Sentencia T-502 de 2019

T-502-19 Sentencia T-502/19 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y REUBICACION EN CASOS DE ZONAS DE ALTO RIESGO-Solicitud inclusión en el programa de reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia de la acción de tutela cuando se trate de sujetos de especial protección por habitar zona declarada de alto riesgo no mitigable DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Censo de afectados y damnificados por desastre natural RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Obligaciones frente a la población localizada en zonas donde se puedan presentar desastres REGLAS QUE DEBEN ATENDER LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN RELACION CON LAS PERSONAS QUE HABITAN ZONAS DE ALTO RIESGO-Jurisprudencia constitucional (i) Los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos (ii) adelantar programas de reubicación de quienes se encuentran en estos sitios, o implementar las medidas necesarias para eliminar el respectivo riesgo;(iii) la entidad o el funcionario público que no cumpla con lo anterior incurrirá en causal de mala conducta;(iv) cualquier interesado puede presentar ante el alcalde o intendente, la solicitud de incluir una zona o asentamiento al señalado inventario;(v) los inmuebles y las mejoras de quienes deben ser reubicados, pueden ser adquiridos a través de enajenación voluntaria directa o mediante expropiación;(vi) los bienes antes mencionados, adquiridos a través de las modalidades señaladas, pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados;(vii) el terreno a obtener debe pasar a ser un bien de uso público administrado por la entidad que lo adquirió;(viii) las zonas de alto riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria, por tanto, en caso de que quienes las habitan se nieguen a ello, los alcaldes deben ordenar la desocupación en concurso con la policía, así como la demolición de las construcciones averiadas;(ix) finalmente, según lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, las autoridades que incumplan con lo dispuesto en la norma, incurren en el delito de prevaricato por omisión PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMALIDADES-Contenido y alcance DERECHO DE PETICION-Relación con otros derechos y principios fundamentales DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y REUBICACION EN CASOS DE ZONAS DE ALTO RIESGO-Orden de incluir a la accionante en los programas de vivienda de interés social prioritario Referencia: Expediente N° T-7.317.807 Acción de tutela promovida por Irma Jesucita Benavides contra el Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la Inspección Urbana de Policía y el Fondo Adaptación adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D.C., Veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera, el Magistrado Carlos Bernal Pulido, y el Magistrado Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Once Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías Santiago de Cali - Valle, en primera instancia y por el Juzgado Catorce Penal del Circuito de Conocimiento de Santiago de Cali -Valle del Cauca-, en segunda instancia, surtidos en el trámite de la acción de tutela instaurada por Irma Jesucita Benavides contra el Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la Inspección Urbana de Policía y el Fondo de Adaptación Adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Mediante auto de 21 de mayo de 2019, la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco escogió el expediente de la referencia y lo asignó, previo reparto, al Magistrado Alberto Rojas Ríos, para realizar la ponencia de revisión, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política y en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, indicando como criterio de selección: subjetivo de urgencia de proteger un derecho fundamental y objetivo de posible violación o desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional[1]. I. ANTECEDENTES Irma Jesucita Benavides formuló acción de tutela contra el Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la Inspección Urbana de Policía y el Fondo de Adaptación Adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para obtener la protección de los derechos fundamentales a la vivienda, a la vida en condiciones dignas, el derecho a la protección del adulto mayor como sujeto de especial protección constitucional, el derecho a la protección por encontrarse en situación de vulnerabilidad, a la integridad física psíquica y emocional, el derecho a un trato digno, el derecho a la salud, el respeto a la confianza legítima. A continuación, se reseñan los aspectos centrales de la solicitud de amparo y las actuaciones surtidas dentro del trámite constitucional[2]. 1. Hechos relevantes 1.1. La accionante es una persona de ochenta y nueve (89) años de edad. Asimismo, sostuvo que sufre de hipertensión arterial, diabetes mellitus tipo 2[3]. En cuanto a su núcleo familiar, tuvo vínculo matrimonial con el señor Heriberto Erazo hasta el día de su fallecimiento -27 de septiembre de 2018-[4]. 1.2. Afirmó que, junto con su esposo, construyó, en un predio de propiedad del municipio, una casa acorde con sus necesidades ubicada en la Calle 88 N° 7M- 33, barrio Brisas del Cauca, la cual ha sido habitada por más de treinta años[5]. De igual manera, aseveró que ha cancelado servicios públicos domiciliarios, impuestos sobre el bien inmueble, lo cual, según la accionante, le generó una confianza legítima al haber una aquiescencia del Estado sobre dicha construcción[6]. 1.3. Producto de la ola invernal ocurrida en entre los años 2010-2011, el municipio de Santiago de Cali creó el “Plan Jarillón de Cali”, cuya finalidad es reasentar a las familias afectadas por la ola invernal y beneficiarlas con la adquisición de una solución habitacional[7]. 1.4. Con la finalidad de verificar qué familias han sido afectadas por el evento climático, el municipio de Santiago de Cali realizó un censo que consta de una “ficha de verificación sociodemográfica”, la cual fue diligenciada el día 30 de octubre de 2013, y se evidencia que el núcleo familiar de la accionante es el siguiente[8]: HOGAR A.H.D.I IDENTIFICACIÓN NOMBRES Y APELLIDOS PARENTESCO 193185-1 Brisas del Cauca 6.223.571 HERIBERTO ILDEFONSO ERAZO MORA JEFE DE HOGAR 193185-1 Brisas del Cauca 29.892.142 IRMA JESUSITA BENAVIDES CÓNYUGE 193185-1 Brisas del Cauca 94.504.440 ALEXANDER ERAZO BENAVIDEZ HIJO (a) 193185-1 Brisas del Cauca 40.024.981 MIRIAM JANETH OREJUELA ÁVILA OTROS 1.5. Con base en esa información, la Alcaldía de Santiago de Cali, mediante acta de reunión del 17 de julio de 2017, sostuvo que el anterior hogar “se encuentra inhabilitado frente al proceso de reasentamiento del proyecto Plan Jarillón de Calo, debido a que la (sic) señora (sic) HERIBERTO ILDEFONSO ERAZO MORA y ALEXANDER ERAZO BENAVIDEZ, ostentan titularidad aparentemente sobre un bien inmueble”[9]. 