Sentencia T-499 de 2018

T-499-18 Sentencia T-499/18 ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Único mecanismo judicial eficaz para garantizar que los pueblos indígenas sean consultados AFROCOLOMBIANOS Y SUS COMUNIDADES COMO TITULARES INDIVIDUALES Y COLECTIVOS DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Fundamentos normativos y jurisprudencia constitucional CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa CONSULTA PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES NEGRAS Y AFRODESCENDIENTES-Vulneración por no consultar con comunidad, el Plan de Desarrollo Territorial del Municipio que contenía medidas que los afectaban directamente Referencia: Expediente T-4.058.142 Demandantes: Alfonso Santander Pertuz, Felix Barrios Cervantes, Edilsa Moreno de Mejía y Julio López Granados, Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal Demandados: Alcaldía y Concejo Municipal de Zona Bananera Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente, SENTENCIA En el proceso de revisión de la providencia proferida, en segunda instancia, por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga, el 6 de agosto de 2013, que confirmó la sentencia dictada, en primera instancia, por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera, el 3 de julio de 2013, dentro de la acción de tutela de la referencia. I. ANTECEDENTES 1. La solicitud El 24 de junio de 2013, Félix Barrios Cervantes, Julio López Granados, Alfonso Santander Pertuz y Edilza Moreno de Mejía, Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca promovieron acción de tutela contra el Alcalde y el Concejo del Municipio de Zona Bananera, con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental a la consulta previa, presuntamente vulnerado por los demandados, al proferir el Plan de Desarrollo 2012-2015 y el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio, sin antes agotar el correspondiente proceso de consulta con las comunidades afrodescendientes. La situación fáctica, a partir de la cual se fundamenta la presente acción, es la que a continuación se expone: 2. Reseña fáctica y pretensiones 2.1. Manifiestan los demandantes que el 4 de mayo y el 24 de septiembre de 2012 presentaron peticiones ante la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera con el propósito de que les fuera consultado el Plan de Desarrollo 2012-2015 y de que se incluyera dentro del mismo el Plan de Etnodesarrollo Afrocolombiano. Igualmente, el 2 de octubre de 2012, solicitaron que les fuera consultado el Plan de Ordenamiento Territorial, toda vez que el mismo modificaba la clasificación de sus territorios colectivos de rural a urbano. 2.2. Refieren que el Alcalde del Municipio de Zona Bananera, Luis Alberto Molinares Felipe, al contestar dichas peticiones[1], señaló que en los talleres que se realizaron para socializar con la comunidad el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo del Municipio 2012-2015, participaron los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras, de conformidad con lo previsto en las Leyes 152 de 1994 y 388 de 1997. Sin embargo, consideran que con su participación en dichas reuniones no se agotó el proceso de consulta previa de los mencionados instrumentos, pues este debe adelantarse a través de un trámite diferente, tal y como lo establecen los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT. 2.3. Indican que el 7 de abril de 2013, presentaron una petición ante el Concejo del Municipio de Zona Bananera en la que solicitaron a los miembros de la Corporación abstenerse de aprobar el Plan de Ordenamiento Territorial, toda vez que este no surtió el proceso de consulta previa con los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras, como lo establece el Convenio 169 de la OIT. No obstante, el 31 de mayo de 2013, el Concejo Municipal, mediante Acuerdo 007, aprobó el POT. 2.4. En ese contexto, consideran que el Alcalde y el Concejo del Municipio de Zona Bananera vulneraron su derecho fundamental a la consulta previa, al no consultar el Plan de Desarrollo 2012-2015 y el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio con los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras, pues estos contienen medidas que los afectan directamente. En consecuencia, solicitan que: “1. Se realice la consulta previa con nuestros consejos comunitarios para que se incluyan nuestros Planes de Etnodesarrollo, en el plan de Desarrollo Municipal 2. Se destinen los recursos necesarios para nuestros planes de etnodesarrollo 3. Se inaplique de manera temporal el Plan de Desarrollo Municipal del Municipio de Zona Bananera-Magdalena, por vicios constitucionales, hasta tanto se subsane con la consulta previa con nuestros consejos comunitarios para la reforma del plan de ordenamiento territorial” y se “eleve consulta de manera preferente al Ministerio del Interior sobre este proceso y a la Procuraduría General de la Nación delegada para asuntos étnicos.” 3. Trámite procesal y respuesta de la entidad demandada Por Auto del 24 de junio de 2013, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera admitió la acción de tutela y corrió traslado de la misma a las entidades demandadas para que ejercieran su derecho a la defensa. 3.1. Alcaldía Municipal Zona Bananera La Representante Judicial del Municipio señaló que en la implementación del Plan de Desarrollo para el periodo 2012-2015 se surtieron todas las etapas previstas en la ley, incluyendo la consulta previa a los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras del Municipio, tal y como consta en los oficios de convocatoria suscritos por los representantes legales de dichas comunidades, en los documentos de soporte de las mesas de trabajo y en las actas de asistencia. Así mismo, indicó que el municipio, con el fin de realizar una planificación que cobijara a las comunidades afrodescendientes en los diferentes programas y estrategias del plan de desarrollo, incluyó varias partidas presupuestales destinadas a dicha población. Lo anterior, a pesar de que todas las acciones que se desarrollan con el fin de mejorar la calidad de vida de los zoneros tienen un enfoque diferencial, pues la mayoría de los habitantes de Zona Bananera son afrocolombianos. De otra parte, afirmó que no era necesario realizar el proceso de consulta previa respecto de la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio con los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras, por cuanto esta no consagra medidas que afecten directamente a dichas comunidades, toda vez que los territorios en los que desarrollan su dinámica social, económica y cultural no sufrieron ningún tipo de alteración, pues continuaron con su categoría de uso rural. A su vez, informó que el proceso de revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera se realizó porque vencieron los plazos establecidos en la Ley 388 de 1997, toda vez que transcurrieron 12 años desde que entró en vigencia el último Plan de Ordenamiento Territorial, tiempo durante el cual se presentaron varios cambios en el territorio del municipio, tales como el crecimiento poblacional, la vocación del territorio agrícola, el aumento de los indicadores socioeconómicos de pobreza, desempleo, la deforestación en la Sierra Nevada de Santa Marta y el déficit de vivienda, entre otros. Finalmente, advirtió que el proceso de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio contó con la participación de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Afrodescendientes, pues sus representantes asistieron a los talleres que se realizaron para socializar el documento con gremios, comunidades y autoridades locales y regionales. Además, señaló que la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial se difundió a través de cuñas radiales por más de un mes, en las que se invitó a toda la ciudadanía a participar en los talleres de socialización sobre la visión del territorio. 