Sentencia T-488 de 2014

T-488-14 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-488/14 CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA EN PROCESO DE PERTENENCIA RURAL/TERRENOS BALDIOS ADJUDICABLES SOLO PUEDEN ADQUIRIRSE POR TITULO OTORGADO POR EL INCODER ACTO DEL REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS QUE NEGO INSCRIPCION DE SENTENCIA DE PERTENENCIA SOBRE PRESUNTO BIEN BALDIO ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Se ha aceptado procedencia excepcional como mecanismo transitorio Con el fin de analizar la afectación del derecho al debido proceso, la Corte ha hecho remisión a las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por tratarse de las formas más usuales de vulneración. No obstante, ha insistido en que siendo la jurisdicción contenciosa administrativa el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las actuaciones de la administración, la procedencia de la acción de tutela resulta aún más excepcional que contra decisiones judiciales. En esta medida, el examen constitucional debe ser más estricto, en aras de evitar un uso abusivo del recurso de amparo contra decisiones administrativas que cuentan con su propio procedimiento de control judicial CUMPLIMIENTO DE FALLOS JUDICIALES El cumplimiento de las providencias judiciales se erige como un auténtico derecho fundamental de carácter subjetivo. En este orden de ideas, la Corte ha señalado que la tutela es procedente cuando una autoridad pública o un particular se sustrae del cumplimiento de una decisión judicial de hacer (por ejemplo una orden de reintegro), en la medida en que se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia. No obstante, por regla general esta es improcedente cuando lo que se pretende es satisfacer obligaciones de dar (siempre y cuando no se evidencie un perjuicio irremediable), en la medida en que existen otros mecanismos idóneos para hacerlas efectivas (como por ejemplo un proceso ejecutivo) REGIMEN JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS PROBLEMATICA INSTITUCIONAL Y SOCIAL EN TORNO A TIERRAS BALDIAS CONJUNTO INSTITUCIONAL DISPUESTO PARA EL CUMPLIMIENTO DEL DESARROLLO RURAL Y EL ACCESO PROGRESIVO A LA TIERRA FACULTADES EXTRA Y ULTRA PETITA EN TUTELA/LEGALIDAD DE SENTENCIA DE PERTENENCIA/VIA DE HECHO EN SENTENCIA DE PERTENENCIA/DEFECTO FACTICO EN SENTENCIA DE PERTENENCIA-No se valoró acertadamente el folio de matrícula inmobiliaria aportado/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente y defecto orgánico, al haberse adelantado proceso de pertenencia sobre bien baldío/DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y positiva El principal yerro, que a su vez causa las demás inconsistencias del proceso de pertenencia, es un defecto fáctico. De acuerdo a la jurisprudencia, esta causal guarda relación con las “fallas en el fundamento probatorio” de la sentencia judicial atacada. Corresponde al juez constitucional establecer si al dictarse la providencia, el operador judicial desconoció “la realidad probatoria del proceso”. Para la Corte, el defecto fáctico puede darse tanto en una dimensión negativa como positiva. Desde la primera perspectiva, se reprocha la omisión del fallador en la “valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez”. La segunda aproximación “abarca la valoración de pruebas igualmente esenciales que el juzgador no puede apreciar, sin desconocer la Constitución”. En este caso concreto, la Corte encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales. En este mismo sentido, el actor reconoció que la demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada”. Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción. En este sentido, el concepto rendido por la Superintendencia de Notariado y Registro correctamente explicó que ante tales elementos fácticos, lo procedente es correr traslado al Incoder para que se clarifique la naturaleza del inmueble. El Juzgado Promiscuo no solo valoró las pruebas sobre la situación jurídica del predio “El Lindanal” con desconocimiento de las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de las pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción. En efecto, el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de tres vecinos y las observaciones de una inspección judicial, para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión. Tales elementos probatorios, aunque reveladores sobre el ejercicio posesorio, ciertamente no son pertinentes ni conducentes para determinar la naturaleza jurídica del predio a usucapir. El juez omitió entonces una prueba fundamental: solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del predio “El Lindanal”, presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de pertenencia. SENTENCIA DE PERTENENCIA EN QUE HUBO DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Y DEFECTO ORGANICO La sentencia proferida el 20 de noviembre de 2012 declaró que el accionante había adquirido el derecho real de dominio de un predio sobre el cual existen serios indicios de ser baldío. Tal decisión desconoce la jurisprudencia pacífica y reiterada no solo de la Sala Plena de la Corte Constitucional, sino de las otras altas Corporaciones de justicia que han sostenido la imposibilidad jurídica de adquirir por medio de la prescripción el dominio sobre tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994. Finalmente, la actuación del juez se encajaría en un defecto orgánico, en tanto este carecía, en forma absoluta, de competencia para conocer del asunto. Debe recordarse que la actuación judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada conlleva el desconocimiento del derecho al debido proceso. En este caso concreto, es claro que la única entidad competente para adjudicar en nombre del Estado las tierras baldías es el Incoder, previo cumplimiento de los requisitos legales. Los procesos de pertenencia adelantados por los jueces civiles, por otra parte, no pueden iniciarse -también por expreso mandato del legislador- sobre bienes imprescriptibles ACCION DE TUTELA CONTRA DECISION DE OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Caso en que el demandante no cumplió con el requisito de subsidiariedad De entrada se advierte que el accionante no cumplió con el requisito de subsidiariedad. El carácter residual