Sentencia T-508 de 2015

T-508-15 Sentencia T-508/15 ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF-Procedencia para solicitar subsidio de subsistencia para madres comunitarias retiradas ACCION DE TUTELA-Procedencia con énfasis en el presupuesto de subsidiariedad/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Reiteración de jurisprudencia DERECHO DE PETICION-Respuesta clara y precisa, congruente, de fondo y suficiente Frente a la respuesta se ha señalado que ésta “es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario”. Además, es congruente, “si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta” . REGIMEN JURIDICO DE LAS MADRES COMUNITARIAS-Tratamiento legal de la labor de la madre comunitaria Teniendo en cuenta que la labor de madre comunitaria constituye una invaluable contribución para la asistencia, educación y protección de los niños y niñas que pertenecen a las capas sociales que disponen de menores recursos económicos, de acuerdo con las disposiciones referidas, se puede concluir que: i) si bien, inicialmente, se aceptó la exclusión de las madres comunitarias de la relación laboral por mandato legal, desde las primeras medidas diferenciadas se advertía la intención legislativa de conceder a esa actividad prerrogativas particulares, ii) la actividad de madre comunitaria ha sufrido una transformación progresiva en su tratamiento legal, en procura de acercarla a la relación laboral, iii) en el escenario actual, la actividad de las madres comunitarias se formalizó laboralmente y tienen asegurado un ingreso correspondiente a un salario mínimo legal vigente. SEGURIDAD SOCIAL DE LAS MADRES COMUNITARIAS-Progreso en el tratamiento jurídico El reconocimiento de la trascendencia social de la actividad de las madres comunitarias y su injustificada exclusión de las garantías propias de la relación laboral, lo que ha motivado a que se tomen medidas tendientes a: i) solventar las disparidades en el acceso efectivo al sistema de seguridad social en salud, ii) la subvención de los aportes a pensión, en aras de que se asegure una prestación de ese tipo que les permita afrontar su vejez y iii) la creación de subsidios para la subsistencia en la vejez. SUBSIDIO DE SUBSISTENCIA PARA MADRES COMUNITARIAS RETIRADAS-Finalidad El auxilio en mención fue diseñado para conjurar las difíciles circunstancias en las que se encuentran las personas que ejercieron la labor de madres comunitarias, pero que estuvieron excluidas del sistema de seguridad social y por ende no cuentan con pensión para su vejez. Está claro que por su precaria remuneración, y a pesar de los subsidios, muchas no pudieron realizar los aportes a pensión correspondientes, con la dificultad de que la situación laboral de las madres comunitarias sólo se reguló debidamente con la Ley 1607 de 2012, que ordenó su formalización laboral. DERECHO A LA IGUALDAD EN EL SUBSIDIO DE SUBSISTENCIA PARA MADRES COMUNITARIAS RETIRADAS Bajo la óptica del derecho a la igualdad, se advierte que la condición temporal referida tiene el efecto de provocar un trato desigual entre personas del mismo grupo poblacional, con las características comunes enunciadas en el fundamento jurídico 34, dejando en una situación de desprotección a las ex madres comunitarias que en la actualidad no cuentan con ninguna prestación que les permita enfrentar su vejez y cuyo retiro se produjo antes del 16 de junio de 2011. A causa de ese factor ellas quedan desamparadas, sin que exista, a priori, una justificación aparente para ese déficit de protección surgido a partir de un límite temporal que no se corresponde con la finalidad del auxilio y que, en principio, tampoco coincide con el momento de surgimiento del derecho. EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTO INTER PARTES/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA SOBRE SUBSIDIO SE SUBSISTENCIA PARA MADRES COMUNITARIAS RETIRADAS-Excepción por inconstitucionalidad al artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, reglamentado por el Decreto 605 de 2013 La aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene un alcance inter partes, lo que significa que la norma mantiene su validez general y sigue incluida en el ordenamiento jurídico, ya que sus efectos únicamente se eliminan para el caso concreto, de suerte que se preserva la competencia en cabeza de la Corte para su control abstracto Referencia: expediente T-4833553 Acción de tutela interpuesta por Graciela Ortiz Betancourt contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, Sala Civil-Familia-Laboral. Asunto: Subsidio de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, derecho a la seguridad social, mínimo vital y petición de madres comunitarias retiradas. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., diez (10) de agosto de dos mil quince (2015). La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En la revisión de las decisiones tomadas dentro del proceso de tutela iniciado por Graciela Ortiz Betancourt contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y fallado en primera instancia por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Garzón, el 21 de noviembre de 2014; y, en segunda instancia, por la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, mediante sentencia de 2 de febrero de 2015. El expediente llegó a la Corte Constitucional remitido por la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, de conformidad con los artículos 86 inciso 2° de la Constitución Política, y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de tutela número cuatro de esta Corte, escogió para revisión el expediente de la referencia, de conformidad con el auto del 16 de abril de 2015. I. ANTECEDENTES Graciela Ortiz Betancourt formuló acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por violación a sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, salud y petición, teniendo en cuenta que la entidad accionada se negó a otorgarle el subsidio, creado en la Ley 1450 de 2011, reglamentado por el Decreto 605 de 2013, que permite que las “personas que dejen de ser madres comunitarias y que no reúnan los requisitos para acceder a una pensión, ni sean beneficiarias del mecanismo de Beneficios Económicos Periódicos” puedan acceder a él para su subsistencia. Lo anterior, porque según aduce, ejerció la labor de madre comunitaria por más de 17 años y no cuenta con ingresos suficientes para mantener su vida en condiciones dignas. A. Hechos y pretensiones 1. La accionante, de 77 años de edad al momento de interponer la acción de tutela, relató que fue la responsable de proveer el sustento de su hogar, gracias a los ingresos obtenidos como “madre FAMI” y “agente educativo rural” –nombres asignados a las modalidades de la labor de madre comunitaria- en diferentes veredas del municipio de Tarqui, Huila, en el periodo comprendido entre los años 1992 y 2009[1]. Esa labor la acreditó con copia del carné “Asociación Hogares Comunitarios de Bienestar Tarqui FAMI” (fl.10 cd.1) y con copias de las declaraciones emitidas por Emperatriz Campos Rojas, Ernesto Aroca Betancourt, Yaneth Patiño Zabala y Yolanda Castro Trujillo, quienes, en su calidad de presidentes de las juntas de acción comunal de las veredas “Eureka”, “Las Mercedes”, “El Pescado” y “Buenos Aires” del municipio de Tarqui, respectivamente, manifestaron: “(…) me consta que en nuestra comunidad conocemos de vista, trato y comunicación, a la señora Graciela Ortiz Betancourt, identificada con la cédula de ciudadanía No 25.577.070 de Tarqui, ya que es residente en la vereda Buenos Aires y se desempeñó como madre FAMI y AGENTE EDUCATIVO RURAL, programa liderado por el I.C.B.F., desde el año 1992 hasta el 2009, programa en el que participaron durante esa época varias familias de esta vereda. Igualmente me consta que la señora Ortiz Betancourt es una persona con carisma para el trabajo social y comunitario, que trajo mucho bienestar a través del programa a las familias que tuvieron la oportunidad de compartir su labor.”