1.6. La accionante narró que, ante tal imprecisión[10], el señor Heriberto Erazo Mora y el señor Alexander Erazo Benavidez -esposo e hijo respectivamente- promovieron derechos de petición -el último de fecha de 21 de agosto de 2018- solicitando la desvinculación del éste último como miembro del núcleo familiar, pues no vive con sus padres desde el año 2004 y tiene su propio núcleo familiar en la vivienda ubicada en la Carrera 1H N° 61ª -91 del barrio Urbanización Barranquilla[11]. 1.7. Como consecuencia de lo anterior, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres, mediante la Resolución 4163.001.21.0.016 del 31 de enero de 2018, declaró renuente dentro del Proceso de Reasentamiento de Hogares al señor Heriberto Erazo Mora como consecuencia de las diferentes notificaciones realizadas sobre su situación “hogar inhabilitado”[12]. 1.8. Producto de la renuencia declarada por parte de la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres, ésta entidad, mediante oficio con fecha del 12 de marzo de 2018[13], le solicitó a la Inspección Urbana de Policía Categoría Especial Plan Jarillón que iniciara un proceso policivo de protección y restitución de bien inmueble, de acuerdo con los artículos 77 y 223 de la Ley 1801 de 2016, contra el señor Heriberto Erazo[14]. 1.9. En el marco de dicho proceso, citó a audiencia pública el 22 de agosto de 2018[15]. Sin embargo, no se llevó a cabo como consecuencia de la inasistencia del señor Heriberto Erazo Mora. Por ello, se reprogramó una segunda diligencia para el día 30 de agosto de 2018, la cual tampoco se realizó, pues se encontraba hospitalizado para tal fecha[16] y, por tal motivo fue suspendida[17]. 1.10. Finalmente el proceso policivo de protección y restitución de bien inmueble terminó el 5 de febrero de 2019 con la entrega material y voluntaria del bien identificado como Techo Nº 193185-1 por parte de la señora Irma Jesucita Benavidez y el señor Alexander Erazo Benavidez[18]. 2. Solicitud de tutela Con base en lo anterior, el 3 de octubre de 2018, la señora Irma Jesucita Benavidez promovió acción de tutela contra el Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la Inspección Urbana de Policía y el Fondo Adaptación adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales, entre otros, a la vivienda, a la salud, a la vida digna[19]. De manera concreta, solicitó que se le ordenara al Municipio de Santiago de Cali que (i) nombre a la señora Irma Jesucita Benavidez como único miembro del A.H.D.I[20]; (ii) excluya del hogar identificado con la ficha de verificación Nº 193185-1 al señor Alexander Erazo Benavidez como miembro del núcleo familiar[21]; (iii) que el hogar sea habilitado para ser incluido en el reasentamiento adelantado por el Plan Jarillón de Cali[22]; (iv) que se le reconozca el derecho a ser beneficiaria de una vivienda digna dentro del proceso de reasentamiento adelantado por el Plan Jarillón de Cali[23]; (v) que se le reconozca los derechos a un subsidio de relocalización temporal o arriendo de manera temporal hasta tanto se entregue una vivienda en condiciones dignas[24]; y (vi) que se suspenda el proceso de policía de protección y recuperación de bienes inmuebles hasta tanto no se le haya entregado una vivienda digna[25]. 3. Traslado y contestación de la acción Surtidas las notificaciones correspondientes, se presentaron las siguientes intervenciones: 3.1. Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Santiago de Cali Mediante escrito del 12 de octubre de 2018, la entidad solicitó negar las pretensiones de la accionante[26]. Para ello, explicó tres argumentos. El primero consistió en describir el Plan Jarillón de Cali. En el segundo se refirió a las actuaciones surtidas por el proyecto “Plan Jarillón” de Cali, frente al Techo Nº 193211-1. En el tercero se pronuncia frente a cada hecho referenciado en el escrito de tutela. a. Sobre la descripción del “Plan Jarillón de Cali” Bajo el primer argumento, explicó, de manera preliminar, el origen, la naturaleza y el objetivo del Plan Jarillón de Cali. En ese sentido, narró que, mediante el Decreto 4580 de 2010, el Gobierno Nacional declaró estado de excepción como consecuencia de la emergencia económica, social y ecológica[27]. Por ello, la Gobernación del Valle del Cauca, con el apoyo técnico de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC, en diciembre de 2011, postularon ante el Fondo Adaptación -entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público- el “Plan Jarillón Rio Cauca y obras complementarias en el municipio de Santiago de Cali”, hoy Plan Jarillón[28]. Su objetivo es “reducir el riesgo de inundación por desbordamiento del rio cauca y sus tributarios en la zona Jarillón de Aguablanca desde la desembocadura del canal interceptor sur CVS hasta la desembocadura del rio Cali.”[29] Aseveró que el Fondo Adaptación seleccionó el “Plan Jarillón” y, por tanto, se inició la conceptualización del proyecto bajo la coordinación del municipio de Santiago de Cali, de la región y del Fondo Adaptación en representación del Gobierno Nacional[30]. La aplicación de este plan se realiza en las zonas catalogadas como “zonas de alto riesgo no mitigable, dado que se ubican en el área inundable por crecientes del rio Cauca y Cali, categoría del suelo de protección ambiental donde no está permitido el uso de vivienda o construcción alguna, conforme a la certificación del Director del Departamento de Planeación Municipal”[31]. De igual manera, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencia y Desastres afirmó los siguientes requisitos que un hogar debe cumplir para que sea objeto de intervención del proyecto “Plan Jarillón”, los cuales son[32]: REQUISITOS DOCUMENTOS DE SOPORTE PARA CADA CASO Estar en las bases de datos de hogares verificados por el CS-PJAOC. En el Jarillón Rio Cauca (Aguablanca) o Lagunas de Regulación Pondaje y Charco Azul durante el periodo de la Ola Invernal 2010-2011. Base de datos de las georreferenciaciones y verificaciones realizadas n los AHDI por el CS-PJAOC Que ninguno de los miembros del hogar a reasentar haya sido beneficiario de programas de vivienda y/o restitución de tierras por entes gubernamentales locales, nacionales o internacionales Cruces de Cédulas con las bases de datos gubernamentales e institucionales, como las de Reunidos y Red Unidos. Que ninguno de los miembros del hogar georreferenciado y verificado posea derechos reales de dominio o derechos de posesión sobre un predio en el territorio nacional Cruces de Cédulas con las bases de datos IGAC y oficinas de catastro de las ciudades de Bogotá D.C., Medellín y Cali. Que el área ocupada por la vivienda haya sido declarada Zona de Riesgo no Mitigable y/o Área Forestal Protectora de Humedales mediante conceptos técnicos emitidos por el Departamento Administrativo de Planeación de la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali. Certificación de Zona de Riesgo No Mitigable y Certificación de Área emitida por la entidad territorial competente. Con base en lo anterior, enfatizó en que “el PROYECTO PLAN JARILLÓN DE CALI, NO ES UN PROYECTO DE VIVIENDA SOCIAL, toda vez que su objetivo principal como ya se dijo, es el de mitigar el riesgo de las personas que habitan en la (sic) Zonas declaradas de alto riesgo no mitigable por inundación en el Jarillón del Rio Cauca y las lagunas el Pondaje y Charco Azul, además de salvaguardar la vida de más de 900.000 caleños, ante una posible ruptura del Jarillón del Rio Cauca, para lo cual debe realizarse el reasentamiento de los hogares de los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto que se encuentran ocupando estas dos estructuras vitales de protección de la ciudad, siempre y cuando acrediten el cumplimiento de la totalidad de los requisitos antes descritos.”