3.2. Concejo del Municipio de Zona Bananera La Representante Legal del Concejo Municipal solicitó al juez de tutela desvincular a la entidad de la acción de amparo, toda vez que no está dentro de sus funciones agotar el proceso de consulta previa del Plan de Desarrollo 2012-2015 y del Plan de Ordenamiento Territorial con los Consejos de Comunidades Negras de Zona Bananera. 4. Pruebas relevantes que obran en el expediente Las pruebas relevantes aportadas al trámite de tutela son las siguientes: · Petición presentada ante la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera, el 24 de septiembre de 2012, por los Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrodescendientes del territorio en la que solicitan la inclusión del Plan de Etnodesarrollo en el Plan de Desarrollo del Municipio 2012-2015. (Folio 6, Cuaderno 1) · Petición presentada ante la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera, el 2 de octubre de 2012, por los Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrodescendientes del territorio en la que solicitan que se les consulte la reforma al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio. (Folios 7-8, Cuaderno 1) · Respuesta emitida por el Alcalde del Municipio de Zona Bananera, el 22 de octubre de 2012, a la petición formulada por los Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrodescendientes del territorio en la que solicitan que se les consulte la reforma al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio. Al respecto, el servidor público afirma que la administración municipal en la elaboración del POT ha garantizado los espacios de participación ciudadana previstos en la Ley 388 de 1997. (Folio 13, Cuaderno 1) · Petición presentada ante el Concejo del Municipio de Zona Bananera, el 7 de abril de 2013, por los Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrodescendientes del territorio, en la que solicitan a la Corporación no darle trámite al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio, por cuanto no les fue previamente consultado. (Folios 9-10, Cuaderno 1) · Respuesta emitida por el Concejo del Municipio de Zona Bananera, el 19 de abril de 2012, a la petición formulada por los Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrodescendientes del territorio en la que solicitan no darle trámite al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio. Al respecto, la Corporación manifestó que debe aprobar todo proyecto que vaya encaminado al beneficio de la comunidad. (Folio 77, Cuaderno 1) · Concepto emitido por el Viceministro para la Participación e Igualdad de Derechos del Ministerio del Interior sobre la necesidad de consultar los planes de desarrollo de las entidades territoriales. En dicho documento se concluye que solo deben consultarse previamente los programas, proyectos o presupuestos del plan de desarrollo que afecten directamente a las etnias. (Folios14-15, Cuaderno 1) · Certificaciones emitidas por el Alcalde del Municipio de Zona Bananera en las que consta que los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras de los Corregimientos de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca están registrados en el libro de Consejos Comunitarios del Municipio de Zona Bananera. (Folios 16, 19-24, Cuaderno 1) · Copia de las actas de asistencia a la reunión de validación del modelo de desarrollo municipal, Plan de Desarrollo Municipal 2012-2015, realizada por el Consejo Territorial de Planeación. (Folio 47-49, Cuaderno 1) · Certificación proferida por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público del Municipio de Zona Bananera, el 25 de junio de 2013, en la que consta que para las vigencias fiscales 2012 y 2013 se aprobaron partidas presupuestales para asumir los compromisos con las Comunidades Negras por valor de “$5.000.000.00 y $10.000.000.00” respectivamente. (Folio 50, Cuaderno 1) · Copia de la Resolución de 2 de febrero de 2012, por medio de la cual el Alcalde del Municipio de Zona Bananera realizó la convocatoria para la renovación parcial de la composición del Consejo Municipal de Planeación, periodo 2012-2015. (Folios 51-53, Cuaderno 1) · Copia del registro fotográfico y documental de las reuniones y talleres de construcción y socialización realizadas por la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera sobre la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial. (Folios 54-56, Cuaderno 1) · Copia de la comunicación de 22 de marzo de 2012, por medio de la cual el Alcalde del Municipio de Zona Bananera invitó a la Representante Legal del Consejo Comunitario de Soplador para que participara en la reunión que se realizaría el 27 de marzo de 2012, en la biblioteca con el fin de articular a la población afrocolombiana en los diferentes programas y estrategias del Plan de Desarrollo de la Zona Bananera 2012-2015. (Folio 58, Cuaderno 1) · Copia de la invitación a la reunión de concertación sobre el Plan de Desarrollo de Zona Bananera 2012-2015 dirigida a la comunidad afrodescendiente de dicho territorio. (Folio 59, Cuaderno 1) · Copia del registro documental de las mesas de trabajo realizadas por la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera con las Comunidades Negras del territorio sobre el Plan de Desarrollo 2012-2015. (Folio 60-70, Cuaderno 1) II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN 1. Sentencia de Primera Instancia El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera, en sentencia proferida el 3 de julio de 2013, declaró improcedente el amparo deprecado por Félix Barrios Cervantes, Julio López Granados, Alfonso Santander Pertuz y Edilza Moreno de Mejía, Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca, al considerar que cuentan con otros mecanismos judiciales para la defensa de sus derechos, toda vez que el Plan de Desarrollo correspondiente al periodo 2012 a 2015 ya se estaba ejecutando y, por lo tanto el mismo adquirió rango de ley. En ese sentido, advirtió que los accionantes pueden presentar una demanda de inconstitucionalidad y solicitar su derogatoria por vicios de procedimiento en su formación. 