Sentencia T-494 de 2017

T-494-17 Sentencia T-494/17 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES El operador judicial contraviene directamente la Constitución por contradicción activa, por preferir una norma inconstitucional a la Constitución misma o por inaplicación de la norma superior. Para determinar si, en el presente asunto, las providencias judiciales controvertidas mediante la acción de tutela, incurrieron en violación directa de la Constitución, será necesario determinar si el IBL es un asunto sometido al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que permitirá resolver, en el caso bajo estudio, si existió violación directa de la Constitución respecto de las providencias judiciales en cuestión. DERECHO AL REGIMEN DE TRANSICION EN MATERIA PENSIONAL-Desarrollo legal, artículo 36 de la Ley 100 de 1993 MONTO E INGRESO BASE DE LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION-Precedente establecido en la sentencia C-258/13 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por incurrir en violación directa a la Constitución, al construir un argumento sobre las reglas de transición, según el cual el concepto de monto incluye el ingreso base de liquidación (IBL) La Corte estima que las providencias dictadas por el Tribunal Administrativo, vulneran los principios constitucionales de igualdad (artículo 13 de la Constitución) y de solidaridad (artículo 1 de la Constitución), al construir un argumento sobre las reglas de transición, según el cual el concepto de monto incluye el ingreso base de liquidación (IBL), lo que les permite reconocer mesadas pensionales calculadas a partir del ingreso salarial percibido en el último año de servicios, pasando por alto que las personas que resultarían beneficiarias de dicha interpretación, se hacen acreedoras de pensiones en montos respecto de los cuales no existe financiación, ya que el pensionado, durante su vida laboral, no contribuyó con sus aportes para alcanzar dicho reconocimiento. De esta manera, se introduce un trato discriminatorio que carece de razón constitucionalmente válida y, al determinar que el financiamiento de dichas mesadas se realice mediante los aportes de los otros afiliados o con cargo al presupuesto público, se desbordan las cargas propias del principio constitucional de solidaridad. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia La jurisprudencia de la Corte Constitucional señala que el precedente constitucional puede ser desconocido de cuatro formas: (i) al aplicar normas declaradas inexequibles en fallos de constitucionalidad; (ii) al aplicar disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado opuesto a la Constitución; (iii) al contrariar la ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad; y (iv) al desconocer el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte en la ratio decidendi de sus sentencias de tutela. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente jurisprudencial expuesto en las sentencias C-258/13, T- 078/13 y SU-230/15 Referencia: Expediente T-5.990.998 Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección C y del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES A. LA DEMANDA DE TUTELA 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de apoderado judicial presentó acción de tutela[1] en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección C y del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad de trato en la aplicación de la ley y acceso efectivo a la administración de justicia, presuntamente vulnerados, y con sustento en los siguientes: B. HECHOS RELEVANTES 1. La señora Rosa Ernestina Agudelo Rincón[2] de 66 años, laboró en la Universidad Pedagógica Nacional desde el 1º de septiembre de 1973 al 30 de diciembre de 1974 y del 7 de enero de 1975 al 30 de diciembre de 2008. El último cargo desempeñado fue el de docente. 2. Indicó la entidad accionante que mediante Resolución número 56849[3] de 11 de diciembre de 2007, la Caja Nacional de Previsión Social – CANAJAL - EICE[4], le reconoció a la señora Rosa Ernestina Agudelo Rincón una pensión de vejez por un valor de $2,520.656,17[5] la cual estaría a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. 3. Posteriormente, en marzo de 2010 la señora Agudelo Rincón, le solicitó a CAJANAL la reliquidación de la pensión de vejez, de modo que la entidad mediante Resolución 42539 de abril 12 de 2012 le resolvió reliquidar el monto de la pensión en $2,957.708 aplicando el 76.30% sobre un Ingreso Base de Liquidación – IBL[6], conformado con el promedio de las rentas cotizadas entre el 1º de enero de 1999 y el 30 de diciembre de 2008[7]. Decisión confirmada por la Resolución 058719 de noviembre 20 de 2012[8]. 4. Con ocasión a lo anterior, la señora Agudelo Rincón decidió promover el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP[9], al haber asumido la defensa judicial de CAJANAL y por considerar que la entidad le desconoció sus derechos al no liquidar su mesada pensional con el promedio de lo devengado en el último año de servicios. 5. Al resolver la litis, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección -Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 24 de septiembre de -2013[10], encontró no probadas las excepciones de mérito propuesta por la entidad demandada y declaró la nulidad parcial de las Resoluciones número 042539 del 12 de abril de 2012 y 058719 del 20 de noviembre del mismo año. Adicionalmente le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez de la señora Agudelo Rincón de conformidad con la modificada por la Ley 62 del mismo año, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los salarios devengados durante el último año de servicios, esto es, del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008, incluyendo además de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados ya contenidas en la liquidación pensional, los siguientes factores salariales como prima técnica, prima de servicios (1/12), prima de vacaciones (1/12) y prima de navidad (1/12) percibidos por la demandante a partir del 1 de enero de 2009 pero con efectos fiscales a partir del 23 de abril de 2010 por prescripción trienal. 