Sentencia T-499 de 2013

T-499-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-499/13 ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE EN PROCESO DISCIPLINARIO-Procedencia excepcional Por regla general, esta Corporación ha señalado que la acción de tutela es improcedente para cuestionar actos de trámite dictados dentro de un proceso disciplinario que aún no ha concluido, por cuanto el accionante tiene a su alcance otros medios de defensa procesal como son pedir nulidades, interponer recursos o intervenir en el trámite en procura de defender sus derechos, a la vez que puede cuestionar dicho acto posteriormente por vía contencioso administrativa de forma conjunta con el acto que ponga fin a la actuación administrativa. No obstante, excepcionalmente ha admitido la procedencia de la acción tutelar contra actos de trámite, cuando pueda observarse que esa decisión, que tiene la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación, y a su vez de proyectarse en la resolución final o acto definitivo, ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario, con lo cual vulnera al disciplinado las garantías establecidas en la Constitución Política. ACTO DE TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Diferencias En el marco de las actuaciones administrativas y disciplinarias, según la doctrina calificada sobre la materia, los actos administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se articula y sus efectos, son de dos tipos. Los primeros denominados actos de trámite o preparatorios, son los que se encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo, y salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situación jurídicas concretas; y los segundos llamados actos definitivos, son los que ponen fin a la actuación administrativa, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. ACTO DEFINITIVO-Concepto según ley 1437 de 2011 El nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en su artículo 43, señala que los actos definitivos son aquellos que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o que hacen imposible continuar la actuación; por ende, aquellos actos que no refieran a ese contenido específico, se consideran como actos de trámite dentro de actuaciones administrativas o disciplinarias por ser meramente instrumentales. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE EN PROCESO DISCIPLINARIO-Improcedencia general La jurisprudencia constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida en que tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en el acto definitivo posterior. Empero, ha estimado que en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo tuitivo como mecanismo definitivo, para lo cual el juez de tutela deberá valorar cada caso en concreto y analizarlo ceñido a los criterios establecidos para habilitar excepcionalmente la protección constitucional. DEBIDO PROCESO EN TRAMITE DISCIPLINARIO/DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Principios sustanciales a los que está sometido La Corte ha sostenido que en acatamiento al debido proceso y en ejercicio del derecho de defensa, el disciplinado tiene derecho a que en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, sea oído, pueda hacer valer sus propias razones y argumentos, pueda controvertir y objetar las pruebas en su contra, así como solicitar la práctica y evaluación de las que estiman favorables para la resolución definitiva del caso. Por ende, mediante el respeto de tales derechos, se busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado. Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el derecho de defensa es una garantía del debido proceso de aplicación general y universal, que “constituyen un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico”. RESERVA DE INVESTIGACION DISCIPLINARIA COMO GARANTIA DEL DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo La reserva de la investigación disciplinaria que se fija “hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo”. Significa lo anterior que la etapa probatoria propia de la investigación disciplinaria, se encuentra sometida a reserva con fines constitucionalmente admisible, como son garantizar la presunción de inocencia al investigado y resguardar la imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario. Después que se formule pliego de cargos o se profiera acto de archivo definitivo, la investigación se considera pública para proteger la pretensión subjetiva de “ejercer el control del poder político” que le asiste a todos o a cualquier ciudadano, ya que aquella pretensión integra el núcleo esencial del derecho de participación política que establece el artículo 40 de la Constitución Política. Precisamente, la reserva de la investigación disciplinaria fue establecida por el legislador como una excepción al principio de publicidad de las actuaciones administrativas, con la finalidad única de amparar los derechos al buen nombre, a la intimidad e incluso al debido proceso del investigado. Por consiguiente, dicha reserva se viola cuando, estando en trámite la investigación disciplinaria, se ponen en conocimiento de personas que no tienen reconocida la calidad de sujetos procesales, un hecho puntual, una diligencia o una prueba recaudada en la fase de instrucción procesal. De allí que se le exija a los sujetos intervinientes total hermetismo frente a las actuaciones que se adelantan en esa fase, porque las pruebas que se acopian y las averiguaciones que se realizan, al ser filtradas o de conocimiento público, podrían llegar a fracasar. DERECHO AL BUEN NOMBRE, A LA INTIMIDAD Y A LA PRESUNCION DE INOCENCIA DEL INVESTIGADO-Reserva de investigación disciplinaria hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo El debido proceso se aplica en la fase de instrucción salvaguardando la reserva de la investigación disciplinaria para proteger los derechos al buen nombre, a la intimidad y a la presunción de inocencia que cobijan al investigado, reserva que opera por disposición legal, hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo de la investigación. A partir de allí el proceso disciplinario se convierte en público, con el fin de permitir a los ciudadanos que intervengan ejerciendo el control del poder político como derecho que consagra el artículo 40 de la Constitución Política. ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE EN PROCESO DISCIPLINARIO-Improcedencia por no existir vulneración del debido proceso disciplinario adelantado contra cónsul de Colombia en Chile Referencia: expediente T-3833999 Acción de tutela instaurada por Fulvia Elvira Benavides Cotes contra el Ministerio de Relaciones Exteriores – Oficina de Control Disciplinario Interno. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil trece (2013). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela dictados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera – Subsección B, el 11 de septiembre de 2012, y el Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda – Subsección A, el 20 de noviembre de 2012, que resolvieron la acción de tutela que presentó Fulvia Elvira Benavides Cotes contra el Ministerio de Relaciones Exteriores – Oficina de Control Disciplinario Interno. I. ANTECEDENTES 1. Hechos y acción de tutela interpuesta: El 13 de agosto de 2012, por medio de apoderado judicial, la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes instauró acción de tutela contra el Ministerio de Relaciones Exteriores – Oficina de Control Disciplinario Interno, por considerar que éste con sus omisiones le vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia y a la igualdad ante la Ley, atendiendo los siguientes hechos: 1.1. Manifiesta la accionante que estando en ejercicio del cargo de Cónsul General de Colombia ante el Gobierno de la República de Chile[1], el cual ocupó hasta el 30 de junio de 2008, presentó una afección sintomatológica de salud, por lo cual acudió al médico especialista en urología en la ciudad de Santiago de Chile, quien la atendió en diferentes citas y controles durante el periodo comprendido entre el 12 de abril de 2007 hasta el 26 de noviembre de la misma anualidad[2]. 1.2. Cuenta que durante ese periodo le fueron concedidas dos incapacidades: la primera, el 5 de septiembre de 2007 por un tiempo de 3 días[3], y la segunda, el 26 de noviembre de 2007 por un lapso de 5 días[4]; sin embargo, señala que ninguna de dichas incapacidades las tomó para su recuperación, debido a la carga de trabajo “que requería la presencia de la Cónsul para resolver los asuntos urgentes que a diario se presentaban con los connacionales residentes en ese país”. 1.3. Narra que encontrándose en los días de la segunda incapacidad no disfrutada, los síntomas de su enfermedad se hicieron más gravosos, conllevando a realizar consultar con un médico homeópata en Bogotá, quien posteriormente la atendió el 1° de diciembre de 2007 en esta ciudad y le otorgó 5 días de incapacidad comprendidos entre los días 3 al 7 de diciembre de 2007[5], documentos médicos y de incapacidad que aduce fueron remitidos posteriormente al Ministerio de Relaciones Exteriores. 1.4. Señala la accionante que el 15 de mayo de 2008, Colmena Riesgos Profesionales dirigió memorial al Coordinador de Nómina del Ministerio de Relaciones Exteriores, manifestándole que una vez revisados los documentos y las incapacidades, se encuentra incluida la correspondiente a Fulvia Benavides Cotes y recomendó realizar los trámites del pago de acuerdo con la Ley 100 de 1993[6]. 1.5. Mediante memorando interno CNP No. 27484 del 30 de mayo de 2008, el Coordinador de Nómina de dicho Ministerio, certificó que de acuerdo con el desprendible de nómina de la señora Fulvia Elvira Benavides Cotes, en el mes de enero de 2008 se le efectuó el descuento por concepto de reintegro de licencia médica por valor de US$122.22. De igual manera, certificó que el 26 de diciembre de 2007, el Ministerio solicitó a Colmena ARP la convalidación de la incapacidad de la accionante[7]. Por ende, el Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de la resolución No. 3322 del 7 de julio de 2008, resolvió validar a partir del 3 de diciembre de 2007, la incapacidad médica por enfermedad a la Cónsul General de Colombia en Santiago de Chile y señaló que debió reintegrarse el 10 de diciembre de 2007[8]. La actora resalta que esta resolución se produjo 6 meses después de haber tomado los días de incapacidad médica. 1.6. Aduce la actora que el desplazamiento urgente que debió realizar de Santiago de Chile a Bogotá con el fin de atender su estado de salud, originó que una persona anónima enviara una queja a la Cancillería denunciando un abandono del cargo por parte de la Cónsul de Colombia en Chile, y supuestas irregularidades en el ejercicio de sus funciones. 1.7. Debido a lo anterior, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante auto del 28 de enero de 2008[9], ordenó declarar abierta la indagación preliminar, etapa en la cual decretó como prueba escuchar en versión libre a Fulvia Elvira Benavides Cotes[10] y oír las declaraciones juramentadas de dos auxiliares administrativas del Consulado de Colombia en Chile[11]. 1.8. Más de un años después, el 6 de marzo de 2009, esa misma oficina ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra de la actora, por cuanto (i) ésta había dejado firmados documentos en blanco y etiquetas preimpresas con su firma para adelantar trámites consulares, pese a estar incapacitada y fuera de su sede de trabajo; y (ii) porque no había seguido el proceso administrativo de informar de inmediato a la Dirección del Talento Humano o a su superior, para que procediera el encargo de las funciones del respectivo consulado. En ese auto además la oficina accionada decretó otras pruebas que estimó pertinentes para el trámite procesal[12]. A raíz de ello, la actora fue apartada de su cargo de Cónsul. 1.9. Esgrime que el 14 de agosto de 2009, el Jefe de Asuntos Disciplinarios del Ministerio accionado, decretó varias pruebas[13], entre ellas comisionar al Cónsul General de Colombia en Chile para escuchar la ampliación de los testimonios de las señoras Lya Eunice Gutiérrez Parrales y Anyely Caicedo de Castaño, funcionarias del consulado de Colombia en Chile. De la práctica de esa prueba fue notificada la actora por el Cónsul General de Colombia en Chile, quien finalmente, ante una solicitud de aplazamiento radicada por aquella, fijó la fecha de práctica de la diligencia para el 14 y 15 de septiembre de 2009, ambos días a las 2:30 pm[14]. 1.10. La actora indica que a pesar de lo anterior, el 27 de agosto de 2009, el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario de Ministerio decretó la práctica directa de las declaraciones a los funcionarios Lya Eunice Gutiérrez Parrales, Anyely Caicedo de Castañeda, Lina Torres, Carlos Lazcano, Álvaro Perdomo y Juan Enrique Niño. 1.11. Justo para esa época, la actora señala que “surgió el supuesto anónimo, quien no es sujeto procesal reconocido dentro del proceso”, quien mediante correo electrónico fechado el 3 de septiembre de 2009 y dirigido al Canciller de Colombia Jaime Bermúdez, insistió en la figura de abandono del cargo por parte de la accionante entre el 1° y el 9 de diciembre de 2007, ya que había comprobado con la aerolínea Avianca que el itinerario de la actora fue Santiago de Chile – Bogotá – Santa Marta – Bogotá – Santiago de Chile, al igual que afirmó dicho anónimo que la excusa médica por enfermedad era falsa, que la actora había dejado documentos firmados en blanco (supervivencias, pasaportes, visas, poderes, etc) y que el esposo de la accionante estaba presionando telefónicamente a los testigos para que cambiarán la versión[15]. 