Sentencia T-472 de 2008

T-472-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-472/08 ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Eficacia ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Improcedencia como mecanismo principal PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos para que se configure PERJUICIO IRREMEDIABLE FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION-Concepción dual PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Su sola condición no es razón suficiente para que proceda la tutela/ACCION DE TUTELA-Persona de la tercera edad debe demostrar perjuicio irremediable ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por no demostrarse perjuicio irremediable Referencia: expediente T-1700284 Acción de tutela instaurada por José Ignacio Castañeda Neira contra el Fondo de Previsión Social del Congreso. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Veintitrés Penal del Circuito de Descongestión y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. –Sala Penal-, en el trámite de la acción de tutela interpuesta, a través de apoderado, por José Ignacio Castañeda Neira contra el Fondo de Previsión Social del Congreso. I. ANTECEDENTES. El señor José Ignacio Castañeda Neira presentó solicitud de protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social, presuntamente vulnerados por la entidad demandada. Como sustento de la solicitud de amparo, invoca los siguientes: 1. Hechos: Señala que mediante sentencia del 14 de diciembre de 2006, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión lo halló responsable de las conductas punibles de fraude procesal y estafa agravada, atendiendo a que “con una información falaz referida a que trabajó como Secretario del Concejo de Jenesano (Boyacá) entre el 5 de Noviembre de 1940 y Diciembre de 1944, lo cual está probado que no es cierto, obtuvo acto administrativo favorable en el que se le reconoció la pensión que reclamó, y dentro de la cual se tuvo en cuenta el tiempo que falsamente dijo haber laborado en el cargo aludido...” Precisa que el numeral quinto de la parte resolutiva de la referida sentencia, ordenaba a modo de restablecimiento del derecho, “DECLARAR NULA LA RESOLUCIÓN 633 del 19 de Diciembre de 1988 mediante la cual se le reconoció a JOSÉ IGNACIO CASTAÑEDA NERIDA la pensión vitalicia de jubilación por parte del Fondo De Previsión Social del Congreso de la República...” añade que el numeral citado específicamente señalaba la necesidad de oficiar a la entidad accionada para que hiciera efectiva la suspensión del pago de las mesadas pensionales. Sobre este punto aclara que, la Oficina Jurídica del citado Fondo, sin haber recibido oficio por parte del juzgado de primera instancia dentro del proceso penal, ordenó a la División de Prestaciones Económicas del mismo organismo, ejecutar la decisión judicial. Al respecto citó: “Con atención, para su ejecución y cumplimiento, me permito remitir la Sentencia del 14 de Diciembre de 2006, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión contra JOSE IGNACIO CASTAÑEDA NERIDA, por los delitos de fraude procesal y estafa agravada.” Continúa su relato indicando que la Oficina de Prestaciones Económicas, condicionó el cumplimiento de la orden judicial, de suspenderle el pago de las mesadas pensionales, a la ejecutoria de la sentencia, lo que en dicha oportunidad no había ocurrido. Advierte que pese al señalamiento hecho por la Oficina de Prestaciones Económicas, la Directora del Fondo de Previsión Social del Congreso, mediante resolución número 363 del 21 de febrero de 2007, ejecutó la sentencia del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión, la que en su entender pretermitió la condición previa de ejecutoriedad que envuelve a todas las decisiones judiciales. Añade que lo ordenado por el Juzgado de conocimiento era el “archivo del expediente administrativo respectivo y la suspensión del pago de las mesadas pensionales.” , por lo que entiende no era viable acudir a la figura de la revocatoria del acto. En relación con este aspecto, indica que la entidad accionada no adelantó la actuación administrativa señalada por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2007, en la que al hacer el análisis de constitucionalidad del artículo 19 de la ley 797 de 2003, donde se concedió a la administración la facultad de revocar unilateralmente los actos administrativos, sin acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, previo trámite administrativo. Como consecuencia de lo expuesto asevera que con la actuación de la entidad accionada, se le está vulnerando no solo su derecho fundamental al debido proceso sino además, el derecho a la seguridad social, para quienes por sus condiciones de debilidad manifiesta, como lo es su edad avanzada, son protegidos prioritariamente por el artículo 13 de la Constitución Política. En lo atinente a su situación personal, advierte que se trata de una persona con 80 años de edad, que recientemente pasó por una patología cancerígena, sobre la cual no se descarta la posibilidad de su repetición. Por último señala que contra la resolución atacada, presentó el recurso de reposición, el cual fue desestimado, a pesar de encontrarse cursando recurso de apelación en contra de la sentencia penal, sobre la cual se ordenó la suspensión del pago de las mesadas pensionales. Como consecuencia de lo anterior, acude a este medio, buscando la protección de sus derechos fundamentales y por tanto solicita se le incluya de manera inmediata en la nómina de pensionados, hasta tanto no se resuelva por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, la impugnación de la sentencia condenatoria, así como las mesadas dejadas de pagar desde que éstas le fueron suspendidas y adicionalmente se le restablezcan los servicios médicos que venía disfrutando como pensionado del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. 