(fl. 24-27 cd.1). 1. Precisó la demandante que tras ese servicio que prestó a la comunidad por más de tres lustros, en estos momentos se encuentra enferma y carece de recursos para enfrentar su vejez, al lado de su anciano esposo que no trabaja[2], razón por la que dependen precariamente de un hijo que tampoco cuenta con los medios necesarios para satisfacer sus necesidades mínimas. 2. Teniendo en cuenta que ella aduce que fue madre comunitaria por más de 17 años, el 24 de julio de 2014, elevó sendas peticiones ante la Directora Regional y la Coordinadora del Centro Zonal de Garzón del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar con el objetivo de que se le incluyera como beneficiaria del Fondo de Solidaridad Pensional[3] como madre comunitaria retirada, sin obtener respuesta alguna. 3. Entre los documentos aportados con el escrito de tutela se encuentran las peticiones referidas[4], a través de las que Graciela solicitó: “[s]e sirvan colaborarme y ordenar a quien le corresponda de carácter urgente estudiar mi caso para que me sea brindado el bono pensional que tengo derecho por haber prestado los servicios al ICBF como madre comunitaria FAMI y AGENTE EDUCATIVO RURAL en el municipio de Tarqui (…)”. Peticiones en las que, además, precisó: “[l]a anterior solicitud la realizo, ya que soy una mujer mayor de edad, sin trabajo y con enfermedades; tengo conocimiento que según la ley que expidiera el Presidente de la República las mujeres que hubiéramos trabajado como lo antes mencionado, tenemos derecho al bono en mención” (fls.4-7 cd.1). 4. Atendiendo las circunstancias expuestas y como quiera que la actora considera que cumple con los requisitos previstos en el Decreto 605 de 2013[5] para ser beneficiaria del subsidio de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, diseñado para las personas que dejaron de ser madres comunitarias y no cumplen con los requisitos para acceder a pensión, pidió al juez de tutela, el “reconocimiento del acceso al Fondo de Solidaridad Pensional de manera vitalicia” (fl.2 cd.1). B. Actuaciones en sede de tutela El Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Garzón admitió la acción de tutela dirigida contra la Dirección Regional del Huila y el Centro Zonal de Garzón del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y dispuso la notificación a esas autoridades, en aras de que se pronunciaran sobre los hechos narrados en el escrito de tutela. A su vez, vinculó a la Dirección General del señalado instituto, al Ministerio del Trabajo y al Consorcio Colombia Mayor[6] -que es la entidad encargada de administrar los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional-. Adicionalmente el juez de primera instancia convocó a la accionante para que absolviera un interrogatorio, tendiente a establecer su condición socio-económica; actividad procesal que se adelantó el 12 de noviembre de 2014[7]. En esa oportunidad, Graciela describió con mayor detalle sus circunstancias personales. Particularmente dijo que vive en una casa de su propiedad en la vereda “Buenos Aires” del municipio de Tarqui, junto a su esposo, que actualmente se dedica a las labores del hogar, que eventualmente trabaja en la recolección de uvas y que para su manutención depende de los ingresos de uno de sus hijos. Igualmente precisó que: “mis labores han sido las de ama de casa, también como MADRE FAMI y AGENTE EDUCATIVA RURAL, estos últimos cargos los trabajé en la misma vereda, también en la vereda Las Mercedes, La Eureka, y El Pescado, y empecé a trabajar como en el año 1992, y empecé como madre comunitaria, luego le cambiaron la modalidad como Agente Educativo, eso bajo la Dependencia del Bienestar Familiar de Garzón (…)” (fl.63.cd.1). Cuestionada respecto al tiempo durante el que ejerció la labor de madre comunitaria señaló: “[p]ues desde 1992 hasta el 2000, de ahí nos dieron un receso poquito cuando estábamos trabajando como madre FAMI, luego seguimos me parece que fue en el mismo año, y como le cambiaron el nombre o modalidad como AGENTE EDUCATIVO RURAL, nos vincularon nuevamente hasta en el 2009”(fl.64cd.1). Finalmente indicó que adelantó múltiples gestiones ante la Alcaldía Municipal de Tarqui, pero que no pudo continuar desempeñándose como madre comunitaria en los siguientes años. Enteradas, las entidades accionadas contestaron la solicitud de amparo, así: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar La Coordinadora del Centro Zonal Garzón del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Huila, solicitó la denegación del amparo por la inexistencia de vulneración de los derechos de la demandante[8]. Exaltó, en primer lugar, los mecanismos ordinarios al alcance de la accionante para obtener la pretensión que persigue, específicamente el procedimiento ordinario laboral y, luego, desestimó la vulneración del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, arguyendo que brindó una respuesta clara y completa a la petición elevada[9], en la que le informó a la señora Ortiz que no obran soportes, en esa dependencia, que evidencien su vinculación con hogares infantiles, dándole la asesoría necesaria, conforme a su pretensión. La entidad accionada en la respuesta a la petición se refirió, además, a la población beneficiaria y a los requisitos para el otorgamiento del subsidio reglamentado en el Decreto 605 de 2013, dirigido a las personas que dejaron o dejen de ser madres comunitarias y no cuenten con la posibilidad de acceso a una pensión; normas que confrontó con la situación de la accionante, para concluir: “[p]or cuanto su retiro fue en el año 2009, en estos momentos teniendo en cuenta los requisitos establecidos para acceder a este beneficio, su retiro se dio por fuera de los términos de la ley, dado que no es retroactiva y que aplica a partir del 16 de junio del 2011, usted no aplicaría para el bono pensional. No obstante usted sustenta que ha realizado los pagos al fondo de pensión donde se encontraba afiliada, es nuestra recomendación que haga una recolección de todos los documentos y evidencias de dichos pagos, acuda a nuestras oficinas y de acuerdo a nuestro saber y competencia podamos brindarle una orientación para que inicie el procedimiento de acceder a su pensión o servirle de contacto y puente para