1.12. Para la accionante, el contenido de ese correo electrónico “deja entrever claramente el rompimiento de la reserva de la información y el prejuzgamiento sobre la presunción de inocencia, generando un desequilibrio procesal”, por cuanto sujetos que no estaban reconocidos en el proceso tuvieron acceso a la información sobre la prueba testimonial decretada, lo que la actora estima un detrimento a sus derechos fundamentales y a tener un proceso claro, justo e imparcial. Incluso, señaló que como un agravante de esa situación, la Jefe de Asuntos Disciplinarios del Ministerio, Dra. Luz Marina Penagos, en el mes de abril de 2009 durante un viaje que hizo a Chile, realizó comentarios sobre la investigación prejuzgando y hablando de imposición de sanciones a Fulvia Elvira Benavides Cotes. De ello tuvo conocimiento por una declaración juramentada de María Cecilia Ried[16], quien se desempeñaba como Asesora Jurídica del Consulado de Colombia en Chile. 1.13. Indica que después de ese impase, el 19 de octubre de 2009, la Oficina de Asuntos Disciplinario del Ministerio recepcionó la declaración del médico homeópata que la había atendido Dr. Fredy Villarraga Franco, quien explicó todo lo relacionado con la enfermedad, el tratamiento, los cuidados que se deben tener para la recuperación de la actora, y la ratificación de la incapacidad médica que le otorgó entre los días 3 al 7 de diciembre de 2007[17]. 1.14. La actora también señala como importante la declaración rendida por el Dr. Álvaro Perdomo González el 5 de noviembre de 2009, funcionario de la Cancillería que ocupó el cargo de Director de Talento Humano para la época en que ocurrieron los hechos de la incapacidad médica, quien sostuvo que Fulvia Elvira Benavides le comentó su situación personal relacionada con los problemas de salud y que tuvieron una conversación fluida en cuento al traslado a Colombia por motivos determinantes como eran el deterioro grave de salud de aquella[18]. 1.15. Arguye que el 7 de septiembre de 2010, presentó un escrito solicitando la nulidad de la actuación procesal a partir del auto de apertura de fecha 2 de marzo de 2009, por haber omitido la notificación persona a la investigada como sujeto procesal dentro de la investigación[19], petición que fue negada por la Jefe de Control Interno del Ministerio accionada en auto de 14 de septiembre de 2010[20] y recurrida por la actora en reposición. Además, expone que recusó a la Dra. Luz Marina Penagos, Jefe de Control Disciplinario, “porque había demostrado que no era una funcionaria de fiar y menos había garantizado los derechos constitucionales y legales, por su proceder como investigadora”[21]; dicha recusación fue despachada desfavorablemente el 30 de septiembre de 2010, por la Secretaria General del Ministerio de Relaciones Exteriores[22]. 1.16. Indica la actora que sin explicación alguna, la Dra. Luz Marina Penagos fue removida de su cargo y en su reemplazo fue designado el Dr. Carlos Alberto Rodríguez, quien mediante auto del 10 de noviembre de 2010 ordenó continuar con el proceso disciplinario[23], y al día siguiente decidió no reponer la decisión denegatoria de la nulidad procesal[24]. 1.17. El 29 de septiembre de 2011, el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio accionado formuló pliego de cargos contra la actora[25], y el 1° de noviembre de 2011 la accionante presentó descargos, según indica, “haciendo caer en cuenta al investigador, que de las pruebas recaudadas, omitió estudiar y calificar la declaración del Dr. Álvaro Perdomo, contentiva de todos los detalles previos al traslado de la doctora Fulvia Elvira Benavides a Bogotá, con el fin de realizar el chequeo médico y atender el tratamiento ordenado por el galeno de la medicina”[26]. No obstante, la providencia del 29 de septiembre de 2011 y la actuación subsiguiente fue declarada nula el 13 de enero de 2012, por no haberse ordenado el cierre de la investigación disciplinaria[27]. 1.18. Por esa razón, el 14 de febrero de 2012, la Oficina accionada nuevamente formuló pliego de cargos contra la actora variando, según ésta, la falta disciplinaria de abandono del cargo y el potencial daño causado a la Administración Pública, a la de presunta extralimitación y omisión de funciones[28], “omitiendo el análisis completo de todas las pruebas, transcribi[endo] parcialmente las declaraciones de las funcionarias de Santiago de Chile de una forma sesgada para sus propios intereses y olvid[ando] nuevamente el análisis de la declaración del doctor Álvaro Perdomo, anterior Jefe de Talento Humano”. 1.19. Derivado de ese nuevo pliego de cargos, la actora fue escuchada en descargos el 8 de marzo de 2012[29], diligencia en la cual dejó constancia de la “desviación en la investigación” porque no hubo pronunciamiento por los hechos inicial que motivaron la queja, es decir, por el abandono del cargo y potenciales daños a la Administración Pública, sino que se cambió la adecuación de la falta disciplinaria. 1.20. En esa diligencia la actora solicitó varias pruebas para ejercer defensa frente a la supuesta nueva falta endilgada, pero por auto del 3 de abril de 2012, le fueron negadas por inconducentes e impertinentes[30]. Esa decisión fue objeto de reposición y en subsidio apelación por parte de la actora, insistiendo sobre la viabilidad de las pruebas por haber cambiado la modalidad de la calificación de la falta en extralimitación de funciones, cuando en un principio la queja se centraba en el supuesto abandono del cargo y daños causados a la Administración Pública. La decisión denegatoria de pruebas fue confirmada en ambas instancias[31]. 1.21. Ante tal situación, la accionante recusó al Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio acusado, Dr. Carlos Alberto Rodríguez Córdoba, recusación que no fue aceptada mediante resolución No. 4401 del 30 de julio de 2012[32]. 1.22. Con el anterior panorama procesal, la accionante estima que la actuación disciplinaria adelantada en su contra no respeta lo atinente a la reserva de la investigación, ni acata el principio constitucional de presunción de inocencia al investigado, por cuanto desde el auto del 6 de marzo de 2009 que ordenó la apertura de la investigación, la información ha sido filtrada a personas que no son sujetos procesales, como la persona anónima que presentó la queja. 1.23. Indica que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la reserva de información en los procesos disciplinarios hasta la etapa de práctica de pruebas, y en el presente caso antes de esa etapa “se publicaron detalles que solo fueron acordados con el Cónsul General de Colombia en Chile y con la Jefe de Asuntos Disciplinarios”, última funcionaria a quien enrostró conductas indebidas por prejuzgamiento y relevación de la información reservada durante un viaje que hizo a Chile. 