2. Trámite procesal. El Juzgado Veintitrés Penal del Circuito de Bogotá, avocó el conocimiento de la acción de tutela mediante auto de fecha 4 de junio de 2007. En ese mismo auto corrió traslado a la entidad demandada, para que se pronunciara sobre la solicitud de amparo. Por esta razón, notificó al Representante Legal del Fondo de Previsión Social del Congreso, entidad que se pronunció respecto de la solicitud de amparo, a través de la División de Prestaciones Económicas, en los términos que se exponen a continuación. 3. Respuesta de la entidad demandada El Jefe de la División de Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso, señaló que mediante queja anónima, sobre la presunta irregularidad presentada en la resolución a través de la cual se le reconocía el derecho a la pensión del accionante, en relación con su desempeño como secretario del Consejo de Jenesano, se solicitó concepto técnico por parte del Grafólogo del Grupo Especial de Seguridad y Asuntos Penales del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, donde se indicó que la certificación expedida por la Tesorería del municipio de Jenesano, era autentica, sin embargo su contenido no obedecía a la realidad, atendiendo a que no se encontró que el pensionado haya devengado sueldos de acuerdo a la certificación que sirvió de base para iniciar el trámite de pensión de jubilación. Como consecuencia de lo expuesto, el 16 de octubre de 2003, se remitió copia del expediente del señor Castañeda Neira, a la Unidad Segunda de Administración Pública y de Justicia de la Fiscalía. Posteriormente mediante memorando de 2007, la Oficina Asesora Jurídica remitió a la división de Prestaciones Económicas, la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión, a través de la cual se encontró penalmente responsable al actor, de los delitos de fraude procesal y estafa agravada y se declaró nula la resolución No. 633 de 1988, en la que se reconocía el derecho a la pensión de jubilación del accionante. En igual sentido advierte que el Alcalde del municipio de Jenesano, solicitó la revocatoria directa de la antedicha resolución por encontrarse basada en documentación falsa. Al respecto concluye que cursó en contra del demandante proceso penal por los delitos de fraude procesal y estafa agravada, motivo por el cual la entidad demandada decidió proferir la resolución No.363 de 2007, en donde se revocó la resolución No. 633 de 1998, en la que se concedía el derecho pensional al actor, la que además fue confirmada mediante resolución No. 1005 de 2007, agotándose así la vía gubernativa. Resalta el ente accionado, que de acuerdo con lo establecido en los artículos 73 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 19 de la ley 797 de 2003, y la jurisprudencia constitucional, basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la Administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hubiere hecho con base en documentación falsa o se haya comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal. Aclara que si bien la sentencia proferida dentro del proceso penal, no ha adquirido la constancia de ejecutoria, se cumplieron todos los requisitos de hecho y de derecho para que sea procedente la revocatoria de la resolución de reconocimiento de pensión de jubilación. Por tanto, entiende que no se han vulnerado los derechos fundamentales del actor. Además estima que no es procedente la acción por (i) falta de inmediatez, atendiendo a que la demanda de tutela se presentó casi un mes después de haberse resuelto el recurso de reposición contra la resolución atacada; (ii) existencia de otro medio de defensa judicial; (iii) el carácter preventivo y no declarativo de la acción de tutela; y (iv) la imposibilidad de obligar por vía de tutela a lo imposible. II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN 1. Sentencia de Primera Instancia El Juzgado Veintitrés Penal del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del dieciséis (16) de junio de dos mil siete (2007), tuteló los derechos fundamentales invocados por el actor y como consecuencia de ello, ordenó al Fondo de Previsión Social del Congreso que a través de la dependencia correspondiente dejara sin efectos la resolución No. 363 de 2007, para que de esta manera fuera incluido nuevamente dentro de la nómina de pensionados del ente accionado, además de proceder a cancelar las mesadas adeudadas desde que se ordenó la suspensión de las mismas. Como sustento de lo anterior, expone que la revocatoria de los derechos prestacionales del señor Castañeda Neira, se dio sin el lleno de los requisitos señalados por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, atendiendo a que el ente accionado revocó la resolución por medio de la cual se le había otorgado al accionante el derecho a la pensión de jubilación, con base en una sentencia penal que no se encuentra ejecutoriada, al respecto aclara que si bien, se emitió decisión en segunda instancia el 28 de febrero de 2007, por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, confirmado el fallo condenatorio, la misma no se encuentra en firme, de acuerdo con las investigaciones adelantadas en sede de tutela por parte de ese despacho, por tanto dicha decisión aún no produce efectos jurídicos. 