que gestione su pensión en caso de tener las semanas requeridas para ello” (fl.53cd.1). Consorcio Colombia Mayor 2013 –Administrador Fondo de Solidaridad Pensional- En escrito presentado el 14 de noviembre de 2014[10], el Gerente General del Consorcio Colombia Mayor 2013 resaltó que de su actividad, dados los límites de sus competencias, no se puede derivar la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante. Como soporte de esa afirmación explicó que su labor era la de administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, que es una cuenta especial de la nación creada en el artículo 25 de la Ley 100 de 1993, sin personería jurídica y adscrita al Ministerio de Trabajo, que se encuentra destinada a subsidiar un porcentaje de los aportes a pensión de grupos poblacionales que por sus condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, y a la que le corresponde a la par entregar subsidios económicos a personas en estado de indigencia o pobreza extrema. Teniendo en cuenta que se le confió la administración y manejo de las subcuentas de solidaridad y subsistencia, su actividad se limita, entonces, a observar las instrucciones que sobre el particular emita el Ministerio del Trabajo, en el marco del contrato de encargo fiduciario número 216 del año 2013. Hecha esa precisión adujo que como no se elevó solicitud alguna ante sus dependencias, no se le puede considerar infractor del derecho de petición y, en consecuencia, carece de legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso. Frente a las demás denuncias de la tutela, particularmente la relativa al acceso a la cuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, señaló que no tiene competencia para otorgar subsidios o derechos pensionales y que la accionante, desde el mes de mayo de 2013, es beneficiaria del programa “Colombia Mayor” y recibe un subsidio mensual de $40.000[11]. Ministerio del Trabajo La oficina jurídica del Ministerio del Trabajo remitió respuesta el 26 de noviembre de 2014[12], luego de proferido el fallo de primera instancia, solicitando la denegación de la protección incoada. Comenzó por exaltar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a la petición elevada ante el I.C.B.F. y, seguidamente, aludió a la imposibilidad de otorgarle a Graciela Ortiz el subsidio de subsistencia para madres comunitarias Adujo que ese beneficio se previó en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011 para las personas que dejen de ser madres comunitarias y no reúnan los requisitos para acceder a pensión; prestación que se cubre con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la que se puede acceder sólo si se cumplen los presupuestos señalados del Decreto 605 de 2013. Con base en lo previsto en el artículo 2º de esa disposición concluyó que: “es evidente que el subsidio de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, está únicamente dirigido a las personas que dejaron de ser madres comunitarias a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011, esto es, desde el 16 de junio de 2011, en consecuencia como quiera que la accionante dejó de prestar el servicios de madre comunitaria en el año 2009 no es posible que haga parte del subsidio requerido” (fl.101 cd.1). El Ministerio destacó que el otorgamiento del beneficio exige, también, la participación en un proceso de selección, adelantado por el I.C.B.F., en el que se deben considerar unos criterios de priorización, dada la escasez de los recursos, de manera que en el evento de que la actora reuniera las condiciones necesarias para ser beneficiaria del subsidio, su concesión por esta vía vulneraría el derecho a la igualdad y el debido proceso de las personas que, en las mismas condiciones que ella, estén a la espera de la inclusión en el programa de la referencia y que hayan observado los trámites administrativos establecidos para ese propósito, los cuales no se pueden desconocer en sede de tutela. Finalmente, se ocupó del principio general de la irretroactividad de la ley, para enfatizar la inviabilidad del reclamo de la petente, por cuanto la prestación que ésta persigue está sujeta a unos condicionamientos, entre estos, uno temporal, que no se cumple en el caso de la accionante. C. Decisiones objeto de revisión Sentencia de primera instancia El 21 de noviembre de 2014, el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Garzón amparó los derechos de petición, salud, seguridad social y mínimo vital invocados por la demandante, decisión a la que arribó tras aludir al núcleo del derecho a la seguridad social, la regulación del programa de hogares comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar así como el régimen jurídico de las madres comunitarias, del que destacó la previsión legal de privilegios como los aportes al Sistema General de Pensiones por parte de la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional, de los que consideró se ha privado injustificadamente a la accionante. En efecto, dijo que si bien el artículo 4º del Decreto 1340 de 1995 señaló que la labor de madre comunitaria es una contribución voluntaria de la que no emana relación laboral alguna y que el artículo 5º del Decreto 21 de 1996 radicó en cabeza de las personas que hagan esa contribución, su vinculación y permanencia en el Sistema de Seguridad Social, lo cierto es que esa actividad constituye una verdadera forma de trabajo que no se puede equiparar a la de un trabajador independiente. Muestra de ello es la subvención de los aportes a pensión, en proporción del 80%, por parte del Fondo de Solidaridad Pensional, prevista en el numeral 2º de la Ley 1187 de 2008 que se reconoce a las madres comunitarias, así como el subsidio de subsistencia que también consagró esa disposición. Establecido ese marco jurídico, el juez de primera instancia exaltó la contradicción que aflora en el debate constitucional, por cuanto el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar negó la relación de la accionante con hogares infantiles, pero a través de consulta realizada telefónicamente a Colpensiones se pudo establecer que la señora Ortiz “cuenta con semanas de cotización, en un numero incierto, quiere decir entonces que esas semanas se causaron durante el periodo en el que se desempeñó como madre comunitaria Fami y agente educativa rural, pues nunca se ocupó en otra labor formal, y ella misma reconoció haber cotizado a pensión en los derechos de petición elevados ante el I.C.B.F.” (fl.76 cd.1). Dada esa contradicción entre las afirmaciones del instituto accionado y los elementos de prueba, surgieron dos inquietudes para la juez: “[S]i la demandante tiene semanas cotizadas en Colpensiones en razón de su labor como madre comunitaria, ¿cómo es posible que el I.C.B.F. haya afirmado que ella nunca haya (sic) estado vinculada con hogares infantiles?, ¿por qué razón esta madre comunitaria no recibió algún subsidio a los aportes al Sistema General de Pensiones por parte de la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional a los que tenía derecho? (fl.76 cd.1). Tales cuestiones, dijo, podían explicarse bien en el suministro de información errada por