6. La decisión fue apelada por la UGPP al indicar “que la nueva interpretación efectuada por la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 de 2013 sobre el ingreso base de liquidación contenido en la Ley 100 de 1993 no es un obiter dicta, como lo expuso el Tribunal, sino que es parte de la ratio decidendi de dicha sentencia, la cual tiene fuerza vinculante para todas las autoridades públicas, dado que incide directamente en la decisión adoptada por la Corte Constitucional”. Manifestó que la sentencia del Consejo de Estado proferida el 4 de agosto de 2010 no podría tener aplicación y extensión en el caso que nos ocupa, toda vez que la Corte Constitucional ya realizó el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y específicamente en lo ateniente al inciso 3 de la misma norma, el cual se constituye en interpretación constitucional sobre la materia y que aplica para todas las personas que se encuentran en el régimen de transición”[11]. Así mismo la Universidad Pedagógica en su recurso sostuvo el cobro de lo no debido “en razón a que la parte actora fundamenta sus pretensiones en una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda el 4 de agosto de 2010, fecha para la cual había culminado la relación laboral ente la demandante y la Universidad”[12]. 7. La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 25 de febrero de 2016[13], confirmó el fallo emitido en primera instancia. Al considerar que: “…el régimen de transición no hace excepción respecto de los factores base de liquidación de la pensión ni de la forma de liquidar la misma, toda vez que como lo dispone el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el monto de la pensión para sus beneficiarios es el establecido en las normas anteriores a su entrada en vigencia, entendiendo por monto no sólo el porcentaje de la pensión, sino la base de dicho porcentaje, conforme lo tiene definido la jurisprudencia de esta Sección. El artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, que modificó el artículo 6 del Decreto 691 del mismo año, enuncia los factores que se consideran salario para los fines de la cotización, es decir, el salario base para calcular las cotizaciones que mensualmente deben efectuar los servidores públicos al sistema de seguridad social en pensiones, o sea, el ingreso base de cotización (IBC). A diferencia del ingreso base de liquidación (IBL), que se conforma con el promedio de lo devengado en la forma prevista en las normas anteriores al primero de abril de 1994 que resulten aplicables al beneficiario del régimen de transición. Bajo estos supuestos, debe decirse que el monto de la prestación pensional reconocida a la actora, en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debió ser liquidado de acuerdo con las previsiones del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año, y no como lo hizo la CAJANAL, al tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994”. 8. Bajo estos argumentos la UGPP pretendió por vía de tutela el amparo de los derechos fundamentales con la finalidad de que se deje sin valor y efecto los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección C y del Consejo de Estado Sala de Contencioso Administrativo - Sección Segunda, en razón a que contrarian lo dispuesto en la sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2013 y SU-230 de 2015.Así mismo solicitó se le ordene al Consejo de Estado Sala de Contencioso Administrativo - Sección Segunda emitir una nueva decisión que desestime la pretensiones de la señora Rosa Ernestina Agudelo Rincón y en su lugar se ordene el pago de la pensión de vejez como fue reconocida en la Resolución No. UGM 042539 del 12 de abril de 2012, esto es, conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003 que modificaron los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 y con los factores salariales del Decreto 1158 de 1994. C. RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA El Consejo de Estado - Subsección A de la Sección - Segunda[14], se opuso a las pretensiones de la demanda, al señalar el carácter excepcional de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en razón a la seguridad jurídica y el respeto por el debido proceso que se debe guardar dentro de las decisiones judiciales y que tan sólo comporta su admisión cuando se vislumbran vicios que la hacen ilegítima y que llegan a vulnerar derechos fundamentales. Refiere la evolución jurisprudencial para determinar cuáles son los defectos que pueden calificar una providencia como vía de hecho[15]. Respecto a la decisión emitida el 25 de febrero de 2016, consideró que esta providencia judicial debe mantener su validez, ya que no incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto se fundó en las normas jurídicamente aplicables a la materia para ese evento. Estimó que dentro del fallo se efectuó un análisis específico sobre el régimen pensional aplicable al caso en particular. Frente al desconocimiento del precedente judicial indicó que ese proveído contuvo la argumentación ponderosa y razonable de los motivos que llevaron a la corporación a apartarse del criterio jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 29 de abril de 2015. En el trámite de la acción de tutela, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda -Subsección C, guardó silencio[16]. D. RESPUESTA DEL TERCERO INTERVINIENTE 1. Rosa Ernestina Agudelo Rincón[17] La trabajadora intervino en el trámite de tutela y manifestó que el recurso extraordinario de revisión es el medio idóneo para controvertir las providencias judiciales que reconocen sumas periódicas de dinero a cargo del tesoro público, de modo que el juez de tutela no puede desplazar al fallador natural del asunto, dado que la acción constitucional perdería el carácter subsidiario[18]. Al abordar la controversia de fondo, consideró que las autoridades judiciales demandadas no desconocieron el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional de la sentencia SU-230 de 2015, dado que para la época en que se produjo la providencia reprochada, no se había proferido el mencionado precedente. 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[19] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se tutelaran los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, invocados por la UGPP, toda vez que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, le reconoció a la señora Agudelo Rincón con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, “incluyendo dentro del concepto “monto” el ingreso base de liquidación, como lo ha interpretado el Consejo de Estado, e incluyendo la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicio como en sentencia de unificación lo ha dispuesto la Sección Segunda del Consejo de Estado”, que consideró que desconoció, además, el precedente judicial establecido en la sentencia C-258 de 2013 e incurrió en un defecto sustantivo por interpretación indebida de la Ley 100 de 1993. 