1.24. Además, la accionante señala que el proceso disciplinario en su contra vulnera el debido proceso porque, de un lado, cambió la calificación de los cargos iniciales constitutivos de falta disciplinaria, y del otro, porque negó pruebas relevantes para la investigación que fueron solicitadas por aquella en la diligencia de descargos que rindió el 8 de marzo de 2012, arguyendo que corresponden a la defensa que cimienta contra la nueva calificación de la falta disciplinaria por extralimitación de funciones. Agrega que tampoco fueron valoradas pruebas determinantes como la declaración del Dr. Álvaro Perdomo. 1.25. Así, estima que las decisiones proferidas en dicho proceso son arbitrarias e irrazonables, “porque cada una de ellas nacieron viciadas y no corrigieron los errores en su tiempo, aún habiendo puesto en conocimiento tales situaciones, ratificando con ese actuar funcional, la violación de normas constitucionales”. 1.26. En virtud de lo antedicho, la accionante invoca la tutela solicitando el amparo de los derechos al debido proceso, a la administración de justicia y a la igualdad ante la Ley, presuntamente vulnerados por el Ministerio accionado. En consecuencia, pide dejar sin valor y efecto las actuaciones y decisiones administrativas disciplinarias comprendidas desde el 6 de marzo de 2009, con el auto que ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en su contra, hasta la resolución No. 4401 del 30 de julio de 2012, inclusive, la cual resuelve la recusación formulada contra el Dr. Carlos Alberto Rodríguez Córdoba. Así mismo, solicitó ordenar el cierre de la investigación de acuerdo con las pruebas aportadas, “las cuales demostraron que no hubo ningún abandono del trabajo y menos ha existido un daño probado causado a la Administración Pública, por los días que estuv[e] enferma (…), por no constituir falta disciplinaria”. 2. Respuesta del Ministerio accionado: El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores solicita declarar improcedente el amparo constitucional deprecado por la accionante, dado que no se encuentra hecho alguno que permita inferir una acción u omisión generadora de amenaza o de peligro a los derechos fundamentales de la investigada disciplinariamente. Lo primero que pone de presente es que con base en la queja anónima que recibió el Ministerio accionado, las pruebas que fueron recaudadas en la fase preliminar de la investigación disciplinaria evidenciaron que “la disciplinada viajó a la ciudad de Bogotá el 1° de diciembre de 2007, con el fin de acudir a su médico de confianza debido a que venía presentando quebrantos de salud, tal como se corroboró en las incapacidades médicas allegadas al proceso (…), y que su ausencia de la Sede Consular del 3 al 7 de diciembre de 2007 obedeció a la incapacidad médica expedida el 3 de diciembre de 2007 concedida por el Dr. Fredy Orlando Villarraga, por el término de cinco (5) días, certificación que fue allegada por su esposo a la Dirección de Talento Humano el día 19 de diciembre de 2007, y remitida posteriormente por el Ministerio (…) el 26 de diciembre de 2007 a la Administradora de Riesgos Profesionales Colmena para la convalidación de la incapacidad”. Así mismo, durante esa etapa la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio advirtió que “la doctora Benavides Cotes al parecer, dejó firmados documentos en blanco como etiquetas pre-impresas de legalizaciones y de reconocimiento de firma (…), para ser utilizados en su ausencia, lo cual evidenció que durante el periodo comprendido entre el 3 al 7 de diciembre de 2007, se encontró documentación tramitada por el Consulado en la cual aparecería su firma, pese a encontrarse incapacitada y fuera de la Sede Consular”. También señaló que “presuntamente la aludida Cónsul no siguió el procedimiento administrativo establecido para las incapacidades, el cual era informar de inmediato a la Dirección de Talento Humano del Ministerio o a su superior para que, mediante acto administrativo se procediera a efectuar el encargo respectivo del Consulado, pues sólo hasta el 18 de diciembre de 2007 remitió al Ministerio dicha incapacidad”. De tal forma explica que por esas dos conductas se ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra de la accionante y que no es cierto que se hubiese presentado un cambio de modalidad de la calificación de la falta en extralimitación de funciones, ya que la misma estuvo presente tanto en el auto del 29 de septiembre de 2011 declarado nulo, como en el nuevo pliego de cargos de fecha 14 de febrero de 2012. Así, esgrime que “los factos de la indagación preliminar e investigación disciplinaria nunca se iniciaron por presunto abandono del cargo”. En segundo lugar, el representante del Ministerio aduce que el abogado de la investigada ya había intentado una petición similar mediante escrito radicado ante la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa el 10 de enero de 2010, solicitando que ésta ejerciera el poder preferente y asumiera la investigación porque estimaba violada la reserva del sumario y consideraba que existía un prejuzgamiento en el caso. Señala que en esa oportunidad, la Procuraduría indicó a la actora que de la copia de la declaración de la Dra. María Cecilia Ried Valdebienito, no se derivaba conducta alguna que permitiera evidenciar la violación de la reserva de las actuaciones disciplinarias, ya que no se hicieron públicas piezas procesales del material probatorio. Agrega que de acuerdo con el artículo 95 de la Ley 734 de 2002, la reserva legal de las diligencias disciplinarias solo se guarda hasta el pliego de cargos y recae sobre el expediente con los documentos y actuaciones que lo conforman, reserva que aduce se mantuvo en el trámite disciplinario adelantado contra la actora. Indica que no ha existido prejuzgamiento por parte de quienes han ejercido como Jefes de la Oficina de Control Disciplinario Interno, y que la accionante siempre ha contado en el proceso disciplinario con su apoderado, quien ha intervenido personalmente en la práctica del abundante material probatorio y ha hecho uso de todos los mecanismos de defensa que la ley le otorga como son: solicitar versiones libres y ampliaciones, aportar pruebas, interponer recursos, interponer nulidades, solicitar la práctica de pruebas, entre otras. Adicional a ello, informó que “la Oficina de Control Disciplinario Interno de este Ministerio a la fecha no ha proferido decisión de fondo sobre el asunto”. En tercer lugar, explica que las pruebas que solicitó la accionante en la diligencia de descargos que rindió el 8 de marzo de 2012, fueron negadas por ser impertinentes e inconducentes en la medida que algunas de ellas ya obraban en el acervo probatorio del proceso disciplinario, y otras como la ampliación de la declaración del Dr. Álvaro Alfonso Perdomo era irrelevante porque ya había dado su versión en el trámite indicando que conoció el estado de salud de la disciplinada, pero nunca