Sentencia T-481 de 2024

T-481-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-481/24 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por incumplir requisito de subsidiariedad/INCIDENTE DE NULIDAD POR FALTA DE VINCULACION DE LAS PARTES O TERCERO CON INTERES LEGITIMO EN TUTELA-Oportunidad (...) la acción de tutela bajo estudio no satisface el requisito de subsidiariedad, pues, por su propia negligencia, (la entidad accionante) no agotó el incidente de nulidad para alegar la falta de vinculación y citación al proceso de acción popular... las pruebas que reposan en el expediente demuestran que (la entidad accionada) conocía del proceso y pudo advertir la nulidad desde el momento en que el juzgado de primera instancia decretó la medida cautelar. Esto implica que pudo haber interpuesto el incidente de nulidad en cualquier momento, antes de que se dictaran las sentencias de primera y segunda instancia. Sin embargo, sin justificación atendible, omitió hacerlo ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedibilidad ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisito de subsidiariedad DERECHO DE DEFENSA-No puede alegarse la propia negligencia para la procedencia de la tutela REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA T-481 DE 2024 Expediente: T-10.324.217 Acción de tutela interpuesta por la Fiduciaria Davivienda S.A. como vocera de los Patrimonios Autónomos Mónaco VIS y San Remo en contra del Juzgado 22 Administrativo del circuito de Bogotá – Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Paola Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, así como por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA Síntesis de la decisión Hechos. En 2015, el Conjunto Residencial Bolivia Manzana L presentó acción popular en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y la Alcaldía Local de Engativá con el objeto de que se protegieran los derechos colectivos al goce del espacio público, goce de un ambiente sano, la utilización y defensa de los bienes de uso público y otros de similar naturaleza. Sostuvo que la vulneración a los derechos colectivos se derivaba de (i) supuestas irregularidades en la expedición de dos licencias de urbanismo que autorizaban los proyectos inmobiliarios Mónaco VIS y San Remo en zonas que debían ser cedidas al Distrito (zonas de cesión de uso público), por las que se tenía trazado que pasaría la Avenida el Cortijo y (ii) el impacto ambiental negativo que generaba la proximidad del proyecto inmobiliario al humedal Juan Amarillo y el Canal Bolivia. El Juzgado 22 Administrativo del circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como jueces populares de primera y segunda instancia, respectivamente, ampararon los derechos colectivos. En consecuencia, ordenaron al Distrito Capital “materializar la legalización de la cesión obligatoria de la zona correspondiente a la denominada ‘Avenida el Cortijo’” e inaplicar las licencias de urbanismo y construcción que autorizaban ejecutar el proyecto inmobiliario en dicha zona. La acción de tutela. Fiduciaria Davivienda, en calidad de vocera de los patrimonios autónomos Mónaco VIS y San Remo, presentó acción de tutela en contra de las sentencias que resolvieron la acción popular. Sostuvo que el Juzgado 22 Administrativo del circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en defecto procedimental absoluto, porque no la vincularon al proceso de acción popular, pese a que tenía un interés jurídico. Esto, dado que es la titular de las licencias que ordenaron inaplicar y los Patrimonios Autónomos Mónaco VIS y San Remo, de los que es vocera, son los propietarios de los inmuebles objeto de las órdenes emitidas en las referidas providencias. En tales términos formuló tres pretensiones: (i) declarar que las sentencias atacadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia de la accionante, (ii) dejar sin efectos las sentencias atacadas y (iii) ordenar la vinculación de la Fiduciaria Davivienda para que los patrimonios autónomos, “en su condición de plenos propietarios de los inmuebles objeto de la orden de la Sentencia, puedan intervenir en el proceso y ejercer su defensa técnica”. Decisión de la Sala. La Sala consideró que la tutela era improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. La Sala reiteró la regla de decisión, uniforme y pacífica, según la cual la acción de tutela no puede ser utilizada para revivir oportunidades procesales que precluyen, por la propia falta de diligencia del presunto afectado. En este sentido recordó que “si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental”[1]. En este caso, la Sala encontró que, por su propia falta de diligencia, Fiduciaria Davivienda no agotó el medio judicial idóneo y eficaz con el que contaba para controvertir la presunta indebida integración del contradictorio: solicitar la nulidad del proceso de acción popular, con fundamento en la causal del artículo 133.8 del CGP. En primer lugar, la Sala constató que el incidente de nulidad es un medio idóneo y eficaz en abstracto para la protección del derecho fundamental al debido proceso, en casos en los que, en un proceso de acción popular, no se vincula o cita a un tercero con interés. Esto, dado que (i) conforme al numeral 8º del artículo 133 del CGP y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la falta de notificación o vinculación de un tercero con interés a un proceso de acción popular es causal de nulidad del proceso y (ii) en caso de constatar que la causal se configura, el juez popular debe ordenar la vinculación del proceso y anular las actuaciones procesales, según corresponda. En segundo lugar, la Sala comprobó que, en el caso concreto, las pruebas que reposan en el expediente demostraban que Fiduciaria Davivienda conocía del proceso de acción popular y pudo advertir la nulidad desde el momento en que el juzgado de primera instancia decretó la medida cautelar. Esto implica que pudo haber interpuesto el incidente de nulidad en cualquier momento, antes de que se dictaran las sentencias de primera y segunda instancia. Sin embargo, sin justificación atendible, omitió hacerlo. Según la Sala, esto conducía, indefectiblemente, a la declaratoria de improcedencia de la solitud de amparo. I. ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. El Proyecto de Zonificación de la Urbanización Bolivia Oriental 1. En 1984, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá (DAPDB) autorizó el “Proyecto de Zonificación de la Urbanización Bolivia Oriental”, en la localidad de Engativá. El proyecto se ejecutó en cuatro etapas. El DAPDB y las curadurías urbanas autorizaron cada una de las etapas, por medio de resoluciones que (i) delimitaban los planos definitivos de la urbanización, (ii) aprobaban las licencias de urbanización y construcción y (iii) definían las zonas de cesión de uso público que el urbanizador debía escriturar a nombre del Distrito. Las zonas de cesión de uso público comprendían: zonas verdes y de protección ambiental, vías vehiculares, zonas de afectaciones al plan vial y “zonas del Canal Bolivia”. La siguiente tabla sintetiza la ejecución de cada una de las etapas: Proyecto de Zonificación de la Urbanización Bolivia Oriental Etapa I Mediante la Resolución 196 de 1984, el DAPDB concedió licencia de construcción para la Etapa I y determinó que el área de la zona de “afectaciones vías plan vial” que debían escriturarse al Distrito era de 24.484.41 m2. Luego, el DAPDB profirió dos resoluciones mediante las cuales aprobó modificaciones a la zona de afectaciones al plan vial: 1. Resolución 79 de 1985. El DAPDB determinó que el área de la zona de “afectaciones vías plan vial” sería de 7.894.77 m2 y no de 24.484.41 m2, como lo había previsto inicialmente la Resolución 196 de 1984. 