Sentencia T-537 de 2013

T-537-13 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-537/13 CONCEPTO DE CIUDAD-Conlleva la necesidad de planeación urbana DESARROLLO URBANO-Poder determinante en formación y desarrollo del individuo o habitante/ESTADO Y PLANIFICACION URBANA PLAN DE DESARROLLO URBANO-Recuento normativo de la planeación de Bogotá PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Decisiones de “arriba abajo” o de participación democrática PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Definición PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Participación democrática conlleva concertación o acuerdo con los pobladores para el ordenamiento de sus territorios PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL El principio de participación democrática previsto en el artículo 4º de la Ley 388 de 1997 tiene aplicación en el trámite que debe surtirse para la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, ya que deben agotarse “instancias de concertación y de consulta” en las que se incluye a la comunidad. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Componentes esenciales del POT PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumentos de planeamiento urbanístico definidos por el POT PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Protección de bienes declarados de interés cultural BIENES DE INTERES CULTURAL-Son de propiedad de la Nación y tienen carácter de inalienables, inembargables e imprescriptibles/BIENES DE INTERES CULTURAL-No pueden ser de propiedad privada, ni pueden ser comprados ni vendidos, ni ser objeto de embargo, ni adquiridos a través de su posesión ACCION DE TUTELA PARA REVISAR PROCESO DE LICENCIA DE CONSTRUCCION PARA BIEN DE INTERES CULTURAL-Procedencia de manera transitoria para evitar perjuicio irremediable Esta Sala considera que la acción de tutela resulta procedente de manera transitoria cuando se presenta en relación con la expedición de una la licencia de construcción que tiene por objeto uno o varios bienes del patrimonio cultural, en especial cuando estos son bienes de interés cultural y cuando, con la actuación de las autoridades administrativas, puede consumarse un daño irreparable en derechos como el debido proceso y la participación. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por modificación de UPZ de inmueble de destinación dotacional que autorizó la construcción proyecto “Serranías del Nogal” sin la participación de los vecinos del sector y sin facultades del Secretario Distrital para hacerlo Referencia: expediente T-3459393 Acción de tutela interpuesta por Leonardo Bernal Morales contra la Curaduría Urbana Núm. 4 y la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, con vinculación oficiosa de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar (Colsubsidio), el Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Personería de Bogotá, la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, los señores Fabio Castrellón Sánchez, Camilo Bleier, Fernando Michelsen Soto, Christian Ramos, María Helena Forero, Jinna Martínez y María Patricia González; la Dirección de Trámites Administrativos de la Secretaría Distrital de Planeación, la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación, Nohora Cortés Cuellar –antigua Curadora Urbana Núm. 4 de Bogotá-, Pedro Gómez y CIA. Ltda., Fiduciaria Bogotá S.A. como vocero del patrimonio autónomo “Serranía de los Nogales” y el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., quince (15) de agostode dos mil trece (2013). La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad y, en segunda, por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por Leonardo Bernal Morales contra la Curaduría Urbana Núm. 4 y la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá con vinculación oficiosa de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar-COLSUBSIDIO, el Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Personería de Bogotá, la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, los señores Fabio Castrellón Sánchez, Camilo Bleier, Fernando Michelsen Soto, Christian Ramos, María Helena Forero, Jinna Martínez y María Patricia González; la Dirección de Trámites Administrativos de la Secretaria Distrital de Planeación, la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación., Nohora Cortés Cuéllar –antigua Curadora Urbana Núm. 4 de Bogotá, Pedro Gómez y CIA. Ltda., Fiduciaria Bogotá S.A. como vocero del patrimonio autónomo “Serranía de los Nogales” y el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural. I. ANTECEDENTES. El señor Leonardo Bernal Morales interpuso acción de tutela en contra de la Curaduría Urbana Núm. 4 y la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso administrativo. Para fundamentar su demanda relató los siguientes: 1. Hechos. El Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Bogotá contempló por muchos años al bien inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria 50C-403040, ubicado en la calle 79B Núm. 4-26, como un bien con destinación dotacional. Por tal razón, este fue utilizado como establecimiento educativo durante décadas. Adicionalmente, por la naturaleza histórica de este predio, tal fue clasificado en el inventario de bienes culturales del distrito mediante decreto 606 del 26 de julio de 2001, como un bien de tal naturaleza en el distrito, en categoría de conservación integral. La Caja Colombiana de Subsidio Familiar (en adelante Colsubsidio) es la actual propietaria de este bien, quien destinó el inmueble como el Instituto Colsubsidio de Educación Femenina hasta el año 2010. El 28 de diciembre de 2007 la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá modificó las disposiciones urbanísticas locales existentes y resolvió, mediante resolución Núm. 1062, mutar el uso del suelo del predio mencionado, cambiándolo de dotacional a residencial. El 8 de septiembre de 2008, el arquitecto Jaques Mosseri Hane, mediante autorización del representante legal de Colsubsidio, solicitó propuesta de intervención del inmueble de la referencia, consistente en adecuación, funcional, modificación y ampliación para el uso de vivienda. Esta solicitud se hizo ante la Dirección General del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural, quien mediante resolución 500 del 9 de diciembre de 2008 accedió a lo pedido, previo concepto favorable del Comité Técnico Asesor de Patrimonio sobre los planos de la obra. Tal decisión fue modificada y adicionada por medio de las resoluciones 134 del 19 de marzo de 2010 y 537 del 6 de octubre de 2010, a solicitud del representante de Colsubsidio en relación a la modificación y adición de planos. Manifiesta el actor que, en consecuencia, el 14 de julio de 2010 Colsubsidio solicitó licencia de construcción en las modalidades de ampliación, adecuación, modificación, reforzamiento estructural, demolición parcial y cerramiento para el inmueble reseñado. Esta petición se hizo ante la Curaduría Urbana Núm. 4 del Distrito de Bogotá, con jurisdicción en la zona de la futura obra. Así mismo, señala que en el trámite administrativo del otorgamiento de la licencia de construcción se hicieron parte, entre otros, por ser interesados, el Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Personería de Bogotá, la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá y los señores Fabio Castrellón Sánchez, Leonardo Bernal Morales, Fabio Castrellon Sánchez, Camilo Bleier, Fernando Michelsen Soto, Christian Ramos, María Helena Forero, Jinna Martínez y María Patricia González. Afirma que como consecuencia del procedimiento administrativo, el 9 de febrero de 2011 la Curaduría Urbana Núm. 4 del Distrito de Bogotá profirió acto administrativo que otorgó licencia de construcción LC 11-40186, en las modalidades de ampliación, adecuación, modificación, reforzamiento estructural, restauración y cerramiento, para permitir la ampliación que consiste en la construcción de tres torres de ocho pisos de apartamentos, terrazas y cinco sótanos (aparte de ellos se les considera semisótanos) para sesenta unidades de vivienda; una unidad dotacional de equipamiento colectivo cultural y ciento ochenta y tres estacionamientos privados, veintitrés cupos para visitantes, previendo cinco cupos de parqueaderos para discapacitados y cuarenta y cuatro bicicleteros; todo en el sector “A” del predio urbano de la referencia. En razón de lo anterior, Leonardo Bernal Morales, Jinna Martínez, la Personería de Bogotá y la Copropiedad Edificio Palos Verdes, interpusieron los recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de la licencia LC 11-40186. La reposición fue resuelta por la Curaduría Urbana Núm. 4 mediante resolución 11-4-0745 el 18 de abril de 2011 en forma desfavorable, concediendo entonces el recurso de apelación. Este fue avocado el 13 de mayo de 2011 por la Dirección de Trámites Administrativos de la Secretaría Distrital de Planeación y resuelto el 7 de julio de 2011 por la Subsecretaría Jurídica de esa secretaría mediante Resolución 0941, desestimando las pretensiones de los recurrentes y dejando en firme la licencia de construcción. Posteriormente, el señor Rubiel Ocampo a nombre propio y en representación de las señoras Elsa Montoya (representante legal de la sociedad administradora de la Copropiedad Belmonte III) y María Helena Forero (en su condición de administradora legal del Edificio Palos Verdes), presentaron solicitud de revocatoria directa contra los conceptos del Comité Técnico Asesor de Patrimonio de 9 de octubre y 26 de noviembre de 2008, y de las resoluciones núm. 500 del 9 de diciembre de 2008, 134 del 19 de marzo de 2010 y 537 del 6 de octubre de 2010, que aprobaron la intervención en el inmueble ubicado en la calle 79B Núm. 4-26 de Bogotá, proferidas todas por el Director General del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural. El instituto en mención resolvió la solicitud de revocatoria mediante resolución 553 del 9 de septiembre de 2011, negando lo pedido por los interesados. Finalmente, Leonardo Bernal Morales interpuso acción de tutela el 2 de febrero de 2012, solicitando que se declare que los accionados violaron el derecho fundamental al debido proceso administrativo por no haber aplicado las normas urbanísticas vigentes al otorgar y avalar la legalidad de la licencia de construcción LC 11-4-0186 del 9 de febrero de 2011. Por ende, solicita que se deje sin efecto tal acto y la resolución confirmatoria 0941 del 7 de julio de 2011 expedida por la Subsecretaría Jurídica de Secretaría Distrital de Planeación. 2. Trámite de instancia. Mediante auto de seis (6) de febrero de 2012, el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá resuelve admitir la demanda presentada por Leonardo Bernal Morales. Adicionalmente, por considerar que tiene interés directo en el resultado del proceso, dispone la vinculación oficiosa de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar (Colsubsidio), el Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Personería de Bogotá, la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, los señores Fabio Castellón Sánchez, Camilo Bleier, Fernando Michelsen Soto, Christian Ramos, María Helena Forero, Jinna Martínez y María Patricia González; la Dirección de Trámites Administrativos de la Secretaría Distrital de Planeación y la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación. En el trámite de instancia solo se allegaron los siguientes informes: 2.1 Curadora Urbana Núm. 4 de Bogotá. Mediante escrito del diez (10) de febrero de 2012 solicitó la señora Patricia Rentería Salazar, actual Curadora Urbana Núm. 4 de Bogotá, al juez de tutela se le desvincule del proceso de acuerdo con las siguientes razones: Inexistencia de legitimación por pasiva. Señaló que las curadurías urbanas no son personas jurídicas ni instituciones públicas que puedan ser susceptibles de responsabilidades o titulares de derechos, por lo que se predica responsabilidad personal del curador urbano en relación con sus actuaciones. Afirmó que como la toma de su posesión en su cargo se surtió el 18 de octubre de 2011, ella no emitió ninguna licencia o acto administrativo relacionado con el bien inmueble ubicado en la calle 79B Núm. 4-26 en el Barrio Los Rosales. Sostuvo que todo acto que hubiere sido expedido por los anteriores curadores en relación con el predio fue entregado en custodia definitiva al archivo central de la Secretaría Distrital de Planeación. Finalmente, menciona que los curadores no tienen la función de inspección de las obras o construcciones. 2.2 Alcaldía Mayor de Bogotá. El diez (10) de febrero de 2012, la Alcaldía de Bogotá solicitó al juez de tutela denegar el amparo reclamado por el actor. Indicó que la Secretaría Distrital de Planeación no ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso y que la acción de amparo resulta improcedente en razón a que falta a los principios de inmediatez y subsidiariedad. Insistió en que en el presente caso existen otros medios ordinarios judiciales para resolver el asunto, agregando además que la acción de tutela no fue presentada como mecanismo transitorio, y que no se observa la existencia de perjuicio irremediable. Apuntó que la presentación de la demandan de amparo carece de de inmediatez porque “se está ante un acto administrativo que está en firme desde el 2 de agosto de 2011”. Además, señaló la Secretaría Distrital de Planeación aplicó debidamente toda la normatividad aplicable en la materia y que, con fundamento en ella, resolvió recurso de apelación contra la licencia de construcción. Adiciona que la actuación en la curaduría se surtió conforme a derecho a tal punto que “los terceros determinados intervinieron en el trámite”. 