2. Impugnación El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, a través de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, impugnó la decisión del a quo. Sostuvo que si bien es cierto que la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión, confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, no tiene constancia de ejecutoria, también lo es, que se cumplieron todos los presupuestos de hecho y de derecho para que esta entidad procediera a revocar la resolución de reconocimiento de pensión de jubilación a favor del accionante, así como las que se derivaron de ella. En consecuencia entiende que la actuación desplegada por ese ente, no representan una vulneración de los derechos fundamentales del actor, por cuento la administración ha buscado salvaguardar los recursos del Estado, siguiendo los lineamientos procesales dentro del trámite pensional del señor Castañeda Neira, remitiendo la actuación a las autoridades competentes, respetando de esta manera el debido proceso. 3. Sentencia de Segunda Instancia La Sala de decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar negó por improcedente la solicitud de amparo promovida por José Ignacio Castañeda Neira. Para el Ad quem, el accionante tenía a su alcance la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuyo medio podía solicitar la suspensión provisional del acto censudaro, desde el mismo momento de la admisión de la demanda. Añade, que la acción de tutela no es la llamada a sustituir acciones y procesos regulados por la ley, porque existiendo éstos, el amparo resulta improcedente. Además esboza que el accionante no está expuesto a sufrir un perjuicio irremediable, atendiendo a que el quebrantamiento de los derechos al debido proceso y a la seguridad social sobre los cuales estructura la acción de tutela, pueden ser restablecidos plenamente por el Juez que controla la legalidad de los actos de la administración a quien corresponde determinar si es viable o no la nulidad que ahora se invoca. III. PRUEBAS En el trámite de la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas relevantes: · Copia del fallo del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión, del 14 de diciembre de 2006, en el que se encontró responsable al señor José Ignacio Castañeda Neira de los delitos de fraude procesal y estafa agravada, ordenando además en el numeral quinto, declarar nula la resolución No. 633 de 1988, a través de la cual se le reconoció la pensión vitalicia de jubilación (folios 22 a 49 del cuaderno de principal de tutela). · Copia del oficio por la Oficina Asesora Jurídica de FONPRECON, al Jefe División Prestaciones Económicas de la misma entidad, ordenando la ejecución y cumplimiento, de la sentencia del 14 de diciembre de 2006, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión (folio 50 del cuaderno principal de tutela). · Copia del memorando proferido por el Jefe División Prestaciones Económicas al Jefe Oficina Asesora Jurídica informando que no existe constancia de ejecutoria de la sentencia del 14 de diciembre de 2006 proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión (folio 51 del cuaderno principal de tutela). · Copia de la resolución No. 363 del 21 de febrero de 2007, a través de la cual el Fondo de Previsión Social del Congreso, revocó las resoluciones No. 633 de 1988 y las demás que ordenaron reajustes a favor del señor José Ignacio Castañeda Neira (folios 55 al 59 del cuaderno principal de tutela). · Copia del recurso de reposición interpuesto por parte de la apoderada judicial del accionante, en contra de la resolución No. 363 de 2007 (folios 61 al 71 del cuaderno principal de tutela). · Copia de la resolución No. 1005 del 17 de mayo de 2007, a través de la cual se confirmó en todas sus partes el contenido de la resolución No. 363 del 21 de febrero de 2007 (folios 72 al 81 del cuaderno principal de tutela). · Copia de la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, proferida el 28 de mayo de 2007, a través de la cual se confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión, del 14 de diciembre de 2006, donde se halló responsable de los delitos de fraude procesal y estafa agravada, al señor José Ignacio Castañeda Neira (folios 280 al 295 del cuaderno principal de tutela). IV. ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISIÓN. A través de auto del catorce (14) de enero de 2008, la Sala Novena de Revisión, solicitó a la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Penal- informara el estado actual del proceso penal adelantado en contra del señor José Ignacio Castañeda Neira, por los delitos de fraude procesal y estafa agravada, en igual sentido se requirió que en caso de haberse proferido sentencia, fuera remitida copia de la misma, con destino a este despacho. La Secretaría General de la Corporación aludida, a través de oficio del diecisiete (17) de enero de 2008, dio respuesta al requerimiento señalado, informando que fue admitida demanda de casación el 13 de diciembre de 2007, estando pendiente por parte de la Procuraduría Delegada la emisión del concepto correspondiente. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. Competencia Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico. El accionante arguye que el Fondo de Previsión Social del Congreso, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social, al revocar a través de la resolución No. 363 del 21 de febrero de 2007, las resoluciones No. 633 de 1988, 1617 del 30 de diciembre de 1994 y 0147 del 19 de febrero de 1996, mediante las cuales se le reconoció pensión vitalicia, junto con sus reajustes pensionales. Pues entiende que tal decisión fue adoptada con base en la sentencia del 14 de diciembre de 2006, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión, donde se le halló responsable de los delitos de fraude procesal y estafa agravada, la cual no se encuentra ejecutoriada, lo que confirma la vulneración de los derechos invocados. Añade además que se trata de una persona de la tercera edad, que requiere de una especial protección por parte del Estado. Por su parte, la entidad accionada estima que no se vulneró ningún derecho fundamental del accionante, atendiendo a que la resolución atacada, se adoptó bajo los presupuestos de hecho y de derecho necesarios para que la entidad procediera a revocar la resolución de reconocimiento de pensión de jubilación. Aclara además que lo pretendido por la administración, en el presente caso, es salvaguardar los recursos del Estado, siguiendo para ello los lineamientos procesales, para lo cual remitió la actuación adelantada dentro del trámite pensional del señor Castañeda Neira, a las autoridades competentes, respetando en su concepto el debido proceso. Adicionalmente expone que la tutela resulta improcedente por cuanto existe otro mecanismo de defensa. El juez de primera instancia concedió el amparo, al estimar que el Fondo de Previsión Social del Congreso, incurrió en una irregularidad al revocar la resolución a través de la cual se concedían derechos pensionales al actor, pues se basó en una sentencia que no ha adquirido ejecutoria. El Ad quem revocó el fallo de primera instancia, para en su lugar, negar por improcedente la acción de tutela, al considerar que el accionante contaba con otro medio de defensa judicial, como lo son las acciones ante la jurisdicción contenciosa administrativa, mas exactamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a través de la cual es procedente solicitar la suspensión de los efectos del acto atacado. Conforme a lo anterior, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso el Fondo de Prestaciones Sociales del Congreso, mediante el acto administrativo a través del cual revocó la resolución que otorgaba derechos pensionales al actor, junto con las resoluciones correspondientes a los reajustes pensionales, vulneró los derechos fundamentales del señor Castañeda Neira. Sin embargo, este planteamiento exige establecer de manera preliminar, si la presente acción cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, de acuerdo al siguiente parámetro: Si la acción puede proceder como mecanismo subsidiario y excepcional, es decir, si en este caso existe otro medio de defensa judicial y, en caso afirmativo, si se sustenta suficientemente la existencia de un perjuicio irremediable que haga legítimo su ejercicio transitorio. Para resolver los anteriores aspectos, la Sala reiterará la jurisprudencia relativa a la improcedencia de tutela cuando existe otro mecanismo de defensa judicial y aún existiendo éste, requisitos para que se configure la existencia de un perjuicio irremediable que haga legitima la procedencia de ésta como mecanismo transitorio. De esta manera, solo de llegarse a la conclusión de que la tutela tiene vocación de procedibiliad, al desarrollarse los aspectos señalados, la Corte deberá establecer, abordando de fondo el asunto, si el ente accionado incurrió en alguna irregularidad al revocar las resolución a través de la cual se reconoció el derecho a la pensión del señor José Ignacio Castañeda Neira. 3. Procedibilidad excepcional de la acción tutela contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia. Como ha sido reiterado en múltiples ocasiones por esta Corporación, la acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual, subsidiario y cautelar, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están siendo amenazados o conculcados[1]. Ello en consonancia con el artículo 86 de la Constitución, los artículo 6º numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 que establecen como causal de improcedencia de la tutela: “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.”. El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte Constitucional[2] para explicar el ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en la necesidad de que el juez de tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia del carácter subsidiario y residual de la acción, en este sentido en Sentencia T-106 de 1993 esta Corporación, afirmó: "El sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.” Sobre el mismo asunto la Corte en sentencia T-983 de 2001, precisó: “Esta Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.” Sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, en el mismo sentido, la Corte en Sentencia T-1222 de 2001 afirmó: novela “...el desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se pueda calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan estas circunstancias, el juez constitucional no puede intervenir.” En resiente pronunciamiento, sobre este mismo aspecto la Corporación en sentencia T-132 de 2006 confirmó: “Así pues, la acción de tutela fue diseñada como un mecanismo