2. Resolución 424 de 1988. El DAPDB aprobó el plano definitivo de la Etapa I y designó como urbanizador responsable a la sociedad Constructora La Solidez Limitada & Cia S.[2]. El 24 de noviembre de 1988, esta sociedad entregó las zonas de cesión de uso público de la I Etapa contenidas en el plano definitivo[3]. Etapa II En 1986, el DAPDB autorizó la Etapa II[4]. Luego, mediante la Resolución 266 de 1994, aprobó el plano definitivo del proyecto, determinó las áreas de cesión al distrito[5] y designó a la constructora La Solidez S.A. como urbanizador responsable. El 24 de mayo de 2001, la constructora entregó las zonas de cesión de uso público[6]. Etapa III Mediante la Resolución 171 de 13 de abril de 1988, el DAPDB aprobó la Etapa III y delimitó las áreas de cesión al Distrito. Luego, mediante la Resolución 453 de 1991, modificó las áreas de cesión al Distrito, las cuales fueron entregadas por la constructora La Solidez S.A. el 4 de diciembre de 1991. Después, por medio de la Resolución 0094 de 17 de marzo de 1997, el DAPDB aprobó los planos definitivos de la Etapa III y, el 25 de febrero de 1999, la constructora entregó las zonas de cesión de uso público. Esto quedó consignado en el Acta de Recibo 15 de 25 de febrero de 1999 de la Secretaría de Hacienda Distrital, la cual fue posteriormente corregida por el Acta de Corrección 052 del 27 de abril de 2000. Etapa IV El 17 de febrero de 2012, mediante la Resolución 12-2-0078, la Curaduría Urbana 2 de Bogotá (i) aprobó el desarrollo de la Etapa IV, (ii) concedió a la constructora La Solidez S.A. licencia para la ejecución de obras y (iii) delimitó las áreas de cesión al Distrito. Luego, mediante la Resolución No. 13-3-0549 del 26 de julio de 2013, la Curaduría Urbana 3 de Bogotá modificó los linderos, la cabida, el área y responsables del proyecto[7]. 1.2. La licencia de construcción del inmueble “Avenida el Cortijo” y la constitución de los patrimonios autónomos Mónaco VIS y San Remo 2. El 7 de diciembre de 2012, la Curaduría Urbana 5 de Bogotá otorgó la licencia de construcción 12-5-1518, en la modalidad de “obra nueva”, para el predio denominado “Avenida el Cortijo”, identificado con matrícula inmobiliaria 50C-1264565. El predio “Avenida el Cortijo” estaba ubicado en el Lote 2 de la Etapa IV de la urbanización, de propiedad de la constructora La Solidez S.A[8]. El 26 de agosto de 2013, este inmueble fue desenglobado en 9 lotes, con las siguientes denominaciones y números de matrícula inmobiliaria[9]: (i) el predio “Avenida el Cortijo”, con una área reducida (50C-1264565); (ii) el predio “Canal Bolivia” (50C-1886864); (iii) el predio “2MPA1” (50C-1886865); (iv) el predio “2MPA2” (50C-1886866); (v) el predio “Zona Verde 1” (50C-1886867); (vi) el predio “Zona Verde 2” (50C-1886868); (vii) el predio “Zona Verde 3” (50C-1886869); (viii) el predio “Vía 1 (V7) Calle 1” y, por último, (ix) el predio “Lote 1” (50C-1886871)[10]. 3. El 31 de octubre de 2013, la urbanizadora del proyecto, la constructora La Solidez, fue liquidada[11]. Por esta razón, los predios que conformaban la Etapa IV fueron adjudicados a los socios, según su porcentaje de participación. Ese mismo día, se celebraron dos contratos de fiducia mercantil[12] entre (i) los socios de la constructora liquidada[13], en calidad de fideicomitentes; (ii) Fiduciaria Davivienda y (iii) la sociedad Cusezar S.A. Estos contratos dieron lugar a la constitución de los patrimonios autónomos Mónaco VIS y San Remo, los cuales tenían como objeto el desarrollo inmobiliario y la urbanización de los predios: - Patrimonio autónomo Mónaco VIS. El 31 de octubre de 2013, Fiduciaria Davivienda, los antiguos socios de la constructora La Solidez y Cusezar celebraron contrato de fiducia mercantil mediante el cual se constituyó el patrimonio autónomo Mónaco VIS. En virtud del contrato, el inmueble con matrícula inmobiliaria 50C-1264565 “Avenida el Cortijo” fue fideicomitido a Fiduciaria Davivienda, en calidad de vocera del Fideicomiso Mónaco VIS, con el objeto de desarrollar el proyecto inmobiliario “Mónaco” de vivienda de interés social (Proyecto Mónaco VIS). La escritura pública mediante la cual se fideicomitió el inmueble fue inscrita en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos el 27 de diciembre de 2013[14]. - Patrimonio autónomo San Remo. El 31 de octubre de 2013, Fiduciaria Davivienda, los antiguos socios de la constructora La Solidez y Cusezar S.A celebraron contrato de fiducia mercantil mediante el cual se constituyó el patrimonio autónomo San Remo. En virtud del contrato, los fideicomitentes transfirieron la propiedad de los 8 inmuebles que fueron desenglobados (Canal Bolivia, 2 M PA 1, 2 M PA 2, Zona Verde 1, Zona Verde 2, Zona Verde 3, Vía 1 (V7) Calle 2 y Lote 1) a la Fiduciaria Davivienda, quien asumió el rol de administradora y vocera del patrimonio autónomo[15], con el objeto de desarrollar el proyecto inmobiliario “San Remo” de vivienda (Proyecto San Remo). Las escrituras públicas mediante las cuales se fideicomitieron los inmuebles fueron inscritas en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos el 27 de diciembre de 2013[16]. 4. En los contratos de fiducia se acordó que la sociedad Cusezar S.A. sería gerente de los proyectos Mónaco VIS y San Remo. Como Gerente del Proyecto estaría encargada de “adelantar por cuenta de los fideicomitentes la gestión administrativa financiera, jurídica y técnica de los proyectos inmobiliarios, la coordinación general de estos, así como la promoción de los mismos”[17]. En particular, de acuerdo con los contratos, Cusezar S.A se encargaría íntegramente del desarrollo inmobiliario de los proyectos, esto implicaba llevar a cabo “todas y cada una de sus fases de planeación y ejecución, esto es, de obtención de licencias de urbanismo y construcción, planes parciales, realización de las obras, edificaciones, permisos y venta al público de las unidades resultantes”[18]. 