de la acción de tutela conlleva a que la misma solo sea procedente cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En este caso concreto, el actor, pese a estar asesorado por un abogado y no haberse comprobado ser sujeto de especial protección constitucional, interpuso directamente acción de tutela contra la nota devolutiva. Obvió entonces, sin explicar siquiera por qué no eran idóneos, el recurso de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación ante el Director del Registro. Tampoco esgrimió la causación de un perjuicio irremediable con la decisión, ni se advierte de los hechos narrados por el accionante ningún motivo para pensar razonablemente en ello. Además, el Juzgado Promiscuo de Familia, al conceder el amparo, ninguna consideración hizo respecto a la excepcional procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto. Esta inconsistencia habría sido suficiente para declarar improcedente la solicitud impetrada por el accionante. No obstante, y por la relevancia del asunto para la protección del interés público y la correcta administración de justicia, esta Sala de Revisión estudiará el fondo del reclamo formulado. LEGALIDAD DE ACTUACION DEL REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS El yerro advertido por el registrador era evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno que carecía de registro inmobiliario, por lo cual era razonable pensar que se trataba de un bien baldío. De igual manera, en la nota devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo al marco legal vigente. Dicha argumentación fue presentada oportunamente por el registrador en el acto administrativo mediante el cual se opuso inicialmente al registro ORDENES RESPECTO A LA CRISIS ESTATAL EN RELACION CON LOS BIENES BALDIOS DE LA NACION Referencia: Expediente T-4.267.451 Acción de tutela interpuesta por Gerardo Escobar Niño contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo (Casanare) y otros. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil catorce (2014). La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela emitido, en única instancia, por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo (Casanare), en el expediente de tutela T-4.267.451. I. ANTECEDENTES Gerardo Escobar Niño interpuso acción de tutela contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo (Casanare), al considerar vulnerados sus derechos al acceso a la administración de justicia, la seguridad jurídica y la confianza legítima, ante la negativa de la entidad demandada de inscribir la sentencia judicial que declaró a su favor la prescripción adquisitiva sobre un bien inmueble. Fundamenta su solicitud en los siguientes: 1. Hechos 1.1. El señor Escobar Niño, mediante apoderado judicial, relata que presentó demanda extraordinaria de pertenencia sobre el predio rural denominado “El Lindanal”, ubicado en la vereda “Jagüeyes” del municipio de San Luis de Palenque, departamento de Casanare, con un área de trece hectáreas, más seis mil seiscientos dieciocho punto cuarenta metros cuadrados (13 Hctas + 6618,40 m2)[1]. 1.2. Asegura que la demanda fue admitida en forma legal, se hicieron los correspondientes emplazamientos de radio y prensa, así como una inspección ocular al predio. El trámite culminó con sentencia judicial proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) el 20 de noviembre de 2012. La parte resolutiva declaró que el actor había adquirido el derecho real de dominio sobre el predio “El Lindanal” a través del modo de prescripción adquisitiva extraordinaria o usucapión. En consecuencia, ordenó “la inscripción de la presente sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria que deberá ser abierto para tal efecto con la alinderación y denominación que del predio se ha consignado”[2]. 1.3. No obstante lo anterior, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo, en Nota Devolutiva calendada el 24 de septiembre de 2013, manifestó que la sentencia no podía ser inscrita de acuerdo con lo dispuesto por el Nuevo Estatuto Registral (Ley 1579 de 2012). Fundamentó su posición en que: “[L]a propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil y frente a la adjudicación por el Estado solo existe una mera expectativa”[3]. 1.4. El señor Escobar Niño considera que esta decisión es vulneradora de sus derechos constitucionales al debido proceso, el libre acceso a la administración de justicia, la seguridad jurídica y a la confianza legítima. Es por esto que interpone acción de tutela para que el juez constitucional disponga el cumplimiento inmediato de la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo de Orocué. Esgrime que la providencia en cuestión declaró en forma legal su dominio por prescripción extraordinaria y “en ninguna parte del proceso mencionado, se presentó oposición al trámite, que sustentara prohibición o restricción alguna, que justificara que el predio objeto de pertenencia no se pudiera declarar de esa forma”[4]. Aduce que la visión del Registrador seccional desconoció el significado teleológico de los bienes baldíos en el ordenamiento colombiano[5] y que si bien el Incoder es la entidad del Estado facultada para titular los predios rurales y baldíos con el cumplimiento de los requisitos contemplados en la Ley 160 de 1994, esta norma “jamás está prohibiendo expresamente que la jurisdicción ordinaria conozca de trámites de pertenencia que se adelantan ante los Jueces de la República, en virtud y en aplicación del artículo 1º de la Ley 200 de 1936”[6]. Junto con su escrito de tutela, anexó copia simple de la sentencia de fecha 20 de noviembre de 2012, que resolvió el proceso extraordinario de pertenencia, y copia simple de la nota devolutiva del 24 de septiembre de 2013, proferida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo. 2. Trámite procesal. Mediante auto del 5 de noviembre de 2013[7], el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo admitió la tutela, notificó a la parte accionada y vinculó a la oficina seccional del Incoder y al Procurador Agrario de Casanare para que se pronunciaran, dentro de los tres días siguientes, sobre los hechos y las pretensiones alegadas. 3. Contestación de las entidades vinculadas. 