Sentencia T-524 de 2024

T-524-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-524/24 ACCION DE REPETICION EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Particular investido de funciones públicas que incurre en conducta dolosa o gravemente culposa ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defectos fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución (...) la autoridad accionada incurrió en: (i) un defecto sustantivo por indebida aplicación de las normas jurídicas que sustentaron la conclusión de que los demandados obraron como agentes estatales. Esto, al considerar que el ICFES era titular de las competencias de inspección y vigilancia para el momento de los hechos que fundamentaron la condena en reparación directa; y (ii) un defecto fáctico, al considerar demostrada la calidad de particulares en ejercicio de función pública de los demandados a partir de un acto administrativo que únicamente establecía medidas de intervención del ICFES sobre la Universidad Libre... (iii) Violación directa de la Constitución (artículos 123 y 210) al atribuir el carácter de agentes estatales a particulares que no tenían dicha condición. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defectos sustantivo, desconocimiento del precedente constitucional y fáctico/PRINCIPIO DE CULPABILIDAD-Jurisprudencia constitucional (...) la decisión cuestionada desconoció el principio de culpabilidad que debe orientar el análisis de la conducta -responsabilidad personal- de los funcionarios públicos en tratándose de la acción de repetición en punto del dolo o la culpa grave. Dicho yerro implica un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente. Además, la autoridad accionada incurrió, asimismo, en un defecto fáctico por una indebida valoración de la conducta que llevó a concluir de modo objetivo y no a partir del análisis de responsabilidad subjetiva, una culpa grave. PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional (La autoridad judicial accionada) no atendió a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad establecidos por la jurisprudencia constitucional. En este sentido, la Corte ha destacado que el juez de la acción de repetición: (i) cuando declara la responsabilidad subjetiva del agente estatal no está obligado a condenarlo por la totalidad del monto por el cual se condenó al Estado; (ii) en ejercicio de su independencia e imparcialidad debe evitar excesos; (iii) debe tener en cuenta que los presupuestos para la condena de la entidad estatal son distintos de aquellos requeridos para condenar al servidor público o particular en ejercicio de funciones públicas y, por lo tanto, es posible que las consecuencias de “una y otra declaración disten de ser idénticas”; y (iv) es posible que, a pesar del carácter resarcitorio de la acción de repetición, no se preserve de manera exacta la correspondencia entre la condena impuesta al Estado y el monto por el cual debe responder el servidor público, cuando las exigencias del principio de proporcionalidad impongan una decisión diferente. ACCION DE REPETICION-Naturaleza jurídica ACCION DE REPETICION-Finalidad (...) la acción de repetición tiene por objeto (i) proteger el patrimonio público frente a las conductas dolosas o gravemente culposas de los agentes del Estado y (ii) preservar la moralidad administrativa, por medio de la reacción frente a las acciones desviadas, negligentes o sumamente imprudentes de los funcionarios. Asimismo, la Corte ha precisado que dicha acción (iii) no tiene como propósito imponer cargas desproporcionadas a quien asume el ejercicio del servicio público ACCION DE REPETICION-Contenido y alcance ACCION DE REPETICION-Presupuestos para su ejercicio 1) La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero. 2) La realización del pago. 3) La calidad del demandado como agente o ex agente del Estado. 4) Una actuación dolosa o gravemente culposa. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Servidores públicos y particulares que cumplen funciones públicas FUNCION PUBLICA Y SERVICIO PUBLICO-Diferencias (...) mientras que la función pública debe prestarse preferiblemente por servidores públicos, los servicios públicos funcionan bajo un esquema de liberalización, por lo que su prestación puede darse por particulares, por el Estado o por comunidades organizadas en igualdad de condiciones. En consonancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha resaltado que la prestación de los servicios públicos (como lo es el de la educación) se encuentra sometida a un régimen especial fijado por la ley, así como al control y a la vigilancia del Estado. No obstante, ello en ningún caso, implica que el particular (persona natural o jurídica) que preste un servicio público ejerza función pública. ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA-Conducta dolosa o gravemente culposa/ACCION DE REPETICION-No se está en presencia de responsabilidad objetiva ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedibilidad ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional como requisito de procedibilidad (...) criterios de análisis para determinar si una acción de tutela tiene relevancia constitucional: (i) la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal o económico; (ii) el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales específicas de procedibilidad REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Novena de Revisión SENTENCIA T-524 DE 2024 Referencia: expediente T-9.362.067. Asunto: acción de tutela presentada por Alfonso Santos Montero y otros[1] contra el Tribunal Administrativo del Cauca. Tema: tutela contra providencia judicial en acción de repetición. La calidad de agente estatal y la atribución de una conducta dolosa o gravemente culposa como presupuestos de este mecanismo. Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas. Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Novena de Revisión de tutelas, integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cortés González y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del trámite de revisión del fallo dictado en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado el 1 de agosto de 2024, en el cual se declaró improcedente la acción de tutela. Aquel revocó la decisión adoptada por la Sección Segunda, Subsección B de dicha corporación mediante providencia del 23 de enero de 2024, en la cual había concedido el amparo del derecho fundamental al debido proceso. I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1. Los accionantes sostuvieron que, al proferir la sentencia del 9 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Cauca desconoció su derecho al debido proceso. Dicha providencia fue dictada en un proceso contencioso administrativo de repetición, en el cual la autoridad judicial los condenó a pagar solidariamente la totalidad de la suma que había sido impuesta al ICFES en un proceso de reparación directa previo en contra de dicha entidad. Los actores no fueron llamados en garantía ni vinculados a ese trámite judicial. 