5. En virtud de la enajenación de los predios, las licencias de construcción cambiaron de titular. El 21 de febrero de 2014, la Curaduría Urbana 2 de Bogotá aprobó la solicitud de modificación de titular de la licencia de construcción 12-2-0078[19], mediante la cual se aprobó la Etapa IV de la urbanización[20]. Así mismo, el 30 de mayo de 2014, la Curaduría Urbana 5 de Bogotá aprobó el cambio de titular de la licencia de construcción 12-5-1518, mediante la cual se había autorizado la urbanización del inmueble “Avenida el Cortijo”[21], antes de que este fuera desenglobado (ver párr. 2 supra)[22]. Las respectivas curadurías consideraron que el inciso 3 del artículo 36 del Decreto 1469 de 2010 prevé que “en el caso que el predio objeto de la licencia sea enajenado, no se requerirá adelantar ningún trámite de actualización del titular. No obstante, si el nuevo propietario así lo solicitare, dicha actuación no generará expensa a favor del curador urbano”. En este sentido, constataron que Fiduciaria Davivienda había presentado solicitud de cambio de titularidad y había acreditado la propiedad. Por tanto, determinaron que en ambos casos, la titular de las referidas licencias dejaría de ser la constructora La Solidez S.A. en Liquidación y, en adelante, sería Fiduciaria Davivienda como vocera de los Fideicomisos Mónaco VIS y San Remo[23]. 6. El 3 de febrero de 2014, la Curaduría Urbana 3 de Bogotá concedió a Fiduciaria Davivienda, en su calidad de vocera del Fideicomiso San Remo, la licencia de construcción 14-3-0073. Mediante esta licencia, la entidad concedió permiso de obra nueva para la construcción de la “Agrupación Residencial San Remo” (Proyecto San Remo), en uno de los lotes desenglobados, a saber: el predio denominado “Lote 1”[24] (ver párr. 2 supra). 1.3. La acción popular 7. La demanda. El 23 de junio de 2015, el Conjunto Residencial Bolivia Manzana L (en adelante, el “Conjunto Residencial”) presentó acción popular en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Alcaldía Local de Engativá, con el objeto de que se ampararan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público. El Conjunto Residencial sostuvo que las accionadas vulneraron estos derechos colectivos al otorgar (i) la licencia de construcción 12-2-0078 de 2012, mediante la cual se aprobó la Etapa IV (ver párr. 1 supra) y (ii) la licencia de construcción 14-3-0073 de 2014, que autorizó la construcción de la Agrupación Residencial San Remo en el predio denominado “Lote 1” (ver párr. 6 supra). 8. Según el actor popular, estas licencias fueron concedidas de forma irregular, pues autorizaron la ejecución de obras en zonas que, de acuerdo con las resoluciones 196 de 1984, 171 de 1988 y 0094 de 1997, eran de uso público. En primer lugar, la licencia de construcción 12-2-0078 de 2012 autorizó el desarrollo de la Etapa IV de la urbanización Bolivia Oriental, que implicaba la construcción de obras sobre predios que habían sido entregados como zonas de cesión obligatoria al Distrito en virtud de la Resolución 0094 de 1997, como consta en el Acta de Recibo 15 de 25 de febrero de 1999[25]. Según el actor popular, la “Constructora la Solidez realizó cerramiento del área de cesión que había entregado al Distrito, y que, de conformidad con el Acta de recibo No. 15 del 25 de febrero de 1999, ya había adquirido la condición de inmueble de uso público”[26]. En segundo lugar, la licencia de construcción 14-3-0073 de 2014, autorizó la construcción de la “Agrupación Residencial San Remo”, en el predio denominado “Lote 1”, el cual de acuerdo con las resoluciones 196 de 1984, 171 de 1988 y 0094 de 1997, hacía parte de las zonas de cesión de uso público. 9. El Conjunto Residencial sostuvo que la concesión de licencias de construcción en estas áreas se derivó de la falta de diligencia de las accionadas quienes, (i) “no tienen incorporado en su inventario de bienes de la Propiedad Inmobiliaria Distrital dichas áreas”[27] y (ii) no han exigido la entrega y escrituración de las áreas que, conforme a las resoluciones 196 de 1984, 171 de 1988 y 0094 de 1997, debían haber sido cedidas de forma gratuita y obligatoria al Distrito[28]. El actor popular agregó que la autorización de la Etapa IV perjudicó el medio ambiente. Esto, por su proximidad con el humedal Juan Amarillo y el Canal Bolivia, que conforman una Zona de Manejo y Preservación Ambiental (ZMPA)[29]. 10. El actor popular formuló múltiples pretensiones. Sin embargo, en atención al objeto de la presente acción de tutela, la Sala resalta seis solicitudes: (i) Ordenar a la Alcaldía de Engativá hacer cesar la amenaza de vulneración de los derechos invocados y prevenir el daño a los intereses colectivos. (ii) Ordenar al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (DADEP) ejecutar las acciones necesarias para garantizar la escrituración o aprehensión de las zonas de cesión gratuita de uso público que constan en el Acta de Recibo 15 de 25 de febrero de 1999. (iii) Ordenar a la Alcaldía Mayor de Bogotá “ejecutar las acciones necesarias para la restitución de los inmuebles de uso público correspondientes al trazado de la obra por donde se tiene proyectada la Avenida El Cortijo, hoy Avenida Morisca o AC 90”[30]. (iv) Adoptar medidas tendientes a mitigar el impacto ambiental y proteger el Humedal Juan Amarillo. (v) Modificar las licencias de construcción de la Etapa III de la urbanización Bolivia Oriental “y/o Proyectos Mónaco o San Remo”, para que no incluyan áreas que correspondan al Canal Bolivia[31]. (vi) Además, presentó numerosas solicitudes a título de medida cautelar. Entre ellas, que se ordenara (a) a la constructora la cesación inmediata de la obra y (b) a la Alcaldía de Engativá realizar el sellamiento preventivo del proyecto y la suspensión provisional de las licencias de construcción, así como todas las planteadas como pretensiones. 11. Admisión y vinculaciones. El 2 de julio de 2015, el Juzgado 22 Administrativo Oral del circuito judicial de Bogotá (i) admitió la acción popular, (ii) ordenó vincular a las curadoras urbanas No. 2 y No. 3 y a la constructora Cusezar S.A. y (iii) decretó pruebas para decidir de fondo sobre las medidas cautelares solicitadas. Asimismo, conforme al artículo 21 de la Ley 472 de 1998[32], que regula la notificación del auto admisorio de la demanda de acción popular, el Juzgado ordenó notificar de forma personal a las accionadas e informar a los miembros de la comunidad sobre la existencia del proceso, mediante la publicación en un medio masivo de comunicación de prensa o radio[33]. 12. Contestaciones de las accionadas y vinculadas. La siguiente tabla sintetiza los escritos de contestación de las partes y vinculadas: Escritos de contestación Cusezar Mediante escrito del 21 de septiembre de 2015, Cusezar se opuso a las pretensiones. Lo anterior, con fundamento en, principalmente, seis argumentos: 1. La Resolución 196 de 1984 no aplica para la Etapa III del proyecto, puesto que su objeto se circunscribía a la aprobación del proyecto general de la urbanización y la autorización de la licencia de urbanización para la Etapa I. En vigencia de esta resolución no se tramitó la licencia de urbanización de la Etapa III. 2. La licencia de construcción de la Etapa III se concedió mediante las Resoluciones No. 171 de 1988 y 453 de 1991. Estas resoluciones no incluyeron el predio Avenida El Cortijo dentro de las áreas de cesión obligatoria del proyecto de urbanización[34]. 