2. Impugnación La decisión del a-quo fue recurrida oportunamente por parte de los accionantes, quienes se ratificaron en todo lo apuntado en la demanda e insistieron en que con la misma se pretende proteger el derecho fundamental de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas a que se les consulten previamente las medidas administrativas que los afectan. El 15 de julio de 2013, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga avocó conocimiento de la acción de tutela de la referencia y vinculó al Ministerio del Interior para que rindiera un informe sobre las consultas que la Alcaldía y el Concejo del Municipio de Zona Bananera tenían que realizar para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial con las Comunidades Afrodescendientes de los Corregimientos de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca. 3. Ministerio del Interior El Director de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior informó que en el Municipio de Zona Bananera se registran las siguientes comunidades: En el Corregimiento de Sevilla, el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Sevilla que tiene una solicitud en trámite para la titulación de Territorios Colectivos. En el Corregimiento Tucurinca, el Consejo Comunitario de Comunidad Negra del Corregimiento de Tucurinca. Adicionalmente, se registra sin ubicación especial, la Organización de Comunidades Afrocolombianas del Municipio Zona Bananera Magdalena-Suto Gende a Sengande y un proceso en trámite ante el Incoder para la titulación de Territorios Colectivos de la Comunidad “Guacamayal”. 4. Sentencia de Segunda Instancia El Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga, a través de fallo de 6 de agosto de 2013, confirmó en su integridad el pronunciamiento adoptado en primera instancia, al considerar que la acción de tutela es improcedente, toda vez que los demandantes cuentan con otros mecanismos judiciales para la defensa de sus derechos, tales como la acción de inconstitucionalidad y la acción de cumplimiento. III. Revisión del Proceso de Tutela por parte de la Corte Constitucional Remitido el expediente de tutela de la referencia a esta Corte para su eventual revisión, la Sala de Selección Número Nueve, mediante Auto del 26 de septiembre de 2013, notificado el 11 de octubre siguiente, dispuso su revisión, a través de la Sala Tercera de Revisión. IV. Actuaciones adelantadas en sede de revisión 1.1. En Auto del 17 de enero de 2014, el Magistrado Sustanciador encontró necesario recaudar algunas pruebas para verificar los hechos relevantes del proceso y mejor proveer en el presente asunto. En consecuencia, resolvió: “Primero: Por la Secretaria General de esta Corporación, requiérase al Alcalde del Municipio de Zona Bananera, Magdalena, para que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a partir de la notificación del presente auto, remita copia del actual Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial, e informe si realizó proceso de consulta previa con los consejos comunitarios demandantes. Segundo: Por la Secretaria General de esta Corporación, requiérase a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación, para que, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes, contadas a partir de la notificación del presente auto, informen a este despacho si conocen de algún proceso de consulta previa realizado en el municipio de la Zona Bananera, con el fin de expedir el actual Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial. Tercero: Por la Secretaria General de esta Corporación, requiérase a Félix Barrios Cervantes, Julio López Granados, Alfonso Santander Pertuz y Edilza Moreno de Mejí, quienes dicen actuar como representantes de los consejos comunitarios de comunidades negras y afrocolombianas de Sutogende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca, para que, dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes contadas a partir de la notificación del presente auto, informen de qué manera afecta directamente a sus comunidades la expedición del actual Plan de Desarrollo y el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Zona Bananera. Cuarto: Suspender el término para la resolución del trámite de revisión del fallo proferido dentro del expediente de la referencia, hasta cuando sea recibida y evaluada por esta Corporación la información indicada anteriormente (artículo 57 del Acuerdo 05 de 1992-Reglamento Interno de esta Corporación).” 1.2. Vencido el término probatorio, la Secretaría General de esta Corporación, en comunicación del 7 de febrero de 2014, informó al despacho del Magistrado Ponente que recibió dos Oficios, uno suscrito por Patricia Luna Paredes, Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas de la Defensoría del Pueblo y otro firmado por Danilo Aníbal Valbuena Ussa, Coordinador del Grupo de Asuntos Étnicos y Población LGTBI de la Procuraduría General de la Nación. 1.2.1. Defensoría del Pueblo La Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas de la Defensoría del Pueblo, mediante Oficio 4080-0070, informó que no ha recibido ninguna petición en la que los accionantes soliciten la intervención de la entidad. De igual manera, adujó que requirió a la Defensoría Regional del Magdalena y a la Dirección de Consulta Previa para que aportaran información sobre el caso, sin embargo, manifestaron no tener conocimiento de dicho asunto. En virtud de lo expuesto, afirmó que la Delegada adelantaría las gestiones necesarias en coordinación con la Defensoría Regional del Magdalena para contactar a los Consejos de Comunidades Negras de Zona Bananera, conocer su situación y brindar la asesoría y atención que estas comunidades requieran. 1.2.2. Procuraduría General de la Nación El Coordinador del Grupo de Asuntos Étnicos y Población LGTBI, mediante Oficio de 31 enero de 2014, informó al Magistrado Sustanciador que una vez revisada la base de datos de la entidad se pudo establecer que no se ha radicado ninguna solicitud de acompañamiento para los procesos de consulta previa del Plan de Desarrollo 2012-2015 y del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera. 1.3. El 12 de febrero de 2014, la Secretaría General de la Corporación remitió al despacho del Magistrado Ponente un Oficio firmado por los señores Julio López Granados, Alfonso Santander Pertuz, Edilsa Moreno de Mejía y Feliz Barrios Cervantes, Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas de Guacamayal, Sevilla, Tucurinca y Suto Gende del Municipio de Zona Bananera. 1.3.1. Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas de Guacamayal, Sevilla, Tucurinca y Suto Gende del Municipio de Zona Bananera. Los señores Julio López Granados, Alfonso Santander Pertuz, Edilsa Moreno de Mejía y Felix Barrios Cervantes, Representantes Legales de los mencionados Consejos, afirmaron que el Plan de Desarrollo que elaboró el Alcalde del Municipio de Zona Bananera para el periodo 2012-2015 no contó con su participación y, por lo tanto, no incluyó el Plan de Etnodesarrollo de sus comunidades, lo que implicó que no pudieran acceder a los recursos del sistema general de regalías ni a los subsidios de mejoramiento de vivienda del Banco Agrario, pues para que las comunidades negras reciban dichos recursos sus proyectos deben estar incluidos en el plan de desarrollo del municipio. De igual manera, señalaron que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera los afecta directamente, en la medida en que modifica la clasificación de sus territorios de rural a urbanos. 1.4. El 14 de febrero de 2014, la Secretaría General de la Corporación envío al despacho del Magistrado Sustanciador un Oficio suscrito por Julio Cesar Rivera, Profesional Universitario de la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera, mediante el cual remite copia del Plan de Desarrollo Municipal 2012-2015, copia del Plan de Ordenamiento Territorial y un informe sobre el proceso de consulta previa que la administración realizó con los Consejos Comunitarios y las Organizaciones de Comunidades Negras. 1.4.1. Secretaria de Planeación y Obras Públicas de la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera En el mencionado informe, el funcionario afirmó que, para la construcción del Plan de Desarrollo 2012-2015, la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera realizó el correspondiente proceso de consulta previa con los Consejos Comunitarios y Organizaciones de Comunidades Negras del territorio. Dicho proceso se llevó a cabo en varias etapas, en las cuales participaron el Alcalde, la Secretaría de Planeación y Obras Públicas, el Consejo de Gobierno, el Consejo Territorial de Planeación, las Veedurías Ciudadanas, la Sociedad Civil, el Concejo Municipal y los Consejos Comunitarios y las Organizaciones de las Comunidades Negras. Adujó que el Plan de Desarrollo es un instrumento que permite planificar el progreso del ente territorial, pues contiene el programa de gobierno que el Alcalde de turno adelantará durante sus cuatro años de mandato. Por su parte, el Plan de Ordenamiento Territorial tiene como objetivo regular los procesos de ocupación del espacio, las necesidades presentes y futuras de la población y garantizar el mejoramiento de su calidad de vida. Señaló que, el 27 de marzo de 2012, se realizó el proceso de consulta previa del Plan de Desarrollo 2012-2015 del Municipio de Zona Bananera con los Consejos Comunitarios y Comunidades Negras que habitan en el territorio. Como resultado de dicho proceso, se incluyeron varias de sus propuestas en los diferentes ejes estratégicos del mencionado plan, como, por ejemplo, en los programas de: pobreza extrema, cultura para el bienestar social, desarrollo humano con garantías de igualdad, salud para todos con calidad, eficiencia, recreación y deporte para una vida saludable, ocupación y ordenamiento del territorio, empleo y desarrollo económico. Además, sostuvo que todas las acciones que desarrolla el municipio en aras de mejorar la calidad de vida de sus habitantes tienen un enfoque diferencial, pues el grupo étnico mayoritario del territorio es el afrocolombiano. De otra parte, adujó que, aun cuando los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras de la Zona Bananera no tienen territorios colectivos en el municipio y el Plan de Ordenamiento Territorial no contiene medidas que los afecten directamente, la Alcaldía los invitó a participar en la elaboración de dicho documento. Afirmó que los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras contaron con varios espacios de participación en la elaboración del Plan de Desarrollo 2012-2015 y del Plan de Ordenamiento Territorial, pues estos incluso tienen representación en el Consejo Territorial de Planeación. Sostuvo que el proceso de modificación y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera cumplió con los requerimientos legales y de participación ciudadana señalados en la Ley 388 de 1997, Decreto 879 de 1998, Ley 810 de 2003 y Decreto 2079 de 2003, toda vez que se realizó por el vencimiento de los plazos previstos en dicha normatividad y consistió en la revisión ordinaria de sus componentes general y estructural. En la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio se tuvieron en cuenta, tanto el modelo de crecimiento rural disperso en 11 corregimientos, ubicados a lo largo de la línea férrea y la vía Ruta del Sol, como la variable ambiental, y la interrelación de los dos ecosistemas estratégicos, la Sierra Nevada y la Ciénaga Grande. Advirtió que en el proceso de modificación y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera se realizaron más de 15 talleres en los que participaron gremios, comunidades, autoridades locales y regionales. Así mismo, se hicieron encuestas en todos los corregimientos indagando la visión de la comunidad sobre el territorio. Finalmente, afirmó que en el Plan de Ordenamiento Territorial no se realizaron cambios en el uso de los territorios que habitan las comunidades afrodescendientes. 1.5. Luego de que se estudiaron las pruebas recaudadas, y los cambios producidos durante el trámite del proceso de tutela en sede de revisión, el magistrado sustanciador advirtió que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera fue modificado por el Concejo municipal, mediante Acuerdo 002 de 2017, por medio del cual se amplió el área de expansión urbana y suelo urbano a los corregimientos de Sevilla, Rio Frio, La Gran Vía, Orihueca, Tucurinca, Julio Zawady, San José de Kennedy, Guacamayal y Santa Rosalía. En consecuencia, mediante Auto del 27 de julio de 2018, resolvió: “PRIMERO.- Por Secretaría General, OFÍCIESE a la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera, para que en el término de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente Auto, remita los antecedentes y estudios que tuvo en cuenta para elaborar el “ajuste al plan básico de ordenamiento territorial del Municipio de Zona Bananera, Departamento del Magdalena, para facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda de interés social y se otorgan unas facultades”, aprobado por el Concejo municipal mediante Acuerdo N° 002 de 2017. Así mismo, para que informe a esta Sala lo siguiente: · Si previamente a la expedición del mencionado proyecto de ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial consultó con los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras del territorio las medidas que consagra dicho acto administrativo. · Si tiene conocimiento de que contra el Acuerdo N° 002 de 2017 se haya presentado algún tipo de acción judicial. Para efectos de dar respuesta a los anteriores requerimientos, allegar las pruebas documentales, de audio y video que considere pertinentes. SEGUNDO. - Por Secretaría General, OFÍCIESE a los accionantes, para que en el término de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente Auto, informen a esta Sala lo siguiente: · Si les fue consultado el proyecto de “ajuste al plan básico de ordenamiento territorial del Municipio de Zona Bananera, Departamento del Magdalena, para facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda de interés social y se otorgan unas facultades”, aprobado por el Concejo municipal mediante Acuerdo N° 002 de 2017. · Si consideran que las medidas consagradas en el Acuerdo N° 002 de 2017 afectan de manera directa los derechos de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras del Municipio de Zona Bananera. En caso afirmativo, deberán allegar los elementos de juicio que consideren pertinentes para demostrar la concreta afectación, tales como estudios técnicos, científicos o académicos, testimonios, oficios presentados ante la administración en busca de la protección de sus garantías, informes de organizaciones oficiales o no gubernamentales, etc · Si han presentado contra el Acuerdo N° 002 de 2017 algún tipo de acción judicial. Para efectos de dar respuesta a los anteriores requerimientos, allegar las pruebas documentales, de audio y video que considere pertinentes.” 