constitucional de carácter residual que procede ante la inexistencia o ineficacia de otros mecanismos judiciales que permitan contrarrestar la inminente vulneración de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Se tiene, entonces, que para que un derecho sea amparable a través de la acción de tutela es necesario que (i) su carácter definitorio fundamental se vea severamente amenazado, dadas las circunstancias del caso concreto; (ii) se establezca una conexión necesaria entre la vulneración de un derecho meramente asistencial y el compromiso de la efectividad de otros derechos fundamentales. La acción de tutela es procedente para amparar derechos de carácter fundamental que se encuentran seriamente amenazados, así como derechos meramente asistenciales cuya vulneración compromete gravemente un derecho directamente fundamental[3]”. Atendiendo a lo expuesto, esta Corporación en sentencia T-514 de 2003, estableció que no es, en principio, la acción de tutela el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable. Al respecto se establecido: “La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” Así pues, a manera de conclusión, la Sala debe insistir en que como regla general la tutela no procede como mecanismo principal contra actos expedidos por una autoridad administrativa pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales, sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable. 3.1. Sentado lo anterior, corresponde aclarar aquellos eventos que la jurisprudencia constitucional ha determinado como perjuicio irremediable[4]. En relación a este tema, esta Corporación ha aplicado varios criterios para determinar su existencia: “la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.”[5] En otro aparte jurisprudencial, Sala de Revisión, a través de la sentencia T-634 de 2006, conceptualizó de perjuicio irremediable en los siguientes términos: “Ahora bien, de acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen. Sobre las características jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable” (sentencia T-1316 de 2001). Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha previsto que la valoración de los requisitos del perjuicio irremediable, debe efectuarse teniendo en consideración las circunstancias que rodean el caso objeto de estudio, en la medida en que no son exigencias que puedan ser verificadas por el fallador en abstracto, sino que reclaman un análisis específico del contexto en que se desarrollan. Bajo el parámetro señalado, la jurisprudencia de esta Corporación, también ha sido reiterativa, al señalar que el juicio de exigencia frente a los requisitos aludidos adquiere una menor intensidad en relación con los sujetos de especial protección constitucional, dada su debilidad o marginalidad en materia económica, física o mental, como ocurre por ejemplo con personas de la tercera edad, menores, madres cabeza de familia, mujeres embarazadas, personas en extrema pobreza, desplazados, etc.[6] En relación con los adultos mayores, a pesar de haberse señalado que son sujetos de especial protección, de acuerdo a lo estipulado en los artículo 13 y 46 de la Constitución Política[7], por el sólo hecho de formar parte de este rango poblacional, dicha situación no constituye por sí misma un elemento que permita acreditar un perjuicio irremediable y asegurar la procedencia de la acción de tutela. Esta fue la posición adoptada por la Corte en la sentencia T-1316 de 2001[8], en la cual se señaló que, “si una persona pertenece a la tercera edad, esa sola y única circunstancia no hace necesariamente viable la tutela, a menos que se pruebe que su subsistencia o su mínimo vital pueden estar gravemente comprometidos”[9]. Argumento que fuera reiterado posteriormente en la sentencia T-083 de 2004[10], donde se indicó: No sobra aclarar, que la condición de persona de la tercera edad no constituye por sí misma razón suficiente para definir la procedencia de la acción de tutela en estos casos. Para que el mecanismo de amparo constitucional pueda desplazar la vía judicial ordinaria o contenciosa, es también condición necesaria acreditar que el daño impetrado al solicitante afecta materialmente sus derechos fundamentales o aquellos que lo son por conexidad - como la dignidad, el mínimo vital, la salud y la subsistencia digna -, e igualmente, que darle trámite al litigio por el otro mecanismo de defensa hace temporalmente nugatorio el ejercicio y disfrute de tales derechos, haciendo mucho más gravosa la situación particular del actor. Sobre éste punto, la Corte a través de la sentencia T-996A de 2005[11], hizo especial énfasis en los elementos relevantes para predicar la existencia de un perjuicio irremediable en cabeza de una persona de la tercera edad. Al respecto se dijo: Por esta razón, en aquellos casos en que se comprometan aparentemente derechos fundamentales de los adultos mayores y se alegue la existencia de un perjuicio irremediable, se deben tomar en consideración algunos de los siguientes elementos relevantes:“(i) La edad para ser considerado sujeto de especial de protección; (ii) La condición física, económica o mental; (iii) El grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital”; (iv) La existencia previa del derecho y la acreditación por parte del interesado de la presunta afectación"[12]. Respecto de este punto y conforme con la jurisprudencia constitucional, si quien alega la vulneración de sus derechos “no acredita, al menos sumariamente, la grave afectación de su mínimo vital o de su derecho a la vida digna (...) la tutela no será la vía adecuada para demandar el cumplimiento de sus pretensiones”.