3. De acuerdo con el plano definitivo (E-123/4-28) de la Etapa III, el predio Avenida El Cortijo “corresponde a una afectación con área de 21.417.05 m2”[35]. El artículo 37 de la Ley 9 de 1989 dispone que toda afectación debe registrarse en el folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. Además, una afectación exige “la adquisición del predio por parte del Estado y no la cesión (…) por parte del urbanizador”[36]. En este caso, sin embargo, la afectación de la Avenida El Cortijo “nunca fue registrada en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-1264565 (…) ni adquirida por el Distrito Capital, pese a estar definida como tal hace más de 27 años”[37]. 4. La aprobación de la Etapa IV sobre la zona de reserva de la Avenida El Cortijo respeta la delimitación del Canal Bolivia y el Humedal Juan Amarillo. 5. Con la expedición del Decreto 305 de 2015, el Distrito reconoció que el predio sobre el que se desarrolla la Etapa IV no es un bien de uso público sino un predio de propiedad privada. Esto, porque el predio en el cual se aprobó la Etapa IV de la urbanización y los proyectos Mónaco y San Remo están incluidos dentro de los inmuebles que la administración distrital planea expropiar como área para patios para el Sistema Integrado de Transporte Público (SITP) para Bogotá D.C. 6. Por último, Cusezar S.A se opuso a la medida cautelar y propuso una excepción por la improcedencia de la acción popular para cuestionar la legalidad de licencias urbanísticas. Alcaldía de Bogotá Las secretarías distritales de gobierno, ambiente y planeación, el DADEP[38] y la Alcaldía Local de Engativá se opusieron a las pretensiones. Esto, por las siguientes razones: 1. Ninguna de las conductas u omisiones que reprochó el actor popular son verdaderos peligros para los derechos colectivos invocados y, en cualquier caso, de serlo, habrían sido ejercidos por particulares, no por las accionadas. 2. La Alcaldía Mayor ha obrado oportunamente, dado que mediante la Secretaría Distrital de Ambiente, inició un proceso sancionatorio en contra de la constructora Cusezar S.A por presuntas irregularidades ambientales en los Proyectos Mónaco VIS y San Remo. 3. Por lo anterior propusieron las excepciones de: ausencia del daño contingente, inexistencia de la omisión, inexistencia de violación de derecho colectivo alguno, falta de legitimación en la causa por pasiva, daño causado por el hecho exclusivo de un tercero y la excepción genérica para que se declare a favor de los demandados cualquier excepción que sea probada. 13. Medida cautelar. El 15 de marzo de 2016, el Juzgado 22 Administrativo Oral del circuito de Bogotá consideró que era necesario adoptar medidas cautelares para prevenir un perjuicio irremediable al goce de un ambiente sano. En consecuencia, ordenó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los siguientes tres actos administrativos: (i) la Resolución 12-2-0078 de 2012, que aprobó la Etapa IV y concedió licencia para la ejecución de obras en el predio Av. El Cortijo, (ii) la licencia de construcción 13-3-0549 de 2013 que modificó los linderos, la cabida, el área y responsables de la Etapa IV y (iii) la licencia de construcción 14-3-0073 de 2014 que autorizó el inicio del Proyecto San Remo. 1.4. Las sentencias en el trámite de la acción popular 14. Primera instancia de la acción popular. El 29 de octubre de 2020, el Juzgado 22 Administrativo Oral del circuito de Bogotá concluyó que las demandadas vulneraron los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y al medio ambiente sano. Esto, principalmente, por dos razones: (i) El propietario del proyecto urbanístico[39] no cedió la “zona verde No. 15”, al Distrito Capital. El juzgado resaltó que, conforme a la Resolución 0094 de 1997, mediante la cual se aprobaron los planos definitivos de la Etapa III, la constructora La Solidez y luego Cusezar S.A estaban obligados a ceder la zona verde No. 15, ubicada en la Etapa III de la urbanización. Sin embargo, conforme al Acta de Recibo 15 de 1999, esto no ocurrió, lo cual implicaba que había una zona de cesión obligatoria pendiente de entrega. (ii) La Curaduría Urbana 2 de Bogotá concedió una licencia urbanística sobre el predio “Avenida el Cortijo”, el cual era un bien de uso público. El Juzgado constató que, mediante la Resolución 12-2-0078 de 17 de febrero de 2012, la Curaduría Urbana 2 de Bogotá concedió licencia urbanística para el “desarrollo residencial por agrupación denominado Urbanización Bolivia Etapa 4”[40]. En criterio del Juzgado, la Curaduría ignoró que la Resolución 196 de 1984 estableció que el predio “Avenida el Cortijo”[41] estaba comprendido dentro las zonas “de cesión en el proyecto general”. A juicio del Juzgado, esto desconocía el artículo 179 del Decreto 190 de 2004[42] conforme al cual, tratándose de predios con zonas de reserva, “solo podrán licenciarse los usos temporales en las áreas de reserva, en espera de que concurran los momentos políticos, financieros y administrativos necesarios para construir las vías públicas proyectadas”. Con fundamento en esta interpretación, en criterio del juez la Curaduría desconoció que “los terrenos destinados a la infraestructura vial son bienes públicos, inembargables, imprescriptibles, inalienables y nunca disponibles para satisfacer intereses privados, como pueden ser, entre otros, los relacionados con la actividad urbanística privada”[43]. 15. En consecuencia, el Juzgado ordenó: (i) a Cusezar, realizar “todas las gestiones necesarias y suficientes para protocolizar el acto de cesión a título gratuito de la denominada ‘zona verde No. 15’”; (ii) al DADEP prestar “toda la colaboración necesaria”, para el cumplimiento de esta orden y que “se allane a la firma de la respectiva escritura pública”[44]; (iii) al Distrito, perseguir “el cumplimiento de lo previsto en la Resolución No.196 del 22 de mayo de 1984, en orden a materializar la legalización de la cesión obligatoria de la zona correspondiente a la denominada ‘Avenida el Cortijo’ delimitada en el plano E-123/4-04”[45], así como gestionar la entrega y recibir materialmente dicha zona de terreno; (iv) inaplicar la Resolución No. 12-2-0078 de 2012, modificada por la Resolución No. 13-3-0549 de 2013, así como “todos aquellos actos derivados de las citadas resoluciones, entre estos, las licencias de urbanismo y construcción del proyecto Bolivia Oriental Etapa 4, la licencia de construcción 12-5-1518 del 7 de diciembre de 2012 (…) y la licencia de construcción 14-3-0073 del 3 de febrero de 2014”; (v) “mantener incólumes los efectos de la medida cautelar decretada”; (vi) compulsar copias de la presente sentencia a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría y (vii) constituir un comité de verificación y seguimiento de la sentencia. 16. El Distrito Capital[46], la constructora Cusezar S.A y la Curaduría Urbana No. 3 apelaron la decisión de primera instancia. 17. Segunda instancia de la acción popular. El 25 de mayo de 2023, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró que las demandadas vulneraron los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, al ambiente sano, la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público. El Tribunal Administrativo constató que, entre las sentencias de primera y segunda instancia, la “zona verde No.15” fue cedida[47]. Sin embargo, encontró probado que, conforme a la Resolución 196 de 1984, el predio Avenida el Cortijo, respecto del cual se concedió licencia de construcción para la Etapa IV, era una zona de cesión que pertenecía al Distrito que “por descuido y olvido por parte de la administración no había sido cedido”[48]. Por otra parte, consideró que Cusezar S.A. incurrió en afectaciones a la ZMPA cercana al Canal Bolivia, por las construcciones que había llevado a cabo en la zona[49]. 