2.3 Caja Colombiana de Subsidio Familiar-COLSUBSIDIO. Mediante memorial de nueve (9) de febrero de 2012 solicitó Colsubsidio al juez de tutela negar el amparo por improcedente. Señaló que existen otros medios judiciales ordinarios e idóneos, distintos de la acción de tutela, para decidir sobre la legalidad de los actos acusados y que en el trámite de tales mecanismos puede solicitarse la suspensión provisional de los mismos. Por ello –indicó- la demanda presentada por el señor Bernal Morales falta al principio de subsidiaridad. Además -adujo- no se observa que la acción de tutela haya sido presentada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Manifestó –como causal de improcedencia de la tutela- que lo que busca el accionante es la protección de un derecho colectivo, “la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos” (artículo 4 ley 472 de 1998), por lo que, aparte de los medios de control de legalidad de la jurisdicción contencioso administrativa, cuenta para su protección con la acción popular. Indicó que en este caso no existe conexidad entre la supuesta vulneración de derechos colectivos y la presunta violación a derechos fundamentales. Así mismo, indica que los actos atacados por el señor Bernal Morales tienen como soporte el numeral 1º del artículo 344 del Decreto 190 de 2004 (POT), que consagró la condición de permanencia del uso dotacional para los inmuebles del área metropolitana, urbana o zonal con tal uso, y el artículo 34 del Decreto 449 de 2006 “Plan Maestro de Equipamientos Educativos”, que estableció criterios para definir la escala de los equipamientos educativos. En consecuencia, a partir de las anteriores disposiciones, mediante resolución 1062 de 2007 se dispuso que el predio en mención no contiene un uso dotacional que deba ser sujeto a la permanencia prevista por el artículo 344 del POT. Finalmente afirma que la licencia de construcción otorgada se da en la modalidad de “ampliación”, es decir, una “obra tendiente a incrementar el área construida a través de la edificación de nuevos espacios o volúmenes anexos o aislados del inmueble existente”. Indica que esta es una acción permitida por la normatividad sobre bienes de interés cultural. 2.4 Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura. Mediante escrito de nueve (9) de febrero de 2012 la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura allegó al despacho de conocimiento concepto respecto a la materia de la acción de tutela. Señaló que el bien inmueble de la referencia no ha sido objeto de declaratoria individual como bien de interés cultural del ámbito nacional (BICN) por el Ministerio de Cultura, ni se localiza en un sector de la misma categoría. Sin embargo, precisó, el mencionado predio está catalogado como un inmueble de interés cultural en categoría de conservación integral (IIC). Por lo tanto, consideró que es el Distrito de Bogotá el competente para el manejo y protección del bien en cuestión. 2.5 Personería de Bogotá. Señaló que dicha institución de oficio o a petición de parte puede ejercer la función de Ministerio Público ante las Curadurías Urbanas en defensa del interés colectivo, en relación con los actos administrativos que expiden licencias de construcción. Indicó que, de acuerdo con un oficio radicado por la Sociedad de Mejoras y Ornatos de Bogotá, la Personería conoció del asunto y se hizo parte en el trámite de expedición de la licencia de construcción. En este, interpuso los recursos de reposición y apelación contra dicho acto, toda vez que dentro de la remodelación se encuentra incluida una zona verde, incluida en el plano de la urbanización Patiasado, aprobado en octubre de 1951 por la Oficina del Plan Regulador de Bogotá y sobre la cual cursa proceso reivindicatorio Núm. 197404287 en el Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá, dado que tal área ha sido aprovechada para beneficio particular por parte del colegio de propiedad de Colsubsidio donde actualmente existen unas canchas de tenis y parte de un área recreativa. 2.6 Intervención de Fabio Castrellón Sánchez, Ingeniero Civil vecino del sector. Sobre la inconveniencia y yerros de la licencia señaló los siguientes: La existencia de una zona pública que está ocupada por el predio de Colsubsidio, en disputa en un pleito jurídico con la Alcaldía. Sin embargo, en los planos aprobados por la Curaduría tal área se identifica como “SECTOR B FUTURO DESARROLLO”, “con lo que logran un antecedente para licencias futuras.”. En el mismo sentido indicó el interviniente que existe un error en la altura milimétrica de los planos y del terreno, dado que el punto cero está por encima del suelo, lo que conduce a que en verdad la construcción llegue a tener la altura de trece pisos. Ahora bien, según las definiciones que gobiernan el proceso de otorgamiento de licencias, el término de “ampliación” consiste en la autorización para incrementar el área construida de una edificación existente, entendiéndose por área construida la parte edificada que corresponde a la suma de las superficies de los pisos, excluyendo azoteas y áreas sin cubrir o techar. Por lo que en relación con el caso concreto expone que la construcción no es de ampliación, ya que “se pretende construir más de 10.000 metros cuadrados como ampliación de una construcción que no tiene ni la décima parte”. Sumado esto, a que el artículo 20 del Decreto 763 de 2009 solo permite ampliaciones con el fin de promover la revitalización y sostenibilidad de los bienes de interés cultural, por lo que el ánimo de lucro no constituye vía de libre acceso a la construcción. El interviniente allegó la solicitud de la Sociedad de Mejoras y Ornatos de Bogotá enviada a Nohora Cortés Cuellar, antigua Curadora Núm. 4 de Bogotá, cuando estaba en trámite la licencia de construcción, señalando la inconveniencia del otorgamiento. En tal escrito señaló los siguientes puntos: La resolución 1062 del 28 de diciembre de 2007 sería contraria a derecho en la media en que se opone al numeral 1º del artículo 344 del POT, toda vez que el predio estaba catalogado como institucional por el acuerdo 006 de 1990. Indicó que los bienes de interés cultural (BIC) son representativos de determinadas épocas del desarrollo de la ciudad y que es necesario conservarlos como parte de la memoria cultural de los habitantes, por lo que le ha manifestado a los accionados que la conservación integral no permite ni ampliación ni obra nueva en el predio. Siendo permitido solamente actividades de mantenimiento, adecuación funcional, consolidación, reconstrucción parcial, subdivisión por copropiedad y reparación locativa con el fin de conservar y recuperar la estructura original y sus principales características. Solicitó que en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad se niegue la licencia de construcción por las siguientes irregularidades: (i) el predio al parecer no ha sido incorporado en la planoteca del Archivo de Planeación Distrital; (ii) en el Instituto de Patrimonio Cultural no reposan en el expediente los planos sellados de la construcción, tal como lo ordena el decreto 1469 de 2010; (iv) el nivel natural del terreno es diferente al que se aprobó mediante licencia; (v) la superposición de sótanos y semisótanos; (vi) la altura de piso y de volumetría no se cumpliría; (vii) se demolería un parte original de la edificación objeto de conservación; y finalmente (viii), hay un antejardín elevado que nuca fue parte del proyecto original. 2.7 Coadyuvancia de Dolores Fajardo Nossa. Mediante escrito de dieciséis (16) de febrero de 2012,Dolores Fajardo coadyuvó para que se resolvieran favorablemente las pretensiones del actor. En el texto afirmó la evidencia de que la obra nueva solicitada no conserva la estructura ni la volumetría de la edificación original y adiciona que la solicitud de demolición parcial se pretendió con el fin de una aparente ampliación; sin embargo lo que demuestran los planos es que se realizará una obra nueva. Seguidamente, presenta argumentos similares a los del ingeniero Fabio Castrellón Sánchez. II. DECISIÓNES OBJETO DE REVISIÓN. 