[33] b. las actuaciones surtidas por el proyecto “Plan Jarillón” de Cali, frente al Techo Nº 193211-1 En éste acápite adujo, de manera preliminar, que examinada la Ficha de Socialización Sociodemográfica del Accionante, se puede observar que la labor de verificación se realizó el día 30 de octubre de 2013, en donde se relacionó lo siguiente[34]: HOGAR A.H.D.I IDENTIFICACIÓN NOMBRES Y APELLIDOS PARENTESCO 193185-1 Brisas del Cauca 6.223.571 HERIBERTO ILDEFONSO ERAZO MORA JEFE DE HOGAR 193185-1 Brisas del Cauca 29.892.142 IRMA JESUSITA BENAVIDES CÓNYUGE 193185-1 Brisas del Cauca 94.504.440 ALEXANDER ERAZO BENAVIDEZ HIJO (a) 193185-1 Brisas del Cauca 40.024.981 MIRIAM JANETH OREJUELA ÁVILA OTROS Posteriormente, enfatizó en que el terreno donde se encuentra el techo con Nº 193185 de georreferenciación se encuentra construido sobre el Lote Nº 29 de propiedad del municipio de Santiago de Cali, “con justificación de dominio en la Resolución de trasferencia 0100 Nº 0310-0770 del 9 de noviembre de 2012 (…)”[35] Además de lo anterior, la accionada narró diversas actuaciones realizadas, tanto por el área social del proyecto, como por el área jurídica con respecto al núcleo familiar Nº193185-1, donde el señor Heriberto Erazo Mora está identificado como jefe de hogar. ACTUACIONES REALIZADAS POR EL EQUIPO SOCIAL DEL PROYECTO[36] Actuación Fecha Se realizó la pertinente ficha de verificación sociodemográfica 30 de octubre de 2013 Se realizó entrega del comunicado de Zona de Alto Riesgo No Mitigable 28 de julio de 2014 Se diligenció la Ficha de Actualización Socio-económica, y en la cual se dejó constancia que el Jefe de Hogar suministró la información 27 de septiembre de 2016 Se invitó a la Socialización del Decreto de Compensaciones que se realizó el 2 de febrero de 2017. Dicha invitación fue recibida y firmada por el Jefe de Hogar. 31 de enero de 2017 Se invitó a las Jornadas Multipropósito en el AHDI Brisas del Cauca. Asimismo, se convocó al Jefe de Hogar a la Jornada de Concertación y a la Jornada de Recolección Documental el día 14 de septiembre de 2017, las cuales fueron recibidas por el Jefe de Hogar 26 de julio de 2017 ACTUACIONES REALIZADAS POR EL GRUPO JURÍCO DEL PROYECTO[37] Actuación Fecha Citación de comunicación de Cruce Catastral de fecha 24 de julio de 2017, en la cual se solicita comparecer los días 27, 28 y 31 de julio de 2017 24 de julio de 2017 Acta de reunión mediante la cual se realizó estudio y revisión de la inhabilidad presentada por el referido hogar por Cruce por Concepto de Catastro, y por la cual se procede a emitir la respectiva comunicación para que el Jefe de Hogar se manifieste ante dicha situación. 30 de enero de 2017 Citación para Notificación para Cruce, por la cual se solicita comparecer al Jefe de Hogar los días 6, 7 y 8 de febrero de 2017 en las instalaciones de Cali 7. Dicha notificación fue recibida y firmada por el Jefe de Hogar 31 de enero de 2017 Acta de reunión por la cual se realiza la respectiva Notificación Personal de Cruce, en la que se manifiesta que se presentó el señor Alexander Erazo y fue notificado que él y el Jefe de Hogar presentan un cruce catastral por Unidad Habitacional ubicada en la Carrera 1Nº 61A – 65 Urbanización Barranquilla del municipio de Cali 6 de febrero de 2017 Acta de reunión, por medio de la cual se realizó la respectiva acta de NO Habilitación del Hogar 193185-1 17 de julio de 2017 Acta de reunión mediante la cual se realiza la comunicación del Acta de No Habilitación al señor Alexander Erazo Benavidez, en calidad de hijo del Jefe de Hogar 11 de septiembre de 2017 A partir de las anteriores actuaciones, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Santiago de Cali concluyó que el señor Heriberto Erazo tuvo la calidad de renuente, lo cual imposibilitó continuar con el proceso de reasentamiento para acceder a los beneficios adquiridos con el programa del “Plan Jarillón”. Por lo anterior, se expidió la Resolución Nº 4163.001.21.1.016 del 31 de enero de 2018 donde se declara renuente al señor Heriberto Erazo Mora -Jefe de Hogar-[38]. Con el fin de cumplir la notificación del acto administrativo, la accionada explicó que realizó las siguientes actuaciones[39]: ACTUACIÓN FECHA Jornada de notificación personal donde se realizó la constancia de no comparecencia 21 de febrero de 2018 Notificación por aviso 27 y 28 de febrero y 1, 2 y 5 de marzo de 2018 De acuerdo con la entidad accionada, el jefe de hogar no interpuso los recursos procedentes dentro del término legal establecido y, por tanto, “se entiende ejecutoriado el Acto Administrativo el día 21 de marzo de 2018” Como consecuencia de ello, mediante oficio del 12 de marzo de 2018, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Santiago de Cali le solicitó a la Subsecretaría de Acceso a Servicios de Justicia de Cali iniciar proceso policivo de Restitución y Protección de Bienes Inmuebles del municipio de Santiago de Cali sobre el inmueble distinguido con el Techo Nº 193185-1[40]. Finalmente en este apartado, la demandada narró que la Inspección Urbana de policía Categoría Plan Jarillón “convocó al querellado y al querellante para realizar Audiencia el día trece (22) sic de agosto del 2018 a las 9:45 A. M., dentro del proceso distinguido con el Radicado Nº 4161.050.9.6.458 de 2018 (…)”. A esa audiencia no asistió el querellante, por ello, fue suspendida y aplazada para el día 13 de septiembre de 2018, a la cual no asistió el señor Heriberto Erazo al encontrarse en cuidados intensivos en la Clínica DESA del municipio de Cali[41]. c. Sobre el pronunciamiento con respecto a los hechos de la tutela En este apartado, la entidad cuestionada se pronunció de manera numérica a los hechos afirmados en la tutela[42]. En ese sentido, reiteró que el 30 de octubre de 2013, el señor Heriberto Erazo Mora fue quien atendió a los funcionarios de la Alcaldía municipal de Santiago de Cali[43] y, asimismo, sostuvo que el hecho de que el jefe de hogar pagare los