 ibídem, con mayor razón cuando la legitimación de la entidad pública pende de establecer, en amplio debate, si el bien involucrado es o no baldío, y la tutela no es el medio idóneo para dilucidar la incertidumbre. En la aludida sede, el juez de conocimiento decidirá sobre la admisibilidad de ese recurso extraordinario, así como de la prosperidad de las causales invocadas”. 5.3.2. Respecto a la carga de la prueba en el marco de procesos agrarios la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil precisó lo siguiente: “A la luz de lo preceptuado en los artículos 1° y 2° de la Ley 200 de 1936, se (…) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada (…) los inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando aquéllos son explotados económicamente “(…) por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación (…)”; asimismo, surge otra presunción en cuanto se suponen baldíos aquellos terrenos agrarios que no son objeto de aprovechamiento “en [es]a forma”[4], precisamente cuando se dio vuelta a la presunción consagrada en el artículo 675 del Código Civil: “(…) Son bienes de la Unión las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (…)”. Sin duda, las presunciones mencionadas guardan relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera como terreno baldío, pues si el particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos, propios de dueño, como las plantaciones y sementeras y otros de igual significación, se ha de entender que es propiedad privada; y si el Estado discute esa calidad tiene que demostrar lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción: no se ha explotado económicamente el predio y, por tanto, conserva la condición de bien inculto baldío. La presunción que tiene que ver con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar lo contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza”. 5.3.3. Según la Corte Suprema de Justicia de vieja data se ha conceptuado respecto a la carga de demostrar si un bien a prescribir tiene la naturaleza de baldío lo siguiente: “[E]l requisito [para] ser prescriptible el objeto materia de pertenencia, es, el de no tratarse de bienes de uso público ni pertenecer ellos a entidades de derecho público (Art. 407 núm. 4, C. de P.C.), no significa sin embargo que, frente a la prescripción extraordinaria y respecto de fundos rurales, el actor esté en la obligación de demostrar que el bien no es baldío, por haber salido del patrimonio del Estado [e] ingresado al de los particulares, pues esa exigencia no la impone el legislador, que por el contrario consagra el principio de prueba de dominio en su favor, al disponer [ello] en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 (…) [N]o es válido sostener que, ante la ausencia de derechos reales en el certificado de registro inmobiliario correspondiente, éste tenga que considerarse baldío, ni tampoco que si la Ley autoriza en esas condiciones el inicio del proceso de pertenencia es para que (…) se acredite por el actor [el cumplimiento de] las condiciones de los artículos 3 y 4 de la Ley 200 de 1936”[5]. 5.3.4. Precisó el juez de tutela de segunda instancia que el predio prescrito por Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, hasta que se demuestre lo contrario, debe tenerse como terreno privado por la explotación económica del suelo acreditada por medio de hechos positivos propios de dueño, como son cultivos de haba, cebada, etc., como expusieron en su declaración los testigos Julio Vicente Largo, José Vicente Ibagué Cuadrado y Pedro Ibagué Cuadrado, así como el perito Rafael Humberto Calixto Moreno que, precisamente, sirvieron de prueba de la posesión sobre el predio Miravalles, tal como acogió el juez de instancia para reconocer la prescripción adquisitiva de dominio. 5.3.5. En igual medida afirmó que “debe precisarse que el certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, es exigido en los juicios de pertenencia[6] con la única finalidad de identificar los legítimos contradictores de la pretensión, que no son otras personas que en él figuren como titulares de derechos reales, pero en manera alguna [sirve para] demostrar que el bien es de propiedad privada”[7]. 