3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[20] Pidió la tutela de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y el desconocimiento de los principios generales de la seguridad social, que los operadores judiciales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, habida cuenta desconocieron la interpretación que sobre el particular fijó la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015 en las que se delimitó el alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, excluyendo el IBL de la transición y remitiendo al artículo 21 de la citada norma, para aplicar las reglas contenidas en el régimen general, con independencia del sistema especial al que pertenezca. 4. El Ministerio del Trabajo[21] Pretende la desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación por lo pasivo dado que la entidad no es el superior jerárquico de las UGPP, al ser aquella una entidad autónoma e independiente. Aclara la naturaleza jurídica del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP, de modo que estas circunstancias demuestran que no tiene competencia para intervenir en las solicitudes elevadas por los afiliados o pensionados. 5. La Universidad Pedagógica Nacional[22] Arguye la necesidad de que se acojan las pretensiones de la acción de tutela y se protejan los derechos fundamentales desconocidos por los fallos judiciales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de evitar un perjuicio irremediable indefinido y se ponga en riesgo la estabilidad financiera de esa universidad pública. Al abordar los defectos en particular refiere que la entidad efectuó aportes acorde a lo señalado en la Ley 100 de 1993, de manera que al obviar el precedente jurisprudencial establecido en las sentencias SU-230 de 2015 y C- 258 de 2013, en el que se recalcó que el IBL no hace parte del régimen de transición, implicaría la reliquidación de la pensión con el promedio devengado durante el último año de servicios, lo que se afectaría fiscal y presupuestalmente el patrimonio público. E. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN Primera instancia: Sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 13 de octubre de 2016[23]. Niega la solicitud de amparo constitucional, al considerar desproporcionada la aplicación de la providencia SU-230 de 2015, cuando la demanda de nulidad y restablecimiento se radicó con anterioridad a la fecha en que se profirió la sentencia de unificación de la Corte Constitucional, de modo que el operador judicial respetó el precedente jurisprudencial aplicable al momento de radicación de la demanda, en el que claramente se indicó que para las personas que pertenecian al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 debían aplicarles lo contenido en la Ley 33 de 1989, normativa que dispone que el IBL debía ser la sumatoria de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicios. Impugnación 1. La UGPP presenta escrito de impugnación[24] con la finalidad de que se revoque el fallo emitido en primera instancia. Reitera los argumentos expuestos en la demanda de tutela, frente al análisis del precedente jurisprudencial y el carácter vinculante del mismo. 2. La Universidad Pedagógica Nacional[25] impugna la decisión al considerar que se incurre en dos errores: (i) por desconocer el carácter vinculante de las sentencias C-258 de 2013 y la SU-230 de 2015, cuando señala que su interpretación “no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial” y porque (ii) no existe un soporte legal, doctrinal o jurisprudencial que respalde el argumento expuesto, para admitir que resulte “desproporcionado aplicar el referido precedente a aquellas personas que radicaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con anterioridad a la fecha en que se profirió la sentencia de unificación”. Segunda instancia: Sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 15 de diciembre de 2016[26]. El juez de segunda instancia revocó la decisión del a quo por desconocimiento de las reglas establecidas en la sentencia SU-230 de 2015. Amparó el derecho al debido proceso de la entidad accionante y en consecuencia le ordenó a la Sección Segunda del Consejo de Estado que en el término de diez (10) días profiriera una nueva decisión. Señaló que la regla que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 y que se hizo extensiva en la SU-230 de 2015 al resto de los regímenes pensionales especiales, consiste en que el IBL no era un aspecto sujeto a la transición y, por tanto, existía sujeción sobre esa materia a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. De modo que el criterio anteriormente expuesto constituía un precedente constitucional[27], que resultaba vinculante para la labor judicial de inmediata aplicación. Refirió el fallo de tutela que no comparte el criterio expuesto por el juez de constitucional en primera instancia, en el que resulta desproporcionado aplicar las reglas fijadas en la SU-230 de 2015 en aquellos casos en que los ciudadanos hubiesen iniciado el trámite ordinario antes de que se profiera la citada sentencia de unificación, dado que la providencia emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de febrero de 2016 se produjo cuando el precedente constitucional era ya de obligatorio cumplimiento. F. INSISTENCIA La Procuraduría General de la Nación presentó escrito de insistencia[28] solicitando la selección de la tutela, al considerar que el punto de debate se centra en determinar si el ingreso base de liquidación está o no cobijado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Explicó que en ese tema existe divergencia de criterios jurisprudenciales dado que para el Consejo de Estado a las personas a las cuales se les aplica el régimen de transición se le debe tener en cuenta para efectos de liquidar la pensión, los factores salariales y el periodo previsto en el régimen anterior a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 que por regla general era lo devengado en el último año de servicios (Ley 33 y 62 de 1985), mientras que para la Corte Constitucional[29] el ingreso base de liquidación está por fuera del régimen de transición, por lo tanto, se debe tener en cuenta lo devengado en los últimos 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión. De modo que se ha generado una controversia interpretativa frente a los regímenes especiales pensionales, aplicables en virtud del régimen de transición lo que exige una unidad conceptual que dirija a los operadores judiciales, a fin de evitar trasgresiones al principio de igualdad y seguridad jurídica de las personas que consolidaron el derecho pensional. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA Esta Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. En virtud del Auto del 17 de abril de 2017, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro de esta Corte, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces de instancia y por reparto le correspondió al suscrito Magistrado sustanciador. B. CUESTIONES PREVIAS – PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LAS SENTENCIAS EMITIDAS POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN C Y POR EL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA. 1. Condiciones de procedencia general de la acción de tutela En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la reiterada jurisprudencia constitucional dictada en la materia[30], y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual, sólo procede excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo: (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto; así mismo, prosperará como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental. En este último evento, la protección se extenderá hasta que se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario[31]. Por lo anterior, generalmente el juez constitucional tendrá la tarea de verificar que toda acción de tutela acredite cuatro requisitos: legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, inmediatez y subsidiariedad, para que el amparo sea considerado procedente y, sólo con posterioridad a este examen, podrá estudiar de fondo el asunto que está conociendo. Sin embargo, la cuestión que ocupa la atención de la Sala busca la protección de unos derechos fundamentales presuntamente vulnerados por dos providencias judiciales, que son las decisiones que la accionante considera dieron origen a la trasgresión iusfundamental alegada. La anterior particularidad implica que el análisis de procedencia de la acción no puede agotarse con el estudio en detalle de los cuatro requisitos generales antes enunciados, ya que al pretender enfrentar una situación en que los jueces, ejerciendo su función de administrar justicia, pueden haber incurrido en graves falencias de relevancia constitucional, de ahí que se torna en un instrumento realmente excepcional, que no debe ser confundido con una nueva instancia procesal para la discusión de temas de índole probatorio o de interpretación del derecho que dieron origen a un litigio, pero que por su condición realmente peculiar implica un análisis de procedencia mucho más minucioso, conforme a los parámetros señalados por la jurisprudencia de esta corporación. 2. Requisitos de procedencia y causales de prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Puesto lo anterior de presente, la sentencia C-590 de 2005 estableció unas causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, las cuales deben ser acreditadas en todos los casos para que el asunto pueda ser examinado por el juez constitucional. Se trata de requisitos de procedibilidad de la acción constitucional contra fallos judiciales. De esta forma, el pronunciamiento referido señaló seis (6) exigencias de carácter general que habilitan la interposición de la demanda de tutela, en casos muy excepcionales de vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, a través de elementos que debe cumplir el demandante. Al mismo tiempo, delimitó ocho (8) situaciones o causas específicas de procedibilidad, como formas de violación de un derecho fundamental por la expedición de una providencia judicial. Se trata de las causales o hipótesis de prosperidad de la acción de tutela contra un fallo judicial. Esto quiere decir que para que la demanda de constitucionalidad con este tipo de pretensiones prospere deberá ser procedente y probar al menos una de las causales de prosperidad. Según la última sentencia de constitucionalidad citada, los requisitos generales o de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son los siguientes: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” (…) “b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos” (…) “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración” (…) “d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora” (…) “e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible”[32](…), y por último, “f. Que no se trate de sentencias de tutela…”[33]. Para un mayor entendimiento a lo que implican estas causales debe precisarse, aunque sea sumariamente, el contenido de cada una de ellas, para estudiar la procedencia de la acción de tutela interpuesta por la UGPP. i. Que se hayan agotado todos los mecanismos de defensa, ordinarios y extraordinarios, es decir que se encuentre acreditado el requisito de subsidiariedad según lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, que establece que la acción de tutela constituye un mecanismo de protección para los derechos fundamentales de carácter residual y subsidiario, es decir, que únicamente será procedente cuando no exista otro medio de defensa judicial, o cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable[34]. En este caso se cumple con el carácter subsidiario de la acción de tutela dado que la entidad accionada dentro del trámite ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, agotó los recursos ordinarios, sin obtener la prosperidad de sus excepciones. Respecto al recurso extraordinario de revisión, la Corte Constitucional ha establecido por regla general el agotamiento de este recurso para admitir la procedencia de la acción de tutela. No obstante, dicho precepto no resulta ser absoluto, cuando se observa una indebida interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo cual deriva en un abuso del derecho. En este sentido, la sentencia de unificación SU-427 de 2016 admitió la procedencia de la acción constitucional cuando se “avizora que la afectación del erario (…) con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho (que) tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos” (negrillas agregadas). De la jurisprudencia anterior, resulta entonces necesario, para poder obviar el agotamiento del mecanismo de revisión, reunir dos requisitos: (i) que la prestación económica reconocida pueda ser calificada como un