impuestos no significa que “el Estado le haya permitido adueñarse de hecho del predio que ocupa irregularmente y que es de entera propiedad del municipio es un bien de USO PÚBLICO, que hace parte de la zona o franja de reserva y protección del Rio Cauca, que además de lo anterior fue declarado como zona de alto riesgo no mitigable por peligro de inundación pluvial y fluvial, tal cual como se le notificó el día 28 de julio de 2011 se entregó comunicado de zona de alto riesgo no mitigable”[44]. De igual manera, enfatizó en que el pago de servicios públicos no implica una forma o un medio de adquirir el dominio de acuerdo con la legislación civil, así como tampoco significa el reconocimiento de los derechos de dominio del lugar. Igualmente, sostuvo que no es cierto que la señora Irma Jesusita Benavidez no tenga lugar donde mitigar el riesgo, pues se descubrió que “un miembro del hogar es dueño de un inmueble ubicado en la Carrea (Sic) 1Nº 61 A -65 Urbanización Barranquilla del Municipio de Cali, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 370-31632”[45] y, por tanto, se imposibilita que el proyecto habilite al hogar que habita una compensación de unidad habitacional al existir, como se referenció, un lugar donde mitigar el riesgo[46]. Finalmente, realizó dos aseveraciones con respecto a las actuaciones realizadas por ella y a los hechos de la tutela. La primera consistió en afirmar que no existió un error de tecnicismos[47]; mientras que la segunda se basó en que el núcleo del hogar “sabían desde hace varios años del cruce de su hijo ALEXANDER ERAZO BENAVIDEZ, y no hicieron nada por subsanar tal situación sólo ahora que ya están inmersos en el proceso de restitución es que pretenden que su hijo sea excluido del hogar”[48]. Por las anteriores razones, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Santiago de Cali solicitó negar las pretensiones de la accionante. 3.1. Inspección de Policía Categoría Especial – Plan Jarillón Mediante escrito presentado el 10 de septiembre de 2018[49], la Inspección de Policía Categoría Especial – Plan Jarillón sostuvo, de manera similar, la posición expuesta por la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Santiago de Cali. En efecto, describió los antecedentes fácticos y jurídicos del Plan Jarillón en el municipio de Santiago de Cali[50]. Posteriormente, argumentó que el objetivo principal de dicho programa es mitigar el riesgo de las personas que habitan en el Jarillón de Aguablanca y las Lagunas del Pondaje y Charco Azul, los cuales han sido declarados como zonas de alto riesgo no mitigable[51]. En ese sentido, enfatizó en que el Plan Jarillón de Cali no es un programa de vivienda gratuita sino, por el contrario, un programa que se encarga de mitigar el riesgo de las personas que se encuentras en las zonas afectadas[52]. Con respecto a los hechos, de manera general, la Inspección de Policía sostuvo que los bienes de uso público, por mandato expreso de la Constitución, son de carácter inalienables, inembargables e imprescriptibles[53]. Igualmente, sostuvo que, conforme al proceso de verificación adelantado por el componente social del proyecto Plan Jarillón de Cali realizado el 30 de octubre de 2013, el núcleo familiar se compone de i) Heriberto Erazo Mora; ii) Irma Jesucita Benavidez; iii) Alexander Erazo Benavidez; y, iv) Miriam Janeth Orejuela Ávila[54]. Más adelante, explicó que, en respuesta del derecho de petición con fecha del 14 de diciembre de 2017, se expuso que no es procedente la desvinculación del señor Alexander Erazo Benavidez comoquiera que se presenta “una situación de cruce insubsanable”. Sin embargo, sí procedía la desvinculación de la señora Myriam Yaneth Orejuela Ávila[55]. Además de lo anterior, argumentó que se llevó a cabo un proceso policivo de restitución de bien inmueble de uso público conforme al artículo 77 y 223 de la Ley 1801 de 2016, donde el querellado debe demostrar que el bien inmueble donde habita no es de carácter público[56]. De lo contrario, con base en el artículo 77 de la Ley 1801 de 2016 y las pruebas aportadas por el Municipio, se ordena restituir y desalojar el bien inmueble[57]. Finalmente, reiteró que el esposo de la accionante no cumplía con los requisitos para reasentarse en una vivienda de interés prioritario -VIP- comoquiera que el señor Alexander Erazo Benavidez ostenta la titularidad del bien ubicado en la Carrera 1H Nº 61A-65 barrio Urbanización Barranquilla y, por ello, tiene derecho a la compensación por vulnerabilidad social que se otorga de acuerdo con el Decreto Municipal 411.0.20.0520 de 2016[58]. Por las anteriores razones, la Inspección de Policía Categoría Especial – Plan Jarillón solicitó negar las pretensiones del escrito de tutela. 3.2. Fondo Adaptación- entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante escrito radicado el 18 de octubre de 2018, el Fondo Adaptación presentó dos excepciones. La primera consistió en la falta de legitimación por pasiva, mientras que en la segunda solicitó al juez constitucional declarar cualquier excepción de oficio si se configura en el proceso de tutela. En efecto, al argumentar la falta de legitimidad por pasiva, el Fondo Adaptación sostuvo, en primer lugar, el objeto y la finalidad del Fondo Adaptación[59]. A partir de ello y, con base en la sentencia C-251 de 2011, explicó que el Fondo Adaptación se enfoca en la tercera fase de la emergencia, atinente a la “prevención y reconstrucción”. Por tanto, el objeto de dicho fondo es la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de “La Niña”[60]. En segundo lugar, explicó que, con base en el informe remitido por la Subgerencia de Riesgos del Fondo Adaptación, el Plan Jarillón de Cali es una intervención que plantea como esquema de ejecución cuatro (4) componentes y, de manera concreta, en lo atinente a la reducción de la vulnerabilidad (física y social), conforme a la ley y a las obligaciones convencionales y contractuales, es responsabilidad del Municipio de Santiago de Cali censar a la población residente en la zona, determinar sus actividades (ocupación), sus ingresos y otras condiciones sociales, económicas y legales relevantes e identificar a los beneficiarios de la reubicación[61]. Por otra parte, con respecto al segundo argumento, le solicitó al juez de tutela decretar de oficio cualquier excepción que advierta o que resulte probada en el proceso conforme a la ley y a la jurisprudencia[62]. Por las anteriores razones, requirió que le relevaran de cualquier responsabilidad al Fondo Adaptación, pues no existe una vulneración a los derechos fundamentales alegados como consecuencia de acciones imputables a dicha entidad. 