1. Sentencia de primera instancia. El Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá mediante sentencia del dieciséis (16) de febrero de 2012, decidió tutelar el derecho al debido proceso en forma transitoria. En consecuencia, ordenó la inaplicación y la suspensión de la licencia de construcción LC 11-4-0186 y de la resolución 0941 de 7 de julio de 2011. Señaló que no existe claridad sobre la aplicación de normatividad urbanística ajustable al asunto de la referencia. Procedió a reseñar el conjunto de normas de aplicación al caso en concreto de manera sustancial, advirtiendo la irregularidad en el cambio del uso del suelo del bien inmueble de la referencia, por lo que señaló la ilegalidad de algunos actos administrativos acusados en la presente acción. Agregó y aclaró que el término “ampliación” consiste en que solo se adiciona lo que existe, por lo que Colsubsidio, por intermedio de sus representantes, ha debido, en aras de construir los edificios planteados y demoler parte de la edificación original, tramitar la licencia en las modalidades de demolición y construcción de obra nueva. Sostuvo que la acción de tutela se propuso como mecanismo transitorio y como mecanismo definitivo de acuerdo a lo que observa en la demanda. Señaló que es clara la existencia de un mecanismo judicial ordinario para resolver el asunto, que es la jurisdicción administrativa, por lo que en lo que respecta al caso concreto la acción constitucional solamente podría proceder como mecanismo transitorio y ante la inminencia de un perjuicio irremediable. Concluyó el juez, en consecuencia, que durante el tránsito a resolver el asunto por parte del juez natural, puede causarse daño al patrimonio distrital y violación al debido proceso administrativo por defecto sustantivo ante la inaplicación de las normas pertinentes, agregando además que en caso de la ejecución de la demolición causaría un daño irremediable al patrimonio arquitectónico de Bogotá, ya que de ejecutarse los actos, se desconocería la finalidad del derecho procesal sustancial. 2. Impugnaciones. 2.1 Alcaldía de Bogotá. Mediante escrito de veinticuatro (24) de febrero de 2012, la Alcaldía de Bogotá impugnó la sentencia de primera instancia. Adujo que el fallo incurrió en violación al precedente jurisprudencial, dado que los extractos citados en la sentencia proferida no tienen relación con la materia objeto del asunto. Así mismo, señaló la inexistencia de la violación al debido proceso administrativo en virtud de la validez de los actos proferidos, por ser estos conforme a derecho. Además manifiesta que el despacho de primera instancia confundió vía de hecho administrativa y vía de hecho constitucional. Finalmente reitera la improcedencia de la acción de tutela por existir otros medios de defensa judicial, agregando la inexistencia de un perjuicio irremediable por cuanto no se cumple el principio de inmediatez ya que ha pasado tiempo mayor a seis meses. En consecuencia, solicita que se revoque en su totalidad el fallo proferido el 16 de febrero de 2012. 2.2 Caja Colombiana de Subsidio Familiar, Colsubsidio. Mediante escrito de veinticuatro (24) de febrero de 2012, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar “Colsubsidio” también impugnó la sentencia. Señala –luego de un recuento exhaustivo- que la aplicación de normas para el otorgamiento de la licencia de construcción fue acorde a derecho y, por ende, los actos administrativos acusados son legales. Además, aduce, Colsubsidio cumplió con todos los trámites pertinentes para el otorgamiento de la licencia, por lo que se garantizó el debido proceso y, en todo caso, la legalidad de los actos ha de ser ventilada en la jurisdicción competente; es decir, la contencioso administrativa. Finalmente aclaró, en relación al área del espacio público objeto de litigio, que no está incluida en la solicitud de licencia de construcción. Posteriormente, mediante memorial de doce (12) de marzo de 2012, amplió los argumentos de su impugnación reiterando la falta al principio de subsidiaridad en la acción, la invasión del juez de tutela de la órbita del juez natural, el desconocimiento de la presunción de legalidad de los actos administrativos, el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional en relación con la autonomía interpretativa que tienen las autoridades administrativas en ejercicio de sus funciones, y la inexistencia de violación al derecho fundamental al debido proceso sin que medie perjuicio irremediable. 2.3 Consideraciones del accionante sobre la impugnación El actor, por medio de memorial presentado el 12 de marzo de 2012, manifestó semejantes razones a las expuestas en la acción de tutela. 3. Sentencia de segunda instancia. En fallo de treinta (30) de marzo de 2012, el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá confirmó en su integridad el fallo de primera instancia. El juez advirtió que es clara la imprecisión sobre la aplicación de normas urbanísticas al caso en concreto. Así mismo consideró que la amenaza de irreparabilidad recae sobre un bien de gran significancia por haber sido considerado como BIC. Finalmente, expresó que con respecto a la posibilidad de intentar la acción popular, esta no es viable dado que cuando es correlativa a la protección del derecho fundamental al ambiente sano prevalece el trámite de la acción de tutela. III. PRUEBAS. La Sala se referirá a las pruebas relevantes que obran en el expediente en el capítulo de esta sentencia en el que efectúa el análisis de caso concreto. IV. ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN. 1. Vinculación decretada en sede de revisión. El ocho (8) de junio de 2012, la señora Nohora Cortés Cuéllar, antigua Curadora Urbana Núm. 4 de la ciudad de Bogotá, la sociedad Pedro Gómez y CIA S.A. y la FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A., presentaron una solicitud a la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional. En ella, pidieron ser vinculados formalmente al proceso de revisión por considerar que contaban con un interés legítimo en el proceso de la referencia. Mediante auto de 20 de junio de 2012, atendiendo la anterior solicitud, el Magistrado sustanciador dispuso su vinculación al proceso, así: “PRIMERO.- ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación se ponga en conocimiento de la señora Nohora Cortés Cuellar, la sociedad Pedro Gómez y CIA, S.A y la FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A, la demanda de tutela presentada por Leonardo Bernal Morales contra la Curaduría Urbana Núm. 4 de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación de la misma ciudad, para que dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación del presente auto se pronuncie acerca de la misma y ejerza su derecho a la defensa”. 1.1 Contestación de la señora Nohora Cortés Cuellar, antigua Curadora Urbana Núm. 4 En escrito presentado ante esta corporación el veintiséis (26) de junio de 2012, la señora Nohora Cortés Cuéllar, quién fungía como Curadora Urbana Núm. 4 al momento de expedición de la licencia de construcción cuestionada, solicitó a la Corte Constitucional denegar el amparo reclamado por el actor y, como consecuencia de ello, revocar las decisiones de primera y segunda instancia. Según alega la señora Cortés, el trámite de expedición de la autorización para construir en el predio de Colsubsidio se sujetó en todo momento a la legislación urbana en la materia. Adicionalmente, apunta que la acción de tutela resulta improcedente para controvertir la legalidad de licencias de construcción, toda vez estas están sujetas a control ante los jueces de lo contencioso administrativo. 