afirmó haber recibido oportunamente la incapacidad expedida el 3 de diciembre de 2007 a la actora, para que Talento Humano hiciera los trámites administrativos correspondientes al encargo de funciones por ausencia de la Cónsul titular. En cuarto lugar, el representante del Ministerio manifiesta que la recusación contra el Dr. Carlos Alberto Rodríguez Córdoba no fue admitida porque, a pesar de mediar denuncia penal presentada por la accionante contra aquel, no se ha dictado dentro del proceso penal resolución de acusación notificada a quien funge como Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio, lo cual torna inviable jurídicamente la configuración del impedimento o de la recusación alegada. Finaliza señalando que el Ministerio accionado ha garantizado todos los derecho a la investigada y ha respetado los procedimientos establecidos en la ley, de tal manera que no ha quebrantado ninguno de los derechos fundamentales que ésta invoca en el amparo tutelar, ni ha incurrido en irregularidades que afecten el debido proceso, como tampoco las garantías de imparcialidad, transparencia y objetividad en el trámite de la actuación disciplinaria. 3. Sentencias objeto de revisión: 3.1. Primera instancia: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, mediante sentencia del 11 de septiembre de 2012, negó el amparo solicitado por la actora al estimar que la tutela es improcedente contra los actos de trámite proferidos dentro de un proceso disciplinario, salvo que se cumpla con las siguientes exigencias: que la actuación no haya concluido, que el acto defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final y que la actuación ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho. Indicó que el último requisito en mención no se cumple, porque en el proceso disciplinario se le han garantizado todos los derechos a la actora. Agregó que la reserva legal de la investigación disciplinaria no fue quebrantada por la otrora Jefe de la oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio acusado, por cuanto la declaración juramentada que rindió María Cecilia Ried se cimienta en apreciaciones subjetivas que no demuestran que aquella funcionaria haya revelado alguna pieza procesal de la investigación. Consideró que contrario a una conducta de prejuzgamiento, la accionante ha contado con todas las garantías procesales al poder ejercer su derecho de contradicción, presentar recursos, descargos y pedir la práctica de pruebas. En cuanto al supuesto cambio de calificación de los cargos disciplinarios, el Tribunal señaló que el pliego de cargos fijado en auto del 29 de septiembre de 2011 fue declarado nulo, por lo cual el único pliego de cargos corresponde al auto dictado el 14 de febrero de 2012, es decir que técnicamente no se puede hablar de una variación de los cargos porque el primer acto de imputación perdió existencia jurídica y fuerza jurídica vinculante. Respecto a la supuesta violación al debido proceso porque en el pliego de cargos no se tuvo en cuenta todas las pruebas recaudadas, el Tribunal precisó que dicho pliego analizó las pruebas practicadas en la indagación preliminar y en la investigación disciplinaria, refiriendo a qué pruebas fueron utilizadas para la formulación de cada cargo disciplinario, tal como lo dispone el numeral 5° del artículo 163 de la Ley 734 de 2002. Frente a la negativa de la práctica de ampliación de la declaración del doctor Álvaro Alfonso Perdomo solicitada por la actora en el escrito de descargos, el a-quo indicó que el Jefe de la Oficina accionada señaló las razones por las cuales esa prueba era inconducente para la investigación, ya que si bien el doctor Álvaro Alfonso Perdomo se desempeñaba para la época de los hechos como Director de Talento Humano (E) del Ministerio, en el expediente aparecían otros elementos de juicio que permitían determinar cuál era el procedimiento de presentación de incapacidades y de delegación de funciones consulares. Y finalmente, en tratándose de las demás pruebas testimoniales que solicitó la actora en su escrito de descargos, advirtió el Tribunal que ésta no controvirtió ese aspecto en la acción de tutela, razón por la cual se abstuvo de emitir pronunciamiento alguno porque estimó que no era punto de discusión constitucional. 3.2. Impugnación presentada por la parte actora: El abogado de la accionante presentó impugnación contra la decisión del Tribunal a-quo, aduciendo que en el caso de su prohijada la tutela es procedente porque (i) la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no ha concluido “por cuanto aún está pendiente la práctica de la única prueba decretada con ocasión de la solicitud elevada en el escrito de descargos sobre la versión libre de la doctora Fulvia Elvira Benavides Cotes”; (ii) los actos acusados definen situaciones especiales y sustanciales dentro de la actuación que se proyectan en la decisión final, pues existió violación a la reserva del sumario y prejuzgamiento por parte de la doctora Luz Marina Penagos, anterior Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio, ya que en una charla pública condenó a la disciplinada sin ser oída y vencida en juicio “tal como lo demostró con sus actuaciones y confabulaciones con el quejoso, entregando información y pruebas para publicarlas y hacerlas conocer de terceras personas, hechos que no permitían la continuidad como titular de la investigación”. Además de ello, lo mismo acontece respecto de la actuación del doctor Carlos Alberto Rodríguez “por haber omitido el estudio de pruebas legalmente recaudadas y por haber negado sin ninguna justificación el derecho a decretar las pruebas solicitadas oportunamente, con el objeto de hacer la defensa del pliego de cargos”; y, (iii) las actuaciones cuestionadas ocasionan una vulneración y amenaza real por cuanto cada uno de los trámites viciados de la investigación disciplinaria van a influir directamente en la decisión final, lo cual causa un perjuicio irremediable a la accionante. Siguiendo la narración realizada en el escrito tutelar, la parte actora insistió en que la Oficina de Control Disciplinario Interno quebrantó la reserva legal de la investigación disciplinaria y que en el pliego de cargos valoró de forma parcializada el material probatorio porque omitió tener en cuenta la declaración Álvaro Perdomo. Además, estimó vulnerado el derecho de defensa porque las pruebas que obran en el expediente están enderezadas a cuestionar la presunta falta disciplinaria de abandono del cargo, y no la de extralimitación de funciones; por ende, al negársele la práctica de nuevas pruebas que la disciplinada considera relevantes para ejercer su defensa, se vulneran garantías constitucionales. 