1.6. Vencido el término probatorio, la Secretaría General de esta Corporación, en comunicación del 14 de agosto de 2018, informó al despacho del Magistrado Ponente que recibió un Oficio suscrito por Wendy Pertuz, Edilsa Moreno de Mejía, Félix Barrios Cervantes y Julio López Granados. Así mismo, indicó que no se recibió respuesta alguna por parte de la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera. 1.6.1. Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Suto Gende, Sevilla, Tucurinca y Guacamayal del Municipio de Zona Bananera Wendy Pertuz, Edilsa Moreno de Mejía, Félix Barrios Cervantes y Julio López Granados señalaron que no les fue consultado el ajuste al Plan Básico de Ordenamiento Territorial, aprobado mediante Acuerdo N°002 de 2017. Afirmaron que los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas están presentes en el Municipio de Zona Bananera desde “antes de la guerra de los mil días, desde que nos escapamos de las cadenas de la colonia, fuimos explorando y asentándonos en estas tierras fértiles a orillas de las tierras de la Ciénaga Grande de Santa Marta y sus alrededores. Con la llegada del Narcotráfico en la década de los ochenta y la violencia de los grupos armados ilegales, muchas familias afro fueron desplazadas de su hábitat y se fueron asentando en los corregimientos de Sevilla, Tucurinca, Guacamayal, Orihueca, Soplador, La Gran Vía, Varela, Candelaria, Rio Frio y otros centros poblados”. En ese contexto, indicaron que el ajuste que se realizó al Plan de Ordenamiento Territorial del municipio y por medio de la cual se modificó la clasificación de sus territorios de rural a urbano, los afecta directamente, toda vez que “a) El principio de Autonomía y Autogobierno fundamentos de nuestra constitución como Consejos Comunitarios fue desconocido por la Administración Municipal, ya que esos territorios ya estaban constituidos los Consejos Comunitarios de la referencia y por ende no podía modificarse de área rural a urbana, b) estamos registrados en el Ministerio del Interior desde los años 2008-2010, como prueba de que tenemos territorios colectivos que no pueden ser elevados a la categoría de predio Urbano, c) los servicios públicos, los impuestos predial, de industria y comercio y los valores de todo lo que se mueve alrededor de nuestras comunidades aumentaría significativamente, d) para todos estos territorios colectivos de comunidades negras y afrodescendientes existen programas rurales de vivienda liderados por el Ministerio de Agricultura y que no es necesario que nuestros territorios se eleven a la categoría de predios urbanos para realizar proyectos de vivienda, e) nuestra cosmovisión, nuestra cultura afro, nuestra forma de vivir, de pensar no puede aceptar unos modelos de vivienda que no se ajustan a nuestras creencias y valores, porque en los proyectos de vivienda rural para comunidades negras las viviendas se realizan a nuestro querer y el material que escojamos de acuerdo a nuestras costumbres”. 1.7. El 16 de agosto de 2018, la Secretaría General de la Corporación envío al despacho del Magistrado Sustanciador un Oficio suscrito por Jan Carlos Fuentes Bustamante, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Municipal de Zona Bananera, mediante el cual dio respuesta al requerimiento que hizo la Sala el 27 de julio del año en curso. 1.7.1. Alcaldía del Municipio de Zona Bananera Jan Carlos Fuentes Bustamante, Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Zona Bananera, señaló que el 19 de diciembre de 2016 convocó a cada uno de los Representantes de los Consejos Comunitarios Afrodescendientes y al Personero Municipal, para que asistieran a la mesa de trabajo, consulta y socialización del ajuste al Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera, que se realizaría el 22 de diciembre del mismo año. Sin embargo, dicha reunión no se pudo realizar por la ausencia de los convocados. Advirtió que, a pesar de lo anterior, el 10 de enero de 2017, el Municipio convocó nuevamente a los mencionados representantes, los cuales hicieron caso omiso al llamado de la administración. Adujó que la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera en ningún momento quiso vulnerar los derechos de los Consejos Comunitarios Afrodescendientes, por el contrario, adelantó acciones pertinentes para llevar a cabo el trámite de consulta previa de la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial. Sin embargo, este no se pudo efectuar por la no comparecencia de sus representantes. De otra parte, sostuvó que el Municipio de Zona Bananera tiene las siguientes obligaciones: “1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley. 2. Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios y resguardos indígenas, incorporando las visiones de las minorías étnicas, de las organizaciones comunales y de los grupos de población vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e instrumentos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios-UPRA-, para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según la ley orgánica de la materia. Los planes de desarrollo municipal deberán incluir estrategias y políticas dirigidas al respeto y garantía de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. 3.Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros, los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal. 4.Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana, en coordinación con las autoridades locales de policía y promover la convivencia entre sus habitantes. 