3.1. El Registrador Seccional de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo solicitó negar el amparo. Destacó que la tutela no resulta procedente, en tanto el accionante no interpuso recursos de reposición ni de apelación contra el acto administrativo atacado, ni mucho menos acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En cuanto al fondo del asunto, puso de presente que el nuevo Estatuto Registral consagra expresamente el principio de legalidad, según el cual solo son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su inscripción. Al respecto explicó que: “la negativa de registro de la providencia judicial, no depende del libre albedrío del funcionario de registro, sino que la decisión de negativa de este, esté sustentada en normas jurídicas, es decir que estos deben reunir los requisitos exigidos en las leyes para su registro, lo que a contrario sensu, constituirá acto arbitrario e ilegal con extralimitación de funciones y por lo mismo contraria a la Ley”[8]. Asimismo, reiteró que la entidad encargada de administrar y adjudicar los baldíos nacionales es el Incoder y es ella la que verifica qué bienes ostentan dicha calidad, hace la visita de inspección a inmuebles y notifica a las personas que puedan tener algún derecho sobre el inmueble. En este sentido, descartó la aplicación de la Ley 200 de 1936 que, por ser contraria a la Ley 160 de 1994, debe entenderse derogada implícitamente. Junto con su escrito de contestación, el registrador allegó tres conceptos legales emitidos por entidades oficiales sobre el asunto, a partir de los cuales sustentó la decisión de no inscripción: i. Superintendencia de Notariado y Registro. Consulta 3463 ante la Oficina Asesora Jurídica. 19 diciembre 2011[9]. ii. Superintendencia de Notariado y Registro. Concepto SNR-2012-EE-17372. Superintendente Delegado para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras. Julio de 2012[10]. iii. Incoder. Radicado 20121104030. Directora Técnica de Baldíos. 1º de marzo de 2012[11]. 3.2. La Procuradora 23 Judicial Ambiental y Agraria aseveró que el demandante tiene razón en sus pretensiones, “pero no porque de manera caprichosa el señor registrador esté omitiendo sus deberes o extralimitándose en sus funciones, sino simplemente en razón a la legalidad, obligatoriedad y certeza y seguridad jurídica que debe observarse por las decisiones judiciales”[12]. Sostuvo que a ningún funcionario del Estado ni a un particular le es dado omitir su cumplimiento, como quiera que darse pie a controversias acerca de la legalidad o no de una decisión judicial, provocaría inestabilidad. Advirtió que si el Registrador tenía una objeción legal respecto al contenido de la providencia, el camino apropiado para ventilarla era mediante una acción ante la jurisdicción contencioso administrativa. II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN. En fallo de única instancia de tutela, calendado el 19 de noviembre de 2013, el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo concedió el amparo de los derechos fundamentales. El despacho declaró que si bien respetaba los argumentos esgrimidos por el Registrador de Instrumentos Públicos, se estaba “ante la presencia de un asunto que tiene que ver directamente con el principio constitucional consagrado en el art. 13, como es el derecho de igualdad, que consiste en dar el mismo tratamiento jurídico a casos similares”[13]. Al respecto expuso que el Estatuto Registral (Ley 1579 de 2012, art. 56) ordena la matrícula de los bienes adjudicados en proceso de prescripción adquisitiva del dominio. Por ello concluyó: “Es así que la obligación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos es cumplir la ley procediendo a abrir los folios de matrícula que corresponda, bien sea por orden del Incoder cuando profiere Resoluciones de Adjudicación o por sentencias judiciales cuando declara pertenencias como es el caso que nos ocupa. De manera que se violan derechos fundamentales, no sólo el que se alega por el demandante, sino como el que quedó muy claramente explicado, cual es el derecho de igualdad en la aplicación de la ley que se traduce en el principio de seguridad jurídica”[14]. En consecuencia, ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos Seccional Paz de Ariporo “proceder dentro del improrrogable término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo a INSCRIBIR la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué de fecha 20 de noviembre de 2012 y abrir el correspondiente Folio de Matrícula Inmobiliaria”[15]. III. ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN. 1. Mediante auto del 23 de mayo de 2014[16], el Magistrado Sustanciador vinculó a este trámite de tutela al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Incoder (nivel Central), al Superintendente de Notariado y Registro, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, en tanto que: (i) son las autoridades que eventualmente ostentarían una obligación primaria respecto de la satisfacción de los derechos fundamentales que se encuentran en discusión; (ii) la decisión que se tome podría involucrarlos directamente, y (iii) atendiendo a que el caso reviste interés público por tratarse de supuestos bienes baldíos de la Nación. Además de vincular a las entidades mencionadas y correrles traslado de la acción de tutela y sus anexos para que se pronunciaran, se solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural así como al Incoder, responder: (i) ¿cuál es la naturaleza jurídica del bien objeto de discusión y si se puede considerar un terreno baldío? y (ii) ¿cuáles son las políticas públicas vigentes en relación con la asignación de bienes baldíos, particularmente en el departamento de Casanare? A la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, se les solicitó informar: (i) ¿qué actividades específicas, dentro de sus competencias legales, adelantan con respecto a la correcta asignación de baldíos? y (ii) ¿si existe alguna directriz institucional al respecto? Por último, a la Superintendencia de Notariado y Registro se le preguntó si había adoptado alguna directiva de alcance nacional con respecto al registro e inscripción de terrenos baldíos. Igualmente, se ordenó al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué que remitiera el expediente con radicación No. 852302044001-2011-0031, referente al proceso ordinario agrario de pertenencia iniciado por Gerardo Escobar Niño contra personas indeterminadas. Por último, teniendo en cuenta que al fallo de tutela de única instancia le hacía falta la página número dos, se requirió al Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo remitir copia completa de la sentencia dictada el 19 de noviembre de 2013. Las respuestas allegadas a la Sala Quinta de Revisión fueron las siguientes: 1. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) En respuesta al auto de pruebas, el Incoder solicitó decretar la nulidad de todo lo actuado, incluido el proceso de declaración de pertenencia, en tanto no fue vinculado debidamente. Explicó que el artículo 10 del Decreto 3759 de 2009 radicó exclusivamente en la Oficina Asesora Jurídica la función de coordinar la atención de todos los procesos judiciales y extrajudiciales en los que fuese parte la entidad, así como la atención de acciones constitucionales. Así las cosas, “la única notificación válida y que surte efectos respecto de los trámites que implican representación judicial, es la que se realiza mediante la radicación del documento pertinente en la Av. El Dorado CAN, Calle 43 No. 57-41 en la ciudad de Bogotá D.C., o las que se remiten al correo electrónico [email protected] publicado en la página web del Instituto y de administración exclusiva de la Oficina Asesora Jurídica”[17]. En relación con la procedibilidad de la acción de amparo en este caso concreto, señaló que el a quo no tuvo en cuenta que la Nota Devolutiva de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos constituye un acto administrativo y por tanto, puede ser objeto de debate en la vía gubernativa y en sede jurisdiccional, mediante la interposición de la demanda correspondiente (nulidad y restablecimiento del derecho). Al abordar el fondo del problema jurídico sostuvo, con base en el Código de Procedimiento Civil y las definiciones contenidas en el Código Fiscal (Ley 110 de 1992), en especial sus artículos 44 y 61, que: “el proceso de declaración de pertenencia no tiene el alcance de cambiar la naturaleza jurídica de un bien baldío, convirtiéndole de imprescriptible a prescriptible, con el solo fundamento del numeral 5 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, tan solo abre la posibilidad de presentar demanda de pertenencia contra indeterminados sobre la base de la certificación del Registrador de Instrumentos Públicos en la que manifieste no conocer al propietario del predio sobre el cual versa la usucapión, pero sin que esto signifique que tales certificación y sentencia judicial tengan la virtualidad de privar al Estado de un Derecho que la Ley le reconoce”[18]. Para responder los interrogantes específicos formulados por esta Corporación, la Dirección Técnica de Baldíos remite concepto[19], de acuerdo al cual la base de datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi identificó que el predio en el municipio de San Luis de Palenque (Casanare), con 9 hectáreas y 4000 metros cuadrados, no cuenta con matrícula inmobiliaria. Así las cosas, concluye que “si el predio en consulta no reporta folio de matrícula inmobiliaria se presume un baldío de la Nación, susceptible de adjudicación por el Incoder”[20]. Lo anterior, sumado a que el accionante tampoco se encontraba registrado en la base de datos como víctima del desplazamiento, conduce a la entidad a sostener que “existen argumentos mínimos para adelantar un estudio más detallado del predio y en su defecto, un proceso de clarificación de la propiedad, también de competencia exclusiva del Incoder, en atención a la evidencia sumaria que indica la claridad de baldío del predio objeto de estudio”[21]. Por último, el Instituto pone de presente que los procedimientos de titulación de baldíos en todo el país se adelantan conforme a los requerimientos y restricciones estipuladas en la Ley 160 de 1994 y sus Decretos Reglamentarios, además de responder a criterios de priorización como microfocalización de territorios por desplazamiento forzado y el respeto por las áreas de explotación de recursos naturales no renovables. En todo caso, el escrito reconoce que a la fecha “[e]l Incoder no cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”[22]. 2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El representante del Ministerio requiere ser desvinculado del presente trámite de tutela. Considera que la entidad no tiene competencia asignada en la ley para adoptar decisiones referidas a los hechos que dieron origen a la solicitud de amparo. Destaca que las funciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural están definidas de manera taxativa en el artículo 3º del Decreto 1985 de 2013 y que si bien existe un control tutelar por parte de este Ministerio sobre las entidades adscritas y vinculadas, “éste se encuentra destinado solamente a asegurar y constatar que las funciones que adquieren ellas por especialidad se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, sin tener facultad legal para extender su autoridad respecto de la autonomía administrativa y presupuestal de que gozan aquellas”[23]. 3. Superintendencia de Notariado y Registro En su escrito, el jefe de la oficina asesora jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro solicita se denieguen las súplicas de tutela, por no evidenciarse por parte de esa entidad ni de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Seccional de Paz de Ariporo, la violación de ningún derecho fundamental al accionante. En primer lugar, advierte que en virtud de la autonomía de la que goza el registrador seccional, este puede disponer o no la inscripción de un documento contentivo de una decisión judicial. Para ello, efectúa un proceso de examen y calificación del acto sometido a inscripción, en el que analiza tanto aspectos formales como materiales: “1- El examen del instrumento público tendiente a comprobar si reúne las exigencias formales de ley, 2- La calificación propiamente dicha, donde se aplica el derecho y se vigila el cumplimiento de los requisitos de fondo. Es, entonces, el examen jurídico mediante el cual se ordenan las inscripciones a que haya lugar en el folio de matrícula inmobiliaria que involucra el título, señalándolas específicamente con su orden de inscripción, el número de radicación, la clase de título a registrar, fecha y oficina de origen, e indicando la columna a que se refiere el acto y las personas que intervienen en él”[24]. Adicionalmente, el escrito de contestación presenta un conjunto de fundamentos legales, jurisprudenciales y doctrinarios, para defender la imprescriptibilidad de los bienes baldíos y la imposibilidad de registrar sentencias de prescripción adquisitiva sobre tales terrenos. Luego de lo cual concluye que: “1. No son competentes los jueces para decretar la pertenencia de terrenos baldíos rurales que no han salido del dominio del Estado, porque la única forma de adquirir su dominio, es por medio de título originario expedido por el Estado, es decir, según la Ley 160/94, mediante resolución de adjudicación hecha por Incoder. 