1.2 Contestación de la sociedad Pedro Gómez y CIA. Ltda. Igualmente, la sociedad Pedro Gómez y CIA. Ltda. reclamó, en memorial aportado al proceso el mismo veintiséis (26) de junio de 2012, que las decisiones objeto de revisión sean revocadas por la Corte Constitucional y que, en su lugar, se declare la improcedencia de la acción de tutela. En parecer de la sociedad vinculada la demanda de amparo resulta improcedente porque al momento de su presentación ya había caducado la de nulidad y restablecimiento del derecho. Igualmente aduce que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que ameritara la procedencia transitoria de la acción. Adicionalmente indica que la inconformidad del gestor de la demanda de tutela, aunque ataca la licencia de construcción, se dirige realmente contra la resolución 1062 de 2007. Señala que el debate en torno a este acto administrativo es eminentemente legal y, por ende, no cuenta con relevancia constitucional alguna. 1.3 Contestación de la Fiduciaria Bogotá S.A. El veintiséis (26) de junio de 2012, la Fiduciaria Bogotá S.A. se opuso, en calidad de vocero del patrimonio autónomo “Serranía de los Nogales”, a la prosperidad de la petición de amparo presentada por Leonardo Bernal Morales. En el parecer de la fiduciaria los fallos que se revisan incurren en graves errores por cuanto “los jueces aceptaron decidir sobre una acción de tutela claramente improcedente, fundaron sus fallos en hechos imaginados, confundieron las meras discrepancias interpretativas con las vías de hecho, revivieron términos que ya habían caducado, se abstuvieron de vincular a la curadora urbana que concedió la licencia y a los socios del proyecto de construcción….”[1] 2. Decreto de pruebas en sede de revisión y nueva vinculación. En decisión de ocho (8) de agosto de 2012, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional consideró necesario ordenar la práctica de unas pruebas que permitieran contar con los suficientes elementos de juicio para adoptar la decisión a que hubiera lugar lugar. Para tal efecto dispuso: “PRIMERO.- ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación, se oficie al Ministerio de Cultura y al Instituto Distrital de Patrimonio Cultural, para que, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia: a) Precisen los alcances del término “conservación integral” referido a un bien de interés cultural. b) En el sentido de lo anterior, se permitan ilustrar, de acuerdo con su experticia técnica y la interpretación de las disposiciones contenidas en la Ley 397 de 1997 y el decreto 763 de 2009, cuáles son los niveles de intervención permitidos para esa categoría, así como cuál debe ser la configuración de la zona de influencia, precisando en qué medida la preservación del bien debe incorporar su entorno, el estado original del mismo y cuáles son las ampliaciones que se dan en función de promover su revitalización y sostenibilidad, de acuerdo con lo dispuesto en el literal i) del artículo 20 del decreto 763 de 2009. SEGUNDO.- ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación, se oficie al Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH- para que, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia informe: a) Si el proyecto aprobado por la licencia LC 11-4-0186 es de aquellos que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 397 de 1997, concordante con el decreto 763 de 2009, requieren de la implementación de un plan de arqueología preventiva y la presentación de un plan de manejo arqueológico. b) De ser afirmativa la respuesta, señalar si en el presente asunto se surtieron tales trámites y cuál es su estado actual. Para efecto del cumplimento del presente numeral se enviará al Instituto copia de la citada licencia de construcción. TERCERO.- ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación, se oficie a la Secretaría Distrital del Hábitat para que, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia, informe: a) De acuerdo con las funciones que le corresponden según el Decreto distrital No. 087 de 2007, los resultados de las últimas cinco (5) evaluaciones anuales a los curadores urbanos. b) Igualmente deberá informar si, como presidente de la Comisión de Veeduría de los Curadores Urbanos de Bogotá ha atendido quejas de los ciudadanos y peticiones de las autoridades referidas a eventuales incumplimientos de las normas de procedimiento y urbanísticas en el trámite y expedición de la licencia LC 11-4-0186, dada por la citada Curadora Urbana Núm. 4 de Bogotá. CUARTO.- ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación, se oficie a la Procuraduría General de la Nación para que, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia, informe cerca de los procesos que ha adelantado, durante los últimos cinco años en contra de los curadores urbanos de Bogotá. También si se han presentado quejas de carácter disciplinario en relación con la expedición de la licencia de construcción Núm. LC 11-4-0186. QUINTO.- ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación, se oficie a la Fiscalía General de la Nación para que, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia, informe acerca de las investigaciones que ha adelantado, durante los últimos cinco años, en contra de los curadores urbanos de Bogotá. También si se han presentado denuncias de carácter penal en relación con la expedición de la licencia de construcción Núm. LC 11-4-0186. SEXTO.- .- ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación, se oficie a la Contraloría de Bogotá para que, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta providencia, informe acerca de las investigaciones que ha adelantado, durante los últimos cinco años, en contra de los curadores urbanos de Bogotá. También si se han presentado investigaciones de carácter fiscal en relación con la expedición de la licencia de construcción Núm. LC 11-4-0186. SÉTIMO.- ORDENAR que, a través de la Secretaría General de esta Corporación, se INVITE al Instituto Javeriano de Vivienda y Urbanismo –INJAVIU- de la Facultad de Arquitectura de la Pontificia Universidad Javeriana, al Instituto Carlos Arbeláez Camacho para el Patrimonio Arquitectónico y Urbano de la Facultad de Arquitectura de la Pontificia Universidad Javeriana, al Grupo de Estudios en Sostenibilidad Urbana y Regional –SUR- de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de los Andes, al Instituto Hábitat, Ciudad y Territorio de la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia –sede Bogotá- , a la Facultad de Ciencias del Hábitat de la Universidad de La Salle, para que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia se sirvan informar a esta Corte acerca de: a) La importancia del POT para el desarrollo urbano de Bogotá. ¿Cuál es su razón de ser? ¿Por qué debe cumplirse? ¿Cuáles son las políticas públicas encaminadas a garantizar su acatamiento? b) La información relevante de la que dispongan sobre el grado general de acatamiento o incumplimiento de los curadores urbanos de Bogotá de las disposiciones contenidas en el POT. c) La información relevante de la que dispongan acerca de si los curadores urbanos de Bogotá tienen o no en cuenta, al momento de expedir las licencias de construcción, la reglamentación sobre medio ambiente. d) La Información relevante de la que dispongan acerca de si lo curadores urbanos de Bogotá tienen o no en cuenta, al momento de expedir las licencias de construcción, la reglamentación sobre patrimonio cultural, en especial cuando la solicitud afecta un bien de interés cultural de carácter distrital. OCTAVO.- ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación se ponga en conocimiento del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural la demanda de tutela presentada por Leonardo Bernal Morales contra la Curaduría Urbana Núm. 4 de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación de la misma ciudad, para que dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación del presente auto se pronuncie acerca de la misma y ejerza su derecho a la defensa” Igualmente dispuso que, mientras se surte el trámite correspondiente y se evaluaba el contenido de las pruebas solicitadas, los términos para fallar el proceso se suspendieran hasta nueva orden. Como resultado de la anterior actuación, fueron remitidas a esta Sala las siguientes pruebas: 2.1 Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH-. En comunicación recibida el trece (13) de agosto de 2012, este establecimiento público comunicó que requería mayor información para emitir un concepto de fondo, por lo que había solicitado detalles acerca de la obra a la Curaduría Urbana Núm. 4 y a la Secretaría de Planeación del Distrito de Bogotá. Al momento de proferir esta sentencia el ICANH no ha remitido aportes adicionales. 2.2 Contraloría de Bogotá. En memorial de diecisiete (17) de agosto de 2012, la Contraloría del distrito aporta un detallado informe de los hallazgos realizados para las vigencias fiscales desde 2007 hasta 2011 en relación con los Curadores Urbanos de Bogotá. Se observa ahí que esta entidad de control ha verificado hallazgos de orden administrativo, disciplinario y penal para tales periodos, en la actividad de los cinco curadores. De acuerdo con su informe, abrió doce procesos de responsabilidad fiscal en esta materia, imponiendo sanciones en once de ellos, que van desde la amonestación hasta la imposición de multas. En relación con la licencia Núm. LC 11-4-0186, explicó, en el momento no tramita ninguna investigación. 2.3 Fiscalía General de la Nación. En informe de veintidós (22) de agosto de 2012, la Fiscalía comunicó a la Corte que no se encuentran en curso procesos penales relacionados con la licencia de construcción 11-04-0186 de 2011. Adicionalmente dio a conocer que, en los últimos cinco años, se han tramitado cuarenta (40) procesos contra los curadores urbanos de Bogotá. De los anteriores, 18 aún se encuentran en etapa de indagación y 10 fueron ya archivados. En su mayoría -16 casos- se trata de denuncias por prevaricato (por acción u omisión), siendo la segunda conducta más investigada la que tiene que ver con las distintas modalidades de falsedad. 2.4 Universidad Javeriana. En conceptos remitidos el veintidós (22) y veintitrés (23) de agosto de 2012 respectivamente, los institutos de Vivienda y Urbanismo y Carlos Arbeláez Camacho para el Patrimonio Arquitectónico y Urbano de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, explicaron lo siguiente: 2.4.1 Instituto de Vivienda y Urbanismo. A la pregunta acerca de la importancia del POT, este instituto contestó: “El Plan de Ordenamiento Territorial POT de Bogotá fue elaborado y adoptado en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 388 de 1997 de desarrollo territorial. Desde el POT se disponen los criterios, las políticas, los programas y los instrumentos mediante los cuales todos los municipios deben regir su desarrollo territorial durante su vigencia”[2] En relación con las demás preguntas arguyó no contar con información para dar respuesta. 2.4.2 Instituto Carlos Arbeláez Camacho para el Patrimonio Arquitectónico y Urbano. En relación con la importancia del POT, entre otras cosas, señaló: “El Plan de Ordenamiento Teritorial de Bogotá es un instrumento para planificar, de acuerdo a los intereses de la ciudadanía, el Territorio e integrar la planeación física con el desarrollo socio-económico, cultural y ambiental de la ciudad. El POT sirve como orientador de las políticas públicas trazadas por el Estado en términos de salud, educación, economía, cultural, entre otros, que deben ser materializadas en la ciudad”[3] En cuanto a las políticas públicas acerca de su acatamiento, explicó que en el caso del contexto cultural existen, materializadas en la ley 1185 de 2008. Expuso que tal norma articula la protección y conservación de los bienes de interés cultural con el ordenamiento y desarrollo territorial. También indicó que, de acuerdo con su experticia, “en todos los casos se acoge lo dispuesto en el POT en asuntos relacionados con el manejo del Patrimonio Cultural del Distrito”. 2.5 Secretaría de Hábitat. El veintitrés (23) de agosto de 2012, la Secretaría de Hábitat remitió información y rindió concepto. De acuerdo con lo suministrado por la Secretaría, en ejercicio de su función de calificación de la gestión de los cinco Curadores Urbanos de Bogotá, para los periodos comprendidos entre 2009 y 2011, estos han sido calificados entre 450 y 725 puntos sobre 800. El promedio que arroja tal evaluación es de 640. Igualmente informó que la Personería Delegada para el Medio Ambiente y el Desarrollo Urbano y la Sociedad de Mejoras y Ornado de Bogotá pusieron en su conocimiento las presuntas irregularidades en el trámite de la licencia de construcción 11-04-0186 de 2011. En la actualidad –asegura- se tramitan las indagaciones pertinentes por parte de la Comisión de Veeduría de los Curadores Urbanos de Bogotá. Para tal efecto, el Secretario Técnico de la Comisión preparó un informe en el que se recomienda a esta remitir copia del mismo y del expediente a la Procuraduría General de la Nación, para que esta determine si amerita investigación disciplinaria en contra de Nohora Cortés Cuéllar, antigua Curadora Urbana núm. 4 de la ciudad. Por último, manifestó que dicha veeduría ha venido atendiendo las quejas y peticiones de los ciudadanos, como parte de la política pública para la garantía del derecho urbanístico. 2.6 Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura. En relación con el cuestionario formulado a este Ministerio, el veinticuatro (24) de agosto de 2012, la Corte obtuvo la siguiente respuesta que se fundamentó en las normas pertinentes de las leyes 397 de 199 y 1185 de 2008, y el decreto reglamentario 763 de 2009: “El término ‘Conservación Integral’ hace referencia a un nivel de intervención que se puede aplicar a inmuebles del grupo arquitectónico o a inmuebles del grupo urbano; los tipos de obras permitidos para éste nivel de intervención son: restauración, reparaciones locativas, primeros auxilios, rehabilitación o adecuación funcional, reforzamiento estructural, reintegración, ampliación, consolidación y liberación. Se precisa que la incorporación del entorno como zona de influencia de un Bien de Interés Cultural y la ampliación o no de este depende del análisis que se realice de las potencialidades y de las amenazas o riesgos que puedan afectar al bien ya sea en el momento de su declaratoria, o al momento de la elaboración del Plan Especial de Manejo y Protección PEMP.”