parte del I.C.B.F. o en una irregularidad en el proceso de vinculación de Graciela Ortiz al sistema de seguridad social, hipótesis que obligan a las autoridades convocadas a “propender a (sic) solucionar la dificultad”. En consecuencia, ordenó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Huila, que expidiera una certificación en la que constara el tiempo durante el cual Graciela se desempeñó como madre comunitaria y que la asesorara para que obtuviera el reconocimiento de la pensión o el bono pensional correspondiente. En el evento de que ninguna de estas prestaciones sea procedente exhortó a la misma autoridad para que gestionara el acceso de la actora al subsidio de subsistencia, aplicando de forma retrospectiva los artículos 2º a 5º del Decreto 605 de 2013, atendiendo la finalidad que persiguen esa disposiciones, esto es, superar la inequidad y discriminación de la que han sido víctimas las madres comunitarias. Finalmente, ordenó al Ministerio del Trabajo y al Consorcio Colombia Mayor que, en el evento de postulación de la promotora de esta acción constitucional, prioricen el otorgamiento del subsidio de subsistencia. Impugnación El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar impugnó esa decisión reiterando la respuesta que brindó en su momento a la peticionaria y la improcedencia del beneficio exigido. A su juicio, el Decreto 605 de 2013 especificó la población beneficiaria de esa prestación, esto es, particularmente: a) madres comunitarias retiradas del programa de hogares comunitarios después del 16 de junio de 2011; b) madres comunitarias retiradas del programa de hogares comunitarios que actualmente se encuentren activas como trabajadoras en un centro de desarrollo infantil y que estén interesadas en retirarse en razón de su edad o estado de salud y c) madres comunitarias que estén interesadas en retirarse por su edad o estado de salud, grupos en los que no se puede clasificar a la petente. Tras exponer esos motivos de disconformidad con el fallo de tutela, refirió la imposibilidad de certificar el tiempo de servicios de la quejosa, dado que el programa de hogares comunitarios se adelanta a través de la contratación de asociaciones de padres de familia, ONG’s, grupos asociativos, corporaciones y alcaldías, que son las entidades que cuentan con las bases de datos. De manera que la información sobre las madres comunitarias del municipio de Tarqui, está en poder de la alcaldía correspondiente. El Ministerio del Trabajo también impugnó la decisión, al considerar que la conclusión a la que arribó la juez en torno a la desprotección de la petente, es errada, ya que ignoró que Graciela fue beneficiaria del subsidio de aporte a pensión entre el 1º de agosto de 1996 y el 30 de septiembre de 1999, beneficio que perdió, debido a que no pagó la proporción que le correspondía, por más de dos meses, según lo establecido en el artículo 9º del Decreto 1858 de 1995, vigente para ese momento. Y que, sumado a ese beneficio, la accionante actualmente recibe un subsidio en el programa “Colombia Mayor”, dirigido a la población adulta mayor en condición de vulnerabilidad. Por último, atacó la “aplicación retrospectiva” de los artículos 2º, 3º, 4º y 5º del Decreto 605 de 2013, pues considera que se utilizó retroactivamente esa norma, dado que había una “situación jurídica consolidada”, consistente en la cesación de la labor como madre comunitaria de la señora Graciela Ortiz desde el año 2009, lo que descartaba el otorgamiento del beneficio reglamentado en la precitada disposición, ya que para el mismo se limitó temporalmente la condición de retiro, que debe acaecer en vigencia de la Ley 1450 de 2011. Sentencia de segunda instancia El 2 de febrero de 2015, la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó el amparo de los derechos invocados. El fundamento de esa decisión fue la consideración de que la respuesta que el I.C.B.F. brindó a la petición elevada por la accionante era conducente y señalaba la inviabilidad del subsidio, pues “la norma mencionada no tiene efectos retroactivos, la Sala considera que la actora no puede acceder al subsidio requerido, dado que su labor como madre comunitaria finalizó en el año 2009, y dicho beneficio es aplicable a partir del 16 de junio de 2011, fecha en que entró en vigencia la ley 1450 de 2011”(fl.8cd.2). D. Actuaciones en sede de revisión Con el fin de contar con mayores elementos de juicio y garantizar el derecho de defensa de las diferentes autoridades que pueden resultar afectadas con la decisión en sede de revisión, esta Sala de la Corte Constitucional profirió auto calendado el 19 de junio de 2015, en el que vinculó al trámite a COLPENSIONES y a la Alcaldía Municipal de Tarqui, Huila, a quienes, además de otorgarles la posibilidad de pronunciarse sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela, se les requirió para que absolvieran algunos cuestionamientos. A la primera de las mencionadas autoridades se le preguntó por las cotizaciones en pensión efectuadas por la accionante y por la existencia de algún trámite pendiente relativo al reconocimiento de un derecho pensional, y a la Alcaldía Municipal de Tarqui, por la labor de madre comunitaria que la demandante dijo ejercer durante más de 17 años. A su vez, en el auto en mención, se exhortó al I.C.B.F. para que suministrara información sobre los procesos que ha adelantado tendientes a asignar el auxilio de subsistencia reglamentado en el Decreto 605 de 2013. Asimismo, se comisionó al Juzgado Promiscuo Municipal de Tarqui para que adelantara una inspección al hogar de la accionante y rindiera un informe, en el que manifestara sus consideraciones sobre las condiciones socioeconómicas, de vivienda y familiares constatadas. Finalmente, se requirió al Ministerio del Trabajo para que explicara la idea de “bases de ponderación” establecidas respecto a cada uno los criterios de priorización, previstos en el Decreto 605 de 2013. 1. Como respuesta al requerimiento descrito, la Jefa de la Oficina Jurídica del ICBF adujo que la certificación de la labor de madre comunitaria en el caso de la accionante, le compete al centro zonal en el que estuvo inscrita y resaltó que, en todo caso: “(…) según lo manifestado por la actora, ella se desempeñó como madre comunitaria desde el año 1992 hasta el año 2009. Lo que determina que a la luz de los requisitos establecidos para su postulación no se encuentra inmersa en la ley, ni cumple los requisitos consagrados por el Decreto 605 de 2013, toda vez que su retiro se da en el año 2009 y la ley entra en vigencia en el año 2011. Por lo que debemos concluir que no es posible certificar a la señora Ortiz para los fines descritos en su solicitud”. Frente al proceso de otorgamiento del subsidio de subsistencia actual, la mencionada autoridad dijo que ha adelantado varias campañas informativas a nivel regional y zonal para socializar el contenido del Decreto 605 de 2013, y precisó que se han efectuado tres convocatorias (2013, 2014, y 2015), las cuales se mantienen abiertas durante todo el año y en las que se ha otorgado el subsidio a 689 ex madres comunitarias. 