[13] (v) El despliegue de cierta actividad administrativa y procesal tendiente a obtener la protección de sus derechos”[14] y, (vi) que el alcance del otro mecanismo de defensa judicial previsto, si es del caso, no contribuya a hacer “temporalmente nugatorio el ejercicio y disfrute de los derechos del actor, haciendo mucho más gravosa su situación particular”.[15] En consecuencia, la condición de persona de la tercera edad no constituye por sí misma razón suficiente para definir la procedencia de la acción de tutela en estos casos. Así, para que el mecanismo de amparo constitucional pueda desplazar la vía judicial ordinaria o contenciosa, es condición necesaria acreditar que el daño impetrado al solicitante, afecta materialmente sus derechos fundamentales o aquellos que lo son por conexidad -como la dignidad, el mínimo vital y la subsistencia digna-, e igualmente, que darle trámite al litigio por el otro mecanismo de defensa hace temporalmente nugatorio el ejercicio y disfrute de tales derechos, haciendo mucho más gravosa la situación particular del actor. 3.2 Por otra parte, la Corte Constitucional, ha establecido mediante pronunciamientos acogidos por la Sala Plena, que la procedencia de la acción de tutela se encuentra condicionada a la previa utilización por el accionante de los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico[16]. En este orden de ideas, a dejado claro que esta acción constitucional, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de ellas de la manera y dentro de los términos previstos legalmente para ello. En efecto, al respecto se estableció: “La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y no fue instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en lo relacionado con la defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la posición contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios judiciales y la jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades que no le corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos judiciales. (…) si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional”.[17] De esta manera, si la parte afectada no ejerce las acciones o utiliza los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, éste mecanismo de amparo no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni se convierte en un recurso adicional o supletorio de las instancias previstas en cada jurisdicción. En este orden de ideas, resulta indispensable analizar frente a cada caso, si el ordenamiento jurídico tiene previstos otros medios de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados, si los mismos son lo suficientemente idóneos y eficaces para otorgar una protección integral y además establecer si éstos fueron utilizados en término para hacer prevalecer los derechos supuestamente vulnerados. Tomando en consideración las reflexiones anteriores, procede la Sala a verificar si resulta procedente la acción de tutela atendiendo a las especiales características del caso bajo estudio. 4. Análisis de procedibilidad de la acción de tutela en el presente caso. Mediante resolución No. 633 del 19 de diciembre de 1988, la Dirección General del Fondo de Previsión Social del Congreso reconoció la pensión vitalicia al señor José Ignacio Castañeda Neira, en su calidad de ex-congresista de la República, la cual fue objeto posterior de reajustes a través de resoluciones No. 1617 de 1994 y 0147 de 1996. En relación a la resolución que concedía el derecho a la pensión de jubilación del actor, se recibió en la entidad accionada queja anónima, por el otorgamiento sin el lleno de los requisitos legales, del derecho pensional del señor Castañeda Neira, debido a una presunta falsedad relativa a la certificación según la cual, el actor se había desempeñado como secretario del Consejo Municipal de Jenesano. La División de Prestaciones Económicas del Fondo remitió a la Unidad Segunda de Administración Pública y de Justicia (Fiscalía Delegada 221), por solicitud de esta última, copia del expediente del actor, donde se incluía concepto técnico del Grafólogo del Grupo Especial de Seguridad y Asuntos Penales del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, donde se señalaba que la certificación que había servido de base para obtener el derecho pensional, relacionada con el tiempo de servicios del accionante, como secretario del Consejo Municipal de Jenesano, era auténtica más no así su contenido. Adelantado el proceso penal en primera instancia, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión, halló responsable al señor José Castañeda de los punibles de fraude procesal y estafa agravada, como consecuencia de ello, ordenó se declarara nula la resolución No. 633 de 1988, a través de la cual se había reconocido la pensión de jubilación vitalicia del actor, para lo cual determinó oficiar a la entidad accionada para que procediera al archivo del expediente administrativo y la suspensión del pago de las mesadas pensionales, comunicación que por no encontrarse en firme la sentencia no se llevó a cabo, atendiendo a que el referido fallo fue impugnado, conociendo en segunda instancia el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Penal-, quien confirmó la sentencia apelada, frente a lo cual el actor interpuso recurso extraordinario de