abuso del derecho y que, como consecuencia de ello, se genere un (ii) perjuicio irremediable para el patrimonio público. En el asunto bajo examen, a pesar de que la UGPP no ejerció el recurso extraordinario de revisión, se cumplen los dos requisitos para declarar la procedencia excepcional de la acción de tutela. En efecto, al analizar el fallo de primera instancia, no se encuentra motivo alguno que sustente la interpretación dada al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, en el fallo de segunda instancia emitido el 25 de febrero de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó la decisión del a quo, se concluyó que: “el régimen de transición no hace excepción respecto de los factores base de liquidación de la pensión ni de la forma de liquidar la misma, toda vez que como lo dispone el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el monto de la pensión para sus beneficiarios es el establecido en las normas anteriores a su entrada en vigencia, entendiendo por monto no sólo el porcentaje de la pensión, sino la base de dicho porcentaje, conforme lo tiene definido la jurisprudencia de esta Sección”. Esta interpretación resulta no sólo contraria al tenor literal de la norma interpretada, sino abiertamente opuesta a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, vigentes para la época de la adopción de la decisión y obligatorias para los operadores jurídicos. Así, la sentencia de unificación referida explicó que: “… el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación”[35]. De tal suerte que de forma manifiesta el operador judicial interpretó erróneamente lo expuesto por esta corporación, desbordando la autonomía judicial. Como consecuencia del abuso del derecho evidenciado, es necesario tener en cuenta que se impuso el pago de prestaciones económicas a cargo del erario cuya ejecución afecta el patrimonio público. De esta manera, la acción de tutela se constituye en el mecanismo idóneo para evitar la configuración de un perjuicio irremediable que afecte directamente las finanzas del Estado. A esta conclusión se llega en el presente asunto, si se tiene en cuenta la repercusión que traería el hecho de revocar la sentencia de tutela revisada para declararla improcedente y exigir que la UGPP ejerza el recurso extraordinario de revisión: En este evento, tendría que expedirse un nuevo acto administrativo que reconozca a la señora Agudelo Rincón una mesada pensional con el promedio de lo devengado en el último año de servicios, hasta tanto se cumpla el trámite del recurso, o se acuda nuevamente, por vía de tutela al juez constitucional, época para la cual ya se habrían pagado importantes mesadas que, si bien no resultan tan cuantiosos los incrementos como en otros casos analizados por esta Corte[36], es evidente que afectan notoriamente las finanzas del Estado, dado que estos dineros que se giren a la beneficiaria durante todo este tiempo resultarían irrecuperables, puesto que se adquieren bajo un justo título en aplicación al principio de buena fe, contenido en los artículos 58 y 83 de la Constitución Política. La suma de las circunstancias anteriormente expuestas, hacen procedente la acción constitucional, en cuanto al requisito de subsidiariedad, a pesar de que la UGPP hubiera podido acudir al recurso previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, puesto que es evidente un abuso del derecho, como anteriormente se señaló, en razón de la interpretación errónea sobre la aplicación del IBL y, además, se corre el riesgo de afectar irremediablemente las finanzas públicas. ii. Que la acción sea presentada en un término razonable y oportuno, es decir, que se respete el principio de inmediatez. Si bien es cierto que la acción de tutela no está sometida a un término de caducidad, sí debe ser interpuesta en un plazo razonable y proporcionado a partir del hecho generador de la vulneración, en el caso de las providencias judiciales, desde que quedó en firme. Por lo anterior, el juez de tutela no podrá conocer de un asunto, y menos aún conceder la protección de los derechos fundamentales señalados como afectados, cuando la solicitud se haga de manera demasiado tardía, pues deberán ser observadas las circunstancias en cada caso concreto para determinar si la acción fue o no interpuesta en un término prudencial. A pesar de ello esta corporación ha considerado que “un plazo de seis (6) meses podría resultar suficiente para declarar la tutela improcedente y en otros eventos, un término de dos (2) años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela”[37]. En últimas, este requisito le impone la carga al demandante de interponer la acción de tutela en un término prudente y razonable respecto del hecho o la conducta que causa la vulneración de derechos fundamentales[38], dependiendo de las circunstancias particulares que rodean el caso[39]. La Sala verifica el cumplimiento del principio de inmediatez, al presentarse la demanda de tutela el 26 de abril de 2016, siendo un término razonable y oportuno, inferior a seis meses desde la época en que se produjo el fallo de segunda instancia 25 de febrero de ese mismo año, decisión judicial mediante la cual se ordenó liquidar el monto de la mesada pensional con el promedio de lo devengado en el último año de servicios. iii. Si se está alegando en la tutela que la providencia sobrelleva una irregularidad procesal, debe explicar o argumentar por qué tiene un impacto en el sentido de la decisión por tener un efecto decisivo o determinante en la providencia. De ahí que, la acción de tutela solamente será procedente cuando haya una vulneración sustancial al debido proceso, es decir, cuando haya un yerro procesal trascendente[40]. En el asunto sub examine, la entidad accionada no alega un defecto procedimental, se encuentra en desacuerdo con el análisis de la demanda, la Sala concluye que explicó con suficiencia por qué, el vicio es sustancial, es decir, el argumento que tendría incidencia en la resolución del asunto y/o afectación de los derechos fundamentales invocados, particularmente exponiendo cómo las providencias adoptadas por los jueces laborales habrían desconocido el precedente de la Corte Constitucional en el asunto que es de su interés directo. Particularmente, expone cómo no fue tenida en cuenta la sentencia T-564 de 2015, en la que la Corte revisó un caso que considera muy similar al suyo y, en dicha oportunidad, sí procedió a darle aplicación retrospectiva a la Ley 100 de 1993 y