2. El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo precisó que el Comité Directivo del Fondo de Solidaridad Pensional, para la vigencia del año 2013, aprobó 3000 cupos de los cuales se asignaron 279; para la vigencia del año 2014 aprobó 2000 cupos de los cuales se asignaron 715 y para la vigencia del año 2015 aprobó 2285 de los cuales se han asignado 697. En torno a las bases de ponderación, destacó que en el Anexo 2 de marzo de 2015 del Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, se estableció la tabla de criterios de priorización con los que se: “busca seleccionar como beneficiarios del programa exclusivamente a los adultos mayores en condiciones de pobreza más críticas”. En consonancia con ese objetivo, se fijaron bajo los criterios de edad y tiempo de servicios y discapacidad los puntajes a calcular conforme con la edad: (rangos: 57-60, 61-65-, 66-70, 71 y mas) otorgándosele un mayor puntaje a las personas que se encuentren en los rangos de mayor edad; tiempo de permanencia en el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar: (rangos: 10- 15 años, más de 15 y hasta 20 años, y más de 20 años) y la minusvalía o discapacidad física. 3. A su turno, la Alcaldía Municipal de Tarqui señaló que la entidad competente para certificar las madres comunitarias del municipio, es la Asociación para el Servicio Social del Huila, siempre que se encuentren vinculadas a esa empresa, y agregó que: “en los archivos de la Alcaldía Municipal de Tarqui, no reposa ninguna documentación relacionada con la labor de madre comunitaria que Graciela Ortiz Betancourt dice ejercer entre el año 1992 y 2009, ya que la contratación la realizaba directamente el ICBF”[13] 4. El Juzgado Promiscuo Municipal de Tarqui remitió el acta de la inspección judicial que adelantó sobre las circunstancias vitales de la accionante, en la que constató que: “(…)[l]a accionante vive en precarias condiciones, sus ingresos son ínfimos, que por su edad y la de su esposo, la salud es decadente; además que para el sostenimiento, tiene la ayuda de sus hijos, los que conforman ya sus propios hogares. Respecto a la vivienda en la que habita la promotora de esta acción y su esposo se constató que se trata de: “(…) un lote de aproximadamente 20 por 25 mts ubicado en la vereda en mención (…). Sobre el mismo predio hay una casa de habitación construida en bahareque, techo armado en guadua y cubierta de zinc, cielorraso en guadua (yaripa) y barro, pisos en cemento alisado color amarillo, puertas y ventanas en madera, solo una puerta es metálica; la constituyen seis pequeñas habitaciones, un zaguán frente a la vivienda, sala, zaguán-comedor, cocina con una estufa para cocinar con leña y otra vetusta para con(sic) gas, se observa en este lugar una mesa de madera en regular estado, que sirve de ubicación de los pocos utensilios de cocina; posee sanitario y ducha, estos por separados y como puerta uno de ellos tiene una tela vieja, hay una alberca y lavadero de ropas. De comedor tiene una mesa en madera con cuatro sillas plásticas en regular estado. Indica la accionante que poseen los servicios de agua que es el acueducto verdal; de energía eléctrica, gas domiciliario y como alcantarillado tiene un pozo séptico que recoge las aguas servidas” (fl.31-32 cd.3). 5. Superado el periodo otorgado en el auto dictado el 19 de junio de 2015 sin que se obtuviera una respuesta frente a los cuestionamientos elevados, el pasado 29 de julio se profirió un nuevo auto en el que se requirió, nuevamente a COLPENSIONES, a la Alcaldía Municipal de Tarqui y a la Asociación de Voluntarios para el Servicio Social –que es la entidad que en la actualidad afilia a las madres comunitarias de Tarqui-, para que remitieran a esta Corporación la información con la que contaran, respecto a la labor de la madre comunitaria ejercida por la accionante. 6. La Alcaldía Municipal de Tarqui, a través de comunicación remitida por vía electrónica, indicó que “(…) en sus archivos no reposa ninguna documentación relacionada con la labor de madre comunitaria que Graciela Ortiz Betancourt dice ejercer entre el año 1992 y 2009, ya que la contratación la realizaba directamente el ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar” (fl. cd.3) 7. Por su parte, COLPENSIONES precisó que la accionante se encuentra afiliada al Régimen de Prima Media con Prestación Definida desde el 1º de agosto de 1996, su estado es inactivo y cuenta con 44.15 semanas cotizadas, las cuales provienen de los empleadores: i) Asociación H.C.B. Municipio de Tarqui –no generó semanas de cotización-, ii) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -12.86 semanas, marzo a mayo de 1999- y iii) Fundación del Alto Magdalena -3 semanas cotizadas, octubre a diciembre de 2012-. También resaltó que Graciela Ortiz no es beneficiaria del Servicio de Beneficios Económicos Periódicos. 8. A su vez, el representante legal de la Asociación de Voluntarios para el Servicio Social adujo que “no es posible allegar los documentos solicitados por este despacho, teniendo en cuenta que la señora Graciela Ortiz Betancourt, nunca ha estado vinculada laboralmente con la empresa que represento en su calidad de madre comunitaria”, por cuanto, durante el periodo 1992-2009, esa asociación no tuvo vinculación contractual con el municipio de Tarqui ni con el ICBF. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer del fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral 9º) de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Asunto bajo revisión y problemas jurídicos 2. Graciela Ortiz Betancourt presentó acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, salud y petición, los cuales consideró vulnerados como consecuencia de la respuesta que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar emitió frente a la petición que elevó el 24 de julio de 2014 pidiendo que se le incluyera como beneficiaria del Fondo de Solidaridad Pensional como madre comunitaria retirada. Para la actora, esa respuesta desconoció la labor de madre comunitaria que ejerció por más de 17 años, puesto que le negó el subsidio de subsistencia al que consideró tener derecho. En consecuencia, la accionante solicita como medida de restablecimiento de los derechos invocados que se le conceda el “acceso al Fondo de Solidaridad Pensional”, a través del otorgamiento del subsidio previsto en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, reglamentado en el Decreto 605 de 2013. 3. La juez de primera instancia, considerando la respuesta que el I.C.B.F. emitió frente a la petición elevada por la accionante y la ausencia de elementos que le permitieran determinar la viabilidad de una prestación pensional definitiva, le ordenó a dicha autoridad que acompañara y asesorara a la petente con el objetivo de que, primero, agotara las gestiones tendientes a obtener un derecho pensional si era del caso y, en el evento de que éste resultara improcedente, que se le otorgara el subsidio de subsistencia diseñado para quienes dejaron de ejercer la labor de madres comunitarias reglamentado en el Decreto 605 de 2013. Por su parte, el ad-quem estimó inviable la aplicación del Decreto 605 de 2013 en el caso concreto, atendiendo los requisitos previstos en esa disposición reglamentaria, razón por la que revocó la decisión y denegó la protección. 