casación, el cual se encuentra en trámite en la actualidad. Sin embargo, a pesar de no encontrarse ejecutoriada la sentencia penal y de no haber recibido comunicación por parte del Juzgado de Primera Instancia dentro del proceso penal, FONPRECON expidió la resolución No. 363 del 21 de febrero de 2007, por medio del cual revocó las resoluciones No. 633 de 1988, 1617 de 1994 y 0147 de 1996, mediante las cuales se reconoció la pensión vitalicia de jubilación y reajustes pensionales a favor del señor José Ignacio Castañeda Neira. Acto que fuera recurrido por el actor, siendo confirmado a través de la resolución No. 1005 del 17 de mayo de 2007. Atendiendo a lo esbozado, el actor en esta oportunidad, mediante la acción de tutela pretende atacar el acto administrativo proferido por el Fondo de Previsión Social del Congreso, a través del cual se revocó la resolución que le reconoció la pensión vitalicia de jubilación; argumentando la violación al debido proceso, como lo ha expuesto en la demanda de tutela. Respecto de este punto, cabe aclarar que el medio principal para atacar el acto que considera atentatorio a sus derechos es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por corresponderle a la jurisdicción contenciosa resolver todas las controversias presentadas en asuntos como el expuesto. Por tanto, es la acción aludida el mecanismo judicial idóneo para alcanzar la protección de los derechos posiblemente vulnerados, por ser este el medio de defensa principal con que cuenta el actor, permitiendo exclusivamente la precedencia de la acción de tutela, únicamente frente a la existencia de un perjuicio irremediable, sobre este punto, el accionante señala que se hace merecedor de la protección constitucional atendiendo a que se trata de una persona de la tercera edad. Al respecto, se debe reiterar, como se dejó señalado en el acápite anterior de esta sentencia, que si una persona pertenece a la tercera edad, esa sola y única circunstancia no hace necesariamente viable la tutela, a menos que se pruebe que su subsistencia o su mínimo vital pueden estar gravemente comprometidos. En el presente caso, el señor José Ignacio Castañeda Neira no refiere una vulneración al mínimo vital, simplemente hace relación a su edad y la afección de una enfermedad que ya fue superada, sin que ello amerite la procedencia de la acción de tutela, pues no se evidencia que atendiendo sus condiciones físicas, económicas o mentales, se le esté afectando de manera grave la vida digna o le mínimo vital. En consecuencia, la condición alegada por el accionante de pertenecer al grupo de personas de la tercera edad, no constituye por sí misma, razón suficiente para definir la procedencia de la acción de tutela en el presente caso. En este punto, cabe recordar, que el quebrantamiento del derecho al debido proceso sobre el cual se estructura la presente tutela, puede ser restablecido plenamente por el juez que controla la legalidad de los actos, como el que ahora es objeto de estudio, de acuerdo a lo señalado en la Constitución Política y las leyes donde se le ha asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función específica de juzgar las controversias jurídicas que se originen en la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas. En estos casos, la cuestión litigiosa y el correspondiente control judicial por parte de esta justicia especializada, surge cuando la Administración o quien hace sus veces, en cumplimiento de los deberes asignados y con ocasión de sus reglamentos, actos, hechos, omisiones, contratos y operaciones administrativas, ha desconocido la normatividad que regula la actividad pública y ha lesionado derechos e intereses de la comunidad, de los particulares o de otras entidades u organismos estatales. Ahora bien, en lo que corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ésta se ejerce no solo para garantizar la legalidad en abstracto, sino también para obtener el reconocimiento de una situación jurídica particular y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento o reparación[18]; siendo posible además solicitar dentro del trámite respectivo las suspensión provisional del acto atacado, protegiéndose de ésta manera el derecho al debido proceso invocado por el actor. Así las cosas, entiende la Sala que el actor contó con otro medio de defensa, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sobre la cual no existe registro de su uso dentro del expediente. A pesar de ello, resulta claro que tuvo a su disposición la misma, en procura de la protección de sus derechos, en consecuencia, si el actor permitió que su acción caducara, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, no puede apelar a la acción de tutela para suplir la competencia que para estos efectos le había sido otorgada a los jueces administrativos, así como tampoco para remediar la omisión de acudir en los términos establecidos a los mecanismos instituidos por la ley como medio de defensa judicial principal de protección definitiva, de los agravios o lesiones posiblemente presentados. Por ende, como se dijo con anterioridad, la procedencia de la acción de tutela se encuentra condicionada a la previa utilización por el accionante de los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico[19]. Es por ello que esta acción constitucional, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la negligencia de las partes en hacer uso de ellas de la manera y dentro de los términos previstos