18. Con fundamento en estas consideraciones, modificó las órdenes que dictó el juez de primera instancia. En especial, dispuso: “CUARTO: ORDENAR al Distrito Capital, que, a más tardar en el término judicial de un semestre, subsiguiente a la ejecutoria de esta sentencia, a través de las entidades que tengan competencias funcionales en el presente asunto, por un lado, persigan el cumplimiento de lo previsto en la Resolución no. 196 del 22 de mayo de 1984, en orden a materializar la legalización de la cesión obligatoria de la zona correspondiente a la denominada “Avenida El Cortijo” delimitada con el plano E123/4/04, y por otro lado, gestionen la entrega y reciban materialmente sin ocupación alguna la zona de terreno reservada para la construcción de la mencionada avenida. QUINTO: ORDENAR LA INAPLICACIÓN de la Resolución No. 12-2-0078 del 17 de febrero de 2012, expedida por la Arquitecta, María Cristina Bernal Monroy, quien fungió como Curadora 2 de Bogotá, modificada por la Resolución no. 13-3-0549 del 26 de julio de 2013, también se ordena la inaplicación de todos aquellos actos derivados de las citadas resoluciones, entre estos, las licencias de urbanismo y construcción del Proyecto Bolivia Oriental Etapa 4, la licencia de construcción no. 12-5-1518 del 7 de diciembre de 2012, expedida por la Curaduría Urbana no. 5 y la licencia de construcción no. 14-3-0073 del 3 de febrero de 2014, expedida por la Curaduría urbana no. 3”. 19. Además, (i) declaró la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con la cesión de la Zona Verde No. 15; (ii) extinguió los efectos de la medida cautelar y (iii) confirmó la constitución del comité de verificación y seguimiento de la sentencia. 20. Mecanismo de eventual revisión. El 28 de junio de 2023, Cusezar S.A presentó solicitud de revisión eventual del fallo de segunda instancia[50]. El 18 de septiembre de 2023, el juez de segunda instancia concedió la solicitud y remitió el asunto al Consejo de Estado[51]. El 1º de agosto de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió no seleccionar para revisión la sentencia de segunda instancia de la acción popular. 2. Acción de tutela 2.1. Solicitud de amparo 21. El 24 de noviembre de 2023, la Fiduciaria Davivienda S. A., como vocera de los Patrimonios Autónomos Mónaco VIS y San Remo, presentó acción de tutela contra el Juzgado 22 Administrativo del circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Sostuvo que las accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al proferir las sentencias de primera y segunda instancia en el trámite la acción popular. Esto, puesto que no la notificaron ni vincularon, pese que (i) es la titular de las licencias que se ordenó inaplicar y (ii) los Patrimonios Autónomos Mónaco VIS y San Remo, de los que es vocera, son los propietarios de los inmuebles objeto de las órdenes emitidas en las referidas providencias[52]. 22. A título preliminar, Fiduciaria Davivienda expuso las razones por las cuales la tutela satisfacía los requisitos generales de procedibilidad, aplicables a la acción de tutela contra providencia judicial[53]. En concreto, sostuvo que la tutela satisfacía el requisito de subsidiariedad, porque contra la sentencia de segunda instancia que finaliza un proceso de acción popular “no son procedentes recursos ordinarios ni extraordinarios”[54]. Esto, dado que los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 1998 “no consagran el recurso extraordinario de revisión” contra este tipo de sentencias. En cualquier caso, aun si se aceptara que el recurso de revisión es procedente, los defectos que se alegan en la acción de tutela no se subsumen en ninguna de las causales de revisión previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En particular, la accionante precisó que el defecto alegado no se encuadra en la causal prevista en el numeral 5º, conforme al cual procedería la revisión de “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Lo anterior, debido a que las causales de “nulidad originada en la sentencia” están taxativamente previstas en el artículo 294 del CPACA y “ninguna de ellas encaja en lo invocado en la presente demanda de tutela”[55]. Por último, reconoció que Cusezar S.A interpuso recurso de revisión en contra de la sentencia de segunda instancia en el trámite de la acción popular. Sin embargo, enfatizó que este hecho no era relevante para el examen de subsidiariedad pues en dicho recurso se debaten los intereses y derechos de Cusezar S.A, no de Fiduciaria Davivienda. 23. En cuanto al fondo, Fiduciaria Davivienda sostuvo que las providencias judiciales cuestionadas vulneraron su derecho al debido proceso y debían ser dejadas sin efectos, porque incurrieron en defecto procedimental absoluto. Esto, al pretermitir su vinculación al trámite de la acción popular, a pesar de que (i) es la titular de las licencias que se ordenó inaplicar y (ii) los Patrimonios Autónomos Mónaco VIS y San Remo son los propietarios de los inmuebles objeto de las órdenes emitidas en las referidas providencias[56]. (i) Titularidad de las licencias de construcción y urbanismo. La accionante señaló que el resolutivo quinto de la sentencia de segunda instancia ordenó inaplicar las resoluciones 12-2-0078 del 17 de febrero de 2012 y 13-3-0549 del 26 de julio de 2013. Además, ordenó inaplicar “todos aquellos actos derivados de las citadas resoluciones, entre estos, las licencias de urbanismo y construcción del Proyecto Bolivia Oriental Etapa 4, la licencia de construcción no. 12-5-1518 del 7 de diciembre de 2012 (…) y la licencia de construcción no. 14-3-0073 del 3 de febrero de 2014”. La accionante explicó que estas órdenes la afectaban pues, conforme a las resoluciones 14-2-0327 y 14-5-0757 de 2014, Fiduciaria Davivienda es la titular de las licencias de construcción 12-2-0078 de 2012 y 12-5-1518, respectivamente[57]. (ii) Propiedad de los predios. Fiduciaria Davivienda expuso que, en las sentencias atacadas, se profirieron órdenes con efectos dispositivos sobre 9 inmuebles (el predio Av. El Cortijo y los 8 desenglobados). Estos predios son propiedad de los Patrimonios Autónomos Mónaco VIS[58] y San Remo[59], desde el 27 de diciembre de 2013. Esto es, desde antes que se presentara la acción popular, que se radicó el 23 de junio de 2015. Según la accionante, la titularidad de los predios se encontraba acreditada dentro del proceso de acción popular dado que Cusezar S.A aportó los certificados de tradición y libertad con la contestación de la demanda. 