reconocer la prestación solicitada. iv. La parte accionante debe identificar los hechos que generarían el daño, los derechos fundamentales que le fueron vulnerados, e igualmente debe demostrar que los alegó en sede de instancia, como por ejemplo, en la impugnación del primer fallo. Se trata de unas cargas explicativas mínimas, a pesar de que la tutela es una acción informal, que pretenden que se evidencie la transgresión de los derechos fundamentales con suficiente claridad. En este aspecto, resulta de vital importancia identificar la causal, o las causales de procedibilidad especial o de prosperidad de la acción constitucional contra la providencia judicial que se ha configurado para que sea procedente el mecanismo extraordinario contra una decisión judicial[41]. En el mismo sentido, observa la Sala que la UGPP cumplió con las cargas argumentativas y explicativas necesarias para poder pronunciarse de fondo en un asunto como el que es objeto de revisión ya que: i) se identificaron los derechos fundamentales presuntamente vulnerados (al debido proceso, a la igualdad de trato en la aplicación de la ley y al acceso efectivo a la administración de justicia), ii) se precisaron los hechos que a su juicio generaron la vulneración (la negativa jurisdiccional de reliquidar la pensión de vejez con el promedio del salario devengado en los últimos diez (10) años) y, iii) alegaron que las providencias adoptadas por los jueces en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desconocieron el precedente de la Corte Constitucional en el asunto que es de su interés directo, particularmente cómo no fueron tenidas en cuenta las sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2013 y SU-230 de 2015. v. Se requiere además que la decisión judicial accionada no sea un fallo de tutela, en otras palabras, que no se trate de un escenario de tutela contra tutela, ni de una decisión resultante del controla abstracto de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional. Lo anterior, de acuerdo con la sentencia SU-1219 de 2001, en la que se estableció la improcedencia general de este tipo de acciones[42]. En este sentido, ninguna de las providencias bajo revisión son fallos de tutela, ni son proferidas en desarrollo del control abstracto de constitucionalidad. Las decisiones judiciales atacadas mediante la acción de tutela objeto de revisión son sentencias emitidas en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. vi. Que el asunto revista de relevancia constitucional. Esto se explica debido al carácter subsidiario de la acción de tutela, logrando así establecer objetivamente qué temas competen al juez constitucional, y cuáles son del conocimiento de la justicia ordinaria, ya que el primero solamente conocerá demandas de dimensión de derechos fundamentales; de lo contrario podría estar arrebatando competencias legales que no le corresponden. Así mismo, resulta inminente que los argumentos contra la providencia tutelada se construyan en términos de protección esencial[43]. Este requisito sólo es posible erigir luego de verificar el cumplimiento de los anteriores, teniendo en cuenta que únicamente después del examen de los hechos y los motivos expuestos es que resulta lógicamente posible concluir si el asunto es una discusión jurídica constitucional o infraconstitucional. En el caso bajo estudio se concluye que el tema propuesto reviste de relevancia constitucional, dado que la cuestión en estudio gira alrededor de la vigencia del precedente constitucional señalado en la providencia SU-230 de 2015. Se erige en la aplicación de una sentencia unificada emitida por el Consejo de Estado en la que estableció el IBL para pensiones de vejez de acuerdo con lo devengado en el promedio del último año de servicios, postura revocada por vía de tutela con el fallo emitido por la Sección Quinta del Consejo de Estado y que es objeto de revisión por esta Corte. vii. Finalmente, debe agregarse que en el asunto objeto de revisión existe legitimación en la causa, ya que la UGPP fue parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el que se adoptaron las decisiones judiciales controvertidas mediante el amparo constitucional. Así las cosas, encuentra la Sala que la acción de tutela interpuesta por la UGPP en contra de dos providencias judiciales es procedente al verificarse el cumplimiento de los requisitos expuestos. C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN Acorde con los fundamentos fácticos expuestos en la Sección I anterior de esta providencia, le corresponde a la Sala Tercera de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿Incurrieron el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda -Subsección C y el Consejo de Estado Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en violación directa a la Constitución y en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, al adoptar sendas decisiones en las que se tuvo como Ingreso Base de Liquidación, IBL, el promedio del salario devengado por el trabajador en el último año de servicios? Con el fin de resolver el problema jurídico planteado por la Sala, se analizará por una parte, la posible violación directa de la Constitución y, por otra parte, el posible desconocimiento de los precedentes constitucionales en materia de IBL D. LA VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN COMO VICIO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES En virtud de la supremacía constitucional prevista en el artículo 4º de la Constitución Política, tanto los particulares como las autoridades públicas se someten al imperio de la Constitución, la que se compone no solamente por reglas constitucionales, sino también por valores y principios constitucionales[44] cuya eficacia no depende de desarrollos legislativos. Este lugar otorgado a la Constitución dentro del sistema de fuentes del derecho se predica de los diferentes actos jurídicos normativos, dentro de los que se incluyen las providencias judiciales. En razón de lo anterior, cuando el operador judicial deja de aplicar una norma de rango constitucional, la contraviene en sus efectos o la usa de manera inadecuada, tal vicio de la providencia judicial se erige como una causal autónoma para que la acción de tutela garantice la supremacía constitucional, respecto de las decisiones del operador judicial. El vicio de violación directa de la Constitución, se fundamenta entonces también en el efecto directo de la norma superior, previsto en el artículo 85 de la