legalmente para dicho fin. En conclusión, no es posible recurrir a la jurisdicción constitucional para suplir la competencia que para estos efectos le había sido otorgada a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, así como tampoco para remediar la omisión de acudir en los términos establecidos a los mecanismos instituidos en ese entonces por la ley para proteger los derechos fundamentales. Por todo lo anterior, concluye la Corte que se debe confirmar la sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Penal-, al existir otro mecanismo de defensa judicial y no evidenciarse la presencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción como mecanismo transitorio. Por estas exclusivas razones, sin que sean necesarias disertaciones adicionales, se declarará improcedente la solicitud de amparo interpuesta. VI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política, RESUELVE Primero. Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Penal-, que negó por improcedente la acción de tutela promovida por José Ignacio Castañeda Neira en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso, por los motivos expuestos en esta providencia. Segundo. Por secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada Ponente JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General [1] Ver, entre otras, las sentencias T-408 de 2002 T-432 de 2002 SU-646 de 1999 T-007 de 1992. [2] Cfr. en materia de prestaciones laborales el principio de subsidiariedad en la Sentencia T-808 de 1999. [3] Sentencia T- 965 de 2004. [4] Ver por ejemplo las sentencias T-743 de 2002 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-596 de 2001 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-215 de 2000 (MP Álvaro Tafur Galvis). Esto fallos resuelven casos en los cuales el actor incoaba una acción de tutela en contra de una sanción disciplinaria, por violar, entre otros, su derecho al debido proceso; en cada uno estos procesos existía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para la protección del derecho al debido proceso. Por esto, el criterio utilizado por la Corte para decidir la procedencia de la tutela fue si existía o no un perjuicio irremediable, con el fin de tramitar el expediente de tutela como un mecanismo transitorio mientras que eran decididos los procesos en la jurisdicción contencioso administrativa. En el mismo sentido, ver también las sentencias T-131 A de 1996 MP Vladimiro Naranjo Mesa, T-343 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil). De otra parte, la Corte ha establecido que en los casos en los que “existe violación o amenaza de un derecho fundamental por parte de una autoridad ejecutiva, y no cuenta el afectado con acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, o dentro del trámite de ella no es posible la controversia sobre la violación del derecho constitucional, la tutela procede como mecanismo definitivo de protección del derecho constitucional conculcado”, caso que no es aplicable al presente proceso. (Sentencia T-142 de 1995 MP Carlos Gaviria Díaz). [5] Sentencia T-225 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). [6] Cfr. Sentencias T-083 de 2004, T-556 de 2004, T-691 de 2005, T-996ª de 2005, T-668 de 2007, entre otras. [7] Artículo 13 Constitución Política: “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.” Artículo 46 Constitución Política Artículo 46: “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.” [8] MP. Rodrigo Uprimmy Yepes. [9] En la Sentencia T-463 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte Constitucional sostuvo que: “Se sigue de lo anterior que si el actor no acredita, al menos sumariamente, la grave afectación de su mínimo vital o de su derecho a la vida digna como consecuencia del no pago - o no reconocimiento- del reajuste pensional, la tutela no será la vía adecuada para demandar el cumplimiento de sus pretensiones.” [10] MP. Rodrigo Escobar Gil. [11] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. [12] Corte Constitucional. Sentencia T-083 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil [13] Corte Constitucional. Sentencia T-1316 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Cfr. las siguientes sentencias, entre muchas otras : T-426 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz ; T-456 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-637 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara; T-718 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz ; T­-618 de 1999 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-886 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Díaz. [14] Corte Constitucional. Sentencia T-1089 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis. [15]Corte Constitucional. Sentencia T-083 de 2004. M.P. Rodrigo Escoba Gil. En algunas ocasiones, la tardanza o demora en la definición de los conflictos relativos al reconocimiento y reliquidación de la pensión a través de los mecanismos ordinarios de defensa, puede llegar a afectar los derechos de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la salud, e incluso a su propia subsistencia, circunstancia que permitiría la intervención del juez constitucional. [16] Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001, T-108 de 2003. [17] Sentencia SU-111 de 1997 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz [18] C-426 de 2002 MP. Rodrigo Escobar Gil. [19] Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001, T-108 de 2003.