4. En consideración con lo expuesto y de ser verificado el cumplimiento de los presupuestos formales de procedencia de la tutela, corresponde a la Sala determinar si: ¿ el I.C.B.F. vulneró los derechos a la seguridad social, al mínimo vital, salud, petición e igualdad de Graciela Ortiz Betancour, al desconocerle su labor de madre comunitaria y manifestarle la presunta imposibilidad de concederle el subsidio de subsistencia para madres comunitarias retiradas, reglamentado en el Decreto 605 de 2013, por no cumplir con el requisito previsto en el literal “d” del artículo 3º, esto es, que su retiro se haya dado en vigencia de la Ley 1450 de 2011, pese a que la accionante alega haber sido madre comunitaria por más de 17 años, contar con 77 años de edad y requerirlo de forma urgente para su supervivencia? 5. Para resolver el asunto de la referencia iniciará la Corte su estudio, con el análisis de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, en la medida en que para el I.C.B.F. en su impugnación, el presente amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad. 6. Para resolver estas inquietudes estudiará la Sala el problema de fondo que se plantea, no sin antes abordar los siguientes temas: i) los requisitos generales de procedencia de la tutela, con énfasis en el presupuesto de subsidiariedad. De ser procedente la acción continuará el estudio: ii) del derecho de petición; iii) del régimen jurídico de las madres comunitarias y el subsidio de subsistencia previsto en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011 y iv) el caso concreto. Procedencia de la acción de tutela El principio de subsidiariedad 7. Como es sabido, el artículo 86 de la Carta Política reviste a la tutela de específicas características que demarcan, a su vez, sus requisitos de procedencia, entre los que se encuentra el agotamiento, por parte del afectado, de los mecanismos ordinarios a su alcance para el restablecimiento de los derechos constitucionales fundamentales que considere afectados o que se encuentren en riesgo. Así dispuso, expresamente, que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Sobre el carácter subsidiario de la acción, ha señalado la Corte que éste “(…) permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos” [14]. Y es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos ordinarios con los que cuenten, para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos y que impide el uso indebido de la acción como vía preferente o instancia adicional de protección. En consecuencia, en el análisis de la viabilidad de la solicitud de amparo, corresponde al juez constitucional determinar el cumplimiento de ese requisito, frente al cual, conviene resaltarlo, se previeron dos excepciones, en las que la existencia de otros mecanismos no frustra el ejercicio de la tutela. La primera, establecida en el mismo precepto de la Carta Política, permite acudir a la acción como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; y de otro lado, en consonancia con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la tutela es procedente cuando se advierta que las vías ordinarias al alcance del afectado resultan ineficaces para la protección del derecho. 8. En lo que respecta al uso de las vías al alcance de la señora Graciela para obtener el subsidio de subsistencia que ahora solicita en sede de tutela, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar adujo que no se cumplió esa obligación de procedencia, “pues el reconocimiento de la pensión se encuentra regulado a través de las normas de rango legal y de las reglamentarias del procedimiento ordinario laboral. En tal virtud, la protección del derecho deprecado sólo puede ser exigido mediante la utilización de los mecanismos ordinarios de defensa judicial”(fl.45 cd.1). Este argumento, sin embargo no es de recibo para esta Corporación, dado que la petición y la queja constitucional que formuló la accionante, se circunscribieron a la solicitud de otorgamiento del auxilio de subsistencia previsto en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, que cubre el Fondo de Solidaridad Pensional y el I.C.B.F., y no a una pensión, por lo que el proceso ordinario laboral no asoma como una vía adecuada, ya que el subsidio es una expectativa de acceso al mismo y no un derecho en sí a la pensión –administrada por esa institución-. 9. De esta manera el proceso ordinario laboral no es el medio de defensa idóneo y pertinente para obtener la protección de los derechos que invoca la accionante dado que la pretensión que persigue no es laboral y se otorga a través de un proceso de selección que adelanta el I.C.B.F. que no cobija a todos los posibles inscritos y que, por lo tanto no puede ser concedida en la vía ordinaria. Ahora bien, si en gracia de discusión se argumentara que lo procedente es atacar el acto administrativo de denegación del I.C.B.F. ante la jurisdicción contenciosa administrativa, la Sala encuentra que esa vía tampoco parece idónea si se considera que lo que en realidad espera la actora es que se le aseguren unas condiciones mínimas de subsistencia a través del acceso al proceso de otorgamiento del subsidio, más que discutir la legalidad o no del acto administrativo proferido por el I.C.B.F. Nótese que el acceso a ese proceso, no sería una consecuencia evidente del trámite contencioso, por lo que su idoneidad queda descontada frente a la aspiración de la peticionaria. Además, todo lo señalado en punto al cumplimiento del requisito de subsidiariedad lo refuerza el hecho de que la accionante es sujeto de especial protección, dado que cuenta con 77 años de edad y vive en la zona rural del municipio de Tarqui en condiciones de pobreza extrema, circunstancias que, en definitiva, tornan inadecuados otros mecanismos para la obtención de la pretensión perseguida. Por lo expuesto, y tal como lo ha estimado la Corporación en anteriores oportunidades[15] en las que personas en similares condiciones a las de la accionante han acudido a este mecanismo exigiendo el restablecimiento de sus derechos fundamentales que consideraron vulnerados, se tiene que la tutela resulta procedente en este caso “como mecanismo subsidiario idóneo para la defensa judicial de los derechos fundamentales probablemente vulnerados”. Así lo ha considerado también la jurisprudencia constitucional, cuando pregona una menor rigidez al examinar los requisitos de procedencia de la tutela, en los eventos en los que ésta se promueva por personas que, por sus condiciones físicas, sociales o económicas se encuentren en estado de debilidad manifiesta y que ha sido expresada en los siguientes términos: “[E]l análisis de la procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional –esto es, cuandoquiera que la acción de tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema”[16]. Legitimación en la causa e inmediatez 10. En cuanto a la crítica de algunas entidades vinculadas al proceso, en el sentido de que no existe legitimación