Constitución. Jurisprudencialmente se ha identificado que la providencia judicial incurre en esta causal cuando: “(i) el juez da un alcance a una disposición normativa que contradice abiertamente un precepto constitucional[45], (ii) cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de ser evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el proceso[46], o (iii) cuando no existiendo precepto legal directamente aplicable a la situación, deja de acudirse directamente a las normas constitucionales”[47]. En otras palabras, el operador judicial contraviene directamente la Constitución por contradicción activa, por preferir una norma inconstitucional a la Constitución misma o por inaplicación de la norma superior. Para determinar si, en el presente asunto, las providencias judiciales controvertidas mediante la acción de tutela, incurrieron en violación directa de la Constitución, será necesario determinar si el IBL es un asunto sometido al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que permitirá resolver, en el caso bajo estudio, si existió violación directa de la Constitución respecto de las providencias judiciales en cuestión. 1. El ingreso base de liquidación – IBL- en el régimen de transición previsto en artículo 36 de la Ley 100 de 1993 El problema jurídico aquí planteado apunta a determinar si el ingreso base de liquidación fue un tema incluido en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con el propósito de reconocer mesadas pensionales conforme con los requisitos previstos en los regímenes anteriores a la mencionada ley, a fin de liquidarlas con el promedio de lo devengado por el trabajador en el último año de servicios o si por el contrario éste no fue un objeto del régimen de transición y, por lo tanto, la liquidación debe efectuarse con el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión. En principio, cabe recordar que de acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley que se convertiría en Ley 100 de 1993, se mostró la necesidad de crear un nuevo sistema pensional, con el objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana y mediante la protección de las contingencias que la afecten[48]. Uno de los objetivos principales del sistema que se instauraría, era el de prever condiciones uniformes para el acceso a dichas garantías, lo que implicaba superar las diferencias que habían sido creadas por una importante cantidad de fuentes (legales, administrativas y convencionales), que habían creado, en distintos niveles y en diferentes épocas, regímenes especiales en materia pensional. La intención del legislador fue entonces, la de crear un sistema general y uniforme de seguridad social, amparado en los artículos 48, 49, 50, 53 y 365 de la Constitución Política donde se reconoce a la seguridad social como un servicio público y, a su vez, como un derecho constitucional. En este sentido, pretendió el legislador materializar, a través del Sistema General de Seguridad Social, el principio de igualdad (artículo 13 de la Constitución). No obstante, reconoció el legislador la importancia de las legítimas expectativas creadas respecto de quienes resultaban beneficiarios de dichos regímenes especiales anteriores, en principio más benéficos que el que se instauraría con la Ley 100 de 1993; razón por la cual se previó un sistema o régimen de transición que permite que quienes, al momento de producirse el cambio normativo se hallaban más o menos próximos a consolidar sus derechos pensionales, les siguieran siendo aplicables las condiciones del régimen anterior, ahora derogado. En concreto, el inciso primero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 reafirmó que la edad para obtener la pensión de vejez de era de 55 años para las mujeres y 60 años para los hombres, y la aumentó, a partir del año 2014, en 57 y 62 años respectivamente. Por su parte el inciso 2º de la misma norma[49], contempló que: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.” (negrillas y subrayas agregadas) [50]. La anterior disposición normativa previó los elementos que constituyen la esencia del régimen de transición respecto de aquellas personas que, a la entrada en vigencia de dicha ley[51], es decir, el 1º de abril de 1994, cumplían con ciertos criterios para acceder a la pensión de vejez, de modo que aquellas mujeres que contarán con 35 o más años, o para aquellos hombres que tuvieran 40 o más años, o 15 o más años de servicios cotizados, les eran aplicables algunos componentes de las normas del régimen anterior. En esta medida, para obtener la pensión de vejez, se mantenían específicamente tres aspectos del sistema preliminar, como lo era: (i) la edad, (ii) el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y (iii) el monto de la pensión o la tasa de reemplazo[52]. Aclaró la Ley 100 de 1993, que los demás requisitos y condiciones que les eran aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regían por las disposiciones contenidas en dicha ley, es decir, que no se encontraban cubiertas por el régimen de transición. De esta manera se admitió la posibilidad de un trato diferente a la luz del principio constitucional de igualdad, al haber dispuesto que cierto grupo de personas se beneficiarían de las ventajas que otorgaban los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993 y en razón de ello se respetaría lo relativo a la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión de acuerdo con lo previsto en las normas antepuestas. El ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometido al régimen de transición ya que la expresión “monto” [53], señalada en el inciso segundo, hace alusión al porcentaje que se le debe aplicar al IBL, y no al valor mismo de la pensión, de modo que para liquidar las pensiones, se debía acudir al artículo 21 de la misma ley, es decir, que el cálculo se efectúa con el “promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión” (negrillas agregadas). Buscó así el legislador conciliar el mandato de igualdad, con la protección constitucional de las expectativas legítimas y, por consiguiente, algunos aspectos del régimen anterior fueron incluidos en la transición hacia el nuevo sistema, mientras que otros se regirían por el Sistema General que desarrolla la igualdad y se funda en la necesaria sostenibilidad financiera del sistema. Prueba de la intención del legislador de no incluir el IBL en la transición se encuentra en el hecho de que para las personas referidas en el numeral segundo se señaló expresamente respecto del ingreso base de liquidación que si les faltare menos de “diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.”