[4] 2.7 Universidad de La Salle El veintisiete (27) de agosto de 2012 fue presentada ante esta Corte la intervención correspondiente a la Facultad de Ciencias del Hábitat de la mencionada universidad. Para esta facultad, la importancia del POT “surge de la premisa de que el Ordenamiento Territorial busca en el largo plazo configurar una organización del espacio con la amplia intervención de la sociedad y para que el futuro no sorprenda a los ocupantes de determinado espacio geográfico”.[5] Explica la Universidad que tal plan, “se vuelve el instrumento por el cual se llevan a cabo las acciones y se materializan los planes de desarrollo de un gobierno”, por lo que resulta importante, para comprenderlo, qué es desarrollo, qué es subdesarrollo, quién mide el subdesarrollo, la definición del desarrollo humano y del modelo del desarrollo y quién administra el desarrollo. 2.8. Contestación e informe del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural. El auto proferido por la Sala Quinta de Revisión el ocho (8) de agosto de 2012 vinculó a al IDPC al trámite del proceso de tutela y adicionalmente requirió de este alguna información. En ejercicio del derecho de defensa y en relación con los hechos que originaron la solicitud de amparo del señor Leonardo Bernal Morales explicó que, en todo momento, las actuaciones administrativas relacionadas con la autorización de intervención del bien de interés cultural relacionado con la acción de tutela se atuvieron a la normatividad nacional y distrital sobre la materia, en especial la ley 397 de 1997 y el decreto distrital 606 de 2001. Además adujo que la acción de tutela resultaba improcedente en este caso por existir otros mecanismos judiciales de garantía de lo pretendido por el actor. Por otra parte, ante la pregunta acerca de los niveles de intervención permitidos para bienes de interés cultural del ámbito distrital, explicó que en relación con estos se pueden realizar acciones de restauración, reparaciones locativas, de primeros auxilios, de rehabilitación o de adecuación funcional, de reforzamiento estructural, de reintegración, de ampliación, consolidación y liberación. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. Esta Corte es competente para dictar sentencia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Planteamiento del problema jurídico. El problema que ocupa a la Corte en esta oportunidad tiene que ver con licencia de construcción que autorizó la edificación del proyecto “Serranía de los Nogales” en la calle 79B Núm. 4-26 de la cuidad de Bogotá. La obra pretende la ampliación y modificación de un bien catalogado como de interés cultural por el Decreto distrital 606 de 2001. En esa casa funcionó, en sus indicios y hasta los años 60, el Colegio Gimnasio Femenino y luego fue vendida a la Caja Colombiana de Compensación Familiar, que la destinó para el Instituto Colsubsidio para la Educación Femenina (ICEF). Este plantel educativo estuvo ahí hasta el año 2010, cuando cerró sus puertas y sus alumnas fueron reubicadas a otras instituciones educativas, con el objetivo de que la caja de compensación y la firma constructora Pedro Gómez pudieran desarrollar ahí el proyecto “Serranía de los Nogales”. La expedición de la licencia de construcción por parte de la Curaduría Urbana Núm. 4 de Bogotá se hizo con fundamento en una modificación efectuada a la UPZ No. 97-99, Chicó Lago –El Refugio, adoptado por decreto distrital 059 de 14 de febrero de 2007, mediante la resolución núm. 1062 de 28 de diciembre ese año, expedida por el Secretario de Planeación Distrital de la época, con el propósito de ajustar el uso dotacional del predio en cuestión, decidiendo que este no tenía vocación de permanencia, de acuerdo con lo estipulado en el Plan Maestro de Equipamiento Educativo, decreto distrital 446 de 2006. Este proceso edificó los pasos necesarios para amparar de legalidad la licencia LC 11-40186 en comento. Conforme a los antecedentes descritos, corresponde a la Corte establecer, de manera preliminar, la procedencia o no de la acción de tutela para revisar la constitucionalidad y legalidad del proceso de licenciamiento de construcción en relación con un bien o un conjunto de bienes pertenecientes al patrimonio cultural de la nación. Acotado tal asunto, considera la Sala que el estudio del mismo no puede estar sujeto a consideraciones de carácter técnico propuestas por el actor respecto de los volúmenes autorizados en la obra, ni de cuántas plantas fueron realmente autorizadas por la Curadora Urbana Núm. 4. Considera la Sala que tales aspectos deben debatirse en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por carecer de relevancia constitucional. Sin embargo, en el evento en el que la acción de tutela sí sea procedente, la Sala debe establecer si existe o no violación del derecho al debido proceso administrativo y a la participación del actor en relación con el proceso de otorgamiento de la licencia de construcción que autorizó la edificación del proyecto “Serranía de los Nogales”. Para tal efecto deberá tener en cuenta qua la expedición de tal autorización se hizo con fundamento en una modificación que se hizo de la UPZ No. 97-99, Chicó Lago –El Refugio, adoptado por decreto distrital 059 de 14 de febrero de 2007, mediante resolución núm. 1062 de 28 de diciembre ese año, expedida por el Secretario de Planeación Distrital de la época, con el propósito de ajustar el uso dotacional del predio en cuestión, decidiendo que este no tenía vocación de permanencia, de acuerdo con lo estipulado en el Plan Maestro de Equipamiento Educativo, decreto distrital 446 de 2006. Este proceso –debe considerar la Sala- edificó los pasos necesarios para amparar de legalidad la licencia LC 11-40186 en comento. Para resolver el problema planteado estima la Sala preciso referirse a: (i) la necesidad de una planeación urbana; ii) el ordenamiento del territorio, las decisiones que se toman en un esquema “arriba abajo” y aquellas que permiten la participación democrática; y, por último, iii) abordará el estudio del caso concreto, donde resolverá lo relativo a la procedencia de la acción de tutela. 3. La necesidad de una planeación urbana. 