3.3. Segunda instancia: El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2012, revocó la decisión del a-quo y concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso que le asiste a la actora. En consecuencia, ordenó al Jefe de Control Disciplinario Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores dejar sin efectos el auto del 3 de abril de 2012 por medio del cual negó la práctica de pruebas solicitadas por el apoderado judicial de la investigada Fulvia Elvira Benavides Cotes, para en su lugar, frente al cargo uno, ordenar la ampliación de la versión libre de la investigada y la ampliación de las declaraciones de Lya Eunice Gutiérrez Parrales, Anyel Caicedo de Castañeda y María Cecilia Ried, y respecto del cargo dos, ordenar la ampliación de la versión libre de la indagada, así como la ampliación de la declaración de Álvaro Perdomo González. Para cimentar su decisión, el Consejo de Estado comenzó por afirmar que para ese momento no se había producido el acto definitivo resolviendo la investigación disciplinaria, y que por ende, los actos de trámite que se surten dentro de la investigación pueden ser objeto de análisis por parte del juez de tutela cuando se encuentran comprometidas garantías constitucionales del investigado, sobre todo si refieren al debido proceso y al derecho de defensa. Con ese norte señaló que, frente a la violación de la reserva y el prejuzgamiento, esos temas fueron objeto de estudio por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la Procuraduría General de la Nación, quienes no hallaron ninguna irregularidad y concluyeron que se trata de un aspecto respecto del cual la actora hizo uso de los medios procesales que tenía a su alcance y que fue suficiente dilucidado. Además, específicamente frente a la declaración que rindió María Cecilia Ried frente a la conducta de prejuzgamiento en que al parecer incurrió la doctora Luz Marina Penagos, indicó que la funcionaria fue removida del cargo de Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno y que en la actualidad adelanta la investigación disciplinaria una persona diferente a quien no se le acusa de haber incurrido en esas conducta. Después el ad-quem centró su estudio en la supuesta modificación de los cargos disciplinarios imputados a la investigada, tema respecto del cual adujo que “examinados los hechos puestos en conocimiento de la entidad en el anónimo, el auto de apertura a investigación disciplinaria y el auto de formulación de cargos, se observa coherencia en la actuación adelantada por la entidad, pues en ningún momento se calificó la falta de alguna manera en las actuaciones previas, tal actuación sólo se vino a hacer en el auto de formulación de cargos y los hechos son los mismos. // En las anteriores condiciones, por este aspecto tampoco se observa vulneración de ningún derecho fundamental”. Seguidamente, el Consejo de Estado analizó el argumento que expuso la accionante sobre la violación al debido proceso por negársele la práctica de las pruebas pedidas en los descargos que rindió en la investigación disciplinaria que adelanta el Ministerio acusado. Sobre el punto, con relación a la falta uno fijada en el pliego de cargos (extralimitación de funciones y dejar firmados documentos en blanco), indicó que a pesar de imputarse el mismo a título de culpa, “no encuentra la Sala ninguna actividad probatoria oficiosa y la de la parte actora no fue atendida, con el fin de determinar la gravedad que se le atribuye a la falta cometida por la actora”. Así, precisó que la Ley 734 de 2002 proscribió toda forma de responsabilidad objetiva y por lo mismo estableció unos criterios que además de haber sido enlistados, no fueron examinados en cuanto a las modalidades y circunstancias, los motivos, el grado de perturbación del servicio y, en fin, todas aquellas circunstancias que rodearon los hechos y que pudieran llevar a una conclusión diferente en relación con este aspecto. De ahí que consideró relevante contar con la ampliación de la versión libre a la investigada, y con la ampliación de las declaraciones de Lya Eunice Gutiérrez Parrales, Anyely Caicedo de Castañeda y María Cecilia Ried. En cuanto a la falta dos (no informar la actora en tiempo de su situación de incapacidad) que fue calificada a título de dolo, indicó que la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio “no tuvo en cuenta las pruebas que obraban en el expediente para determinar una posible exclusión de la responsabilidad disciplinaria y solicitadas en el auto de cargos, negó el decreto y práctica de aquellas que podían llevar al esclarecimiento de la situación. // Lo anterior, por cuanto el Director de Talento Humano de la época, emitió el memorando interno DTH No. 45872 del 25 de agosto de 2009, en el que deja constancia de que para diciembre de 2007, los funcionarios de la planta externa debían remitir a la Dirección de Talento Humano las incapacidades expedidas por el médico tratante ‘a la mayor brevedad’ e inmediatamente eran remitidas a la Administradora de Riesgos Profesionales para su validación”. Según el ad-quem, significa lo anterior que no existía un término perentorio dentro del cual los empleados de dicho Ministerio debieran remitir las incapacidades, término frente al cual ni siquiera es clara una circular interna que refiere al reporte de incapacidades. Agregó que es importante tener en cuenta el testimonio de Álvaro Perdomo porque dentro de su declaración afirma que la investigada le manifestó la necesidad eventual de ausentarse de la ciudad de Santiago de Chile para atender sus dolencias médicas, de lo cual se desprende que le informó que se iba a ausentar por circunstancias médicas. De allí consideró el ad-quem que la declaración de Álvaro Perdomo es una prueba que se debe valorar y que la ampliación de tal declaración es conducente, procedente y necesaria “por cuanto en sentir de la Sala con ellas podría llegar a excluirse la responsabilidad que en la comisión de la falta se le ha endilgado en el auto de cargos a la actora. // En efecto, es necesario determinar con claridad si el Director de Talento Humano de la época, funcionario competente para el efecto, dio la autorización que se extraña en el proceso disciplinario, para que la actora se ausentara por razones de salud de su cargo (…)”. Contra esa decisión, el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio presentó solicitud de aclaración, la cual fue rechazada por extemporánea mediante auto del 31 de enero de 2013. II. TRÁMITE EN SEDE DE REVISIÓN: 1. Encontrándose el expediente en sede de revisión, de los documentos que allegaron tanto la parte actora como el accionado a la Corte, el Magistrado Sustanciador advierte la ocurrencia de las siguientes circunstancias: (i) El 8 de noviembre de 2012, es decir, estando en trámite la acción de tutela de segunda instancia y antes de proferirse decisión por el ad-quem, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores dictó fallo de primera instancia dentro del proceso disciplinario que se adelanta contra Fulvia