5.Promover la participación comunitaria, la cultura de Derechos Humanos y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El fomento de la cultura será prioridad de los municipios y los recursos públicos invertidos en actividades culturales tendrán, para todos los efectos legales, el carácter de gasto público social, de conformidad con el artículo 10, numeral 8 de la Ley 397 de 1997.” En ese contexto, afirmó que “dado la conformación geográfica del ente territorial y el atraso que se presenta desde su conformación, la cual son 19 años, y que, por la mala administración, hoy por hoy que esta administración viene trabajando arduamente en aras de sacar este municipio adelante, se quiera ver empañada dicha gestión por el no cumplimiento de un derecho que muy a pesar de ser fundamental, no se le ha causado perjuicio irremediable a ninguno de los miembros de las asociaciones afro ni mucho menos a cualquier otro habitante de este ente territorial, por el contrario todo se realizó con base en el principio de buena fe.” Adicional a lo anterior, señaló que no tiene conocimiento de que se haya presentado ninguna acción judicial contra el Acuerdo 002 de 2017. De conformidad con lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional que declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que los accionantes cuentan con otro mecanismo judicial para la defensa de sus derechos, como es la acción de simple nulidad. 1.8. En Auto del 10 de septiembre de 2018, se dispuso el recaudo de algunas pruebas para verificar hechos relevantes del proceso y mejor proveer en el presente asunto. En consecuencia, resolvió: “PRIMERO. - Por Secretaría General, OFÍCIESE a la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera, para que en el término de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente Auto, informe a esta Sala lo siguiente: · Qué proyectos ha realizado, está realizando o tiene planeado realizar en virtud de la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial, aprobada mediante Acuerdo N° 002 de 2017. Específicamente, en los territorios de los Consejos Comunitarios de los Corregimientos de Sevilla, Suto Gende, Tucurinca y Guacamayal. Para efectos de dar respuesta a los anteriores requerimientos, allegar las pruebas documentales, de audio y video que considere pertinentes. SEGUNDO. - Por Secretaría General, OFÍCIESE a los accionantes, para que en el término de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente Auto, informen a esta Sala lo siguiente: · Porqué, aun cuando la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera los convocó, en dos oportunidades[2], para consultarles la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial, aprobada mediante Acuerdo N° 002 de 2017, decidieron no acudir a las reuniones programadas, tal y como consta en los Oficios N°. 003, 004, 007, 006, 014 que se adjuntan. Para efectos de dar respuesta a los anteriores requerimientos, allegar las pruebas documentales, de audio y video que considere pertinentes.” 1.9. Vencido el término probatorio, la Secretaría General de esta Corporación, en comunicación del 19 de septiembre de 2018, informó al despacho del Magistrado Ponente que recibió dos Oficios, uno suscrito por Wendy Pertuz, Edilsa Moreno de Mejía, Félix Barrios Cervantes y Julio López Granados y otro firmado por Jan Carlos Fuentes Bustamante, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Municipal de Zona Bananera. 1.9.1. Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Suto Gende, Sevilla, Tucurinca y Guacamayal del Municipio de Zona Bananera Wendy Pertuz, Edilsa Moreno de Mejía, Félix Barrios Cervantes y Julio López Granados, Representantes Legales de los Consejos Comunitarios, afirmaron que la razón por la cual no acudieron a las convocatorias que realizó la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera para consultarles el ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial fue porque dicho ente territorial no tiene competencia para adelantar el proceso de consulta, pues esto solo le corresponde al Ministerio del Interior. 1.9.2. Alcaldía del Municipio de Zona Bananera Jan Carlos Fuentes Bustamante, Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Zona Bananera, refiere que, en virtud del Acuerdo 002 de 2017, se han realizado varios proyectos en los corregimientos de Sevilla, Tucurinca y Guacamayal que benefician a la comunidad, como, por ejemplo: En el corregimiento de Tucurinca se construyó una cancha de fútbol sintética, aulas de clase y baterías sanitarias. Además, se mejoró la infraestructura de la biblioteca del Centro de Desarrollo Infantil y la inspección de Policía. Próximamente se construiría la Estación de Policía. En el corregimiento de Sevilla se remodeló la cancha de futbol, la cancha múltiple y se recuperó el espacio público alrededor de dichos escenarios deportivos. Así mismo, se está construyendo un dique y gaviones en el barrio Rabo Largo y pronto se remodelará el parque central y la inspección de policía. En el corregimiento de Guacamayal se construyó un Centro de Desarrollo Infantil para la atención de 100 niños y aulas educativas. Además, se está construyendo un mega parque que incluirá canchas de fútbol sintéticas, canchas múltiples, juegos biosaludables, entre otros y después se remodelará la cancha de Montecristo. Finalmente, adujó que la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial, aprobada mediante Acuerdo 002 de 2017, se realizó para incluir proyectos de vivienda en dichos corregimientos y, posteriormente presentarlos antes el Gobierno Nacional. V. Consideraciones 1. Competencia Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 26 de septiembre de 2013, proferido por la Sala de Selección Número Nueve de esta Corporación. 2. Presentación del caso La presente acción de tutela se promueve contra el Plan de Desarrollo 2012-2015 y el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera, elaborados y aprobados por la Alcaldía y el Concejo del ente territorial, mediante Acuerdos 011 y 007 de 2013, toda vez que no fueron consultados previamente con los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras del territorio a pesar de que, según afirman los accionantes, contienen medidas que los afectan directamente. Contrario a lo anterior, la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera aduce que el Plan de Desarrollo 2012-2015 sí fue consultado con los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras que habitan en el territorio y refiere, como prueba de ello, que se incluyeron varias de sus propuestas en los diferentes ejes estratégicos del plan. De otra parte, señala que el Plan de Ordenamiento Territorial no fue consultado con dichos Consejos porque no contiene medidas que los afectaran directamente. Sin embargo, añade que los mismos participaron en la elaboración del referido plan. De dicho proceso conoció, en primera instancia, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zona Bananera, despacho que declaró improcedente el amparo deprecado por los accionantes, al considerar que cuentan con otros mecanismos judiciales para la defensa de sus derechos, toda vez que el Plan de Desarrollo correspondiente al periodo 2012-2015 ya se está ejecutando y, por lo tanto, el mismo adquirió rango de ley. Así pues, pueden presentar una demanda de inconstitucionalidad y solicitar su derogatoria por vicios de procedimiento en su formación. Impugnada la decisión, la misma fue