24. Fiduciaria Davivienda sostuvo que, dado que no fue notificada ni vinculada al trámite de la acción popular, no pudo “acceder a la administración de justicia ni ejercer una defensa técnica respecto al derecho de propiedad de bienes inmuebles y a la titularidad de [las] licencias urbanísticas”. Esto implicó que no pudo poner de presente que (i) al Distrito le fueron entregadas las zonas de cesión obligatoria de acuerdo con el plano definitivo del proyecto (E-123/4-07-1), según consta en el Acta de Recibo 088 de 1988 y (ii) la Resolución 196 de 1984 “es inaplicable, en cuanto a zonas de cesión obligatoria por no contener el Plano definitivo del Proyecto (…) y por haber sido modificada por la Resolución 424 del 11 de octubre de 1988”[60]. A su juicio, conforme al precedente fijado en la sentencia T-455 de 2019, esto constituye una vulneración al debido proceso y, en concreto, a la garantía de defensa técnica. 25. Con fundamento en estas consideraciones, Fiduciaria Davivienda formuló tres pretensiones. Primero, declarar que las sentencias atacadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia. Segundo, revocar las sentencias atacadas. Tercero, ordenar la vinculación de Fiduciaria Davivienda para que los patrimonios autónomos “en su condición de plenos propietarios de los inmuebles objeto de la orden de la Sentencia puedan intervenir en el proceso y ejercer su defensa técnica”[61]. 2.2. Trámite de instancia 26. Admisión y vinculaciones. El 29 de noviembre de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la tutela. Además, ordenó correr traslado a las accionadas y vincular, “por tener interés en las resultas del proceso”, al Distrito Capital de Bogotá[62], a la sociedad Cusezar S.A., a las curadurías urbanas No. 2 y 3, al Conjunto Residencial Bolivia Oriental Manzana L de Bogotá y al Banco Davivienda S.A. 27. Escritos de respuesta. El 5 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, la Secretaría Distrital de Ambiente de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Local de Engativá[63] contestaron la tutela. El siguiente cuadro sintetiza los principales argumentos de las contestaciones: Escritos de respuesta Tribunal Administrativo de Cundinamarca Solicitó “despachar desfavorablemente las pretensiones”, por cuatro razones. Primero, la tutela no satisface el requisito de inmediatez, porque Fiduciaria Davivienda pudo conocer del proceso de acción popular desde la fecha de publicación de la comunicación que ordenó el auto admisorio, conforme al artículo 21 de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, interpuso la tutela solo hasta el año 2023, luego de que se profirió la sentencia de segunda instancia. Segundo, la accionante no agotó los medios ordinarios y extraordinarios de defensa, a saber: el incidente de nulidad al interior del proceso de acción popular, de un lado, y el recurso extraordinario de revisión, de otro. Tercero, Cusezar S.A “no especificó concretamente que dentro de la actuación era necesario la vinculación de la Fiduciaria Davivienda”[64]. Cuarto, indicó que, en cualquier caso, la irregularidad denunciada no tenía un efecto decisivo. Esto, porque la accionada en la acción popular era Cusezar S.A -no Fiduciaria Davivienda-, habida cuenta de que los actores populares consideraban que Cusezar S.A había incumplido la obligación de ceder zonas de cesión de uso público. Juzgado 22 Administrativo del Circuito de Bogotá Solicitó declarar la improcedencia por incumplimiento del requisito de subsidiariedad y negar la tutela. Sostuvo que no satisfacía el requisito de subsidiariedad, porque “para reclamar los hipotéticos perjuicios que sean causados, la administración o los demás particulares condenados cuentan con mecanismos judiciales idóneos para realizar dichas reclamaciones”. Además, “está en trámite ante el Consejo de Estado el mecanismo de revisión eventual”. En cualquier caso, señaló que no vulneró los derechos fundamentales de Fiduciaria Davivienda. Esto, porque “resulta ilógico que si sobre el proceso de la referencia pesaban medidas cautelares que impidieron continuar con la construcción del edificio San Remo y Mónaco desde el 15 de marzo de 2016, después de 7 años venga la fiduciaria a querer ser parte dentro del presente proceso alegando una nulidad por falta de vinculación”[65]. Por lo demás, resaltó que según el Consejo de Estado[66], debido a la naturaleza y finalidad de la acción popular, no es necesaria “la vinculación de cada una de las personas que pudiesen resultar afectadas económicamente con la decisión, pues al tratarse de la defensa de los derechos colectivos, acá prevalece es evitar el daño contingente”[67]. En tales términos, señaló que Fiduciaria Davivienda tenía “la calidad de litisconsorte facultativo, mas no necesario en la acción popular, por lo que al no haberse vinculado no se genera nulidad alguna”. Secretaría Distrital de Ambiente – Alcaldía Mayor de Bogotá (vinculada) Aseguró que la accionante debía conocer el proceso de la acción popular. Esto, porque (i) la Secretaría Distrital de Ambiente adelantó actuaciones administrativas en respuesta a las quejas por infracciones ambientales en los predios de los que son titulares los patrimonios autónomos Mónaco VIS y San Remo y (ii) en primera instancia, se decretó la medida cautelar de suspensión de la construcción de las urbanizaciones que interrumpió las obras por más de 7 años (desde el 16 de marzo de 2016 hasta el 23 de mayo de 2023). A su juicio, Fiduciaria Davivienda S.A. debió actuar “con la debida diligencia de un buen hombre de negocios”, lo que la obligaba a conocer sobre la situación judicial de los inmuebles y el estado de las licencias urbanísticas de las que era titular. Lo anterior, habida cuenta de que la medida cautelar afectaba “la disposición de sus bienes inmuebles e incidía directamente en sus intereses frente a la construcción del proyecto urbanístico”. 28. Memorial de Fiduciaria Davivienda. El 7 de diciembre de 2023, la accionante presentó memorial en el que se pronunció sobre los escritos de respuesta de los accionados y vinculada. Sostuvo que los argumentos de las accionadas no eran de recibo, por tres razones. Primero, los accionados y vinculada reconocieron que las sentencias de primera y segunda instancia en el trámite de la acción popular afectaban los inmuebles que Fiduciaria Davivienda administra, en su calidad de vocera de los patrimonios autónomos. Esto implica que debía haber sido vinculada al trámite. Segundo, el argumento de que la Fiduciaria Davivienda debió conocer del proceso es “legalmente inaceptable”[68]. Esto, porque la comunicación de la que trata el artículo 21 de la Ley 472 de 1998 no exime del deber de citar a quienes tienen “la condición de parte”[69]. Este argumento pretende “purgar la imborrable omisión procesal de no haber citado al proceso a la Fiduciaria (…) para conocer la situación judicial de estos inmuebles que se vino a concretar con fallos proferidos en procesos donde no se tuvo el cuidado de citar a quienes por ministerio de la ley debieron haber sido convocados al proceso”[70]. Tercero, Fiduciaria Davivienda no estaba obligada a indagar por un proceso en el que nunca fue citada. 