2. En el proceso de reparación directa se determinó que la referida institución –junto con el Ministerio de Educación– tuvo responsabilidad por la omisión en el ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia. Esto, con ocasión de los perjuicios ocasionados a los estudiantes del programa de derecho de la Universidad Libre, ofertado en la ciudad de Popayán. Dicho pregrado fue establecido como una extensión del que se ofrecía en la Seccional de Cali. No obstante, aquella situación no fue notificada ni informada al ICFES. 3. En términos generales, los actores adujeron que, a partir de una aplicación equivocada de las normas jurídicas y de una valoración errónea de los elementos fácticos allegados al proceso, la providencia cuestionada concluyó que: (i) tenían la condición de agentes estatales; y (ii) habían incurrido en una conducta dolosa o gravemente culposa. Además, adujeron que se desconocieron los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por cuanto se les impuso la totalidad de la condena sin analizar la participación de cada uno de ellos en la conducta endilgada y se determinó la solidaridad de los demandados, sin fundamento legal. 4. Luego de reiterar la jurisprudencia referente a los presupuestos para el ejercicio de la acción de repetición y acreditar las condiciones generales de procedencia, la Sala Novena de Revisión concluyó que el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Lo anterior, en la medida en que: (i) les asignó a los demandados la condición de agentes estatales, sin que concurrieran los elementos fácticos y normativos necesarios para acreditar tal condición; (ii) les atribuyó una conducta gravemente culposa sin que se valorara esta responsabilidad subjetiva de acuerdo con el precedente constitucional y contencioso administrativo; y (iii) omitió la aplicación de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad en la imposición de la condena y determinó la responsabilidad solidaria sin fundamentar adecuadamente dicha decisión. 5. Con fundamento en lo anterior, la Corte revocó la decisión de tutela de segunda instancia y, en su lugar, confirmó el ordinal segundo del fallo de primer grado. Ello, en tanto esta última providencia concedió la protección del derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y, dejó sin efectos la sentencia del 9 de septiembre de 2021, emitida por el Tribunal Administrativo del Cauca. Por consiguiente, la Sala Novena de Revisión le ordenó a la autoridad judicial accionada que, en los 30 días siguientes a la notificación del presente fallo, profiera una decisión de reemplazo, en la cual observe estrictamente los parámetros establecidos en esta sentencia y, en particular, acredite el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos de la acción de repetición. II. ANTECEDENTES 1. Hechos y pretensiones Intervención del ICFES y del Ministerio de Educación a la Universidad Libre 6. El 1 de abril de 1992, el Instituto Colombiano de Fomento para la Educación Superior (en adelante ICFES)[2] expidió la Resolución 805[3], en ejercicio de las atribuciones[4] conferidas en el artículo 2 del Decreto 1227 de 1989[5]. Mediante dicho acto administrativo adoptó las siguientes medidas: (i) suspendió en el ejercicio de sus funciones –por un término de 60 días prorrogables– “a la Sala General, a la Consiliatura y al rector”[6] de la Universidad Libre; (ii) designó a un rector para que presentara ternas a la junta directiva del ICFES. Ello, con el fin de “elegir a las personas que [integrarían] la Consiliatura”[7]; y, (iii) dispuso que las personas designadas por la entidad debían “ejercer las funciones de los órganos y autoridades suspendidos”[8] y recibirían el pago correspondiente “a lo devengado por los titulares”[9], con cargo al presupuesto de la universidad. 7. El 25 de mayo de 1992, a través de la Resolución 1214, el ICFES designó a los integrantes de la Consiliatura de la Universidad Libre[10]. En ese acto administrativo se estipuló que aquellos “ejercerían sus funciones por el término de la suspensión establecido en la Resolución 805 de 1992”[11]. 8. El 29 de diciembre de 1992 entró en vigencia la Ley 30 de 1992. Adicionalmente, dicha normativa derogó el Decreto Ley 80 de 1980[12] y, en consecuencia, el Decreto 1227 de 1989 y el Acuerdo 172 de 1998 perdieron su fuerza ejecutoria[13]. Asimismo, los artículos 31 a 33 de la mencionada Ley 30 dispusieron que las funciones de inspección y vigilancia sobre la educación superior podrían delegarse al Ministerio de Educación Nacional (en adelante MinEducación). Esa delegación se efectuó mediante el Decreto 698 de 1993[14]. 9. El 28 de junio de 1993 se expidió el Decreto 1211, por medio del cual se reestructuró el ICFES y se le asignó la función de colaborar en el desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia[15]. Además, se estableció que los procesos que esa entidad adelantaba en ejercicio de tales competencias continuarían “hasta su culminación”[16] a cargo del MinEducación. 10. Mediante la Resolución 3894 del 9 de agosto de 1993, el MinEducación designó a una nueva Consiliatura[17]. Posteriormente, a través de la Resolución 6038 del 19 de octubre de 1993, esa cartera aceptó la renuncia de algunos consiliarios[18] y nombró sus reemplazos[19]. En dichos actos administrativos, se precisó que los consiliarios debían ejercer las mismas funciones y atribuciones determinadas en la Resolución 1214 de 1992[20]. El 10 de noviembre siguiente, el referido ministerio nombró a Alfonso Santos Montero como rector interventor[21]. 11. Finalmente, el 26 de enero de 1996 se dispuso el levantamiento definitivo[22] de la suspensión de los órganos directivos de la Universidad Libre[23]. Extensión del programa de derecho de la seccional Cali a Popayán 12. Mediante el Decreto 837 de 1994[24], el Gobierno nacional estableció “los requisitos para notificar e informar sobre la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado”[25]. Esa normativa determinó, entre otras, que el representante legal de las universidades debía informar al ICFES sobre “la creación, estado y desarrollo de sus programas académicos de pregrado”[26]. Además, estableció las condiciones que debían cumplirse cuando una institución educativa decidiera “extender programas a otros lugares”[27]. 13. El 16 de agosto de 1994, el Consejo Directivo de la Universidad Libre –Seccional Cali (en adelante el Consejo Directivo) solicitó a la Consiliatura de la institución la extensión a la ciudad de Popayán del programa de derecho ofrecido en la sede de Cali. 14. Mediante Resolución 100 del 30 de agosto de 1994, la Seccional Cali autorizó “la apertura de tres cursos nocturnos en la ciudad de Popayán, como extensión de los existentes en la ciudad de Cali”[28]. 15. El 12 de octubre de 1994, el Consejo Directivo suscribió un contrato de vinculación docente con el Departamento del Cauca para la extensión del programa de Derecho y Ciencias Políticas a Popayán[29]. El 26 de octubre siguiente, la Consiliatura de la Universidad Libre formalizó la apertura de dicha extensión. 