2. No es viable el registro de sentencias judiciales que declaren la pertenencia de bienes inmuebles rurales que no han salido del dominio del Estado (baldíos) y por tanto no tienen folio de matrícula inmobiliaria. Y ello porque en la labor de calificación, el Registrador debe hacer un examen jurídico del documento, acerca de la validez y eficacia, de los títulos presentados, observando que los mismos cumplan con los requisitos tanto de forma como de fondo, esta labor de calificación se apoya en el principio de legalidad, en virtud del cual los registradores deben analizar los documentos radicados, y establecer si son admisibles para registro, o rechazarlos para que se subsanen sus defectos”[25]. Argumenta que aunque exista una presunción según la cual no son baldíos los terrenos explotados económicamente[26], “es menester dentro del proceso que el juez como garante del patrimonio público, acopie las pruebas necesarias para establecer que no se trata de un terreno baldío de la Nación”[27]. El juez ordinario debe desplegar, en virtud de sus poderes oficiosos, un escrutinio probatorio suficiente que le permita auscultar la naturaleza jurídica de un terreno; más aún, cuando haya indicios de ser un bien baldío por no existir, por ejemplo, un propietario inscrito ni cadenas traslaticias del derecho de dominio que den fe del dominio privado. Aterrizando al caso concreto, reprocha que en la sentencia de pertenencia el juez tuvo en cuenta pruebas que no son “idóneas para probar la naturaleza privada de los inmuebles, dado que la ley 160 de 1994 en su artículo 48 establece claramente que la propiedad privada se prueba con cadenas traslaticias del derecho de dominio con títulos debidamente inscritos o con títulos originarios otorgados por el Estado”[28]. Además, ni siquiera se corrió traslado al Procurador Agrario, lo cual resultaba forzoso como se evidencia de lectura de las copias de los oficios PAA-0266, 0269 de marzo de 2014 y 0287, 0288 de abril de 2014, dirigidos por la Procuradora 23 Judicial II a los jueces de la región. 4. Juzgado Promiscuo de Familia Paz de Ariporo. Allegó copia completa del fallo de tutela proferido dentro del proceso de la referencia. 5. Contraloría General de la República El Contralor Delegado para el Sector Agropecuario (E) sostuvo que las obligaciones de la entidad en nada se relacionan con los hechos y peticiones formuladas específicamente por el actor en su escrito de tutela. Sin embargo, atendiendo a que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Incoder son sujetos de control a través de la Contraloría Delegada, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la aludida Resolución Orgánica 7325 de 2013, sometió a consideración de la Corte dos informes[29] relacionados con algunos hallazgos en la adjudicación y administración de los bienes baldíos en el país: i- Informe de Actuación Especial (ACES) sobre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder-. Actuación Especial sobre la Acumulación irregular de predios Baldíos en la Altillanura Colombiana (año 2012) No. 0068 de febrero de 2014. Documento que da cuenta del marco institucional para la administración de baldíos en Colombia, la gestión irregular de estos, el daño patrimonial al Estado y la acumulación irregular de predios de origen baldío en la altillanura. 120 folios. ii- Informe de Auditoría Gubernamental con enfoque integral modalidad especial (titulación de baldíos), Unidad Nacional de Tierras Rurales -UNAT-. 10 folios. 6. De acuerdo al informe presentado por la Secretaría General de la Corte Constitucional, la Procuraduría General de la Nación y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) no allegaron respuesta alguna[30]. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución, así como en los artículos 31 a 36 del Decreto ley 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico. De los antecedentes referidos, la Sala de Revisión encuentra que la acción de tutela gira en torno al cumplimiento del proceso de pertenencia rural iniciado por el señor Gerardo Escobar Niño, con el cual se hizo propietario del predio denominado “El Lindanal”, por haber venido ejerciendo posesión. El Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué falló a su favor y ordenó la respectiva inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria. Sin embargo, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo no acató esta decisión, alegando que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título otorgado por el Incoder. Dicha negativa dio origen a la presente acción de tutela en la cual se invocaron los derechos fundamentales al debido proceso, la administración de justicia y la confianza legítima, la cual fue resuelta en única instancia por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, concediendo el amparo. El a-quo consideró que la negativa del registrador seccional afectaba la igualdad en la aplicación de la ley que se traduce en el principio de seguridad jurídica. En sede de revisión, el Incoder reprochó que no fue debidamente vinculado al proceso ordinario de pertenencia ni a la acción de tutela, pese a ser la entidad responsable de la administración y adjudicación de bienes baldíos. La Superintendencia de Notariado y Registro, por su parte, explicó por qué estas tierras no pueden ser objeto de prescripción adquisitiva en el ordenamiento nacional y defendió la negativa del registrador seccional expresada a través de la nota devolutiva, como una expresa facultad legal. Conforme a la demanda y a las contestaciones allegadas, la Sala Quinta de Revisión interpreta que la acción de tutela debe estudiar tanto el acto del registrador de instrumentos públicos que negó la inscripción del fallo judicial, como la sentencia de pertenencia sobre un presunto bien baldío, en tanto origen de la controversia legal suscitada. A partir de esto y atendiendo que el juez constitucional tiene la obligación de guardar la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241) y la facultad de fallar extra y ultra petita en materia de tutela para hacer prevalecer el derecho sustancial (art. 3 Decreto ley 2591 de 1991)[31], la Sala formula los siguientes problemas jurídicos: 1- ¿Trasgrede el ordenamiento constitucional y legal colombiano la declaración de prescripción adquisitiva que efectúe un juez sobre un terreno baldío a través de un proceso de pertenencia? 