en la causa por pasiva, encuentra la Corte que se tiene por satisfecho ese presupuesto, dado que la acción se dirigió contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al que la actora le atribuyó la afectación de sus derechos superiores en razón de la negativa de otorgarle el subsidio de subsistencia, y al haberse vinculado al trámite al Ministerio del Trabajo, a COLPENSIONES, al Consorcio Colombia Mayor y a la Alcaldía Municipal de Tarqui, pues se consolidó una contradicción que involucra a todas las autoridades a quienes les compete determinar la condición de madre comunitaria de la accionante y definir si le es posible o no acceder al subsidio de supervivencia que reclama. Respecto a COLPENSIONES, vinculada en esta sede, cabe resaltar que de acuerdo con los requisitos para conceder el subsidio que la demandante reclama, resultaba imperiosa su convocatoria para determinar si aquélla era titular de algún derecho pensional, que impediría el reconocimiento de la prestación a la que aspira, en virtud de la ley. Similar consideración debe hacerse en torno a la Alcaldía Municipal de Tarqui, pues, de acuerdo con los pronunciamientos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, es la autoridad que tiene la posibilidad de establecer si la demandante ejerció o no, la labor de madre comunitaria durante el tiempo que refirió en la acción de tutela; circunstancia del todo relevante si se considera la población hacia la que se dirigió el subsidio reclamado, esto es, madres comunitarias retiradas. 11. Finalmente, se advierte el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia de la acción, teniendo en cuenta que hay legitimación en la causa por activa, dado que Graciela Ortiz actuó en nombre propio, como titular de los derechos que adujo vulnerados por la accionada, y se cumplió la exigencia de inmediatez, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo se formuló transcurrido un mes desde el momento en que se le notificó a la accionante la denegación del subsidio destinado a las personas que dejaron de ser madres comunitarias, previsto en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011. 12. Establecido así el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela, se pasa al análisis del problema jurídico de fondo, con el propósito de determinar si la respuesta brindada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar vulneró o no los derechos superiores que la accionante invocó. El derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia 13. La Constitución Política, en el artículo 23, estableció la posibilidad, al alcance de todas la personas, de “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. Esos términos en los que se definió el derecho de petición revelan su carácter dual, pues, por un lado, comporta la posibilidad de dirigirse ante las autoridades y, en específicos casos, ante particulares para hacer solicitudes respetuosas, y de otro, consagra el derecho a obtener una respuesta pronta frente a las mismas, radicándose así una obligación en el destinatario que implica la emisión de una contestación oportuna, que además debe ser completa y congruente, de cara a la cuestión planteada en la petición. Así sumado al carácter fundamental del referido derecho, que quedó establecido desde su consagración en la Carta Política, aquél constituye una clara manifestación y un instrumento del Estado Social de Derecho, porque facilita el control de las actuaciones públicas, la participación de los asociados en la toma de decisiones y el acceso a la información relevante para el desarrollo de la democracia participativa. 14. Partiendo del texto constitucional y de la determinación jurisprudencial sobre el núcleo esencial del derecho de petición, se entiende actualmente que éste demanda una repuesta pronta a la cuestión planteada, que guarde coherencia, absuelva con suficiencia la cuestión y que se comunique oportunamente. Así pues frente a la respuesta, se ha señalado que ésta “es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario[17]”. Además, es congruente, “si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta”[18]. En torno a la suficiencia de la respuesta, se ha reconocido que la misma, en principio, debe absolver de fondo lo solicitado, al margen de que no acceda a las pretensiones del petente o, por lo menos, debe expresar “con claridad las etapas, medios, términos o procesos necesarios para dar una respuesta definitiva y contundente a quien presentó la solicitud"[19]. 15. Aunado a lo anterior, esta Corporación ha señalado que las peticiones elevadas por personas cuyas circunstancias las ponen en una situación de debilidad manifiesta, de conformidad con los artículos 13 y 46 Superiores, deben ser atendidas con mayor celeridad y cuidado, sobre todo cuando con las mismas se procura la superación de dicha situación. En ese sentido la Corte se ha pronunciado “(…) a favor de una modalidad reforzada del derecho de petición que exige a los funcionarios y servidores públicos atender de modo especialmente cuidadoso ‘las solicitudes de aquellas personas que, por sus condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad social, acuden al Estado en busca de que las necesidades más determinantes de su mínimo vital sean atendidas (…).”[20] 16. De manera que: i) está admitida la relevancia del derecho de petición como un instrumento al alcance de los asociados que facilita el ejercicio de la democracia participativa. ii) La satisfacción del derecho de petición impone una carga al destinatario, quien debe emitir una respuesta de fondo, completa y oportuna, la cual debe comunicar al petente y, iii) las peticiones presentadas por personas en condiciones de vulnerabilidad dirigidas a satisfacer sus necesidades mínimas, deben ser atendidas con mayor celeridad y cuidado por parte del Estado. Régimen jurídico de las madres comunitarias y su derecho a la seguridad social El tratamiento legal de la labor de madre comunitaria 17. Habida cuenta de la particular población hacia la que se dirige el subsidio que reclama Graciela Ortiz por esta vía, y la labor que ella afirma haber ejercido por más de 17 años, se estima pertinente recordar algunos aspectos relevantes del marco jurídico que rige a las madres comunitarias con énfasis en las acciones emprendidas por el Estado al diseñar el “Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar”, que busca retribuir la labor de las personas que cumplen con el deber de asistencia y protección de los niños, previsto en el artículo 44 de la Carta Política. 