Elvira Benavides Cotes. En esa decisión la declaró responsable disciplinariamente de haber incurrido en las faltas de extralimitación de funciones a título de culpa y de omitir el conducto regular para reportar oportunamente la incapacidad médica que tuvo en diciembre de 2007, conducta última que calificó como dolosa. Debido a lo anterior, le impuso como sanción disciplinaria la suspensión en el ejercicio de funciones e inhabilidad especial por el término de 8 meses. (ii) Ese fallo fue notificado al apoderado de la investigada[33], quien el 26 de noviembre de 2012 interpuso el recurso de apelación contra el mismo, el cual le fue concedido y, en consecuencia, el proceso fue remitido el 27 de noviembre de 2012 a la Oficina Jurídica que es la encargada de proyectar las decisiones de segunda instancia que firma la Ministra. (iii) Una vez fue notificada la decisión tutelar del Consejo de Estado, la Jefe Encargada de la Oficina accionada, doctora María del Pilar Enrique Pacheco, profirió el auto del 3 de diciembre de 2012, en el cual ordenó escuchar en ampliación de versión libre a Fulvia Elvira Benavides Cotes el día jueves 6 de diciembre de 2012 a las 9:00 am, escuchar en ampliación de declaración juramentada a Lya Eunice Gutiérrez, Anyely Caicedo de Castañeda, María Cecilia Ried, y escuchar la declaración juramentada del doctor Álvaro Alfonso Perdomo González, para lo cual comisionó a funcionarios del Ministerio; además, dispuso oficiar al apoderado de la investigada para que en el término de 3 días allegará los respectivos cuestionarios. (iv) En escrito del 6 de diciembre de 2012, el apoderado de la investigada presentó a la Oficina de Control Disciplinario Interno solicitud de nulidad del auto del 3 de diciembre de esa anualidad, porque en su sentir quien debía acatar el fallo de tutela no era esa oficina sino la Oficina Jurídica del Ministerio porque el expediente se encontraba allí surtiendo la segunda instancia disciplinaria. (v) El 30 de noviembre de 2012, el Jefe de la Oficina Jurídica Interna del Ministerio remite el expediente disciplinario al Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno, para que éste último proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela que profirió el Consejo de Estado. (vi) El día de la práctica de pruebas decretadas con ocasión de la tutela (6 de diciembre de 2012), ni la accionante ni su apoderado se hicieron presentes para ampliar descargos[34], como tampoco allegaron cuestionario alguno de preguntas para los deponentes. (vii) Después de varios memoriales presentados por el abogado de la parte actora con diferentes informes y pedimentos dirigidos a la Oficina accionada, la Sala resalta el que radicó el 13 de enero de 2013, en el cual solicitó decretar la prescripción de la acción disciplinaria conforme lo establece el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, porque el trámite disciplinario adelantado en contra de Fulvia Elvira Benavides Cotes prescribió el 7 de diciembre de 2012, esto es, un día después de la diligencia de ampliación de versión libre a la disciplinada ordenada por tutela, a la cual no asistió la actora por estar haciendo uso de un permiso laboral. Los anteriores ítems, por tener relevancia, serán tenidos en cuenta para resolver el presente asunto. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE 1. Competencia. Esta Corte es competente para revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuado el 15 de abril de 2013. 2. Problema Jurídico. De acuerdo con los hechos expuestos, en este caso se plantea el siguiente problema jurídico a resolver: ¿Procede la acción de tutela contra actos de trámite proferidos en el marco de un proceso disciplinario, cuando dentro del mismo durante el trámite constitucional, se dictó fallo sancionatorio de primera instancia susceptible de los recursos y de control jurisdiccional? En caso tal de habilitarse excepcionalmente el amparo tutelar, ¿desconoció el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno accionado, los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa que le asisten a la actora, al negar el decreto de unas pruebas que aquella solicitó para ampliar su versión libre y escuchar en ampliación de declaración a varios funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores que actualmente laboran en Chile y en España, y al supuestamente prejuzgar y quebrantar la reserva de la investigación disciplinaria? Para resolver las cuestiones planteadas, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos de trámite proferidos en el marco de un proceso disciplinario; (ii) el derecho fundamental al debido proceso en trámites disciplinarios y la reserva de la investigación disciplinaria como garantía hasta cuando se formula pliego de cargos; y luego analizará (iii) el caso concreto. 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos de trámite proferidos en el marco de un proceso disciplinario. Reiteración de jurisprudencia. 3.1. Por regla general, esta Corporación ha señalado que la acción de tutela es improcedente para cuestionar actos de trámite dictados dentro de un proceso disciplinario que aún no ha concluido, por cuanto el accionante tiene a su alcance otros medios de defensa procesal como son pedir nulidades, interponer recursos o intervenir en el trámite en procura de defender sus derechos, a la vez que puede cuestionar dicho acto posteriormente por vía contencioso administrativa de forma conjunta con el acto que ponga fin a la actuación administrativa. No obstante, excepcionalmente ha admitido la procedencia de la acción tutelar contra actos de trámite, cuando pueda observarse que esa decisión, que tiene la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación, y a su vez de proyectarse en la resolución final o acto definitivo, ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario, con lo cual vulnera al disciplinado las garantías establecidas en la Constitución Política. 3.2. Y es que justamente para entender lo anterior, cabe precisar que en el marco de las actuaciones administrativas y disciplinarias, según la doctrina calificada sobre la materia[35], los actos administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se articula y sus efectos, son de dos tipos. Los primeros denominados actos de trámite o preparatorios, son los que se encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo, y salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situación jurídicas concretas; y los segundos llamados actos definitivos, son los que ponen fin a la actuación administrativa, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. El nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en su artículo 43, señala que los actos definitivos son aquellos que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o que hacen imposible continuar la actuación; por ende, aquellos actos que no refieran a ese contenido específico, se consideran como actos de trámite dentro de actuaciones administrativas o disciplinarias por ser meramente instrumentales. 