4. Decisiones judiciales objeto de revisión 4.1. Sentencia de primera instancia: Juzgado Once Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Santiago de Cali - Valle Mediante sentencia del 18 de octubre de 2018, dicho juzgado “negó por improcedente” los derechos fundamentales invocados por la accionante[63]. Para ello, sostuvo dos argumentos. El primero consistió en afirmar que no se evidencia alguna vulneración a los derechos fundamentales alegados por la accionante, comoquiera que la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del municipio de Santiago de Cali y la Inspección Urbana de Policía Categoría Especial -Plan Jarillón-, desde febrero del 2012, han cumplido con lo ordenado en la sentencia 151 del 26 de Septiembre de 2011, la cual fue modificada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca con ocasión de una acción popular, donde se ordenó “efectuar un censo de los asentamientos subnormales ubicados en el Jarillón del Rio Cauca, empezando por los asentamientos ubicados en la zona de protección del dique, especialmente las zonas que presentan factor de inminente riesgo, realizar las gestiones administrativas necesarias y efectuar la reubicación total de los asentamientos del Jarillón del Rio Cauca”[64]. Estimó que, después de un proceso administrativo, la accionante pretende, por medio de la acción de tutela, controvertir actuaciones administrativas que pudieron ser cuestionadas mediante el medio de control pertinente ante la jurisdicción contencioso administrativa. Para ello, argumentó que i) su esposo fue notificado en reiteradas oportunidades del proceso administrativo ante el cual fue renuente; ii) el error en el censo debió advertirlo y subsanarlo en el procedimiento que adelantó el Equipo Social del Plan Jarillón; iii) debió agotar los recursos de ley ante la emisión de la Resolución Nº4163.001.21.1.016 del 31 de enero del 2018; y, iv) para la resolución del presente caso, la accionante cuenta con las acciones contencioso administrativas para controvertir la posible vulneración al debido proceso dentro del trámite del censo de los asentamientos subnormales ubicados en el Jarillón del Rio Cauca[65]. Escrito de impugnación de la sentencia de primera instancia En escrito con fecha del 30 de octubre del 2018, la señora Irma Jesucita Benavidez impugnó la decisión del juez de primera instancia. Sin embargo, para la sustentación de su recurso se remitió a los hechos y razones narradas en el escrito de tutela[66]. 4.2. Sentencia de segunda instancia: Juzgado Catorce Penal del Circuito de Conocimiento de Santiago de Cali – Valle del Cauca En sentencia dictada el 8 de marzo de 2019, el juez de segunda instancia confirmó la decisión impugnada[67]. De acuerdo con los artículos 29 y 86 de la Constitución Política, el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 y los artículos 3, 37, 47, 66, 67, 68, y 69 de la Ley 1437 de 2011, sostuvo dos consideraciones. La primera consistió en que, conforme al acervo probatorio, el señor Heriberto Erazo Mora se le respetó el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que se realizaron las notificaciones pertinentes en el procedimiento administrativo llevado a cabo en el cual se declaró renuente[68]. En la segunda consideración, expuso que existen otros medios judiciales ante la jurisdicción contenciosa administrativa para resolver el presente caso, razón por la cual, no es procedente la acción de tutela[69]. 5. Pruebas que obran en el expediente de la referencia · Copia de la constancia expedida por la clínica DESA – Cali donde se evidencia que el señor Heriberto Erazo Mora estuvo hospitalizado y en cuidados intensivos desde el 30 de julio de 2018 hasta el 17 de septiembre de 2018[70]. · Copia del Certificado de Defunción del señor Heriberto Erazo Mora donde establece que falleció el 27 de septiembre de 2018[71]. · Copia de la Cédula de Ciudadanía del señor Heriberto Erazo Mora[72]. · Copia de la Cédula de Ciudadanía de la señora Irma Jesucita Benavidez[73]. · Copia de apartes de la historia clínica de la señora Irma Jesucita Benavidez[74]. · Copia de la escritura pública Nº 3.996 de fecha del 28 de septiembre de 2007, donde consta que el señor Heriberto Erazo Mora ha poseído el bien[75]. · Copia de declaración extraprocesal rendida por la señora Bertha Nelly Quintana rendida el 17 de abril de 1998[76]. · Copia del recibo de cobro de servicios públicos proferido por Empresas Municipales de Cali E.I.C.E - E.S.P[77]. · Copia de las fotografías de la vivienda donde habitaba la accionante con el señor Heriberto Erazo Mora -QEPD-[78]. · Copia de constancia suscrita por el Gerente del Plan Jarillón de Santiago de Cali donde certifica que el bien con georreferenciación Techo Nº 193185 es de propiedad del municipio de Santiago de Cali y tiene destino de uso público[79]. · Copia de la ficha de Verificación – Socioeconómica PJAOC del 30 de octubre de 2013, realizada por la Alcaldía de Santiago de Cali, en la cual se evidencia que el núcleo familiar se compone de la accionante, el señor Heriberto Erazo Mora -qepd-, el señor Alexander Erazo Benavidez -hijo-, y la señora Miriam Janeth Orejuela Ávila[80]. · Copia de Acta de Reunión llevada a cabo el 17 de julio de 2017, donde se realizó el acta de No Habilitación del hogar del señor Heriberto Erazo Mora frente al proceso de reasentamiento del Proyecto Plan Jarillón de Cali[81]. · Copia de declaración extraprocesal rendida por el señor José Huber Quintero Quintero el día 21 de agosto de 2018[82]. · Copia de declaración extraprocesal rendida por la señora Clara Inés Marín Guzmán el día 21 de agosto de 2018[83]. · Copia de la Cédula de Ciudadanía de la señora Clara Inés Marín Guzmán[84]. · Copia de la licencia de tránsito del señor Alexander Erazo Benavidez[85]. · Copia del extracto del Fondo de Pensiones proferida por Citi-Colfondos[86]. · Copia del Certificado de Tradición y Libertad proferido el 10 de agosto de 2011, por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del bien ubicado en la Carrera 1 Nº61 A-95 donde consta que el titular del bien es el señor Alexander Erazo Benavidez[87]. · Copia del derecho de petición promovido por el señor Alexander Erazo Benavidez ante el Seguro Social donde solicita una constancia laboral[88]. · Copia del recibo del servicio de televisión por suscripción prestado por la empresa “Cable Unión de Occidente S.A.” al señor Alexander Erazo Benavidez[89]. · Copia del derecho de petición presentado el 21 de agosto del 2018 por el señor Alexander Erazo Benavidez a la Alcaldía de Santiago de Cali, donde solicita el retiro de la conformación del núcleo familiar del señor Heriberto Erazo Mora[90]. · Copia del derecho de petición promovido por el señor Heriberto Erazo Mora el día 6 de diciembre de 2017 a la Alcaldía de Santiago de Cali donde solicita la desvinculación del señor Alexander Erazo Benavidez y de Miriam Janeth Orejuela Ávila de la conformación de su núcleo familiar[91]. · Copia del acta de suspensión del proceso policivo de restitución y protección de bienes de uso público[92]. · Copia de la Resolución 0100 Nº 0310-0712 del 17 de octubre 2012 “Por la cual se transfieren bienes inmuebles con vocación de uso público a título gratuito al Municipio de Santiago de Cali”, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-.