18. Como antecedente remoto de los programas de atención a la infancia que involucran la participación de la comunidad[21] y en el marco de los cuales tienen protagonismo las madres comunitarias, se encuentra la Ley 89 de 1988, por medio de la cual se asignaron recursos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para el desarrollo de los Hogares Comunitarios de Bienestar, definidos como: “(…) aquellos que se constituyen a través de becas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF- a las familias con miras a que en acción mancomunada con sus vecinos y utilizando un alto contenido de recursos locales, atiendan las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de los estratos sociales pobres del país.” Esos hogares se reglamentaron en el Decreto 2019 de 1988, en el que se previó la autogestión de las comunidades a través de asociaciones de padres de familia, al señalar que “cada ‘Hogar de Bienestar’, funciona bajo el cuidado de una madre comunitaria, escogida por la Asociación de Padres del programa, y cada día una madre o un familiar de los niños que asisten al hogar, debe ayudar a la madre comunitaria en el cuidado de los niños”. En cuanto a la forma de gestión de los hogares comunitarios, el artículo 4º del referido decreto señaló que: “(…) la vinculación de las madres comunitarias así como la de las demás personas y organismos de la comunidad, que participen en el programa de “Hogares de Bienestar”, mediante su trabajo solidario, constituye la contribución voluntaria de los miembros de la comunidad al desarrollo de este programa y por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral con las asociaciones, que para el efecto se organicen, ni con las entidades públicas que participen en el mismo” (subrayas ajenas al texto original) 19. Luego, el Decreto 1471 de 1990, en su artículo 125, dispuso que los programas adelantados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, entre los que se encuentra el de hogares comunitarios, se fundamentan en: a) la responsabilidad de los padres en la formación y cuidado de sus hijos, b) la participación de la comunidad y c) la determinación de la población prioritaria. Posteriormente, se profirió el Decreto 1340 de 1995, el cual se refirió al trabajo de las madres comunitarias, nuevamente, en términos de “contribución voluntaria” y excluyó cualquier relación laboral entre aquéllas y los entes que administran los hogares comunitarios. 20. La calificación legal de ese vínculo se advirtió, además, por la jurisprudencia constitucional de la época. Así, en la sentencia T-269 de 1995 (MP. Jorge Arango Mejía) la Corte estudió una acción de tutela instaurada por una madre comunitaria, que exigía el amparo de sus derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso, los cuales estimó vulnerados por la decisión de cerrar su hogar comunitario de bienestar y, en consecuencia, pidió que se ordenara su reintegro a la labor que desempeñaba. En esa oportunidad se consideró que: “Sin duda, alrededor de la relación surgida entre ambas partes -una entidad sin ánimo de lucro, de beneficio social, vinculada al Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y un particular que nunca ostentó la calidad de empleado-, se puede decir que fue de orden civil; bilateral, en la medida en que los contratantes se obligaron recíprocamente: la madre, a la satisfacción del interés de su contraparte, o sea la adecuada prestación de una serie de servicios a los niños usuarios y a sus padres, y la asociación, al apoyo debido y al pago de la beca suministrada por el I.C.B.F.; consensual, puesto que no requirió de ninguna solemnidad; onerosa, porque daba derecho a la madre comunitaria para percibir parcialmente parte de la beca mencionada” 21. Teniendo en cuenta que en su momento se admitió un vínculo meramente civil entre la madres comunitarias y las entidades administradoras del programa, se emprendieron acciones legislativas dirigidas a mejorar las condiciones de quienes cumplen dicha labor, entre éstas la Ley 1187 de 2008 que estableció que: “la bonificación mensual de las madres comunitarias se incrementará al setenta por ciento (70%) del salario mínimo legal mensual vigente a partir del primero (1°) de enero de 2008, sin perjuicio de los posteriores incrementos que se realicen”. 22. En materia de pertenencia y permanencia en el Sistema de Seguridad Social con la financiación y el aporte concurrente del Estado y en consideración con la jornada durante la que se ejerce la labor de madre comunitaria, la Corte, en la sentencia T-628 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto)[22], advirtió que el régimen de las madres comunitarias revela características clásicas del trabajo subordinado y otras del independiente, así: “En resumen, el análisis del régimen jurídico actual de las madres comunitarias revela, de un lado, características propias del trabajo subordinado tales como la limitación de la jornada laboral a ocho horas diarias y, de otro, divergencias importantes con los trabajadores independientes en lo que toca con la seguridad social pues no están obligadas a asumir la totalidad de los aportes al sistema de salud y de pensiones sino que el Estado asume una parte de los mismos, lo cual obedece a la lógica misma del Programa, cual es la responsabilidad conjunta entre el Estado, la familia y la sociedad en la asistencia y protección de los niños y niñas. De modo tal que, hoy en día, las madres comunitarias tienen un régimen jurídico intermedio entre el trabajo subordinado e independiente.” 23. Posteriormente, en la sentencia T-478 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa) esta Corporación estudió la acción de tutela formulada por una madre comunitaria que exigía el restablecimiento de sus derechos que consideró vulnerados porque se le dejó de pagar el subsidio a los aportes a pensión por “temporalidad”. En esa oportunidad la Corte analizó el régimen legal de las madres comunitarias y consideró que el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 había implementado medidas progresivas tendientes a mejorar la situación de quienes se desempeñan como madres comunitarias y que consisten en la asignación gradual de una remuneración, que alcanzara el valor del salario mínimo legal vigente y la formalización laboral. La Sala concluyó: “(…) el régimen jurídico de las madres comunitarias actualmente se encuentra en un período de transición, ya que en el año 2014 debe pasar de ser un régimen jurídico especial, a una relación laboral por la que devengarán un salario mínimo legal vigente. Finalmente, debe destacarse que durante este año 2013, la beca o bonificación que reciben las madres comunitarias debe ser equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente”. 24. Así las cosas, teniendo en cuenta que la labor de madre comunitaria constituye una invaluable contribución para la asistencia, educación y protección de los niños y niñas que pertenecen a las capas sociales que disponen de menores recursos económicos, de acuerdo con las disposiciones referidas, se puede concluir que: i) si bien, inicialmente, se aceptó la exclusión de las madres comunitarias de la relación laboral por mandato legal, desde las primeras medidas diferenciadas se advertía la intención legislativa de conceder a esa actividad prerrogativas particulares, ii) la actividad de madre comunitaria ha sufrido una transformación progresiva en su tratamiento legal, en procura de acercarla a la relación laboral, iii) en el escenario actual, la actividad de las madres comunitarias se formalizó laboralmente y tienen asegurado un ingreso correspondiente a un salario mínimo legal vigente. La Seguridad Social de las Madres Comunitarias 25. Adve...