16. El 22 de diciembre de 1994, el presidente de la República profirió el Decreto 2790[30] de esa anualidad. Este estatuto dispuso que los programas académicos de pregrado debían someterse a un proceso de verificación por parte del MinEducación. Con ocasión de lo anterior, se estableció que “los representantes legales de las instituciones de educación superior deberán notificar o informar, según el caso, al [MinEducación], a través del [ICFES] sobre la creación, organización, desarrollo y extensión de los programas de pregrado con una antelación de seis (6) meses a la fecha prevista para la inscripción de aspirantes a ingresar al programa respectivo”[31]. 17. El 3 de junio de 1998, el MinEducación abrió una investigación preliminar en contra de la Universidad Libre. Mediante Resolución 1493 de 23 de julio de 2001, impuso una sanción de amonestación pública a la institución por “haber extendido el programa de Derecho a la ciudad de Popayán, desde su Seccional de Cali, sin efectuar el debido acto de notificación o información de extensión de dicho programa (...) [y] sin contar con el registro en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior”[32]. Ese acto administrativo fue recurrido por el centro educativo. 18. A través de Resolución 343 del 25 de febrero de 2002, el MinEducación revocó la sanción impuesta a la Universidad Libre. Adujo que, para ese momento, la responsabilidad no podía recaer en la institución, porque esta carecía de autonomía en razón de la intervención del ICFES[33]. Proceso de reparación directa 19. Con ocasión de los anteriores hechos, la señora Esther María Sarria Solano presentó una demanda de reparación directa en contra del MinEducación, el ICFES y la Universidad Libre. La demandante solicitó que se declararan administrativamente responsables a las demandadas por “la omisión en la función de control y vigilancia que las referidas entidades debían ejercer sobre la educación superior”[34]. 20. Primera instancia. Mediante la sentencia del 4 de diciembre de 2008, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán accedió parcialmente a las pretensiones de la actora[35]. Consideró que el MinEducación y el ICFES eran responsables administrativamente “al no haber ejercido oportunamente su función de vigilancia y control sobre la Universidad Libre y haber permitido que esta ofertara y prestara materialmente el programa de Derecho Extensión Popayán sin el debido registro”[36]. En particular, el juzgado constató que el ICFES “no actuó” pese a que tuvo conocimiento de que el programa de educación superior fue ofertado y que su prestación “no estaba autorizada” pues carecía de registro. Además, reprochó que la investigación iniciada por el MinEducación no fue adecuada ni oportuna, ni condujo a una sanción, “puesto que los directivos que actuaron y dejaron de actuar fueron directamente designados por la autoridad pública en virtud de un proceso de intervención a la Universidad Libre”[37]. De otra parte, exoneró a la institución educativa. 21. Segunda instancia. En providencia del 18 de marzo de 2010, el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la decisión de primera instancia y la modificó para imponer una condena de $29.256.739[38]. Destacó que compartía los criterios del fallo recurrido y, en particular, consideró que la responsabilidad del ICFES y del MinEducación estaba “plenamente demostrada”, puesto que, en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, “de manera irregular, se procedió a dar apertura al programa de Derecho en la ciudad de Popayán”[39]. Consideró que, el incumplimiento de las demandadas radicó, “en especial, el deber de inscripción en el Sistema Nacional de Información”[40] de la extensión del mencionado pregrado, “debido a que dicha decisión fue adoptada por el Rector Interventor designado por el ICFES y [el MinEducación], precisamente durante el período de intervención decretado por estas mismas entidades”[41]. El tribunal descartó que el ICFES hubiera actuado de forma diligente en la investigación y sanción de las conductas irregulares de la Universidad Libre. Agregó que esa última institución estaba eximida de responsabilidad respecto de la “apertura del programa de derecho en la ciudad de Popayán, adoptada por el rector interventor, designado por las entidades de control”[42]. Acción de repetición 22. El 21 de marzo de 2012, el ICFES presentó una demanda de repetición contra el señor Alfonso Santos Montero y otros[43]. La entidad explicó que el Consejo Directivo “autorizó la apertura de tres cursos nocturnos”[44] para el programa de Derecho en Popayán como extensión de aquel que funcionaba en Cali. Añadió que los demandados obraron de forma dolosa o gravemente culposa, dado que estaban “en la obligación de conocer las leyes y reglamentos aplicables, tanto como su recto alcance y entendimiento”[45]. No obstante, omitieron sus deberes de forma inexcusable al permitir el funcionamiento de tres cursos nocturnos, “sin contar con la autorización de las entidades que para la época regulaban y vigilaban la creación y extensión de programas de educación superior”[46]. 23. Los demandados se opusieron a las pretensiones[47] y argumentaron que: (i) el Consejo Directivo carecía de la función de crear o extender estudios, por lo que dicho órgano únicamente sugirió la extensión del programa a la Consiliatura; (ii) los demandados no tenían la calidad de servidores públicos cuando fueron designados en sus cargos al interior del gobierno de la Universidad Libre[48]; (iii) se trataba de la extensión de un programa y no de la creación de uno nuevo; (iv) los demandados actuaron como integrantes de la universidad y aquella fue absuelta de responsabilidad en sede contencioso administrativa; (v) no se demostró la culpa grave ni mucho menos el dolo, lo cual se refuerza por la decisión de no imponer ninguna sanción a la institución educativa; y (vi) el ICFES no tenía legitimación para demandar en repetición, como lo había indicado el Consejo de Estado[49], dado que se le suprimió la función de inspección y vigilancia mediante el Decreto 1211 de 1993. 24. Primera instancia. Mediante sentencia del 14 de marzo de 2019, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Popayán negó las pretensiones por considerar configurada la falta de legitimación por pasiva. Estimó que, de acuerdo con la Resolución 805 de 1992, las funciones del presidente de la Universidad Libre no fueron suspendidas y que era dicho dignatario quien ejercía la representación legal de la Universidad. Por consiguiente, los demandados no eran los encargados de informarle al ICFES sobre la creación, estado, desarrollo o extensión de los programas académicos de pregrado. Adicionalmente, el fallador concluyó que no se demostró el elemento subjetivo (dolo o culpa grave) de los demandados. Dicha providencia fue recurrida en apelación por la demandante. 25. Segunda instancia. A través del fallo del 9 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Cauca revocó la decisión de primera instancia. En su lugar, condenó a ocho de los demandados[50] y a los “herederos indeterminados” de Oscar Hurtado Gómez[51] a pagar solidariamente la suma de $42.411.053[52]. Fundamentó dicha decisión en los siguientes planteamientos. Tabla 1. Argumentos de la providencia cuestionada mediante la acción de tutela Elemento de la acción de repetición Acreditación de acuerdo con la sentencia 1. Pago de la condena Se demostró mediante la orden de pago expedida por el ICFES y la certificación de la consignación bancaria en favor de la apoderada. 