[93] · Copia de la Resolución 0100 Nº 0310-0770 del 9 de noviembre de 2012 “Por medio de la cual se aclara la resolución 0100 Nº 0310-0712 del 17 de octubre 2012 “Por la cual se transfieren bienes inmuebles con vocación de uso público a título gratuito al Municipio de Santiago de Cali”[94]. · Copia de la matrícula inmobiliaria expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali donde certifica que el terreno donde construyó el señor Heriberto Erazo Mora es de propiedad del municipio[95]. · Copia de la Resolución 4163.001.21.0.016 del 31 de enero del 2018 “Por la cual se determinan las personas beneficiarias de compensación por vulnerabilidad social y vivienda de interés prioritario conforme al Decreto Municipal Nº 4110.20.0480 de agosto 29 de 2016, modificado, corregido y adicionado por el Decreto Nº 411.0.20.0522 del 28 de septiembre de 2016, en virtud al proceso de reasentamiento adelantado por el Plan Jarillón de Cali en la Zona de Alto Riesgo No Mitigable por inundación del Jarillón del Rio Cauca y las Lagunas del Pondaje y Charco Azul del Municipio de Santiago de Cali a realizarse por la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres”[96]. · Copia de la “Solicitud publicación en cartelera: oficio Citación Notificación Personal” presentada por el Asesor del Despacho del Alcalde del Municipio de Santiago de Cali, con radicado 201841630010004504 de fecha del 12 de febrero de 2018[97]. · Copia de la “Solicitud publicación en cartelera NOTIFICACIÓN POR AVISO” presentada por el Asesor del Despacho del Alcalde del Municipio de Santiago de Cali, con radicado 201841630010005474, con fecha del 22 de febrero de 2018[98]. 6. Actuaciones realizadas en sede de revisión Mediante correo electrónico dirigido a esta Corporación, la señora Irma Jesucita Benavidez envió al Despacho del Magistrado Sustanciador los siguientes documentos con la finalidad de que fuesen valorados en la sentencia, a saber: · Copia del Acta de reunión con fecha del 5 de febrero de 2019, donde se realiza la entrega voluntaria del techo Nº193185, a la cual asistieron la accionante y el señor Alexander Erazo Benavidez[99]. · Copia del certificado de paz y salvo expedido por el Departamento Administrativo de Hacienda Municipal de Santiago de Cali, donde consta que el predio, con dirección de Calle 88Nº 7M Bis-33 se encuentra a Paz y Salvo por concepto de impuesto predial unificado[100]. · Copia del valor del impuesto predial unificado correspondiente al año 2015[101]. · Copia del recibo de servicios públicos domiciliarios expedido por Empresas Municipales de Cali E.I.C.E – E.S.P[102]. · Copia del contrato de arrendamiento de vivienda urbana celebrado entre Franklin Pérez -arrendador- e Irma Jesucita Benavidez -arrendataria- y Alexander Erazo Benavidez -coarrendatario-[103]. · Escrito radicado por la accionante, dirigido al Despacho Sustanciador, donde enuncia las condiciones actuales de vivienda[104]. · Respuesta del derecho de petición presentado por el señor Heriberto Erazo Mora, con fecha del 14 de diciembre de 2017[105]. · Respuesta del derecho de petición presentado por el señor Alexander Erazo Benavidez con fecha del 7 de Septiembre de 2018[106]. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la Revisión de los fallos de tutela proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Planteamiento del caso, problema jurídico y estructura de la decisión Irma Jesucita Benavidez es una mujer con ochenta y nueve (89) años de edad, que sufre hipertensión arterial, diabetes mellitus tipo 2. Asimismo, tuvo vínculo matrimonial con el señor Heriberto Erazo hasta el día de su fallecimiento -27 de septiembre de 2018-. Sostuvo, de manera preliminar, que vive en un predio que, aun cuando es un bien público, lo habitó desde hace treinta (30) años. De igual manera, relató que en el año 2013, como consecuencia del proyecto “Plan Jarillón”, la accionante y su esposo fueron censados con la finalidad de establecer cuáles personas componían su núcleo familiar, el cual, de acuerdo con el censo, lo componen la accionante, Heriberto Erazo Mora -QEPD-, Alexander Erazo Benavidez -hijo- y Miriam Janeth Orejuela Ávila -trabajadora doméstica-. Como consecuencia de ello, la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, mediante acta de fecha del 17 de julio de 2017, resolvió inhabilitar y, por tanto, excluir de los beneficios del programa “Plan Jarillón” a la accionante y su cónyuge, comoquiera que el señor Alexander Erazo Benavidez es propietario del bien inmueble ubicado en la Carrera 1H Nº61A-65 en el barrio Urbanización Barranquilla y, por tanto, tienen una vivienda donde pueden mitigar los riesgos causados por la ola invernal que se presentó entre el año 2010 y 2011. El escrito de tutela sostiene que los funcionarios de la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali indujeron a error al señor Heriberto Erazo Mora con respecto a las personas que conforman el núcleo familiar, pues i) el señor Alexander Erazo Benavidez no convive con ellos -tiene su propio núcleo familiar-; y ii) la señora Miriam Janeth Orejuela Ávila es la persona encargada de cuidarlos -trabajadora doméstica-. Con base en la atribución de dicho error a la administración, la accionante solicitó la protección a sus derechos fundamentales a la vida, a la vivienda en condiciones dignas, a la integridad psíquica, física y emocional Por su parte, en la contestación de la tutela, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres y la Inspección de Policía Categoría Especial - Plan Jarillón explicaron, en primer lugar, el origen, la naturaleza y la finalidad del Plan Jarillón. En este apartado, estas entidades, de manera conjunta, enfatizaron en que dicho plan no consiste en un subsidio de vivienda, sino que, su finalidad es mitigar el riesgo causado por la ola invernal ocurrida en entre los años 2010-2011. Además de lo anterior, sostuvieron que la accionante debió interponer los recursos contra la decisión que determinó no habilitar en el procedimiento administrativo, así como las acciones pertinentes ante la jurisdicción contencioso administrativa. Finalmente, adujeron que se cumplió con el debido proceso administrativo, pues las decisiones fueron adecuadamente notificadas e, incluso, se declaró al señor Heriberto Erazo Mora como renuente y, por tanto, la acción de tutela pretende atacar actuaciones que en su momento debieron ser reprochadas, a través de medios ordinarios. Por tal motivo, solicitaron negar las pretensiones de la acción de tutela. Con base en lo anterior, la Sala Novena de la Corte Constitucional deberá resolver si el Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del Municipio de Santiago de Cali, la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad del Municipio de Santiago de Cali, la Inspección Urbana de Policía y el Fondo de Adaptación Adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda de la accionante como consecuencia de declarar como “No habilitado” frente al proyecto de reasentamiento del proyecto “Plan Jarillón” de Cali y, por tanto, no acceder al beneficio de reasentamiento ofrecido por dicho Plan. Para responder el problema jurídico planteado, la Sala Novena de la Corte Constitucional abordará i) el derecho a la vivienda digna y el principio de confianza legítima; ii) los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, la justicia material y la configuración del exceso ritual manifiesto en las actuaciones administrativas; y, finalmente iii) resolverá el caso concreto. 