2- ¿Vulnera los derechos fundamentales a la debido proceso, la administración de justicia y la confianza legítima la negativa de una Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a inscribir un fallo judicial que declare la pertenencia sobre un bien baldío? Para dar respuesta a lo anterior, la Corte se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de los fallos judiciales; (iii) el régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos; (iv) la problemática institucional y social en torno a las tierras baldías; (v) el conjunto institucional dispuesto para el cumplimiento del desarrollo rural y el acceso progresivo a la tierra; y finalmente, (vi) resolverá el caso concreto. 4. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[32]. 4.1. Desde los primeros pronunciamientos de esta Corporación[33], como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución Política de 1991 (art. 241), se ha venido señalando que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales[34]. Esta postura descansa sobre un sólido fundamento normativo, los artículos 2 y 86 de la Carta que reconocen su procedencia cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, así como el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativo a la obligación de los Estados parte de proveer un recurso efectivo para la protección de los derechos humanos. La supremacía de la Constitución se traduce en la “omnipresencia”[35] del texto Superior en todas las áreas jurídicas y en la responsabilidad de las autoridades judiciales dentro de los procesos ordinarios, como primer escenario para asegurar la protección de los derechos fundamentales. Excepcionalmente, podrá el juez constitucional intervenir cuando advierta la trasgresión del mandato constitucional. La Sala Plena de esta Corporación, mediante providencia C-543 de 1992, si bien declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, previó también la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales al afirmar lo siguiente: “Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable (...) En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia” (Subrayado fuera del original). No obstante, es evidente un desarrollo jurisprudencial sobre la materia. En un comienzo, la Corte Constitucional recurrió al concepto de la “vía de hecho”, definida como la actuación judicial absolutamente caprichosa o carente de cualquier fundamento jurídico. Posteriormente, el precedente se rediseñó para dar paso a los “criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales” e incluir aquellas situaciones en las que “si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”[36]. Esta nueva aproximación fue sistematizada por la sentencia C-590 de 2005, mediante la cual la Corte explicó que el juez constitucional debe comenzar por verificar las condiciones generales de procedencia, entendidas como “aquellas cuya ocurrencia habilita al juez de tutela para adentrarse en el contenido de la providencia judicial que se impugna”[37]. Tales requisitos genéricos son: “(i) si la problemática tiene relevancia constitucional; (ii) si han sido agotados todos los recursos o medios –ordinarios o extraordinarios- de defensa de los derechos, a menos que se trate de impedir un perjuicio irremediable o que los recursos sean ineficaces en las circunstancias particulares del peticionario; (iii) si se cumple el requisito de la inmediatez (es decir, si se solicita el amparo pasado un tiempo razonable desde el hecho que originó la violación); (iv) si se trata de irregularidades procesales, que ellas hubieran tenido incidencia en la decisión cuestionada, salvo que de suyo afecten gravemente los derechos fundamentales; (v) si el actor identifica debidamente los hechos que originaron la violación, así como los derechos vulnerados y si –de haber sido posible- lo mencionó oportunamente en las instancias del proceso ordinario o contencioso; (vi) si la providencia impugnada no es una sentencia de tutela”[38]. A continuación, el juez de tutela podrá conceder el amparo solicitado si halla probada la ocurrencia de al menos una de las causales específicas de procedibilidad, que la Corte ha organizado de la siguiente forma[39]: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. 4.2. En lo que se refiere a la procedibilidad de la tutela contra actos administrativos, la Corte ha señalado como regla general que la solicitud de amparo no es el medio adecuado para controvertirlos, puesto que existen mecanismos administrativos y judiciales para lograrlo[40]. Sin embargo, ha aceptado su procedencia excepcional, al menos como mecanismo transitorio, cuando: “(i) la actuación administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial los postulados que integran el derecho al debido proceso; y (ii) los mecanismos judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan idóneos en el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia de un perjuicio irremediable”[41]. En estos casos, con el fin de analizar la afectación del derecho al debido proceso, la Corte ha hecho remisión a las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por tratarse de las formas más usuales de vulneración[42]. No obstante, ha insistido en que siendo la jurisdicción contenciosa administrativa el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las actuaciones de la administración[43], la procedencia de la acción de tutela resulta aún más excepcional que contra decisiones judiciales. En esta medida, el examen constitucional debe ser más estricto[44], en aras de evitar un uso abusivo del recurso de amparo contra decisiones administrativas que cuentan con su propio procedimiento de control judicial. 