3.3. Teniendo clara esa tipología de actos administrativos, es importante señalar que el Pleno de esta Corporación desde la sentencia SU-201 de 1994[36], decantó que los actos de trámite no expresan en concreto la voluntad de la administración, sino que simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo. Sin embargo, estableció que excepcionalmente algunos actos de trámite pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona cuando contienen definiciones sustanciales para la construcción de la decisión final, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo. Así, dijo que “[c]orresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias que lo rodean, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal, y por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela en este evento, además de lograr la protección de derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos”. Aun cuando la Corte admitió en esa sentencia de unificación la procedencia excepcional de la tutela contra actos de trámite, indicó que esta modalidad de protección de derechos fundamentales solo puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo, pues en caso de haberse expedido éste, el control jurisdiccional del acto de trámite se puede surtir al mismo tiempo con el acto definitivo que puso fin a la actuación administrativa. Varias años después, esta Corporación en la sentencia T-418 de 2003[37], reafirmó la idea general de que la acción de tutela no procede contra actos proferidos en procesos disciplinarios que se encuentren en curso, por cuanto el accionante cuenta con medios de defensa dentro del proceso mismo y, además, posteriormente puede censurar la actuación de trámite acudiendo a la jurisdicción contencioso administrativa. En esa oportunidad, ni siquiera contempló la procedencia excepcional del amparo, lo cual fue retomado hasta la sentencia T-961 de 2004[38], en la cual la Corte precisó los distintos supuestos fácticos bajo los cuales procede la acción de tutela cuando se alega la vulneración del debido proceso dentro de un trámite disciplinario, y en donde el sujeto investigado es un servidor público. Señaló la necesidad de establecer si en el proceso disciplinario “(i) existe un acto administrativo definitivo del cual se pueda predicar la vulneración de los derechos fundamentales, o (ii) si aun cuando no existe un acto administrativo definitivo, han sido proferidos actos de trámite dentro del proceso disciplinario, que afectan las garantías constitucionales”. Frente al primer evento, estableció que un acto que pone fin a una actuación disciplinaria, puede incurrir en una vía de hecho y, dependiendo de las circunstancias propias de cada caso, posibilitar la interposición de la acción de tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, por lo cual, el amparo se puede conceder de forma transitoria ante la existencia de un escenario natural de control para ese acto definitivo. Y respecto al segundo evento, esgrimió que la tutela procede contra actos de trámite que conculcan garantías constitucionales, porque de forma manifiesta el funcionario competente para adelantar el correspondiente proceso actúa de una manera irrazonable o desproporcionada, con abuso de sus funciones, de modo que su actuación desconozca los pilares en que se sustenta el derecho fundamental al debido proceso. Ahora bien, en la sentencia T-088 de 2005[39] la Corte, luego de reiterar el precedente sobre la procedencia excepcional de la tutela contra actos administrativos de trámite, trajo a colación unos criterios que el juez de tutela debe tener en cuenta para analizar si en determinado caso concreto aquella procedencia se halla habilitada[40]. Tales criterios se resumen en tres ítems, a saber: “(i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión final; y, (iii) que la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental”. Y en la sentencia T-423 de 2008[41], aclaró que no toda irregularidad cometida dentro de un proceso disciplinario, constituye una vía de hecho amparable a través de la tutela, pues para que ello opere la misma debe ser de tal magnitud que comprometa de forma sustancial un derecho fundamental y transcienda negativamente en el enfoque de la decisión final. Por último, es importante señalar que esa línea jurisprudencial de procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos dictados en procesos disciplinarios que se encuentran en curso y los criterios que debe tener en cuenta el juez constitucional para estudiar dicha procedencia, fueron reiterados en las sentencias T-105 de 2007[42] y T-1012 de 2010[43]. 3.4. En suma, la jurisprudencia constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida en que tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en el acto definitivo posterior. Empero, ha estimado que en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo tuitivo como mecanismo definitivo, para lo cual el juez de tutela deberá valorar cada caso en concreto y analizarlo ceñido a los criterios establecidos para habilitar excepcionalmente la protección constitucional. 4. El derecho fundamental al debido proceso en trámites disciplinarios y la reserva de la investigación disciplinaria como garantía predicable hasta cuando se formula el pliego de cargos. Reiteración de jurisprudencia. 4.1. El artículo 29 de la Constitución Política dispone que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Al respecto, esta Corporación en diferentes oportunidades ha señalado que tanto las autoridades judiciales como las administrativas, están obligadas a actuar respetando un “conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, para la seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, ya que su inobservancia puede producir sanciones legales de distinto género. Se trata del cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa, relacionados entre si de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin, todo de acuerdo con disposición que de ellos realice la ley"[44]. Así, manifestó en sentencia T-1263 de 2001[45] lo siguiente: “El derecho fundamental al debido proceso se consagra constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona a un proceso justo y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda -legítimamente- imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la actuación administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida a los juicios criminales.” De igual forma, en sentencia C-818 de 2005[46], la Sala Plena de la Corte señaló que: “… el Estado puede ejercer el ius puniendi por medio de distintas modalidades jurídicas, entre las cuales se cuenta el derecho disciplinario. Este último hace parte del dere...