2.1. El derecho a la vivienda digna, el derecho fundamental al debido proceso y confianza legítima El numeral 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos señala la garantía, entre otros, del derecho a la vivienda[107]. Este enunciado es el fundamento del artículo 11, párrafo 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[108]. El Comité DESC ha señalado que el derecho a la vivienda no se debe interpretar en sentido estricto o restrictivo, pues debe considerarse como “el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte”. Este enfoque se sustenta en que el derecho a la vivienda está vinculado de manera indivisible e interdependiente a otros derechos humanos[109]. El Comité DESC, citando la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda[110], explicó el concepto de vivienda adecuada, el cual significa “disponer de un lugar donde poderse aislar si desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”[111]. El concepto de adecuación fue explicado por el mismo Comité DESC en dicha Observación[112]. Según ella, se compone de siete (7) elementos esenciales, a saber: i) seguridad jurídica de la tenencia[113] -una vivienda no es adecuada si no existe para sus usuarios, sean o no propietarios, una protección legal frente a los desalojos y otras amenazas-; ii) disponibilidad de servicios y otros[114] -no hay una adecuada vivienda si no cuenta con los servicios necesarios para una vida sana, cómoda y segura-; iii) gastos soportables[115] -no haya adecuación, si el usuario debe sacrificar la satisfacción de otras necesidades básicas para costear su vivienda-; iv) habitabilidad[116] -no es adecuada una vivienda si los materiales y el tipo de construcción no protegen de amenazas a su salud, ni garantizan una vida cómoda-; v) asequibilidad[117] -el Estado debe establecer medidas de “discriminación positiva” que favorezcan a quienes más necesitan de este derecho -; vi) lugar[118] -la vivienda no es adecuada si se dificulta el acceso a los servicios públicos, al trabajo, educación o salud. Asimismo, es inadecuada si el lugar es peligroso para la salud o la integridad de sus habitantes-; y vii) adecuación cultural[119] -la vivienda debe expresar valores, principios, costumbres y demás elementos que constituyen la identidad cultural de sus habitantes-. Por su parte, la Constitución Política de Colombia dispone que todos los colombianos tienen derecho a la vivienda digna y, a su vez, que el Estado debe fijar las condiciones necesarias para hacerla efectiva[120]. De igual manera, deberá promover planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda[121]. En derechos fundamentales, el concepto de vivienda no ha sido unívoco. En los primeros años de la jurisprudencia, la Corte Constitucional no consideraba la vivienda como derecho fundamental que pudiera ser exigido por medio de la acción de tutela[122]. En dicho periodo, se consideraba la vivienda como un derecho de carácter asistencial, el cual requiere un desarrollo legal para su exigibilidad[123]. Esta posición fue cambiada por la misma corporación. Este consistió en considerar la vivienda como un derecho subjetivo fundamental. Para ello, la Corte optó por dos consideraciones[124]. La primera, analizar el derecho a la vivienda desde el punto de vista de la trasmutación. La segunda consistió en interpretar la fundamentabilidad del derecho a la vivienda por medio de la teoría de la conexidad. En la teoría de la trasmutación, de acuerdo con la jurisprudencia, la vivienda se convierte en un derecho subjetivo “en la medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose, entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto específico.[125]” Por tal motivo, su fundamentabilidad se justificaba cuando existía una intervención legislativa o administrativa que permitiera concretar y delimitar el contenido del derecho. Por su parte, la teoría de la conexidad en el derecho a la vivienda consideró que, en abstracto, no hace parte de los derechos fundamentales; sin embargo, su exigibilidad mediante la acción de tutela dependerá de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto[126]; en ese sentido, de manera específica, cuando se trataba de examinar el derecho a la vivienda en conexidad con, por ejemplo, el mínimo vital, aquel se protegía “cuando dadas las circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de conexidad con otro derecho fundamental”[127]. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha considerado el derecho a la vivienda como un derecho fundamental[128]. Para ello, la Corte sostuvo que el criterio presupuestal de un derecho no puede sustraer la fundamentabilidad de un derecho[129]. En ese sentido, lo determinante del derecho fundamental a la vivienda digna es su relación con el principio de dignidad humana[130]. De manera concreta, la Corte Constitucional ha estudiado diversos escenarios constitucionales sobre el derecho a la vivienda. Uno de ellos es la protección del derecho a la vivienda cuando existen ocupaciones de bienes fiscales o públicos. En dicho escenario, este Tribunal, mediante la técnica de armonización concreta[131], ha garantizado la protección de los bienes de uso público y, asimismo, el derecho a la vivienda digna. Esta técnica ha llevado a la Corte Constitucional a fijar las limitaciones de los principios en aparente tensión. En ese sentido, por un lado, el tribunal sostiene que la confianza legítima no es una fuente directa de derechos de propiedad y, por tanto, no es una vía de normalización de la posesión y, asimismo, no crea para el Estado la obligación de indemnizar por la adopción de una medida jurídicamente válida, la cual es la protección de los bienes públicos[132]. Por otro lado, le impone a la administración el deber de cumplir con el debido proceso administrativo para la garantía de los derechos fundamentales de las personas. Esta obligación se concreta en dos escenarios. La primera, llevar a cabo el debido proceso policivo de acuerdo con las formalidades previstas en la ley. La segunda consiste en que los desalojos forzosos de poblaciones