5. El cumplimiento de los fallos judiciales. 5.1. En el marco de la Constitución Política de 1991, el ordenamiento jurídico debe garantizar a todo ciudadano la posibilidad de acudir a los jueces para dirimir conflictos entre sí o como consecuencia de su relación con el Estado, como una verdadera manifestación del Estado social de derecho[45]. La administración de justicia abarca no solo la capacidad con que cuentan los asociados para ejercer acciones que permitan hacer valer sus derechos, sino también “la posibilidad de que las decisiones que se tomen en ese sentido sean cumplidas por parte de quienes son sujetos pasivos de la decisión”[46]. En este sentido, la Corte Constitucional[47] ha explicado que el cumplimiento de los fallos judiciales es un derecho que se desprende del acceso a la administración de justicia y el derecho a un recurso judicial efectivo, establecidos en los artículos 228 de la Constitución Política y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La adecuada administración de justicia, responde a su vez, a la garantía que debe brindarse del derecho fundamental al debido proceso con el fin de evitar dilaciones injustificadas que hagan efectivo el derecho reclamado. Así, la Corte ha indicado que uno de los elementos sin los cuales los anteriores postulados no podrían funcionar, es el acatamiento de las providencias, con el objetivo que una real y oportuna decisión judicial se concrete en la debida ejecución de ella[48]. Por cuanto en el cumplimiento está la efectividad de los derechos[49], el acatamiento de las decisiones judiciales adquiere cardinal importancia. Se busca de esta manera que el reconocimiento de un derecho no permanezca como una manifestación formal por parte de las autoridades, sino que se materialice en una protección real del ciudadano y en la preservación[50] del ordenamiento mismo: “En un Estado social y democrático de derecho uno de los objetivos es la efectividad de los derechos fundamentales, el paso de la simple consagración formal a un reconocimiento efectivo, útil y garantista que encuentre reflejo de protección por medio de los mecanismos constitucionales creados para tal fin. Este principio general encuentra una manifestación especialmente significativa en el acceso a la administración de justicia, pues una parte nuclear del mismo en un Estado Social de derecho será que, además de respetar las garantías establecidas en desarrollo del proceso, su resultado tenga eficacia en el mundo jurídico, no siendo una manifestación formal y eminentemente declarativa, sino, asegurando que la providencia que pone fin al proceso produzca todos los efectos a que está destinada; sin este elemento, las garantías procesales perderían toda su significación sustancial, ya que serían el desarrollo de actuaciones sin ninguna consecuencia en el aseguramiento de la protección y eficacia de otros derechos, convirtiéndose en una simple mise-en-scène desprovista de significado material dentro del ordenamiento jurídico, en cuanto inoperante para la protección real de los derechos fundamentales de las personas”[51]. Es por todo lo anterior que el cumplimiento de las providencias judiciales se erige como un auténtico derecho fundamental de carácter subjetivo[52]. En este orden de ideas, la Corte ha señalado que la tutela es procedente cuando una autoridad pública o un particular se sustrae del cumplimiento de una decisión judicial de hacer (por ejemplo una orden de reintegro), en la medida en que se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia. No obstante, por regla general esta es improcedente cuando lo que se pretende es satisfacer obligaciones de dar (siempre y cuando no se evidencie un perjuicio irremediable), en la medida en que existen otros mecanismos idóneos para hacerlas efectivas (como por ejemplo un proceso ejecutivo)[53]. 5.2. A partir de lo anterior es evidente que toda entidad pública está en el deber constitucional y legal[54] de ejecutar las sentencias en firme. La misión de los jueces de administrar justicia mediante providencias “exige de los entes ejecutivos una conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de las mismas, con el fin de mantener vigente el Estado de Derecho, actuar en concordancia con sus fines esenciales e inculcar en la población una conciencia institucional de respeto y sujeción al ordenamiento”[55]. No obstante, en ocasiones muy especiales, asegurar “la vigencia de un orden justo” (CP art. 2), puede significar no acatar una decisión judicial o hacerlo de forma parcial. Al respecto, esta Corporación, en conjunto con otras altas Cortes, ha coincidido en excepcionar los casos de imposibilidad física o jurídica de llevar a cabo la orden original[56]. A manera de ilustración, resulta conducente citar un asunto análogo en el que la Sala Octava de Revisión encontró que, ante la imposibilidad de cumplir con la orden original de reintegro de la accionante, el pago de la indemnización resultaba suficiente para dar por satisfecha la orden proferida por el juez administrativo: “Lo anterior conduce a la Sala a concluir sobre la imposibilidad de la Asamblea para cumplir la orden original del fallo del juzgado Segundo Administrativo de Neiva; en consecuencia, no resulta jurídicamente viable obligar a la Asamblea al reintegro de la tutelante, pues actualmente no existe un cargo en el cual pueda ser reubicada. (…) Teniendo en cuenta todo lo expuesto, considera la Sala que no es desproporcionado considerar que el departamento del Huila – Asamblea Departamental dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva, el 3 de julo de 2009, a través del pago de la indemnización de perjuicios otorgado a la accionante dentro de las Resoluciones 248 de 2009 y 680 de 2010. Esta forma de cumplimiento no vulneraría el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de la señora Castillo Murcia, pues estaría justificada por la imposibilidad física y jurídica de reubicarla en dicha entidad”[57]. Ahora bien, en tanto la legitimidad de cualquier Estado se vería resquebrajada si los mismos órganos del poder público, ya