2. Calidad de agente del Estado y conducta determinante en la condena Indicó que en la autorización de la extensión del programa de Derecho a la sede de Popayán intervinieron los miembros del Consejo Directivo, de la Consiliatura y quienes suscribieron la Resolución 100 de 1994. Añadió que el momento en que tuvo lugar dicha autorización “coincide con el periodo de intervención”[53] dispuesto por el ICFES y MinEducación, en la Resolución 805 de 1992. Esta última suspendió a algunos de los órganos de gobierno de la Universidad Libre[54] y, en su parte considerativa, señaló que “el ejercicio de los poderes del Estado” era inevitable para velar por la buena marcha de la institución. A partir de lo anterior, concluyó que los demandados “se encontraban en ejercicio de funciones estatales de intervención”[55] conforme a la Resolución 805 de 1992 y que “era evidente” que aquellos ejecutaban labores propias del ICFES y de MinEducación. 3. Sentencia judicial que generó una obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado El Tribunal Administrativo del Cauca transcribió la parte resolutiva de las dos providencias del proceso de reparación directa iniciado por la señora Esther María Sarria Solano, en las cuales se condenó al MinEducación y al ICFES. 4. Calificación de la conducta de los demandados Precisó que los nombramientos de cada uno de los demandados “encontraban su génesis en el proceso de intervención que efectuaron el ICFES y el Ministerio de Educación Nacional”[56], de conformidad con la Resolución 805 de 1992. De hecho, ese acto administrativo indicó que la intervención se dispuso por “la oferta académica de algunas carreras sin la autorización del ICFES”[57], concretamente la licenciatura en biología y química. En consecuencia, se reprocha a nueve de los demandados[58] porque “procedieron a aprobar y autorizar la extensión del programa de derecho (...) siendo evidente su incuria y negligencia en el desarrollo de los hechos”[59]. Finalmente, el tribunal exoneró a Roosevelt Rodríguez, Antonio Escudero, Francisco Diego Cadena Antía, José Joaquín Gamboa y Gilberto Aranzazu Marulanda. Consideró que su conducta no era dolosa ni gravemente culposa porque si bien hacían parte del Consejo Directivo, “no se acreditó que, de conformidad con las funciones que ejercían, fuera de su égida la decisión de la aprobación o autorización de la mencionada extensión”[60]. 2. Trámite de la acción de tutela 26. Escrito de tutela. El 16 de diciembre de 2021, los señores Alfonso Santos Montero y otros[61], a través de apoderada judicial, promovieron una solicitud de amparo en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca en el proceso de repetición previamente mencionado[62]. Los actores reclamaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima, “a la no confiscación de la propiedad”[63], a la dignidad humana “en cuanto a su buen nombre y prestigio”[64], así como al goce efectivo de sus garantías constitucionales. 27. Argumentaron que la Resolución 1214 de 1992, en la cual se designó a algunos miembros de la Consiliatura, “se extinguió” con la expedición de la Ley 30 de 1992, en la medida en que aquella le retiró al ICFES las funciones de inspección y vigilancia. Así, desde la entrada en vigencia de la mencionada normativa[65] el ICFES fue privado de tales competencias de intervención y, por consiguiente, perdió “toda legitimación activa judicial, frente a quienes adoptaron la decisión relacionada con la referida extensión”[66]. Igualmente, resaltaron que, al tratarse de la extensión de un programa, no era exigible un previo registro calificado o código ICFES para el momento en que se tomó la decisión por parte de la Consiliatura y del Consejo Directivo (agosto a octubre de 1994). En este sentido, se requería simplemente la comunicación al ICFES y este deber recaía exclusivamente en el presidente como representante legal. Asimismo, los accionantes sostuvieron que la providencia incurrió en los siguientes defectos[67]. Tabla 2. Defectos alegados en la acción de tutela Defecto Argumentos que sustentan su configuración Procedimental absoluto 1. La autoridad accionada no analizó de forma individual y personal la conducta de cada uno de los llamados en repetición ni evaluó el grado de participación de cada uno de los agentes. 2. El tribunal analizó de forma general y en bloque la conducta de los demandados y dedujo la solidaridad, sin fundamentarla. 3. La sentencia omitió que el ICFES carecía de competencias de inspección y vigilancia para el momento de los hechos que originaron la repetición. Fáctico 1. El tribunal accionado no realizó un análisis probatorio individual respecto de la conducta de cada uno de los agentes. Tampoco explicó su incidencia en la producción del daño o la magnitud de la participación, ni cuantificó gradualmente el perjuicio. En cambio, evaluó de manera global el comportamiento de los demandados. 2. En consonancia con lo anterior, la providencia cuestionada concluyó que la simple aprobación de la extensión “conducía inexorablemente a la configuración de la culpa grave”[68], sin analizar personalmente a cada agente. 3. El tribunal valoró inadecuadamente los nombramientos de los consiliarios porque, para la época en que se produjeron, el ICFES carecía de competencias de inspección y vigilancia. En tal sentido, fue el MinEducación quien los había designado, de modo que el ICFES no podía investir a los demandados de funciones públicas. 4. Ni la Resolución 805 de 1992 ni las actas del Consejo Directivo que aprobaron la extensión del programa de Derecho a la ciudad de Popayán constituyen pruebas idóneas de la condición de agentes del Estado de los demandados. 5. La autoridad accionada omitió decretar de oficio el interrogatorio a los demandados[69]. 6. La parte demandada no fue llamada en garantía al proceso de reparación directa que originó la condena en repetición. Sustantivo 1. El tribunal aplicó normas relativas a los servidores públicos a ciudadanos que no obraban en dicha calidad. En esta medida, desconoció la Sentencia C-778 de 2003. Adicionalmente, no especificó cuáles normas permitían la atribución de funciones públicas a los demandados, ni explicó cuáles eran dichas atribuciones[70]. 2. La autoridad omitió la aplicación de las disposiciones relativas a la organización y funcionamiento de la administración desde la óptica de la función pública. Además, no tuvo en cuenta la Sentencia C-957 de 2014, que establece los elementos de la acción de repetición. 3. La sentencia no fundamentó debidamente la aplicación de la responsabilidad solidaria. 4. El tribunal accionado aplicó indebidamente la Ley 678 de 2001 porque presumió la culpa grave, pese a que no podía acudir a dicha norma legal. 5. La providencia cuestionada no tuvo en cuenta el precedente establecido en la Sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y la Sentencia SU-222 de 2016. Particularmente, no explicó por qué los demandados debían asumir el total de la condena impuesta en la sentencia de reparación directa. De este modo, omitió los criterios de proporcionalidad y razonabilidad. 