vulnerables están prohibidos mientras no se otorgue una alternativa de reasentamiento, por una parte, y se cumplan con unos estándares mínimos humanitarios para efectuar dicha expulsión, por otra[133]. En estos casos, la Corte Constitucional ha sostenido que en los eventos en que los ocupantes son personas que carecen de recursos económicos para acceder a una vivienda o si se tratan de sujetos de especial protección constitucional, las órdenes de desalojo que no observen un trato digno y con alternativas para los afectados constituye una afectación al derecho a la vivienda[134]. En ese sentido, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las autoridades encargadas de los procesos de restitución están en la obligación de observar que dicho trámite i) se realice con observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten afectados[135]; ii) deben respetar la confianza legítima con la que pudieran contar los afectados[136]; iii) debe existir una cuidadosa evaluación previa, un seguimiento y la actualización necesarios, con miras a asegurar el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales, particularmente a través del acceso a alternativas económicas[137] y; iv) se deben ejecutar de manera que evite desproporciones, como lesiones al mínimo vital de las personas que no cuentan con oportunidades de inserción laboral informal y se hallen en alto grado de vulnerabilidad[138]. 2.2. Las obligaciones de prevención de desastres y reubicación a cargo de las entidades territoriales como expresión del derecho a la vivienda. Reiteración de jurisprudencia De acuerdo con la Corte Constitucional, del derecho fundamental a la vivienda digna se derivan diversas obligaciones estatales. Dentro de ellas, se encuentra la obligación de establecer las condiciones de asequibilidad de la vivienda para personas que viven en zonas del alto riesgo[139]. Asimismo, esta obligación se desprende del artículo 311 de la Constitución, según el cual, los municipios tienen el deber de desarrollar su jurisdicción, propender por el progreso social y cultural de la población[140]. El Congreso configuró dicha obligación. En efecto, en la Ley 9ª de 1989 previó la obligación de implementar una política pública con la finalidad de identificar y evacuar las zonas de alto riesgo y, así, proteger los bienes y derechos de los habitantes[141]. De igual manera, la Ley 2ª de 1991 asigna a los Alcaldes la obligación de realizar un censo en las zonas de alto riego de deslizamiento y ordena efectuar la reubicación de las personas que se encuentren “en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.”[142] Además de lo anterior, la Ley 388 de 1997 precisa que el componente urbano del plan de ordenamiento territorial debe contener por lo menos “(…) los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación[143]. En virtud de la norma anterior, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, determina que corresponde a los municipios, prevenir y atender los desastres en su jurisdicción, adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo, y reubicar los asentamientos que allí se ubiquen[144]. Finalmente, la Ley 1537 de 2012 señala las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés social y de vivienda de interés prioritario, destinados a las familias de menores recursos[145]. Así las cosas, con base en el marco constitucional, legal y jurisprudencial antes señalado, esta Corte ha establecido las reglas que deben atender las entidades territoriales en relación con las personas que habitan las zonas de alto riesgo, a saber: (i) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos[146]; (ii) adelantar programas de reubicación de quienes se encuentran en estos sitios, o implementar las medidas necesarias para eliminar el respectivo riesgo[147]; (iii) la entidad o el funcionario público que no cumpla con lo anterior incurrirá en causal de mala conducta[148]; (iv) cualquier interesado puede presentar ante el alcalde o intendente, la solicitud de incluir una zona o asentamiento al señalado inventario[149]; (v) los inmuebles y las mejoras de quienes deben ser reubicados, pueden ser adquiridos a través de enajenación voluntaria directa o mediante expropiación[150]; (vi) los bienes antes mencionados, adquiridos a través de las modalidades señaladas, pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados[151]; (vii) el terreno a obtener debe pasar a ser un bien de uso público administrado por la entidad que lo adquirió[152]; (viii) las zonas de alto riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria, por tanto, en caso de que quienes las habitan se nieguen a ello, los alcaldes deben ordenar la desocupación en concurso con la policía, así como la demolición de las construcciones averiadas[153]; (ix) finalmente, según lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, las autoridades que incumplan con lo dispuesto en la norma, incurren en el delito de prevaricato por omisión[154]. A partir de lo anterior, la Corte Constitucional sintetizó dos reglas en torno a la actividad de la administración. La primera consiste en que pueden escoger las medidas a adoptar con la finalidad de eliminar las amenazas a los que están expuestas las personas quienes habitan dichas zonas[155]. Por su parte, la segunda regla –en concordancia con la anterior- establece que, si bien los entes locales tienen cierta discrecionalidad, “no les exime de ofrecer atención eficaz y oportuna durante el proceso de restablecimiento de derechos de estas personas, especialmente cuando la afectación se presenta como consecuencia de un desastre natural”[156]. 2.3. Los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, la justicia material y la configuración del exceso ritual manifiesto en las actuaciones administrativas. Reiteración de jurisprudencia El artículo 228 de nuestra Constitución establece el principio de prevalencia del derecho sustancial, en virtud del cual, la jurisprudencia de esta Corte ha explicado[157] que las formalidades “no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no son fines en sí mismas”[158]. Con base en el mismo artículo 228 Superior, la Corte se ha referido al principio de justicia material para explicar que tal mandato “se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Por el contrario, exige una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”[159]. En similar sentido, este Tribunal Constitucional ha explicado que el citado principio es de obligatorio cumplimiento dentro de las actuaciones y decisiones de la administración cuando se definen situaciones jurídicas, pues estas deben, no solo estar ajustadas al ordenamiento jurídico y ser proporcionales a los hechos que las causan o motivan, sino que deben responder a la finalidad de lograr la referida justicia material.[160] A su vez, en desarrollo de los aludidos mandatos de prevalencia del derecho sustancial...