29. Primera instancia. El 18 de enero de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Esto, porque Fiduciaria Davivienda no interpuso un incidente de nulidad, que era el medio de defensa ordinario idóneo y eficaz para cuestionar la falta de vinculación a la acción popular. Según la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el numeral 8º del artículo 133 del CGP (Código General del Proceso) dispone que las personas que no han sido notificadas de la existencia de un proceso, respecto del cual tienen un interés, están habilitadas para solicitar la nulidad del proceso por indebida notificación, citación o emplazamiento. De acuerdo con el artículo 134 del CGP, la nulidad podrá alegarse “en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posterioridad a esta, si ocurrieren en ella”. 30. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que Fiduciaria Davivienda no interpuso el incidente de nulidad pese a que conocía de la existencia de la acción popular. En su criterio, estaba probado que Fiduciaria Davivienda conocía de la acción popular, principalmente por dos razones. Primero, tenía “pleno conocimiento” de las actuaciones administrativas que adelantó la Secretaría Distrital de Ambiente respecto de los predios de su propiedad. Lo anterior, porque en el marco de estas actuaciones, las cuales “dieron origen al proceso de la acción popular”, la secretaría profirió las resoluciones 01351 de 2014 y 623 de 2015, mediante las cuales decretó, como medida preventiva, la suspensión de las obras y construcciones en los predios en cuestión. Segundo, en el escrito de respuesta a la acción de tutela, Fiduciaria Davivienda reconoció que tuvo “conocimiento de la existencia del proceso de acción popular desde la contestación de la demanda; toda vez que manifestó que desde dicha oportunidad conoció las pruebas aportadas por Cusezar S.A, dentro de las cuales se destacan los certificados de libertad correspondientes a los inmuebles de su propiedad”. 31. Según la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la falta de interposición del incidente de nulidad, pese a haber tenido conocimiento del proceso de la acción popular, conducía a la improcedencia de la tutela. Esto, porque de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, “si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental”[71]. 32. Impugnación. Fiduciaria Davivienda impugnó la sentencia de primera instancia, con fundamento en tres “cargos”: 33. Cargo 1: el incidente de nulidad es improcedente en este caso. Esto, porque conforme al artículo 134 del CGP, la nulidad por falta de notificación o emplazamiento en legal forma “no puede proponerse en cualquier momento sino en los tres (3) eventos en él mencionados: a) Durante la diligencia de entrega, b) Como excepción en el proceso que se adelante para la ejecución de la sentencia, y c) Mediante el recurso de revisión, si no se pudo alegar por la parte en las anteriores oportunidades”[72]. Ninguno de estos eventos “corresponden ni se presentan en el proceso de acción popular Radicado 11001333102220150049602 por no existir diligencia de entrega, ni se ha iniciado proceso ejecutivo para el cumplimiento de la sentencia y el recurso de revisión es improcedente contra la sentencia que se profiera dentro del proceso de acción popular”[73]. 34. Cargo 2: Fiduciaria Davivienda “no está habilitada para solicitar la nulidad de la sentencia de segunda instancia”. Esto, porque el artículo 294 del CGP dispone que “[l]a nulidad procesal originada en la sentencia únicamente procederá por incompetencia funcional, indebida notificación del auto admisorio de la demanda al demandado o a su representante, por omisión de la etapa de alegaciones y cuando la sentencia haya sido adoptada por un número inferior de Magistrados al previsto por la ley”. Según la accionante, el defecto procedimental absoluto que invoca en la demanda de tutela no encuadra en ninguno de los supuestos de nulidad de la sentencia. 35. Por otro lado, Fiduciaria Davivienda sostuvo que las tres sentencias, en las que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado fundamentó la decisión de improcedencia, no constituyen precedente. Primero, en la Sentencia del 19 de agosto de 2021 “no se había proferido la sentencia de segunda instancia porque estaba pendiente una decisión sobre acumulación”. Segundo, en la Sentencia del 25 de noviembre de 2021 “el tutelante fue parte del proceso y el asunto versaba sobre la indebida notificación de la sentencia de segunda instancia proferida en el medio de control de reparación directa y porque la sentencia fue notificada el 19 de marzo de 2021”. Tercero, en la Sentencia del 9 de septiembre de 2021 “el tutelante argumentó vulneración de derecho fundamental (sic) por no efectuarse en debida forma la notificación del auto admisorio de la demanda, y fue parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”. 36. Cargo 3: es inaceptable la tesis de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según la cual no se configuró la nulidad porque Fiduciaria Davivienda se abstuvo de comparecer al proceso de acción popular, pese a conocer de su existencia. En criterio de la accionante, “tal planteamiento no puede ser acogido, porque de abrirse camino, la causal de nulidad por omitir la citación y notificación del demandado quedaría sujeta a que el interesado demostrara no solo que no fue citado al proceso, sino que tampoco supo de su existencia”. Esta teoría del fallo que se cuestiona “desconoce que la causal de nulidad que se invoca se configura, simple y escuetamente, cuando quien debiendo ser citado como demandado no se le notificada (sic), sin que tenga que analizarse o acreditarse si ese sujeto procesal dejó de comparecer por su propia negligencia, olvido o por cualquiera otra causa”[74]. En cualquier caso, (i) no es cierto que Fiduciaria Davivienda conociera de la existencia del proceso y (ii) aun si lo hubiera conocido, no podía “prever o vaticinar que los fallos de primera y segunda instancia iban a proferir en su ausencia, decisiones que afectarían inmuebles de los que es titular”[75]. 37. Con fundamento en tales consideraciones, concluyó que “a la luz del derecho procesal vigente no hay cómo negar que la nulidad se configuró y que Fiduciaria Davivienda S.A. no tendría cómo proponer un incidente de nulidad ni un recurso extraordinario de revisión de los fallos proferidos en el proceso de acción popular decidido en su contra y en su ausencia”. 38. Segunda instancia. El 20 de mayo de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia. Esto, al considerar que la solicitud de amparo no solo incumplía el requisito de subsidiariedad, sino el de relevancia constitucional. 39. En primer lugar, sostuvo que Fiduciaria Davivienda no justificó la relevancia constitucional del asunto. Esta conclusión, se fundamentó en las siguientes tres premisas: (i) Fiduciaria Davivienda no “expone en forma clara cómo fue que la actuación de la autoridad impidió su acceso a la administración de justicia”. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que, conforme al artículo 21 de la Ley 472 de 1998, el legislador dispuso que el aviso a la comunidad es el mecanismo idóneo para comunicar a los terceros con interés la existencia del proceso de acción popular. Lo anterior, “en tanto las disputas de derechos colectivos comportan la convergencia de intereses de varios sujetos que no siempre pueden ser determinados e identificados”. Según la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, esto implicaba que a la Fiduciaria “le asistía la carga de desvirtuar la efectividad del mismo”. Sin embargo, no presentó ningún argumento sobre el particular en la acción de tutela ni el escrito de impugnación. (ii) Fiduciaria Davivienda no expuso “las razones concretas que hacían indispensable su convocatoria al proceso”. Por el contrario, se limitó a señalar “que tenía un interés jurídico en el trámite popular, al ser la titular de las licencias que se ordenó inaplicar y sus fideicomitentes los propietarios de los bienes objeto de la acción popular”. A juicio de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, esta argumentación es insuficiente, porque (i) no hizo referencia alguna a una disposición legal que impusiera el deber de vincularla y (ii) en cualquier caso, pese a que está probada la propiedad de los bienes, la sentencia de segunda instancia cuestionada “no adoptó ninguna decisión respecto a ese derecho real”. En este sentido, consideró que “carece de trascendencia para acreditar el interés jurídico que la propiedad se haya adquirido en el 2013 y la acción popular se haya iniciado en el 2015. Así como el hecho de haber demostrado dentro del plenario la condición de propietarios. Lo realmente importante era demostrar de qué modo le afectan las decisiones dictadas dentro de la acción popular”. (iii) Fiduciaria Davivienda incurrió en una ostensible contradicción al “invocar un interés jurídico en el proceso” y, sin embargo, “no haber concurrido a esas diligencias que, como ella lo afirmó, se promovieron en el 2015”. Máxime cuando “el 15 de marzo de 2016 se dictó una medida cautelar consistente en suspender provisionalmente las licencias de urbanismo y construcción de las que es titular, decisión confirmada el 29 de julio de esa anualidad, situación de la que resulta válido inferir que conocía de la existencia de la acción popular”. En este sentido, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado encontró que “es un contrasentido aducir un interés en las resultas de un proceso cuando no se despliega actividad alguna sobre los predios objeto de litigio”. 40. En segundo lugar, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que la tutela no satisfacía el requisito de subsidiariedad, porque existían pruebas que permitían inferir que Fiduciaria Davivienda tuvo conocimiento del proceso, o al menos pudo tenerlo y, por lo tanto, debió haber presentado un incidente de nulidad durante el proceso de la acción popular. En su criterio, “la notificación o citación a un proceso es relevante en tanto la misma determina el conocimiento de éste. Pero si hay evidencias de que se conoció sobre aquél, a pesar de una deficiente o inexistente notificación, este acto procesal pasa a un segundo plano”. En este sentido, enlistó cinco razones que evidencian que la accionante debió conocer del proceso de acción popular: (i) En el auto admisorio de la acción popular, se convocó a la comunidad, para que los interesados en el asunto comparecieran al proceso; (ii) El 15 de marzo de 2016, el Juzgado 22 Administrativo del circuito de Bogotá decretó que, como medida cautelar, se suspendieran las licencias urbanísticas y, por lo tanto, se interrumpieran las obras de construcción en los predios; (iii) Las autoridades ambientales ejercieron actividades de control sobre los predios “íntimamente relacionadas con los asuntos discutidos en la acción popular”; (iv) Cusezar S.A, quien “participó activamente en el proceso”, tenía un “vinculo civil o comercial con la accionante, en virtud del cual debió enterarlo del estado de las obras y la suspensión de las mismas” y (v) El artículo 58 constitucional dispone que “la propiedad es una función social que implica obligaciones”. Por esta razón, “no es admisible alegar absoluta ignorancia sobre el devenir de un inmueble durante 8 años, y posteriormente acudir al juez constitucional para reivindicar derechos procesales de un proceso que comprometió las licencias sobre el mismo”. 41. En tales términos, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado concluyó que “atiende a la realidad probatoria la afirmación del a quo, según la cual se podía deducir el conocimiento por parte de la tutelante de la acción popular”. En tal sentido, consideró que “la actora debió exponer su falta de vinculación ante el juez natural y no aguardar hasta cuando se adoptara una decisión definitiva que zanjara el litigio. Ello es suficiente para considerar que tampoco se supera el requisito de subsidiariedad”. Asimismo, resaltó que la acción de tutela está instituida para proteger derechos fundamentales, “no para subsanar falencias en la defensa de los intereses”. Por esta razón, en casos como estos, el juez constitucional debe ser “sumamente cuidadoso en evitar que la misma sea instrumentalizada para fines distintos a los constitucionalmente establecidos”[76]. 3. Actuaciones judiciales en sede de revisión 42. Selección y reparto. El 30 de julio de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de la Corte Constitucional seleccionó para revisión las sentencias dictadas en el proceso identificado con el número de expediente T-10.324.217. En cumplimiento de esta providencia, el 14 de agosto de 2024 el expediente de la referencia fue enviado al despacho de la suscrita magistrada. 43. Auto de pruebas. Mediante auto de 10 de septiembre de 2024, la magistrada sustanciadora ordenó la práctica de pruebas. En particular, solicitó información en relación con las actuaciones desplegadas por la accionante para satisfacer su pretensión. La siguiente tabla sintetiza las principales respuestas recibidas: Interviniente Respuesta en sede de revisión Fiduciaria Davivienda Reconoció que supo de la existencia del proceso de acción popular desde el año 2016. Esto, porque: 1. En el informe de rendición de cuentas del Fideicomiso San Remo, con corte al mes de abril de 2016, la Gerencia Inmobiliaria de la Fiduciaria informó que “Actualmente, cursa una acción popular en el Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Radicación No. 11001-3331-022-2015-00496, contra Cusezar S.A., interpuesta por el Conjunto Residencial Bolivia Oriental, donde se ordenó vincular al Distrito Capital- Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público OADEP-, Secretaría de Planeación Víal y Servicios Públicos y Secretaria Distrital de Ambiente”[77]. 2. Fiduciaria Davivienda S.A. conoció de la interrupción de las obras “con ocasión del decreto de la medida cautelar del Auto del 15 de marzo de 2016”[78]. Esto, porque en reunión del 3 de marzo de 2017, la Gerente Administrativa de Cusezar entregó al entonces Gerente de Fiducia Inmobiliaria de Davivienda una comunicación “donde se informaba de la interrupción de las obras en el proyecto San Remo como consecuencia de la medida cautelar dictada dentro del pr...