. Esta previsión del legislador confirma entonces que no fue su intención la de permitir que el cálculo de la base para liquidar las pensiones se realizara por fuera de la disposición con efecto general inmediato según la cual las mesadas pensionales se liquidan con base en el promedio de los salarios devengados por el trabajador durante los últimos 10 años de servicios[54], o para aquellas personas que se encuentran beneficiadas por el régimen de transición por el tiempo que les hiciere falta para adquirir el derecho a la pensión, si éste fuere menor o el promedio de todo el tiempo laborado, si al momento de la vigencia de la Ley 100, el tiempo el tiempo restante fuera mayor a los 10 años[55]. Así las cosas, el legislador no dispuso que el IBL se calcularía a partir de las disposiciones derogadas, sino conforme a la Ley 100 de 1993. Lo anterior es una disposición legislativa que no desconoce derechos adquiridos ni defrauda expectativas legítimas y parte de diferenciar estas dos categorías del derecho adquirido, ya que este último “incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege”[56]. En línea con los principios constitucionales de igualdad y de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social, esta Corte se pronunció a través de la sentencia C-258 de 2013 respecto de la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en donde el Legislador dispuso una regla especial en materia de IBL. Al respecto, la Corte Constitucional declaró inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto”, al considerar entre otros aspectos que: “(…) 4.1.1.1.1. La interpretación de estas expresiones conlleva la concesión de una ventaja a los beneficiarios del régimen especial cobijados por la transición, que no fue prevista originalmente por el Legislador al expedir la Ley 100 y que, por tanto, carece de justificación. En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[57], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad. 4.1.1.1.2. De otro lado, tal como ocurre con el tema de factores, la regla que se viene aplicando de Ingreso Base de Liquidación conduce a la concesión de beneficios manifiestamente desproporcionados, con desconocimiento de los principios de solidaridad e igualdad. En efecto, el cálculo de las pensiones en ciertos casos con base en dicha interpretación del Ingreso Base de Liquidación condujo a pensiones de una cuantía muy elevada que sólo podían ser financiadas con subsidios públicos más altos, en términos absolutos y porcentuales, que los asignados a las demás pensiones reconocidas en el sistema. El caso extremo es el de las pensiones basadas en el ingreso mensual promedio de un periodo muy breve en comparación con toda la vida laboral del beneficiario. 4.1.1.1.3. Por último, de conformidad con lo antes expuesto, la transferencia de recursos a la que la regla de Ingreso Base de Liquidación conduce, también impone un sacrificio claramente desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social” (negrillas y subrayado fuera de texto). Concluyó entonces la Corte que permitir reconocimientos pensionales a partir de fórmulas o parámetros que no guarden proporción entre los aportes realizados y el reconocimiento pensional a realizar, contraría no sólo el principio constitucional de igualdad, al no existir una razón constitucionalmente válida para este trato privilegiado, sino también el principio constitucional de solidaridad, ya que en pro de la sostenibilidad del sistema, conduce a que el financiamiento de dichas prestaciones resulte de los aportes de otros usuarios del sistema o de fondos públicos. En este sentido precisó la Corte Constitucional que el reconocimientos pensional que no resulta de los aportes efectivamente realizados, “resulta contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i) desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado Social de Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio”. Resulta entonces de los principios constitucionales en mención que las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de reconocimientos pensionales, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso 3º, de la Ley 100 de 1993, y como factores de liquidación de la pensión sólo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario y que tengan carácter remunerativo del servicio, sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas al sistema. 2. La violación directa de la constitución por las providencias bajo examen En el caso bajo estudio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 24 de septiembre de 2013[58], al no encontrar probadas las excepciones de mérito propuestas por la entidad demandada y por la Universidad Pedagógica Nacional, declaró la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. UGM 042539 del 12 de abril de 2012 y UGM 058719 del 20 de noviembre del mismo año, “por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó la pensión de jubilación de la actora”(…) “sin incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicios conforme a la Ley 33 de 1985”. Así mismo, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación. Por su parte, la Sección Segunda - Subsección C del Consejo de Estado Sala de Contencioso Administrativo en el fallo del 25 de febrero de 2016 confirmó la posición del a quo al considerar que: “…debe decirse que el monto de la prestación pensional reconocida a la actora, en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debió ser liquidado de acuerdo con las previsiones del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año, y no como lo hizo la CAJANAL, al tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994. En otras palabras, tal y como lo estimó el Tribunal, la señora Agudelo Rincón tiene derecho a que se le reliquide la pensión de jubilación que viene percibiendo conforme lo establecido en las Leyes 33 y 62 de 1985, reiterando la jurisprudencia del Consejo de Estado. Ahora bien, en punto de los factores salariales de la liquidación de la citada prestación pensional, en tesis mayoritaria de la Sala Plena de esta Sección, adoptada en sentencia de 4 de agosto de 2010[59]1. Rad. 0112-2009. M.P. Víctor Alvarado Ardila, la Sala concluyó que se deben tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados por el demandante durante el último año de servicio”. (…) “Aunado a lo anterio...