5.3.6. Consideró que suponer la calidad de baldío solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares de derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de fundos privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, postura conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de un determinado bien. Sobre el particular adujo: “Admitir lo aducido por el ente tutelante, equivaldría a revertir injustificadamente la carga de la prueba en detrimento de los particulares para favorecer a una entidad pública, cuando, contrariamente, es deber del Estado propender por garantizar el acceso a la administración de justicia sin mayores trabas que las previamente estatuidas en la Ley. Mayor reproche merece que el INCODER pretenda imponer tal criterio haciendo uso de la acción de tutela, mecanismo judicial diseñado por el constituyente para proteger los derechos fundamentales de las personas, más no para socavar los derechos de campesinos minifundistas. Incluso, los baldíos, que son explotados por particulares para incorporarlos a la economía nacional, cuentan con el beneficio del legislador para que se adjudiquen en pleno dominio, partiendo de la noción de que el aprovechamiento de la tierra significa que le pertenece al labriego y el Estado debe así declararlo”. 5.3.7. Expuso además, que el hecho de que no aparezca anotado en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación un predio rústico con el nombre de persona como propietaria en el proceso de registro a partir de 1977, no puede constituir indicio suficiente para pensar que se trata de un bien baldío, y por tanto imprescriptible, ni puede apreciarse que deriva inferencia que lleve a esa conclusión para superar la presunción advertida de ser un predio privado. 5.3.8. Estimó que en este caso obran certificados y fichas catastrales en nombre de las personas que han poseído el inmueble desde 1953, y de las personas que vendieron la posesión quieta y pacífica a la prescribiente Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, quien arribó al predio en 1984, como aparece en la escritura pública número 2697 de 18 de diciembre de ese año, de la Notaría Primera de Tunja y ha venido pagado los impuestos prediales. Por ello indicó que aun cuando estos elementos no acreditan la propiedad del predio “Miravalles”, sí sirven para mostrar, ahí sí indiciariamente, la condición privada del mismo. Si un predio es baldío, no tiene el cargo de impuesto predial, ni se califican catastralmente construcciones, como aparece en los certificados aportados al proceso de declaración de pertenencia. 6. Actuaciones de la Corte Constitucional 6.1. La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante auto del 27 de julio de 2016: 6.1.1. Vinculó al trámite tutelar a las autoridades encargadas de proteger y titular los bienes del Estado, garantizar los derechos de los campesinos y regular la política agraria en el país. Puntualmente, la Sala consideró necesario notificar de la presente acción a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), la Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA), el Ministerio de Agricultura, la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá, el Gobernador de Boyacá, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la Republica, la Federación Colombiana de Municipios y la Federación Nacional de Departamentos. 6.1.2. Así mismo, dispuso que las referidas entidades informaran, en lo relacionado con sus competencias, lo siguiente: - ¿Cuáles son las herramientas de política pública que han adoptado las entidades del Estado para garantizar que los procesos de prescripción adquisitiva del dominio de bienes rurales no se vean suspendidos hasta el año 2025, fecha en la cual se podrá tener certeza de cuáles bienes son o no baldíos (ver auto 222 de 2016 - Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales)? - Una vez que el Incoder (en liquidación) manifiesta en los estrados judiciales que existe la presunción de que el bien a prescribir puede ser baldío, ¿qué acciones adelanta para tener mayor claridad o certeza de la naturaleza del predio (más allá de reafirmar el deber de inversión de la carga de la prueba)? - ¿Qué inconvenientes ha detectado el Incoder (en liquidación) a la hora de dar cumplimiento a la orden de recuperar los bienes baldíos ilegalmente sustraídos mediante procesos de prescripción adquisitiva del dominio (T-488 de 2014)? - ¿Según los indicadores de gestión estatal cuál es el promedio de tiempo que debe tardar en adelantarse un proceso de clarificación de la propiedad y cuánto debe tardar uno de titulación? En igual medida deberá establecer si ese término se cumple en la práctica. 6.1.3. De la misma forma, se ordenó al Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja que remitiera copia del expediente con radicación No. 2012-0231-00, referente al proceso ordinario agrario de pertenencia iniciado por la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado contra personas indeterminadas. 6.1.4. También se dispuso a la Registradora Principal de Instrumentos Públicos del Circuito de Tunja que precisara si actualmente el bien objeto de litigio (predio Miravalles) fue registrado. 6.1.5. Por último, se invitó a algunas universidades y centros de pensamiento para que allegaran concepto acerca de los inconvenientes descritos en la acción en comento. 6.2. Vencido el término probatorio, la Secretaria General de la Corte Constitucional allegó a la Sala las siguientes piezas procesales: 6.2.1. Contraloría General de la República La Contraloría General de la República solicitó a la Corte Constitucional acceder a las pretensiones del actor, en concordancia con lo señalado por la Corte Constitucional en su Sentencia T-488 de 2014, sobre la imprescriptibilidad de los bienes del Estado. En esta medida solicitó que se declare la nulidad de pleno derecho el proceso ordinario de pertenencia adelantado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, radicado 2012-00231, y se revoque o deje sin efecto, la sentencia calendada el pasado 14 de noviembre de 2014. Según el ente de control “en el caso concreto, claramente se configura el defecto fáctico y orgánico señalado en la jurisprudencia colombiana como cimiento de motivación para interponer la acción de Constitucional de Tutela contra los fallos judiciales, tal y como lo manifestó la Corte Constitucional en Sentencia T-488 del 9 de julio de 2014”. 6.2.2. Federación Colombiana De Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios precisó que en nuestro ordenamiento jurídico desde hace décadas está prevista la existencia del sistema de Registro de Instrumentos Públicos y Privados. Este organismo afirmó que el registro garantiza que los procesos de pertenencia que se adelanten tengan como esencial fundamento probatorio lo certificado por la ORIP, tal y como el Código de Procedimiento Civil lo preveía en su artículo 407 en los siguientes términos: "4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. 5. A la demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren-como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el certificado figure determinada persona como titular de un derecho real principal sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella." Según la Federación Colombiana de Municipios aunque no viene establecida formalmente la presunción de que se trata de un bien baldío en los casos en que no aparezca persona alguna como titular del dominio en el registro de instrumentos públicos, la interpretación sistemática de los anteriores dos incisos permite inferirla, en la medida en que es razonable partir de la base de que el registro contiene únicamente y en su totalidad los bienes que tienen un propietario conocido, es decir que sólo pueden considerarse como no baldíos los que allí aparecen, y por tanto tienen dicha naturaleza todos lo que carezcan de titular inscrito Teniendo en cuenta lo anterior, solicita que la Corte Constitucional en la sentencia que ponga fin a este proceso reafirme como principio general aplicable en todos los procesos que se adelanten, que es condición per se para que proceda la declaración de pertenencia que el bien tenga registro inmobiliario, es decir que el certificado del registrador de instrumentos públicos señale inequívocamente un propietario. 6.2.3. Registradora de Instrumentos Públicos de Tunja. La Registradora de Instrumentos Públicos de Tunja precisó que “Revisado el Sistema de Información Registral (SIR) la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, no figura con propiedades de bienes inmuebles en este círculo registral, lo cual evidencia que no se registró la sentencia en mención”. 6.2.4. Respuesta allegada por la Universidad Libre. Para la Universidad Libre en el presente caso la acción de tutela interpuesta por el Incoder es procedente por cuanto pretende impedir un perjuicio irremediable consistente en la violación de la normas constitucionales y legales, las cuales establecen que la propiedad de los bienes baldíos no se prescribe contra la Nación bajo ninguna circunstancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil (Ley 48 de 1882 Artículo 3) y el artículo 61 de la Ley 110 de 1912. Afirmó que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho (ocupación), no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa (Ley 160 de 1994 Artículo 65). Expuso que desde la perspectiva procesal se presentan irregularidades, toda vez que el juez de instancia no tuvo presente la prevención realizada por la entidad pública de la consideración que el bien a prescribir podría ser baldío, lo que incidió en la decisión cuestionada por su falta de apreciación, aspecto que produjo una grave afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios. Para el ente universitario, los jueces de tutela desconocieron que la primera presunción legal o iuris tantum aludida en los argumentos de la Corte Suprema de Justicia, pierde su vigencia cuando la entidad del Estado encargada de la administración de los baldíos de la Nación (Incoder o Agencia Nacional de Tierras) señala al Juez Civil la ausencia de antecedentes registrales. Indicó que cuando se presenta dicha situación el juez debe tomar las precauciones necesarias para evitar la violación flagrante de las normas constitucionales y legales que prohíben la adquisición del derecho de dominio de los bienes de la Nación por la vía de la usucapión o prescripción adquisitiva de dominio. En este orden de ideas, el Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad Libre considera que la sentencia del Juez Primero Civil del Circuito de Tunja, incurrió en un defecto orgánico, ya que al proferir una sentencia en la cual se adjudicó un bien, respecto del cual no existe certeza sobre su naturaleza, puede estar vulnerando la competencia legal del Incidir, toda vez que le corresponde a la entidad señalada por la ley en adjudicar los predios de la Nación a los sujetos de reforma agraria en Colombia, requisito que no se verifica durante el proceso judicial ordinario de pertenencia. 6.2.5. Incoder (en liquidación) El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en liquidación) precisó que existe una sustitución procesal respecto del cumplimiento de las órdenes proferidas en la Sentencia T-488 de 2014. En este sentido afirmó: “es necesario aclarar que las políticas públicas corresponden al Gobierno Nacional mediante concertación de las entidades que integran el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como lo son: Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA), y la Agencia Nacional de Tierras, entidad creada mediante el decreto 2363 de 2015. La Agencia Nacional de Tierras es el directo responsable de la ejecución y continuación de las acciones que venía desplegando el INCODER (hoy en liquidación) para lograr el cumplimiento de lo consagrado en la sentencia T 488 de 2014”. Así mismo, adujo que para adelantar un correcto proceso de clarificación, las entidades del Estado deben cooperar con la Agencia Nacional de Tierras, entidad que asume las competencias que tenía el Incoder para poder establecer sin ninguna duda, la verdadera naturaleza del predio en discusión como se explicó en el Plan Nacional de Clarificación. Al respecto indicó lo siguiente: "Debe tenerse en cuenta que la correcta ejecución de esta actividad depende en gran medida de los insumos que entrega el IGAC. En aras de aprovechar los resultados de esta entidad se ha propuesto que sus avances en materia de Catastro Multipropósito puedan ser utilizados para el Plan Nacional de Clarificación. Sin embargo, debe considerarse que se trata de una tarea dispendiosa, a tal punto que los estudios técnicos de esta entidad (documento CONPES, Política para la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural Urbano, 2016) dan cuenta que solo hasta el año 2023 se habrá realizado el barrido predial de todo el país. En todo caso, se plantea que hasta el mes de diciembre de 2018 se haya hecho el barrido del 25 % del territorio nacional” Arguyó que los registros enviados por la Superintendencia de Notariado y Registro aún requieren de depuración y análisis, con miras a verificar si efectivamente ameritan que se adelanten los respectivos procesos de Clarificación y Recuperación, ya que muchos de estos contienen como primera anotación sentencias de pertenencia o falsas tradiciones, por lo que su análisis se hará en menor tiempo. Se ha propuesto que el análisis de este tipo de folios, que son la mayoría, esté consolidado en un término que no supere el mes de diciembre de 2017. A su vez, puso de presente que actualmente existen folios que contienen complementaciones o provienen de un folio matriz, situación que obliga a la localización y estudio de títulos y documentos adicionales. Es por esto que se ha propuesto agotar este procedimiento hasta diciembre de 2018. Sobre el particular expuso: “Los registros enviados por la Superintendencia de Notariado y Registro aún requieren de depuración y análisis, con miras a verificar si efectivamente ameritan que se adelanten los respectivos procesos de Clarificación y Recuperación. Muchos de estos contienen como primera anotación sentencias de pertenencia o falsas tradiciones, por lo que su análisis se hará en menor tiempo. Se ha propuesto que el análisis de este tipo de folios, que son la mayoría, esté consolidado en un término que no supere el mes de diciembre de 2017”. Finalmente, respecto de la pregunta que indagaba por el promedio de tiempo que debe tardar en adelantarse un proceso de clarificación de la propiedad y cuánto debe tardar uno de titulación, el ente en liquidación informó lo siguiente: “En el trámite de procedimientos administrativos agrarios especiales establecidos en el Incoder se determinó como plazo de ejecución en los proceso de clarificación de dieciocho (18) mese...