6. El tribunal escindió el análisis de la responsabilidad de las personas naturales del juicio respecto de la Universidad Libre. Violación directa de la Constitución 1. El fallo atacado concluyó que los demandados actuaron como agentes del Estado pese a que no se les atribuyeron expresamente competencias mediante normas legales o reglamentarias ni fueron investidos de dicha calidad. En consonancia con lo anterior, se desconocieron los artículos 123 y 210 de la Carta, así como el artículo 110 de la Ley 489 de 1998. 2. Los demandantes obraron de buena fe y en beneficio de los intereses académicos de la Universidad Libre, la cual resultó exonerada. 3. Asimismo, destacaron que el exconsiliario Antonio Barrera Carbonell se desempeñaba como magistrado de la Corte Constitucional, por lo que no podía asumir funciones públicas adicionales, en virtud del artículo 245 superior[71]. Desconocimiento del precedente 1. El tribunal omitió el precedente establecido en la Sentencia SU-354 de 2020 porque no se acreditó la actuación dolosa o gravemente culposa como lo exige dicha decisión. En particular, la entidad demandante tenía la carga de demostrar que “la actuación del agente por su arbitrariedad o suma negligencia fue determinante del daño”[72]. Trámite procesal declarado nulo por la Corte Constitucional 28. El conocimiento del asunto correspondió a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Originalmente, mediante sentencia del 15 de febrero de 2022 dicha autoridad judicial declaró improcedente la acción de tutela[73]. Esa decisión fue confirmada por la Sección Primera –Sala de Conjueces– de dicha corporación, a través de la providencia del 2 de febrero de 2023[74]. 29. Posteriormente, el expediente fue seleccionado para revisión por la Corte Constitucional[75]. No obstante, mediante el Auto 2065 de 2023 la Sala Novena de Revisión declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la acción de tutela y, en particular, de las sentencias de tutela proferidas en el asunto. Ello, ante la indebida integración del contradictorio[76]. En consecuencia, le ordenó a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado reiniciar el proceso de tutela con la previa vinculación y notificación de los terceros con interés que fungieron como demandados[77]. Trámite procesal objeto de revisión 30. Admisión. Mediante auto del 14 de septiembre de 2023, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado avocó conocimiento de la acción de tutela y dispuso la notificación de la autoridad accionada y de los terceros interesados[78]. La Secretaría General adelantó diversas actuaciones para notificar a dichos terceros[79]. 31. A continuación, la Sala presentará las intervenciones y pruebas recaudadas en el trámite inicial y en el proceso surtido con posterioridad a la declaratoria de nulidad de lo actuado. Lo anterior, en la medida en que el Auto 2065 de 2023 dispuso la validez de estos elementos procesales. Tabla 3. Actuaciones en sede de instancia en el proceso declarado nulo Parte o interviniente Síntesis de la respuesta o intervención MinEducación Solicitó su desvinculación por falta de legitimación por pasiva. Adujo que no intervino en las acciones que presuntamente vulneraron los derechos fundamentales invocados. ICFES Argumentó que la solicitud de amparo era improcedente por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional. Consideró que la parte actora (i) pretende reabrir un debate jurídico ya surtido en el proceso contencioso administrativo, (ii) se limita a exponer asuntos de mera legalidad sobre la acción de repetición y (iii) utiliza la acción de tutela como una instancia adicional. Además, advierte que no se vulneró el derecho al buen nombre porque no se efectuaron afirmaciones injuriosas ni calumniosas. Tampoco existió una confiscación patrimonial en la medida en que la condena se derivó de un proceso judicial. Agregó que, en la acción de tutela, se introdujeron argumentos sobre la competencia del ICFES que no fueron expuestos en el proceso de reparación directa, con lo cual la parte actora pretende reanudar un trámite judicial concluido. Por último, solicitó la acumulación de la tutela de la referencia con otro proceso[80], por estar relacionadas con el mismo asunto[81]. Patricia Afanador Armenta A través de una coadyuvancia, manifestó que actuaba en nombre de su tío Rodolfo Afanador Tobar y que apoyaba la totalidad de las pretensiones del escrito de tutela. Aseguró que se enteró de la solicitud de amparo de la referencia por la información que recibió de la Universidad Libre. Tabla 4. Actuaciones en sede de instancia del proceso objeto de revisión Parte o interviniente Síntesis de la respuesta o intervención MinEducación Pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela. Agregó que no se comprobó ninguna vulneración de los derechos fundamentales de los actores. ICFES Solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela por considerar que no existe ninguna evidencia de que se hubieran transgredido los derechos fundamentales de los accionantes. Aunque insistió en que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, añadió varios argumentos para indicar que no se configuran los defectos alegados. En particular, destacó que: (i) los argumentos que se emplean para sustentar el defecto procedimental no corresponden con dicha causal específica de procedibilidad; (ii) fue el ICFES quien solicitó el interrogatorio de parte y, en todo caso, la parte demandada en la acción de repetición no recurrió la decisión que negó su práctica; (iii) la argumentación del tribunal fue suficiente para demostrar la culpa grave; (iv) los accionantes incurren en una contradicción al negar la existencia de los actos administrativos que asignaron las funciones públicas y luego cuestionar su validez; y (v) los demandados “eran particulares con funciones públicas dado que, a través de actos administrativos que estaban vigentes y no fueron declarados nulos, el Ministerio de Educación Nacional le otorga funciones concernientes a la investidura de la Consiliatura”[82]. Tribunal Administrativo del Cauca Se opuso a las pretensiones de la acción de tutela. Aseguró que los actores pretenden reabrir el debate concluido en el proceso contencioso administrativo. Añadió que no transgredió ningún derecho fundamental y destacó que, en la sentencia cuestionada, se concluyó que los demandados actuaron con culpa grave porque incurrieron en las mismas irregularidades que habían motivado la intervención estatal de la universidad. Aseveró que la solidaridad en la condena se justificó con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre responsabilidad por daños causados por pluralidad de agentes y cuestionó que los accionantes presentaron “argumentos nuevos”, que no fueron alegados durante el proceso ordinario[83]. Patricia Afanador Armenta Reiteró que coadyuva las pretensiones en su calidad de heredera del señor Rodolfo Afanador Tobar. Adujo que la transgresión de los derechos