confirmada por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga. Durante el trámite de revisión, la Sala, con el fin de verificar la concreta y directa afectación de los derechos de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Afrodescendientes del Municipio de Zona Bananera, decretó la práctica de varias pruebas. De los elementos probatorios allegados, se advirtió que el 27 de marzo de 2012, la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera consultó con los Representantes de los Consejos Comunitarios y Organizaciones de Base de las Comunidades Negras, el Plan de Desarrollo 2012-2015, el cual, a su vez, fue aprobado por el Concejo Municipal, mediante Acuerdo N°011 de 21 de junio de 2013. Al respecto, la sala considera que, aun cuando no hay certeza de que el mencionado proceso de consulta haya cumplido con las exigencias constitucionales, en esta oportunidad, no resulta necesario determinar dicha cuestión, como quiera que para cuando esta Corte conoció del proceso, en sede de revisión, el plan de desarrollo 2012-2015 ya se estaba ejecutando. Además, en la medida en que, actualmente, en el municipio de zona bananera se está implementando el plan de desarrollo correspondiente al periodo 2016-2019, el cual fue aprobado por el Concejo Municipal, mediante acuerdo n° 008[3], y cuyo artículo 5° señaló “el presente Acuerdo rige desde la fecha de su publicación[4] y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Su vigencia se extenderá hasta que se apruebe y publique un nuevo plan de desarrollo en los términos previstos en la Ley 152 de 1994 (Orgánica de Planeación)”. En ese sentido, encuentra la Sala que el Acuerdo N° 011 de 2013, por medio del cual se aprobó el Plan de Desarrollo 2012-2015 del Municipio de Zona Bananera, no está produciendo efectos jurídicos sobre las comunidades afrodescendientes del territorio. La circunstancia de que el Plan de Desarrollo 2012-2015, haya sido expresamente derogado por el Acuerdo N° 008 de 31 de mayo de 2016, y, además, no esté produciendo efectos jurídicos sobre las comunidades afrodescendientes, lleva a concluir que, en relación con dicho asunto, opera el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por sustracción de materia.[5] Ahora bien, en relación con el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera, aprobado mediante Acuerdo 007 de 2013, la Sala observa que este no fue consultado previamente con los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras del Territorio. Sin embargo, sus representantes participaron en los talleres que se realizaron para la construcción y socialización del mencionado instrumento. Así mismo, se advierte que el POT se encuentra vigente y que solo fue objeto de una modificación, mediante Acuerdo 002 de 2017, por medio de la cual se ajustó el área de expansión urbana y suelo urbano del municipio a los corregimientos de Sevilla, Rio Frio, La Gran Vía, Orihueca, Tucurinca, Julio Zawady, San José de Kennedy, Guacamayal y Santa Rosalía. Cabe aclarar que los Consejos Comunitarios demandantes consideran que la última modificación al Plan de Ordenamiento Territorial contiene medidas que los afectan directamente y, por lo tanto, también tenía que haberles sido consultada, pues cambia la clasificación de sus territorios de rural a urbano. Contrario a lo anterior, la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera señala que convocó a los representantes de los mencionados Consejos, en dos oportunidades, para consultarles dicha decisión. Sin embargo, estos nunca acudieron a la citación. Al respecto, los representantes legales de los mencionados consejos comunitarios señalan que no acudieron a las convocatorias que realizó la Alcaldía del Municipio de Zona Bananera porque no es la entidad competente para adelantar el proceso de consulta previa, toda vez que dicha función le corresponde al Ministerio del Interior. En ese contexto, la Sala tendrá que determinar si el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera y su posterior modificación contienen medidas que afectan directamente a los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras del territorio y, por lo tanto, debían ser consultados con estos previamente. 3. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con la situación fáctica expuesta, en esta oportunidad, le corresponde a la Sala Tercera de Revisión determinar si en el caso objeto de estudio, la acción de tutela es procedente para proteger el amparo solicitado. Si se supera el test de procedibilidad, pasará a determinar si las entidades demandadas vulneraron el derecho fundamental a la consulta previa de los accionantes, al expedir y aprobar el Plan de Ordenamiento Territorial y su posterior modificación, sin antes agotar el correspondiente proceso de consulta con dichas comunidades. Para resolver el mencionado problema jurídico, la Sala se ocupará de reiterar la doctrina constitucional en torno a los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos para la protección del derecho fundamental a la consulta previa; (ii) la protección de los derechos fundamentales de los afrocolombianos y de sus comunidades en la jurisprudencia constitucional y; (iii) el derecho fundamental a la consulta previa: fundamentos normativos, procedencia y criterios de aplicación de la consulta. Finalmente, expondrá el contenido del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera y de su posterior modificación. 4. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos para la protección del derecho fundamental a la consulta previa. Reiteración de Jurisprudencia El artículo 86 constitucional consagra la acción de tutela como un mecanismo de protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. En virtud del principio de subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, esta Corporación ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales ordinarios de protección al alcance del actor, el amparo será procedente si el juez constitucional logra determinar que: (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados y; (ii) se requiere del amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, se configuraría un perjuicio irremediable. Por regla general, la acción de amparo resulta improcedente para revocar actos administrativos, pues para reclamar dicha pretensión existen en el ordenamiento jurídico mecanismos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante lo anterior, la Corte ha señalado que, en ciertos casos, los medios ordinarios de defensa judicial no son idóneos para la protección de derechos fundamentales, como por ejemplo, cuando quien la solicita es un sujeto de especial protección constitucional o de una persona que esté en una circunstancia de debilidad manifiesta[6]. Es así como “el amparo constitucional procede con el fin de salvaguardar bienes cuya inmediata protección resulta necesaria, siempre y cuando los medios ordinarios de defensa judicial existentes, atendiendo a las condiciones del caso concreto, resulten insuficientes para lograr dicho cometido”[7]. Dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, la anterior consideración conduciría a la conclusión de que, a menos que se acreditase la amenaza de un perjuicio irremediable que justificase una medida de amparo transitorio, la acción de tutela resultaría improcedente en este caso. Sobre el particular, en Sentencia SU-217 de 2017, la Corte Constitucional aclaró que aun cuando el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé el desconocimiento de la consulta previa como una causal de nulidad de los actos administrativos, esto “no desvirtúa ninguna de las razones a las que ha acudido la Corte Constitucional para concluir que la tutela es el mecanismo preferente para la protección de los derechos de los pueblos indígenas, tales como la discriminación histórica, la consideración de los pueblos como sujetos de especial protección constitucional y la dimensión constitucional particularmente intensa de estos conflictos, en tanto no sólo se refieren a derechos fundamentales, sino a las bases del orden político establecido por el Constituyente de 1991.” De igual manera, frente a la inclusión en el Código de nuevas medidas cautelares, la Corte consideró que estas “siempre operan en función del objeto final del trámite que se cifra en el control de legalidad de los actos administrativos y no en la solución de complejos problemas constitucionales, como los que involucran los derechos de comunidades y pueblos indígenas. Además, su efectividad no iguala ni supera a la de la acción de tutela, debido a la congestión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” Es importante precisar, en esta oportunidad, que los grupos étnicos que son titulares del derecho a la consulta previa, en Colombia, son los grupos indígenas y las comunidades afrodescendientes constituidas como tal, bajo el régimen legal que les es propio. Las comunidades negras son titulares de los derechos constitucionales fundamentales a la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales, al uso, conservación y administración de sus recursos naturales, y a la realización de la consulta previa en caso de medidas que les afecten directa y específicamente.[8] En ese orden de ideas, no existe en el ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la diferencia, por consiguiente compete al Juez de Tutela emitir las órdenes tendientes a asegurar su supervivencia, en los términos del artículo 86 de la Carta[9]. De conformidad con lo expuesto, pasa la Sala a realizar el análisis de procedencia de la acción de tutela en el caso objeto de estudio. 4.1. Análisis de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto El 24 de junio de 2013, Félix Barrios Cervantes, Julio López Granados, Alfonso Santander Pertuz y Edilza Moreno de Mejía, Representantes Legales de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca promovieron acción de tutela contra el Alcalde y el Concejo del Municipio de Zona Bananera, con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental a la consulta previa, presuntamente vulnerado por los demandados, al proferir el Plan de Desarrollo 2012-2015 y el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio, sin antes agotar el correspondiente proceso de consulta con las comunidades afrodescendientes. 4.1.1. Legitimación por activa El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por las actuaciones u omisiones de las autoridades públicas, y, excepcionalmente de los particulares, en los casos específicamente previstos por la ley. En consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, establece lo siguiente: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. En relación con la legitimación por activa de los miembros de comunidades étnicas para presentar la acción de tutela, esta Corporación ha reconocido “no solo el estatus de sujetos colectivos de derechos fundamentales a las comunidades étnicas, sino que adicionalmente ha establecido que tanto los dirigentes como los miembros individuales de estas comunidades se encuentran legitimados para presentar la acción de tutela con el fin de perseguir la protección de los derechos de la comunidad, así como también las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y la Defensoría del Pueblo”[10]. En el caso sub-exámine, los demandantes Félix Barrios Cervantes, Julio López Granados, Alfonso Santander Pertuz y Edilza Moreno de Mejía, manifiestan que acuden a la acción de tutela con el propósito de obtener el amparo del derecho fundamental a la consulta previa de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y Afrocolombianas de los Corregimientos de Suto Gende, Guacamayal, Sevilla y Tucurinca del Municipio de Zona Bananera, en su condición de Representantes Legales de dichos Consejos. Dicha condición, a su vez, fue acreditada por parte del Secretario de Desarrollo Comunitario y Social del Municipio, mediante certificaciones en las que hace constar que los mencionados consejos se encuentran registrados en el libro de consejos comunitarios del municipio de Zona Bananera, además señala quienes son sus respectivos representantes legales.[11] En ese sentido, los accionantes se encuentran plenamente legitimados para instaurar la presente acción, en la medida en que se identifican como miembros y autoridades de comunidades afrodescendientes y solicitan la protección de sus derechos. 4.1.2. Legitimación por pasiva La Alcaldía y el Concejo Municipal de Zona Bananera tienen legitimación por pasiva en el presente proceso, por cuanto se les atribuye la violación del derecho fundamental en discusión, toda vez que los demandantes pretenden que se dejen sin efectos instrumentos elaborados y aprobados por dichas entidades, como el Plan de Desarrollo 2012-2015 y el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Zona Bananera, pues, según afirman, a pesar de que contienen medidas que los afectan directamente, no fueron consultados previamente con las comunidades afrodescendientes del municipio. 4.1.3. Subsidiariedad La Corte Constitucional, en la Sentencia SU-383 de 2003, señaló que dada la especial significación que para la subsistencia de los pueblos indígenas y tribales comporta su participación en las decisiones que puedan afectarlos, el mecanismo de consulta previa constituye un derecho fundamental, “pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social económica y cultural de las comunidades indígenas y para asegurar por ende su subsistencia como grupo social”.[12]En ese contexto, cuando está de por medio la supervivencia de las comunidades étnicas como pueblos reconocibles, sin perjuicio de la controversia que deba adelantarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cabe la acción de tutela como mecanismo de protección adecuado para la garantía del derecho a la consulta previa de tales comunidades sobre asuntos que las afectan directamente. Sobre el particular, la Corte, tal y como se expuso en el acápite anterior, mediante Sen...