3.1 Escribió Italo Calvino que las ciudades son “un conjunto de muchas cosas: memorias, deseos, signos de un lenguaje; son lugares de trueque que, como explican todos los libros de historia de la economía, son también trueques de palabras, de deseos, de recuerdos”[6]. A la anterior definición habría que agregar que las ciudades son también un hervidero de derechos. En sus calles, las personas los ejercen, ven cómo los vulneran, y también los reclaman por distintas vías. Dentro de la idea de trueque de Calvino, habría que comprender –desde esa perspectiva- que en la ciudad los derechos de unos y de otros entran en constante contacto. Es, desde este punto de vista, que una ciudad, como lugar, adquiere su principal relevancia constitucional. Y como en la obra de Calvino, hay ciudades felices e infelices. Como en toda realidad compleja –así es la de las grandes urbes-, la felicidad plena es un propósito de difícil consecución. Pero siempre habrá maneras de acercarse a ese ideal; una ciudad feliz será aquella que en mayor grado garantice los derechos individuales y colectivos de las personas. De esta manera, la ciudad no puede escapar de la influencia que ejerce la Carta Política y los derechos que ella consagra. Las autoridades públicas constituidas para su administración –los alcaldes y concejos, principalmente- deben propender porque sea un lugar feliz; y para hacerlo ellos como cualquier otra autoridad pública están atados por el cumplimiento del artículo 2º constitucional. Una ciudad feliz es entonces la que hace realidad los fines esenciales del Estado y los derechos fundamentales de sus habitantes. Para poder satisfacer el propósito descrito, el ordenamiento jurídico, empezando desde la Carta, previó unas herramientas de planeación urbana. Es mediante estas, prima facie, que las autoridades a cargo de la ciudad deben cumplir con el propósito de garantía de los derechos. Son una suerte de hoja de ruta para la garantía de los derechos, para –en los términos de la metáfora ya empleada- establecer las formas de trueque de los mismos. Principalmente los planes de desarrollo municipales y los planes de ordenamiento territorial. La Constitución Política de 1991 estableció un nuevo orden territorial para Colombia. En materia de planeación urbana, resultan pertinentes los artículos 311[7], 313[8] y 334[9] de la Carta. Las ciudades son –como se dijo- mucho más que lugares llenos de edificios de habitación, tiendas, calles y andenes. La Corte así lo ha entendido: en las sentencias C-491 y T-325 de 2002 señaló que la planeación ejerce un poder determinante en la formación y en el desarrollo del individuo que habita la ciudad. Para tal efecto la corporación señaló: “En Colombia la planificación es relativamente nueva. Aunque ciudades como Bogotá y Medellín han tenido planes de desarrollo desde mediados de los años 50, solamente a partir de la ley 9 de 1989 las ciudades menores y municipios entran a ser objeto de planes de desarrollo de carácter altamente tecnicista. El cambio en la concepción del Estado que se produjo a partir de la Constitución de 1991, ha incidido en la revisión de la relación Estado- Sociedad Civil- Territorio, lo que ha originado mayores responsabilidades para los gobiernos municipales. Es así como la ley 388 de 1997 pretende promover una cultura de la planificación en la cual el Estado es un regulador de la actividad privada, para poner freno a la alocada carrera de transformación de la ciudad mediante la construcción indiscriminada de asentamientos urbanos, muchas veces en detrimento de los grupos sociales menos favorecidos.” Adicionalmente la sentencia citó el reporte del Centro de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas –HÁBITAT-, así: “Sin perjuicio de las múltiples definiciones de ciudad y sin pretender zanjar las discusiones que giran en torno del concepto mismo, se le pueden atribuir a la ciudad, en términos generales, las siguientes características reseñadas por CURTIS ROBERT GLICK: La ciudad no es sólo un sitio, sino un fenómeno que crece y se modifica en forma permanente. Cuando se habla de ciudad se involucran los conceptos de densidad, heterogeneidad y tamaño, a la vez que de proceso y producción. La ciudad no es un fenómeno aislado sino que aparece y coexiste en un medio natural amplio. Las ciudades se presentan en configuraciones o sistemas, con relaciones dinámicas entre ellas, y a veces con funciones complementarias. Las ciudades tienen múltiples funciones: residencia, comercio, manufactura, gobierno, administración, educación, cultura, religión, finanzas, servicios, mantenimiento, recreo y trabajo social. La ciudad funciona al interior de una malla de dimensiones espaciales. La ciudad cambia y tiene procesos que no siempre tienen que ver con rumbo crecimiento y prosperidad, sino con la experiencia humana en la ciudad. De lo anterior, se puede concluir que la ciudad contiene manifestaciones de tipo físico, social e institucional que se relacionan, entrelazan y complementan en un proceso dinámico continuo que le entrega unas connotaciones particulares y permite su diferenciación unas de otras. Como quiera que estos procesos urbanos pueden tornarse caóticos y originar una problemática social y de recursos en materia de infraestructura de servicios públicos por el incremento desmesurado de las ciudades con el inevitable daño ecológico el Estado por intermedio de la administración urbana o municipal interviene para controlar y encauzar adecuadamente el desarrollo físico para que exista una relación armónica con las necesidades sociales. La planificación urbana-municipal es una función orientada hacia el futuro, por medio de la cual los funcionarios públicos proyectan direcciones u orientaciones para la ciudad. En este proceso se interviene en las expansiones, instituciones, actividades y vicios de la ciudad o municipio, con el fin de enderezar el curso de desarrollos urbanos aparentemente caóticos”.[10] Ahora bien, las falencias en el esquema de planeamiento urbano llevan a consecuencias previsibles pero indeseadas. El proceso desemboca en ciudades infelices, donde el trueque se frustra. Como lo expresó esta Corte en la sentencia T-366 de 1993, en la que abordó el problema del crecimiento descontrolado, no planificado, de algunos sectores de Cartagena: “El otorgamiento descontrolado de licencias de construcción en los barrios Bocagrande, Castillogrande y el El Laguito, por parte de las autoridades de la ciudad, se ha constituido en un factor que contribuye, en forma significativa, a la agravación de los problemas ambientales y a la deficiente prestación del servicio público de alcantarillado en Cartagena. Las anteriores consideraciones se fundamentan, entre otras, en el hecho de que los habitantes de la ciudad, e incluso la propia administración distrital, han reconocido que éste es uno de los factores que precipitaron la aludida situación de emergencia en diciembre de 1992, y que de no controlarse, se mantendría y se agravaría la crisis sanitaria y ecológica que se presenta en Cartagena. (…) Frente a las anteriores afirmaciones, la Sala debe agregar que la responsabilidad en el otorgamiento de una licencia de construcción, implica, por parte de las autoridades administrativas, un estudio previo y juicioso respecto de la posibilidad de garantizar la debida prestación de los servicios necesarios para gozar, por lo menos, del derecho a una vivienda digna, según los términos del artículo 51 constitucional. Por ello, la Sala encuentra censurable el hecho de que en Cartagena de Indias se otorguen licencias de construcción en forma descontrolada, afectando no sólo a los moradores de los barrios ya mencionados, sino a los habitantes de toda la ciudad, pues, según los testimonios recogidos, los servicios públicos se prestan con preferencia a las nuevas edificaciones, en perjuicio de los residentes de otros sectores de la ciudad. Considera oportuno la Sala señalar que esta situación se presenta también en otras ciudades del país, en las cuales las autoridades distritales o municipales otorgan licencias de construcción muchas veces de manera irracional, haciendo caso omiso de las insuficiencias existentes en materia de infraestructura adecuada de servicios públicos esenciales. Por ello, estima la Sala pertinente hacer un llamado...