invocados era evidente, debido a que la autoridad accionada no analizó la responsabilidad subjetiva de cada uno de los demandados en la acción de repetición. Antonio Escudero Arteta y José Joaquín Gamboa[84] Solicitaron que se acceda a las pretensiones de la acción constitucional. Enfatizaron en que el Tribunal Administrativo del Cauca les impuso obligaciones que son exclusivas de los servidores públicos pese a que no intervinieron en los hechos bajo dicha calidad. Roosevelt Rodríguez Solicitó tener en cuenta como precedente la sentencia del Consejo de Estado del 23 de junio de 2022[85]. Añadió que la autoridad accionada incurrió en un defecto fáctico al tener por probado el pago efectivo de la condena sin que ese hecho se hubiera acreditado debidamente, en la medida en que, según el máximo tribunal contencioso administrativo, debe exigirse “la constancia de haber recibido el pago a entera satisfacción”[86]. Lo anterior implica, además, un desconocimiento de la Sentencia SU-354 de 2020. Ernesto Rey Cantor Destacó que se aplicó retroactivamente la Ley 678 de 2001 por hechos ocurridos en 1994. No obstante, dicha posibilidad se encuentra proscrita para las normas sancionatorias. Adicionalmente, estimó que se imputaron a los miembros de la Consiliatura obligaciones que le correspondían exclusivamente al presidente de la Universidad Libre. Por último, estableció que la providencia acusada no verificó el requisito de pago efectivo a los beneficiarios de la acción de reparación directa, previsto en la Sentencia SU-354 de 2020. 3. Sentencias objeto de revisión 32. Decisión de primera instancia. En sentencia del 23 de enero de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado concedió el amparo solicitado y le ordenó al Tribunal Administrativo del Cauca proferir una nueva decisión, en la que se tuviera en cuenta que la acción de repetición únicamente procede contra servidores públicos o particulares que ejerzan funciones públicas debidamente acreditadas, no contra directivos de instituciones privadas que prestan servicios públicos. La corporación consideró que el fallo cuestionado incurrió en los siguientes defectos: (i) fáctico, por cuanto valoró erróneamente las pruebas al concluir que la intervención del ICFES convertía automáticamente a los directivos universitarios en funcionarios públicos[87], sin que existieran actos administrativos de nombramiento o delegación de funciones públicas[88]. De este modo, las pruebas documentales aportadas (resolución de intervención del ICFES y actas de la Consiliatura y el Consejo Directivo) no conducían a demostrar la calidad de agentes estatales de los demandados; (ii) sustantivo, debido a que interpretó de forma irrazonable el régimen de responsabilidad del artículo 90 de la Constitución y la Ley 678 de 2001. En concreto, omitió analizar adecuadamente los presupuestos de la acción de repetición. No estableció debidamente si los demandados tenían la calidad de servidores públicos o particulares en ejercicio de funciones públicas, requisito esencial. Adicionalmente, no tuvo en cuenta que en el proceso de reparación directa “no se reprocharon las actuaciones de la Universidad Libre en relación con la extensión de programas académicos de la ciudad de Cali a Popayán, sino (...) se controvirtió la falta de supervisión y vigilancia” [89] por parte de MinEducación y del ICFES; y, (iii) desconocimiento del precedente, en la medida en que se apartó de la jurisprudencia contencioso administrativa y constitucional. En particular, omitió aplicar la Sentencia SU-354 de 2020[90]. 33. Impugnaciones. El Tribunal Administrativo del Cauca impugnó la anterior decisión. Aseguró que la providencia cuestionada mediante la acción de tutela valoró en conjunto todas las pruebas y analizó los elementos requeridos para la procedencia de la acción de repetición[91]. Igualmente, el ICFES impugnó el fallo de primera instancia. Sostuvo que los miembros de la Consiliatura fueron designados por una entidad pública, por lo que tuvieron la calidad de “verdaderos agentes del estado, dado que ejercían una labor encomendada mediante [un] acto administrativo”[92]. En consecuencia, era acertado considerarlos como particulares en ejercicio de funciones públicas. 34. Decisión de segunda instancia. Mediante providencia del 1 de agosto de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la sentencia de primer grado y, en su lugar, declaró improcedente el amparo por estimar que no se acreditaba el requisito de relevancia constitucional. Indicó que los accionantes no demostraron una arbitrariedad judicial, ni una afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales. Destacó que el tribunal fundamentó las razones por las cuales consideró que los directivos actuaban en ejercicio de funciones estatales durante la intervención de la Universidad Libre, con fundamento en la Resolución 805 de 1992. Por último, sostuvo que la acción de tutela no constituye una instancia adicional para discutir asuntos de interpretación legal. 4. Actuaciones en sede de revisión 35. El magistrado sustanciador decretó pruebas mediante auto del 14 de agosto de 2023[93]. Mediante correo electrónico del 16 de agosto, el despacho que fungió como juez de primera instancia en la acción de repetición remitió el vínculo de acceso a dicho proceso[94]. Asimismo, se presentaron las siguientes intervenciones en sede de revisión[95]. Tabla 5. Actuaciones en sede de revisión Interviniente Síntesis de la respuesta o intervención James Fernández Cardozo Manifestó su calidad de interviniente y solicitó incorporar en la jurisprudencia constitucional “la causal autónoma de acción de tutela contra providencias judiciales denominada violación directa de tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos”[96]. Accionantes Mediante apoderada judicial los accionantes solicitaron que se tuvieran en cuenta tanto los precedentes de la Corte Constitucional en las tutelas contra providencias adoptadas en otras acciones de repetición[97], así como el pronunciamiento del Consejo de Estado al resolver otra acción de tutela instaurada por los actores contra el mismo tribunal por hechos similares[98]. Aseguraron que, en la decisión objeto de la acción de tutela, no se analizó la conducta de cada uno de los demandados, sino que se aplicó un criterio de responsabilidad objetiva que está proscrito en esa clase de medios de control. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia 36. La Sala Novena de Revisión es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión 37. Los accionantes consideran que, al proferir la sentencia del 9 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Cauca desconoció sus derechos fundamentales[99], por haber incurrido en los defectos procedimental absoluto, fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. En términos generales, los actores sostuvieron que, a partir de una aplicación equivocada de las normas jurídicas y de una valoración errónea de los elementos fácticos allegados al proceso, la providencia cuestionada concluyó que: (i) tenían la condición de agentes estatales; y (ii) habían incurrido en una conducta dolosa o gravemente culposa. 38. Respecto de lo anterior, en ejercicio de su competencia para delimitar el alcance de la controversia constitucional[100], la Sala considera necesario precisar dos aspectos. De una parte, aunque se evidencia que la parte actora invocó varios derechos fundamentales como transgredidos, su argumentación se circunscribió al análisis de la posible vulneración del derecho al debido proceso. Ello, en razón a que no explicó las razones por las que consideró que se vulneraban los derechos a la seguridad jurídica, a la confianza legítima, “a la no confiscación de la propiedad” y a la dignidad humana en cuanto al “buen nombre y prestigio” de los actores. En este sentido, la vulneración de estos derechos se propone como una consecuencia del desconocimiento del debido proceso en la sentencia cuestionada. Por consiguiente, la Corte se ocupará de analizar la posible transgresión de dicho derecho fundamental. 39. Por otro lado, la Sala advierte que algunos de los errores invocados no se adecúan plenamente a la caracterización que sobre ellos ha hecho la jurisprudencia constitucional. Por consiguiente, debido al deber que le asiste a esta corporación de interpretar el escrito de tutela para delimitar adecuadamente los asuntos que le corresponde examinar[101], la Corte estima necesario realizar algunas precisiones respecto de los yerros que los accionantes le atribuyen a la sentencia cuestionada. 40. En primer lugar, los razonamientos de los actores, referentes a la configuración de un defecto procedimental absoluto, en realidad corresponden a otros de los defectos identificados en la jurisprudencia constitucional. Así, las alegaciones sobre la ausencia de un análisis individual y personal de la conducta de los llamados en repetición se encuadran en los defectos fáctico y sustantivo, como se explicará. Adicionalmente, los argumentos referentes a la falta de competencia del ICFES para el momento de los hechos que originaron la repetición también se evaluarán en el análisis del defecto sustantivo, por cuanto aquellos involucran la supuesta indebida aplicación de normas jurídicas en la sentencia condenatoria. 41. En segundo lugar, dentro de la argumentación referente al defecto sustantivo, la parte actora refirió algunas sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que consideró como transgredidas. Por lo tanto, los planteamientos referentes a la posible omisión o aplicación indebida de estas decisiones se abordarán en el capítulo correspondiente al desconocimiento del precedente. 42. En tercer lugar, la Sala analizará lo referente a la atribución de la calidad de agentes estatales a personas que no tenían dicha condición en el marco del defecto por violación directa de la Constitución. Al respecto, si bien se afirma que el tribunal omitió la aplicación de las disposiciones relativas a la organización y funcionamiento de la administración desde la óptica de la función pública, el argumento de los accionantes apunta a la vulneración del régimen constitucional de atribución expresa de competencias a los agentes estatales. Además, la parte actora no indicó específicamente qué normas legales o reglamentarias fueron omitidas o aplicadas indebidamente. 43. Como resultado de las precisiones mencionadas, los defectos a partir de los cuáles la Corte analizará el problema jurídico enunciado se centrarán en los siguientes asuntos. Tabla 6. Adecuación de los defectos objeto de estudio Defecto Razones por las que se analizará su configuración Sustantivo 1. Aplicación indebida de las normas jurídicas que sustentaron la conclusión de que los demandados obraron como agentes estatales[102]. 2. Aplicación indebida de las normas jurídicas que sustentaron la calificación de conducta dolosa o gravemente culposa a la actuación desplegada por los demandantes, así como la determinación del monto de la condena respectiva[103]. Fáctico 1. Indebida interpretación de las pruebas relacionadas con la condición de agentes estatales de los demandados[104]. 2. Indebida interpretación de las pruebas relacionadas con el carácter doloso o gravemente culposo de la conducta de los demandados[105]. 3. Omisión en el decreto de pruebas oficioso[106]. Desconocimiento del precedente Vulneración del precedente constitucional[107] y contencioso administrativo[108] en materia de acción de repetición. Violación directa de la Constitución 1. Desconocimiento de los artículos 123 y 210 de la Carta, en tanto se les atribuyó el carácter de agentes estatales a particulares que no tenían dicha condición[109]. 2. Vulneración del artículo 245 superior en tanto la providencia omitió considerar que uno de los demandados no podía asumir funciones públicas adicionales toda vez que, al momento de los hechos, era magistrado de la Corte Constitucional. 44. Ahora bien, sin perjuicio de la anterior clasificación de los defectos invocados, la Sala estima pertinente destacar que aquellos gravitan en torno a tres grandes asuntos: (i) la condición de agentes estatales de los demandados; (ii) la atribución de la conducta gravemente culposa a aquellos; y (iii) la omisión de la aplicación de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad en la imposición de la condena, así como la determinación de la responsabilidad solidaria sin fundamentar adecuadamente dicha decisión. Por lo anterior, la Corte analizará varios defectos de manera conjunta en cada uno de los asuntos previamente enunciados[110]. 45. Metodología de la decisión. Con fundamento en lo anterior, el análisis de la Corte abordará la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. En este punto, deberá evaluarse si la solicitud de amparo cumple con las condiciones generales de procedibilidad. Luego, en el evento en que haya lugar al estudio de fondo de las pretensiones, este tribunal deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneró el Tribunal Administrativo del Cauca el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, dado que: (i) concluyó que tenían la condición de agentes estatales; (ii) les atribuyó una conducta gravemente culposa a aquellos; y (iii) omitió la aplicación de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad en la imposición de la condena y determinó la responsabilidad solidaria sin fundamentar adecuadamente dicha decisión? En particular, la Sala debe determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, en un defecto fáctico, en un desconocimiento del precedente y/o en una violación directa de la Constitución. 46. Con el objetivo de responder el problema jurídico formulado la Corte desarrollará los siguientes aspectos: (i) el alcance del precedente constitucional y contencioso administrativo respecto de la acción de repetición; (ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (iii) la caracterización de los defectos invocados por la accionante; y, finalmente, (iv) resolverá el caso concreto. 3. Alcance del precedente constitucional y contencioso administrativo respecto de la acción de repetición[111] 47. Antecedentes de la acción de repetición. En la vigencia de la Constitución de 1886, la reglamentación sobre la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales fue contemplada, inicialmente, en normas jurídicas aplicables al campo de la contratación estatal[112]. Aquellas admitían la posibilidad de ejercer la repetición a través de la jurisdicción coactiva[113]. Sin embargo, con el Código Contencioso Administrativo de entonces (Decreto 01 de 1984) se hizo extensiva la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales más allá del ámbito contractual. En esta regulación, se precisó que la repetición procedería: (i) cuando los agentes la causaran en ejercicio de sus funciones; (ii) la conducta fuera dolosa o gravemente culposa; y (iii) respecto del monto de la condena impuesta a la entidad estatal que le correspondiere al servidor público[114]. 48. Posteriormente, el artículo 90 de la Constitución de 1991[115] estableció expresamente este mecanismo de control de la actividad estatal y limitó la imputabilidad subjetiva de los agentes estatales a la actuación dolosa o gravemente culposa del agente, como se establecía en el CCA[116]. Esta disposición constitucional fue desarrollada por el artículo 54 de la Ley 80 de 1993[117] y los artículos 71 y 72 de la Ley 270 de 1996[118]. 49. Después, el Congreso de la República expidió la Ley 678 de 2001[119]. Dicha normativa regula la acción de repetición y el llamamiento en garantía con fines de repetición, tanto desde la perspectiva procesal como sustancial[120]. La norma define los conceptos de dolo y culpa grave, establece el procedimiento para ejercer la acción y fija su término de caducidad, determina las medidas cautelares aplicables y contempla el llamamiento en garantía como mecanismo preventivo[121]. 50. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado (derecho viviente) y de esta Corte, las disposiciones de la Ley 678 de 2001 no son aplicables a hechos ocurridos antes de su vigencia[122]. En estos casos, es necesario acudir a lo previsto en los artículos 77 y 78 del Decreto Ley 01 de 1984[123]. 51. Fundamento, naturaleza y propósitos de la acción de repetición. El principio de responsabilidad patrimonial del Estado se sustenta en los artículos 6 y 90 de la Carta[124]. Una de las expresiones de este mandato es la acción de repetición[125]. Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación[126], este mecanismo constituye el medio judicial idóneo, previsto constitucional y legalmente, para que la administración pública obtenga de sus funcionarios[127] o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer como resultado de una condena impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando aquella se origine en los daños antijurídicos que haya causado un agente estatal[128]. 52. La acción de repetición, además de proteger el patrimonio y la moralidad administrativa, estimula el correcto ejercicio de la función pública[129]. Por lo tanto, la jurisprudencia ha destacado que aquella tiene una función retributiva y preventiva[130]. Tales características resultan relevantes para resolver las tensiones que pueden derivarse de su aplicación[131]. 53. La acción de repetición no tiene como propósito la imposición de una sanción. En su lugar, ella reviste de “un carácter reparatorio o resarcitorio”[132] porque su objeto consiste en obtener el reembolso para el erario de las sumas de dinero pagadas como consecuencia del daño antijurídico ocasionado por un agente estatal[133]. En suma, se trata de una acción de carácter resarcitorio civil[134], subsidiaria[135], subjetiva[136] y sujeta a criterios de proporcionalidad[137]. 54. La Corte también ha señalado que si bien la acción de repetición tiene como finalidad específica que la entidad estatal obtenga un reintegro patrimonial, este mecanismo involucra el análisis de una conducta humana reprochable[138]. En esa medida, son “necesaria e imprescindiblemente aplicables”[139] los principios que se despliegan en el análisis de conducta. Por lo tanto, es indispensable observar, caso a caso, si la persona de quien se predica la posible responsabilidad conocía la actuación que desplegaba y quería su realización –dolo–, o dicho de otro modo, actuó con conciencia y voluntad de realizar una conducta, la cual a su vez trasgrede el catálogo funcional que juró cumplir (art. 122.2 de la Constitución) al asumir el cargo[140]. También, debe evaluarse si el agente debió haber previsto la situación generadora del daño y no la precavió o confió en poder evitarla. 55. Aunado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de repetición implica los siguientes deberes para los jueces contenciosos administrativos[141]: (i) asegurar un mayor margen para el planteamiento de la defensa cuando los funcionarios no hayan sido llamados en garantía, por cuanto la decisión “en principio, no les será oponible”; y (ii) evitar que el examen de la responsabilidad del Estado que originó la condena reclamada al agente estatal se extrapole, sin más, al análisis que debe adelantarse en el curso de la acción de repetición. 56. Respecto de esta última obligación, el Consejo de Estado ha destacado que: “la conducta imputada debe ser demostrada en el proceso de repetición en aras de garantizar a favor del demandado el debido proceso, puesto que la acción de repetición es autónoma e independiente respecto del proceso que dio origen a la misma”[142]. Por lo tanto, no es de recibo que la acción de repetición se fundamente únicamente en las consideraciones de la sentencia judicial que dieron lugar a la imposición de una condena patrimonial a cargo de una entidad pública, dado que aquellas son insuficientes para comprometer al demandado o para concluir que su actuación hubiere sido dolosa o gravemente culposa. 57. De acuerdo con lo expuesto, el ejercicio de la acción de repetición exige considerar los mandatos constitucionales que puedan encontrarse en colisión[143]. En ese sentido, la aplicación de esta figura implica una labor de ponderación a efectos de valorar la atribución de responsabilidad a título de dolo o culpa grave (elemento subjetivo)[144] y establecer el remedio procedente, el cual consiste en el retorno de lo pagado por el Estado, de acuerdo con criterios de proporcionalidad[145]. 58. En síntesis, la acción de repetición tiene por objeto (i) proteger el patrimonio público frente a las conductas dolosas o gravemente culposas de los agentes del Estado y (ii) preservar la moralidad administrativa, por medio de la reacción frente a las acciones desviadas, negligentes o sumamente imprudentes de los funcionarios. Asimismo, la Corte ha precisado que dicha acción (iii) no tiene como propósito imponer cargas desproporcionadas a quien asume el ejercicio del servicio público[146]. 59. Presupuestos de prosperidad de la acción de repetición. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[147] y del Consejo de Estado[148], la prosperidad de la acción de repetición depende de los siguientes elementos[149] Tabla 7. Presupuestos de procedencia de la acción de repetición Presupuesto Contenido jurisprudencial 1) La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero. Este requisito exige acreditar que una entidad pública haya sido condenada en sentencia proferida por juez competente a reparar los daños antijurí...