por su inactividad ora por su indolencia, estimulan el desacato de las decisiones de los jueces[58], estos eventos -se reitera- son absolutamente excepcionales. No se trata entonces de cualquier inconformidad o diferencia con la decisión judicial, sino de una auténtica imposibilidad de cumplimiento, sea fáctica o jurídica. Para identificar correctamente tales eventos, esta Sala de Revisión considera que la valoración sobre la legitimidad o no del incumplimiento deberá valorar criterios como los siguientes: i- Motivación: El funcionario o entidad pública tiene que presentar los argumentos por los cuales considera que le es imposible dar cumplimiento a la decisión judicial. Su inconformidad no puede permanecer en el fuero interno, sino ser debidamente comunicada a las personas interesadas. ii- Notoriedad: La imposibilidad fáctica o jurídica de dar cumplimiento a la decisión judicial ha de ser notoria. Por ejemplo, porque la orden contradice manifiestamente una disposición constitucional. iii- Grave amenaza: El servidor que objeta el cumplimiento de una providencia judicial debe explicar en qué medida la ejecución de la decisión acarrearía un inminente y grave daño al ordenamiento jurídico o a algún derecho fundamental en particular. De este modo, el simple desacuerdo moral, técnico o administrativo no justifica el incumplimiento. iv- Facultad legal: El servidor debe canalizar su inconformidad a través de los recursos y mecanismos que la propia ley le ha otorgado. No es aceptable que los funcionarios públicos diseñen mecanismos ad-hoc para oponerse al cumplimiento de decisiones judiciales. v- Oportunidad: La oposición al cumplimiento debe realizarse oportuna y ágilmente, de manera tal que no sirva como excusa para justificar la desidia o la mora en el acatamiento de la orden judicial. vi- Contradicción: El trámite de oposición debe respetar las garantías básicas del debido proceso, especialmente la participación de las personas o autoridades afectadas por el incumplimiento. El juez constitucional habrá de apreciar celosamente tales elementos para precaver que el incumplimiento de decisiones judiciales se generalice, en detrimento de la conciencia institucional de respeto y confianza por el sistema jurídico. En todo caso, se reitera, la acción de tutela se erige como un mecanismo idóneo para exigir el cumplimiento de providencias debidamente ejecutoriadas, cuando el desacato por parte de los funcionarios responsables resulta injustificado o arbitrario. 6. Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento nacional. 6.1. Los bienes del Estado en la Constitución de 1991. La Carta Política de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías[59]. En efecto, el artículo 102 superior dispuso que: “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación". Esta Corporación ha explicado que la Constitución consagró así no sólo el llamado “dominio eminente”, el cual se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman parte[60]. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha precisado, según los lineamientos de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los bienes fiscales, así: “(i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino se caracterizan porque “están afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales”[61]. El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la comunidad[62]. (ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aun cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”[63]; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley”[64], dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”[65]. 6.2. La imprescriptibilidad de los bienes del Estado. 6.2.1 Mediante providencia C-595 de 1995, la Corte abordó una demanda ciudadana contra varias normas nacionales (Ley 48 de 1882[66], Ley 110 de 1912[67] y Ley 160 de 1994[68]) que consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio sobre bienes inmuebles a través del fenómeno de la prescripción. En opinión del actor, la Constitución actual no incluyó en su artículo 332 la titularidad sobre los baldíos, como sí lo hacía la Carta anterior en el artículo 202-2. En tal medida, el legislador no podía consagrar la imprescriptibilidad de los mismos, en detrimento de los mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso a la propiedad en general. De forma unánime, la Sala Plena declaró la exequibilidad de las mencionadas normas. Resaltó que en la Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”[69]. Aunque la prescripción o usucapión es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que difiere del consagrado en el Código Civil. No en vano, el Constituyente en el artículo 150-18 del Estatuto Superior, le confirió amplias atribuciones al legislador[70] para regular los asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”. 6.2.2 La disposición que específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994[71], por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El artículo 65 de esta norma consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor: “Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio(…)” (subrayado fuera del original). La precitada disposición fue avalada por la Corte en sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Posteriormente, la providencia C-097 de 1996 reiteró que “[m]ientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”. En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[72]. Ese mismo año, al analizar la constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento Civil que prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles[73], la Corte (C-530 de 1996) avaló ese contenido. Dentro de sus consideraciones, destacó que siendo uno de los fines esenciales del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los bienes fiscales, los cuales están destinados para este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con los bienes privados, sobre los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos particulares”. 6.2.3. El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos que se refleja, entre otros aspectos, en un estatuto especial (Ley 160 de 1994), en la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia y en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso...