Sentencia T-433 de 2019

T-433-19 Sentencia T-433/19 SUSPENSION PROVISIONAL DEL INVESTIGADO EN PROCESO DISCIPLINARIO-Presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional SUSPENSION DE EMPLEADO PUBLICO EN EL CURSO DE UN PROCESO DISCIPLINARIO-Condiciones que deben tenerse en cuenta SUSPENSION PROVISIONAL DEL CARGO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Finalidad La suspensión provisional busca garantizar la eficacia del proceso disciplinario, en beneficio del interés general y el correcto desarrollo de la función pública. Se trata de un mecanismo temporal, no sancionatorio y, por ende, no implica una decisión sobre la responsabilidad del procesado, ni la valoración sobre la culpabilidad. En consecuencia, su imposición no desconoce la buena fe del implicado ni la presunción de inocencia y, por ende, no genera consecuencias definitivas, de ahí que, por ejemplo “no es anotada en la hoja de vida - como ocurre por ejemplo con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente disciplinario, a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de suspensión. COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Alcance La competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar, ha sido objeto de diferentes pronunciamientos en sede de constitucionalidad y de tutela, en los cuales se ha resuelto la aparente tensión existente entre el artículo 277.6 de la Constitución Política y su desarrollo legal en la Ley 734 de 2002, frente al artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH). En este análisis, se ha estudiado (a) el alcance del bloque de constitucionalidad; (b) los pronunciamientos de los órganos autorizados de interpretación; y, conforme con ello, se ha concluido que (c) no existe contradicción entre estos instrumentos jurídicos y la mencionada competencia de la Procuraduría. COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Decisión de suspender provisionalmente a Alcalde no fue desproporcionada ni irrazonable Referencia: Expediente T-7.431.119 Demandantes: Rodolfo Hernández Suárez Demandados: Procuraduría General de la Nación Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, y las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En la revisión del fallo dictado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”, el 28 de marzo de 2019, por medio del cual negó la tutela en estudio y, en consecuencia, revocó la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 17 de enero de 2019, mediante la cual se había accedido a las pretensiones. I. ANTECEDENTES 1. Solicitud El 14 de diciembre de 2018, el señor Rodolfo Hernández Suárez, Alcalde de Bucaramanga, presentó la acción de tutela bajo revisión con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido, a la igualdad y a los principios de buena fe, presunción de inocencia, efectividad de los derechos e interpretación pro homine, los cuales consideró vulnerados por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa debido a que esa entidad lo suspendió provisionalmente del ejercicio de sus funciones, mediante Auto del 29 de noviembre de 2018, a pesar de que, en su criterio, no tenía competencia para dictar esa orden, la decisión se asumió sin haber iniciado el proceso disciplinario, sin motivación suficiente para la calificación de la conducta como grave o gravísima y sin pruebas para asegurar que podría reincidir en la misma. 2. Fundamentos de la demanda 2.1. Elementos fácticos 2.1.1. El accionante, señor Rodolfo Hernández Suárez, fue elegido como Alcalde de Bucaramanga para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2019. 2.1.2. La Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa tuvo información de publicaciones realizadas el 28 de noviembre de 2018, en diferentes medios de comunicación, mediante notas periodísticas y audiovisuales, “sobre actos de presuntas agresiones verbales y físicas infligidas al parecer en las instalaciones de la Alcaldía de Bucaramanga (Santander) por parte del Alcalde Rodolfo Hernández Suárez al Concejal de la misma municipalidad Jhon Claro”. 2.1.3. En razón de lo anterior, por medio de Auto del 29 de noviembre de 2018, la Procuraduría inició contra el actor la investigación disciplinaria No. IUS E-2018-588537 y, a la vez, ordenó la suspensión provisional del ejercicio del cargo por tres (3) meses. En la motivación del acto administrativo, se indicó que el accionante, al parecer, desconoció la Ley 734 de 2002, artículos 34.6 y 35.6, según los cuales, primero, todo servidor público debe “(t)ratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que tenga relación por razón del servicio” y, segundo, a todo servidor público le está prohibido “(e)jecutar actos de violencia contra superiores, subalternos o compañeros de trabajo, demás servidores públicos o injuriarlos o calumniarlos.” En concordancia, se determinaron cumplidos los requisitos legales para ordenar la suspensión provisional, consagrados en la Ley 734 de 2002, artículo 157[1], con fundamento en lo siguiente: (i) La actuación disciplinaria se encontraba en etapa de investigación: se cumple este requisito debido a que, precisamente, la investigación se inició con esa providencia. (ii) Las faltas presuntamente cometidas son calificadas como gravísimas o graves: se cumple este parámetro pues, siguiendo lo dispuesto en los artículos 43 y 50 de la Ley 734 de 2002, la presunta conducta “tendría un alcance y calificación mayor a los de las faltas leves” por el grado de perturbación del servicio, la trascendencia social de la posible falta, así como el desconocimiento de imperativos legales que velan por la moralidad y la responsabilidad de la gestión pública. (iii) La permanencia en el cargo, función o servicio público permite que reitere la conducta: Se cumple este requisito teniendo en cuenta que, anteriormente, al parecer, el actor habría incurrido en conductas similares, “con el agravante que estos presuntos comportamientos reiterados han escalado de las expresiones verbales a la agresión física”. Entre los supuestos hechos previos se señalaron los siguientes: “(i) Realizar comentarios en sus reuniones con la comunidad estigmatizando a sus colaboradores propiciando la animadversión de la ciudadanía frente a ellos, tal y como lo refiriera el sindicato del municipio en una queja; (ii) tildar de “vago con sueldo, a usted deberían medicarlo (…)” a un ciudadano en el programa radial “Hable con el Alcalde” a finales del año 2017; (iii) la ocurrida en octubre de la presente anualidad, en la que el Alcalde Hernández estando en el parque Solón Wilches del barrio Sotomayor de Bucaramanga, se habría dirigido a un ciudadano, en términos desobligantes y en repetidas ocasiones como “(…) usted es un lavaculos (sic) de la politiquería”. Adicionalmente, el demandante, por la naturaleza de su cargo, se encuentra expuesto a escenarios que pueden generar alteraciones. En palabras de la Procuraduría, el Alcalde ejerce sus funciones en “diferentes ámbitos en los cuales por definición se presentan fuertes controversias, debates o cuestionamientos que logran exacerbar el ánimo de quienes participan en ellos, lo que puede afectar el dominio propio de los involucrados”, situaciones que al parecer, según los elementos fácticos comentados, “no lograría controlar el señor Hernández”. Aunado a ello, la Procuraduría indicó que todo servidor público y, en especial, el Alcalde municipal, debe “mantener un comportamiento público y privado respetuoso, acorde con su dignidad, siendo referente de integridad de la administración y del servidor público como tal, reconociendo, valorando y tratando de manera “digna a todas las personas con sus virtudes, defectos y sin importar su labor, procedencia, títulos o cualquier otra condición” (Resalta la Sala). 2.1.4. En razón de la orden de suspensión, el 11 de diciembre de 2018, el accionante acudió al superior jerárquico de la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa en el grado de consulta, sin que haya sido resuelto hasta el momento en que se presentó la tutela. No obstante, señaló que no se espera una respuesta favorable, debido a que existen casos previos en los cuales se alegó la falta de competencia del Ministerio Público para ordenar la suspensión del ejercicio de dichos cargos y, sin embargo, no se ha corregido esa actuación. 2.2. Fundamento jurídico Procedencia de la acción de tutela. El demandante señala que se cumplen los requisitos para resolver este asunto mediante tutela por cuanto el acto administrativo es de trámite y, por ende, no existe un medio de defensa judicial oportuno para su impugnación. Aunado a ello, si bien contra el acto definitivo podría ejercerse un medio de control ante la jurisdicción contenciosa, lo cierto es que para el momento del fallo, el daño se habría consumado. Igualmente, indica que está expuesto a un perjuicio irremediable, dado que la suspensión vulnera per se el núcleo esencial de sus derechos políticos. Argumentos sustanciales. Manifiesta que la PGN incurrió en la vulneración de sus derechos fundamentales debido a que emitió el Auto del 29 de noviembre de 2018 sin competencia, sin haber iniciado el proceso disciplinario, sin motivación suficiente para la calificación de la conducta como grave o gravísima y sin pruebas para asegurar que podría reincidir en la presunta conducta cometida. En relación con cada uno de estos asuntos indicó lo siguiente: (i) Falta de competencia: El accionante afirma que, en razón del artículo 93 de la Constitución Política, las autoridades nacionales deben aplicar, de manera prevalente, la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y la interpretación realizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). En razón de ello, en el presente caso se debe aplicar el artículo 23, numerales 1 y 2 de la Convención, según los cuales la competencia para ordenar la “inhabilidad” para el ejercicio de derechos políticos se restringe al poder judicial. Por consiguiente, la Procuraduría si bien puede investigar e imponer sanciones a servidores públicos de elección popular, lo cierto es que no puede imponer la “inhabilidad”, mucho menos, como medida provisional. En concordancia, el actor cita algunas providencias atinentes a la falta de competencia de la Procuraduría para suspender derechos políticos a saber: (a) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia López Mendoza Vs. Venezuela (2011): Según el demandante, por medio de esta providencia la Corte determina que se contradicen el artículo 23, numerales 1º y 2º de la CADH cuando se restringen los derechos políticos por una autoridad administrativa y no judicial. (b) Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 05/2014, Medida Cautelar No. 374-13 del 18 de marzo de 2014, caso Gustavo Francisco Petro Urrego: Este pronunciamiento, en su lectura, permite comprender que la CADH no autoriza a la Procuraduría para restringir derechos políticos mediante una sanción disciplinaria. Sobre la jurisprudencia nacional, resalta que el Consejo de Estado, mediante la Sentencia del 15 de noviembre de 2017, si bien aceptó la mencionada competencia de la PGN, lo cierto es que limitó esa facultad a los casos de corrupción. Sin embargo, en el presente caso, aun aceptando la postura de este Tribunal, la supuesta conducta en la que él incurrió no involucra actos corrupción. (ii) Ausencia de investigación previa: para decretar la medida de suspensión provisional tiene que haber iniciado una investigación disciplinaria. Sin embargo, en su caso, la Procuraduría no había iniciado dicho proceso. (iii) Falta de motivación suficiente para calificar la conducta como grave o gravísima: En criterio del demandante los argumentos de la Procuraduría para sustentar la gravedad de la falta son ambiguos, por concluir que “una falta es grave o gravísima, solo porque no parece que sería leve”. Adicionalmente, en ese acto administrativo, (i) no se explicó en qué consistió ni cuál es el “grado de perturbación del servicio”, y en contraste, se evidencia que “el concejal John Claro no interactuó en ejercicio de sus funciones”, ni “estaba en desarrollo de un control político”, tampoco se evidenció alguna “actividad de servicio público que se hubiera visto interrumpida, alterada o afectada”; (ii) no se indicó cuál es la “trascendencia social”. (iii) Tampoco se hizo referencia a los “imperativos legales sobre la moralidad y responsabilidad de la gestión pública” que fueron desconocidos, ni por qué. Igualmente, el accionante manifiesta que, según el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, la gravedad de la conducta debe evaluarse en contexto, es decir, deben estudiarse las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, entre estas, si la conducta se realizó en un estado de ofuscación “originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema”. (iv) Carencia de material probatorio para determinar que la permanencia en el ejercicio del cargo permite que reincida en la conducta. El actor manifiesta que la PGN, primero, le impuso la suspensión asegurando que puede reincidir en la conducta investigada, con fundamento en hechos que aún se encuentran en investigación. Segundo, no se precisó el contexto de ninguno de los incidentes señalados en el Auto y, puntualmente, respecto a la queja del Sindicato, no se indicó cuál es ni en qué consiste. Y, tercero, en las investigaciones adelantadas contra él, puede llegar a concluirse que se trata de expresiones enmarcadas en la libertad de expresión y el libre desarrollo de la personalidad, las cuales “deben ser necesariamente analizados en el entorno social y cultural de la región”. (v) Decisión desproporcionada e irrazonable: El actor manifiesta que la medida de suspensión afecta no solo sus derechos sino también el de sus electores a pesar de lo siguiente: (a) Resulta “inconvencional e inconstitucional” suspender “manu militari o ipso facto” a servidores públicos de elección popular por actos que no son de corrupción ni de orden criminal o disciplinables, ni tampoco contrarios a la razón y al orden público. (b) La suspensión se ordenó por meras sospechas, pues esa entidad no tiene certeza del material probatorio, documental ni testimonial. En esa medida, la decisión carece de elementos objetivos. (vi) Desconocimiento del derecho fundamental a la igualdad. En su criterio existe un trato diferente entre él y “todas las demás personas” a quienes se les puedan aplicar el marco jurídico que regula este tipo de casos, a pesar de que no existe una justificación razonable para ello, debido a que “no existen situaciones de hecho diferentes”. (vii) Violación del principio pro homine. A su juicio este principio fue desconocido debido a que existía una interpretación respecto a la suspensión provisional distinta a la adoptada, la cual permitía la protección de la dignidad humana, la buena fe y la presunción de inocencia y, al mismo tiempo, impedía la interpretación “in malam parte”, “para construir especulaciones no probadas de manera fehaciente”. (viii) Desconocimiento del principio de efectividad de los derechos. Según el demandante se desconoció este principio debido a que la decisión asumida le impide el pleno disfrute de sus derechos al debido proceso y a la igualdad. 3. Pretensiones Con fundamento en los anteriores elementos fácticos, el actor solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido, a la igualdad y a los principios de buena fe, presunción de inocencia, efectividad de los derechos e interpretación pro homine. En esa medida, como pretensión principal, solicitó dejar sin efectos el Auto del 29 de noviembre de 2018 emitido por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa “mediante el cual se decretó la medida de suspensión provisional”. Como pretensión subsidiaria, solicitó que se conceda el amparo transitorio de sus derechos y, en esa medida, suspender los efectos de dicha providencia “mientras se interpone y decide el correspondiente medio de defensa judicial”. Y, como consecuencia de cualquiera de las decisiones anteriores, pidió que se ordene la inmediata restitución a su cargo. 3.1. Solicitud de medida provisional: El accionante solicitó que, en aplicación del artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, antes de la decisión definitiva, se suspendan los efectos del Auto del 29 de noviembre de 2018, en razón de la “necesaria y urgente” protección de sus derechos fundamentales. 4. Pruebas relevantes 4.1. Auto del 29 de noviembre de 2018 emitido por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa (Cuaderno de primera instancia, folios 54 al 64). 4.2. Escrito presentado el 11 de diciembre de 2018 por el señor Rodolfo Hernández Suárez, mediante apoderado judicial, a la Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria, mediante el cual manifiesta que se opone a la medida de suspensión provisional adoptada en el Auto del 29 de noviembre de 2018 (Cuaderno de primera instancia, folios 65 al 76). 5. TRÁMITE PROCESAL Y CONTESTACIÓN La acción de tutela correspondió al Tribunal Administrativo de Santander[2], el cual, por medio de Auto Interlocutorio emitido el 19 de diciembre de 2018, resolvió admitir la tutela, notificar dicha decisión al demandado y al Gobernador de Santander y, conceder la medida provisional. Por consiguiente, se dispuso suspender los efectos del (i) numeral 3º del Auto del 29 de noviembre de 2018 proferido por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa y (ii) la Resolución 19598 del 30 de noviembre de 2018, expedida por el Gobernador de Santander, en la cual se había designado un alcalde en reemplazo. 5.1. Medida provisional. La Magistrada Sustanciadora[3] accedió a la solicitud de medida provisional, con fundamento en que la PGN es competente para (i) “limitar o restringir los derechos políticos de los funcionarios públicos elegidos popularmente cuando incurren en faltas disciplinarias relacionadas con actos de corrupción”; así como para (ii) “investigar y sancionar las faltas disciplinarias de otra naturaleza, con medidas que no limiten el ejercicio de los derechos políticos”. No obstante, en el caso del actor fueron suspendidos sus derechos políticos por la Procuraduría, sin ser investigado por hechos relacionados con corrupción. 5.2. La Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación, mediante escrito presentado el 11 de junio de 2019, solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela o, en su defecto, negar las pretensiones. Inicialmente, señaló que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad debido a que (a) el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial; (b) la acción se ejerce contra un auto que inicia la investigación disciplinaria y, en el proceso, se puede ejercer los derechos de defensa y contradicción; y (c) toda medida cautelar surte el grado de consulta. Adicionalmente, indicó que no se cumplen los requisitos para que proceda la tutela contra autos de trámite, en la medida en que “(i) la decisión de suspensión provisional, no puede ser entendida como la actuación que finalmente proyecte o repercuta en la decisión final (…); y (ii) la parte actora no acredita en su escrito de tutela que la medida adoptada por la Entidad es abiertamente irrazonable y desproporcionada (…)”. A ello agregó que el demandante no logró demostrar la existencia de un perjuicio irremediable. Seguidamente, en cuanto a la competencia de la Procuraduría para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular, señaló que el derecho fundamental a elegir y ser elegido no es ilimitado, la elección del Alcalde “no trae consigo la inmovilidad de los funcionarios electos” y, de hecho, “se agota con su elección”[4]. En ese sentido, resaltó que el artículo 30 de la CADH “permite que las leyes nacionales que prescriban restricciones al ejercicio de los derechos y libertades, lo hagan atendiendo a razones de interés general, lo cual acontece en el caso del derecho disciplinario”. Igualmente, precisó que la posición de la Corte Constitucional, sentada por la Sentencia C-028 de 2006, “no implica el reconocimiento del artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”. Y, en concordancia, la posición actual del Consejo de Estado, respalda la competencia de la Procuraduría para sancionar a funcionarios públicos elegidos popularmente, independientemente de que la conducta reprochada recaiga sobre actos de corrupción. 5.3. La Procuraduría Judicial 158 de Asuntos Administrativos de Bucaramanga, por medio de escrito presentado el 15 de junio de 2019, solicitó negar la acción de tutela. El escrito se concentró en torno a tres asuntos, el primero, relacionado con la competencia de la PGN, el segundo, con la presunta vulneración del derecho a la igualdad, y, el tercero, atinente al supuesto desconocimiento de los requisitos legales para ordenar la suspensión. Competencia de la PGN. Indicó que la Procuraduría es un órgano de control que tiene entre sus funciones vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, incluyendo a los servidores públicos de elección popular, adicionalmente, en desarrollo de esas funciones, puede desvincular del cargo a los funcionarios y, adicionalmente, esa competencia permite ordenar la suspensión provisional. Artículo 23 de la CADH. La Procuraduría indicó que se desconocen los artículos 4, 93 y 243 Superiores al determinar que la CADH es superior a la Carta Política. Adicionalmente, las interpretaciones del Consejo de Estado con efectos inter partes, como la Sentencia del 15 de noviembre de 2017, no prevalecen sobre los pronunciamientos de la Corte Constitucional con efectos erga omnes, por ende, se deben respetar las Sentencias C-028 de 2006 y SU-712 de 2013, en las cuales esta Corporación señaló que la Convención debe interpretarse de manera armónica con la Constitución y, en esa medida, su aplicación implica un análisis de contexto de cada Estado. No se desconoce el derecho fundamental a la igualdad. La Procuraduría destacó que el accionante resalta en la demanda los casos del señor Leopoldo López y Gustavo Petro. Sin embargo, ninguno de estos dos precedentes resulta aplicable, primero, porque en estos los derechos en conflicto eran “legalidad Vs los derechos políticos”, en contraste con el caso del demandante, en el cual los derechos en disputa son la dignidad humana[5] Vs. derechos políticos. Adicionalmente, a diferencia de lo ocurrido en el caso de Leopoldo López, en Colombia el actor cuenta con mecanismos de defensa judicial como la tutela o las acciones contencioso administrativa. En adición a lo anterior, la Procuraduría evidencia que la suspensión se ajusta a los presupuestos legales, debido a que: (a) según la Ley 734 de 2002, artículos 150.3 y 157, desde que inicia la investigación disciplinaria puede ordenarse la suspensión provisional; (b) en el Auto del 29 de noviembre de 2018, se señaló que la conducta puede ser calificada como grave o gravísima en razón de que se trata de presuntas agresiones físicas o verbales y, adicionalmente, “el investigado es la primera autoridad municipal a quien le asiste el deber de trato digno”. Y, (c) la posibilidad de reiteración de la falta en que presuntamente incurrió el demandante se fundamenta en elementos probatorios serios que provienen de “informaciones allegadas por medios de comunicación y redes sociales que contienen videos con las grabaciones de las presuntas conductas que evidencian presuntas agresiones físicas y verbales, esto es, comportamientos en distintos escenarios y ante personas diferentes”. En el mismo sentido, la Procuraduría señaló que la suspensión provisional corresponde a fines constitucionalmente legítimos, enfocados en la salvaguarda de la dignidad humana, garantía constitucional cuya protección no puede exigirse únicamente mediante un proceso penal, como sugiere el demandante. Lo contrario implicaría suponer que, aun cuando se encuentre probada la conducta objeto de sanción, no existirían mecanismos de protección eficaces para la dignidad humana y para garantizar que los servidores públicos traten con dignidad a quienes se relacionan con ellos en razón de su cargo o función. En concordancia, concluyó que la medida de suspensión provisional es proporcional debido a que: (a) es idónea: busca salvaguardar la dignidad humana y, particularmente, “la garantía efectiva de trato digno en el municipio de Bucaramanga”. Adicionalmente, es urgente debido a que existe información sobre distintos supuestos de hecho que ameritan asumir medidas preventivas antes de que finalice la investigación; (b) es necesaria y la menos lesiva que se puede aplicar, debido a que el accionante cuenta con mecanismos de protección para exigir sus derechos. (c) Es proporcional dado que permite un grado de satisfacción alta del derecho a la dignidad humana y, en contraste, la supuesta afectación de los derechos del actor no es elevada, debido a que no implica anotación en su hoja de vida, no afecta la presunción de inocencia, ni tampoco contradice el buen nombre. 5.4. El ciudadano Ludwing Mantilla Castro, mediante escrito presentado el 14 de junio de 2019, solicitó ser tenido en cuenta como coadyuvante de la acción de tutela e informó que, el 21 de diciembre de 2018, solicitó a la Comisión IDH ordenar medidas cautelares en beneficio del accionante y de las personas que votaron por el. Lo anterior con el fin de que el Estado Colombiano permita el ejercicio del cargo y se ordene, entre otros: (i) revocar el Auto del 29 de noviembre de 2018; (ii) garantizar la aplicación de la CADH y determinar que no se suspenda nuevamente al demandante; y (iii) el acompañamiento internacional al proceso. 5.5. El ciudadano Anibal Carvajal Vásquez, por medio de escrito allegado el 16 de junio de 2019, solicitó ser tenido en cuenta como amicus curiae. En su escrito resaltó que el actor, a pesar de ser un servidor público elegido por voto popular, fue suspendido en el marco de un proceso disciplinario, sin haber sido condenado por un juez competente en un proceso penal, en contradicción con lo determinado en el numeral 2º del artículo 23 de la CADH y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[6], el Consejo de Estado[7] y la Corte Constitucional[8]. Bajo ese entendió, en su criterio se debe declarar la nulidad del Auto del 29 de noviembre de 2018. . II. DECISIONES JUDICIALES Y TRÁMITE DE IMPUGNACIÓN 1. Primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, mediante Sentencia del 17 de enero de 2019, accedió el amparo y, en consecuencia, ordenó: (i) la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a ser elegido; (ii) suspender los efectos de (a) el numeral 3º del Auto del 29 de noviembre de 2018 dictado por la Procuraduría General de la Nación por medio del cual dispuso la suspensión por 3 meses del señor Rodolfo Hernández Suárez como Alcalde de Bucaramanga; y (b) la Resolución 19598 del 30 de noviembre de 2018, por medio de la cual el Gobernador de Santander acoge la decisión de la suspensión provisional y ordena el reemplazo del Alcalde. Igualmente, (iii) confirmó la medida dictada mediante el Auto Interlocutorio del 19 de diciembre de 2018. El Tribunal insistió en que una interpretación que permite ajustar el artículo 23 de la CADH con las normas nacionales, implica reconocer la competencia de la Procuraduría para restringir derechos políticos solo en casos de corrupción. Bajo ese entendido, concluyó que si bien resulta posible adelantar la investigación para determinar si el actor desconoció sus obligaciones, lo cierto es que ni el trámite de ese proceso ni la decisión de fondo pueden afectar el derecho a ser elegido. Específicamente, indicó que el Auto del 29 de noviembre de 2018 fue proferido (a) por un órgano de control que ejerce función administrativa; (b) dentro de un proceso de naturaleza disciplinaria y no penal; y, adicionalmente, (c) no tiene relación con actos de corrupción en que presuntamente haya incurrido el demandante. 2. Impugnación En esta etapa procesal, la Procuraduría presentó tres escritos solicitando la revocatoria de la decisión de primera instancia y, a la vez, el accionante, primero, recurrió el auto contra el cual se dio trámite a la impugnación y, segundo, presentó un nuevo escrito que debate los argumentos de la entidad accionada para sustentar la impugnación, conforme se refiere a continuación. 2.1. La Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación, por medio de escrito presentado el 22 de enero de 2019, impugnó la decisión. En esta oportunidad, resaltó que, si bien el proceso disciplinario es diferente del penal, lo cierto es que se compone de las garantías necesarias para la defensa de los derechos fundamentales y permite el ejercicio del ius punitivo del Estado, el cual se debe desarrollar para mantener un orden social y político justo. 2.2. La Procuraduría Judicial 158 de Asuntos Administrativos de Bucaramanga (Santander), el 21 de enero de 2019, impugnó el fallo. La entidad insistió en los argumentos iniciales y, adicionalmente, señaló que en la sentencia impugnada no se tuvo en cuenta la ratio decidendi de la Sentencia C-101 de 2018, según la cual debe hacerse una “lectura cautelosa” del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza Vs. Venezuela, dado que su aplicación automática puede implicar el desconocimiento de otros tratados internacionales que sustentan la normatividad interna. Por otro lado, aclaró que la Sentencia del 15 de noviembre de 2017, dictada por el Consejo de Estado, no restringió la competencia de la PGN a casos de corrupción, en razón de que ese Tribunal reconoció la competencia disciplinaria de esa entidad para restringir derechos políticos cuando los hechos afecten derechos humanos reconocidos en tratados internacionales, incluyendo los tratados suscritos en la lucha contra la corrupción, pero también aquellos que consagren la dignidad humana, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948). 2.3. El Tribunal Administrativo de Santander concedió la impugnación por medio de Auto del 24 de enero de 2019. Sin embargo, el demandante solicitó revocar esa decisión por considerar que la Procuraduría 158 para Asuntos Administrativos actuó como Ministerio Publico y como entidad demandada, en contradicción con el derecho fundamental a la igualdad. En contraste, la Procuraduría 158 para Asuntos Administrativos señaló que se encuentra actuando como parte demandada en el proceso y, por ende, le asiste el derecho de defensa y contradicción. Finalmente, el Tribunal resolvió rechazar por improcedente el recurso, con fundamento en que durante el trámite de la tutela no resultan aplicables los recursos ordinarios de la Ley 1564 de 2012 y, adicionalmente, en el Decreto 2591 de 1991, artículo 32, no se consagra la posibilidad de recurrir el auto que concede la impugnación. 2.4. El accionante, por medio de escrito presentado el 12 de febrero de 2019, se dirigió al Consejo de Estado insistiendo en los argumentos de la demanda, en la falta de legitimación en la causa de la Procuraduría 158 para Asuntos Administrativos para impugnar y en la procedencia de la tutela contra el Auto del 29 de noviembre de 2018, señalando que se trata de un auto de trámite pero con contenido sustantivo[9]. 2.5. La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa, por medio de escrito presentado ante el Consejo de Estado, el 21 de febrero de 2016, solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en consecuencia, negar el amparo, teniendo en consideración que dicha providencia carece de validez por ser contraria al ordenamiento jurídico colombiano. Explicó que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad teniendo en cuenta que la simple inconformidad con una decisión del proceso disciplinario no habilita la posibilidad de acudir a este mecanismo de defensa judicial, pues ello imposibilitaría adoptar cualquier medida que afecte los derechos fundamentales, a pesar de que “no toda afectación a un derecho es ilegítima”, y como la suspensión provisional. En el mismo sentido, indicó que el Auto del 29 de noviembre de 2018 es de trámite, susceptible de control ante la jurisdicción contenciosa, proceso judicial que permite solicitar medidas cautelares (artículo 234 de la Ley 1437 de 2011). En relación con el asunto de fondo, señaló que el Tribunal Administrativo de Santander, al considerar que el artículo 23.2 de la CADH está por encima del artículo 277.6 de la Constitución Política desconoció los artículos 4, 93 y 230, en razón de los cuales ciertos instrumentos internacionales pueden ser considerados como normas de rango constitucional, pero no por encima de ella. En adición, se desconoció la configuración del sistema normativo colombiano, en el cual la Corte Constitucional es “guardiana de la integridad y supremacía constitucional” y, bajo ese sentido, sus sentencias dictadas tanto en el control abstracto de constitucionalidad, como los fallos de tutela “tienen aplicación preferente”[10]. No obstante, en la sentencia impugnada, el Tribunal pasó por alto las Sentencias C-028 de 2006, C-500 de 2014, SU-712 de 2013, SU-355 de 2015 y C-101 de 2018, en las cuales la mencionada Corporación desarrolló la “cuestión sobre la compatibilidad del artículo 23.2 de la Carta Política frente a las competencias disciplinarias de la Procuraduría”, atinentes a la investigación y sanción de servidores públicos de elección popular. En relación con las sentencia del 15 de noviembre de 2017 del Consejo de Estado, la Procuraduría señaló que el Tribunal Administrativo de Santander le dio prevalencia a pesar de que (i) sus efectos inter partes, (ii) el exhorto realizado en ese mismo pronunciamiento; (iii) tres pronunciamientos dictados con posterioridad por esa Corporación que “ratifican la potestad disciplinaria de la Procuraduría”, a saber, dos fallos emitidos el 23 de agosto de 2018[11] y la sentencia del 15 de noviembre de 2018[12]; (iv) el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, atinente al “(d)eber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia”, fue declarado exequible mediante la Sentencia C-634 de 2011 “en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las decisiones de unificación del Consejo de Estado y de manera preferente, (…), las decisiones de la Corte (Constitucional)(…).” Y, finalmente, (v) en razón de los derechos fundamentales a la seguridad jurídica y a la defensa del orden jurídico, “una sola sentencia del Consejo de Estado o de la Corte Interamericana de Derechos Humanos no tiene la potencialidad para alterar la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, dado que dichos pronunciamientos: i) no producen efectos erga omnes y ii) tampoco pueden reformar la Constitución Política”. 3. Segunda instancia El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, mediante Sentencia del 28 de marzo de 2019, revocó y, en consecuencia, negó la sentencia de primera instancia. En las consideraciones se señaló que el alcance de la competencia de la Procuraduría para imponer la suspensión de un servidor público de elección popular depende de la etapa procesal en la cual se imponga. Al efecto, se explicó que puede imponerse en el “fallo judicial” o en el trámite de la investigación disciplinaria, como medida provisional. En el primero de estos, de acuerdo con el artículo 23.2 de la CADH y la jurisprudencia sentada al respecto por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en especial, mediante las Sentencias C-028 de 2006 y la proferida el 15 de noviembre de 2017, respectivamente, la PGN solamente tiene competencia para imponer la sanción cuando el proceso atiende a hechos de corrupción. En el segundo, es decir, cuando la suspensión se ordena como medida provisional, la Sección Tercera del Consejo de Estado considera que sí puede ser “decretada (…) siempre y cuando dicha decisión esté motivada y existan elementos que sugieran que la permanencia del servidor público en el cargo le permita continuar realizando la conducta por la que es investigado o que la reiterará, o que eventualmente puede llegar a interferir en el trámite”. El caso bajo estudio, en su criterio, se enmarca en el segundo escenario mencionado y, por consiguiente, la PGN actuó en el marco de sus competencias. En efecto, en el trámite de la investigación disciplinaria se dispuso la suspensión provisional con el fin de evitar conductas que, al parecer, el accionante es propenso a reiterar, debido a que existen diferentes quejas e investigaciones similares en su contra por motivos similares. Lo anterior a pesar de que se trata de conductas contrarias “al “buen trato y el respeto que todo servidor público debe tener hacia las demás personas”. En esa medida, se busca que el Alcalde no continúe incurriendo en los mencionados comportamientos. 4. Solicitud de selección El accionante, por medio de escrito presentado el 11 de junio de 2019, solicitó la selección del presente caso. Al respecto, reiteró lo señalado en la acción de tutela, haciendo énfasis en que no cuestiona la competencia de la PGN para investigar y sancionar, sino el ejercicio de esa función de manera irrazonable y desproporcionada. En su criterio, se debió realizar un proceso que permita escuchar al disciplinado y ponderar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como las posibles “puestas en escena”, para evitar verdades engañosas. III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Procedencia de la acción de tutela 2.1. Legitimación por activa Según lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial, preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o a través de representante, cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión en que incurra una autoridad pública o personas particulares, esto último en los casos determinados por la ley. En el presente caso, la acción de tutela fue presentada por el accionante, a través de apoderado judicial a quien otorgó poder especial (Cuaderno de primera instancia, folio 53), en procura de salvaguardar sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido y a la igualdad, presuntamente vulnerados por la entidad accionada. En consecuencia, se estima legitimado para actuar. 2.2. Legitimación por pasiva De acuerdo con los artículos 5º, 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad pública, siempre y cuando se le atribuya la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. La Sala considera cumplido este requisito teniendo en cuenta que la demanda se presentó contra la Procuraduría General de la Nación, entidad perteneciente al Ministerio Público según el artículo 275 Superior, a la cual se le acusa de vulnerar los derechos fundamentales del actor. Cabe resaltar que la impugnación del fallo de primera instancia fue presentada por la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación y por la Procuraduría Judicial 158 de Asuntos Administrativos de Bucaramanga. Sin embargo, el actor presentó dos escritos, con posterioridad a la impugnación, señalando que esa última entidad no tenía legitimación en la causa para impugnar. Al respecto, cabe advertir que: primero, como se evidencia, la impugnación se presentó no solo por la dependencia cuya competencia se cuestiona, sino también por la Oficina Jurídica, respecto a la cual el actor no presentó ningún reparo. Segundo, la Constitución Política determina en el artículo 277.7 que la Procuraduría tiene entre sus funciones “(i)ntervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales” y, en concordancia, la Ley 1437 de 2011 determina en el artículo 303 que “(e)l Ministerio Público está facultado para actuar como demandante o como sujeto procesal especial”. En concordancia, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 26 de febrero de 2018, señaló que “el Ministerio Público representa a la sociedad, en su conjunto y, en desarrollo de tan importante atribución (…) no ejerce su función en calidad de representante de la sociedad en procesos contencioso administrativos para favorecer el interés individual de una parte –demandante- o de la otra –demandado-”[13]. En este proceso la Procuraduría interviene en dos modalidades: (i) como parte accionada y (ii) como agente del Ministerio Público (sujeto especial), este último, actuando en representación del interés general. La intervención como sujeto especial no inhabilita a esta entidad para impugnar la decisión, debido a que no actúa en interés propio sino en representación de la sociedad, situación que no vulnera el derecho a la igualdad, como lo sugiere el accionante, debido a que se trata de una facultad reglada y debe ser ejercida en beneficio del interés general. 2.3. Inmediatez La acción de amparo debe presentarse en un término razonable a partir del hecho que originó la supuesta vulneración. Este presupuesto se encuentra cumplido, toda vez que la Procuraduría General de la Nación fue demandada en razón del Auto del 29 de noviembre de 2018 y la acción de tutela fue presentada el 22 de diciembre siguiente, es decir, transcurrió menos de un mes. 2.4. Subsidiariedad De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la tutela tiene carácter subsidiario, por consiguiente: (i) es improcedente cuando existen otros medios de defensa judiciales idóneos y eficaces y no exista la posibilidad de configuración de un perjuicio irremediable; (ii) procede, de manera transitoria, cuando existen otros medios de defensa judicial, pero se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable; y (iii) procede, de manera definitiva, cuando no existen mecanismos judiciales idóneos ni eficaces que permitan proteger los derechos fundamentales que se alega vulnerados o amenazados[14]. Particularmente, la procedencia del amparo contra autos de trámite es excepcional. Por lo general, solamente procede cuando (i) el acto administrativo tiene la potencialidad de definir una situación sustancial dentro de la actuación, que puede proyectarse en la decisión final; (ii) puede ser calificada como abiertamente irrazonable o desproporcionada; y, por ende, puede conducir a (iii) la amenaza de los derechos fundamentales. En el caso específico de los autos de suspensión provisional contra servidores públicos, la acción de tutela se ha considerado, en principio, procedente, debido a que constituye “una decisión de trámite que resuelve un asunto sustancial”[15], que puede resultar desproporcionada e irrazonable cuando desatiende los fines constitucionales para los cuales fue creada y, por ende, puede desconocer los derechos fundamentales del afectado. En ese sentido, por medio de la Sentencia T-105 de 2007, reiterada en la T-1012 de 2010 y C-086 de 2019, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “Ahora bien, para la Sala es claro que efectivamente en ambos casos se está en presencia de actos de trámite [refiriéndose al acto de revocatoria directa y al acto de suspensión provisional] que no son susceptibles de recurso judicial autónomo -pues debe esperarse para poder tener un medio judicial a que culmine el proceso disciplinario y se pueda acudir ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo para atacar el acto definitivo-. En el caso de la medida de suspensión provisional cabría recordar que es necesario diferenciar la sanción de “suspensión” a que alude el artículo 45 del Código Único Disciplinario de la medida preventiva establecida en el artículo 157 del mismo Código como una etapa del proceso disciplinario que no define de manera definitiva la situación del disciplinado y que en ese sentido constituye un acto de trámite.” En el presente caso, la Sala considera cumplido el requisito de subsidiariedad, teniendo en consideración que la tutela se presentó contra el Auto del 29 de noviembre de 2019, emitido por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, es decir, se trata de un acto administrativo de trámite, el cual dispone la suspensión provisional del demandante. Contra esa decisión sustancial no resulta posible ejercer un recurso judicial autónomo, debido a que no se está definiendo la situación del disciplinado. Se trata de una medida preventiva. En esa medida, el estudio de fondo de la tutela es procedente por la urgencia de un pronunciamiento judicial “antes de que expire el momento para ejercer los derechos políticos fundamentales que con ellas se conculquen”[16]. Finalmente, en relación con el grado de consulta que, al momento de presentar la tutela no se había agotado, es importante resaltar que el ejercicio de la acción de tutela no está supeditado al ejercicio o la decisión de los recursos administrativos. Específicamente, el artículo 8º del el Decreto 2591 de 1991 determina que: “(n)o será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela.” Siguiendo este parámetro, es dable afirmar que la procedencia de la tutela no se encontraba supeditada al agotamiento de dicho trámite. Así las cosas, una vez se han estudiado los requisitos de procedencia de la tutela, se procede a emitir un pronunciamiento de fondo. 3. Problema jurídico En virtud de los antecedentes referidos, el debate constitucional que le corresponde decidir a la Sala Quinta de Revisión se concentra en determinar lo siguiente: ¿La Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido y a la igualdad del señor Rodolfo Hernández Suárez, Alcalde de Bucaramanga (Santander), al proferir el Auto del 29 de noviembre de 2018, mediante el cual ordenó su suspensión provisional, debido a que, según el demandante, en contradicción con lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, ese acto administrativo fue emitido sin competencia, sin haber iniciado el proceso disciplinario, sin motivación suficiente para la calificación de la conducta como grave o gravísima y sin pruebas para asegurar que podría reincidir en la misma? Para resolver el problema jurídico planteado, se estudiarán los siguientes temas: (i) la suspensión provisional en el proceso disciplinario y (ii) la competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponerla a servidores públicos de elección popular. Igualmente, en consideración a los argumentos de la demanda, se hará una breve referencia a los siguientes derechos y principios constitucionales (iii) igualdad; (iv) interpretación pro homine y (v) efectividad de los derechos. Finalmente, con fundamento en lo anterior, se realizará el (vi) análisis constitucional del caso concreto. 4. La suspensión provisional en el proceso disciplinario La suspensión provisional está regulada en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 como una medida que puede imponerse en el proceso disciplinario tanto en la etapa de investigación como en la de juzgamiento, contra un servidor público activo en su cargo, función o servicio, por el funcionario que esté adelantando el proceso. Esta disposición fue estudiada por la Corte Constitucional y declarada exequible mediante las Sentencias C-450 de 2003[17] y C-086 de 2019[18], en las cuales se indicó que la decisión de suspensión provisional es constitucional, entre otros, debido a (i) la finalidad constitucional y la naturaleza jurídica; (ii) la exigencia del cumplimiento de criterios objetivos para su imposición; y (iii) las garantías que caracterizan su procedimiento, como la necesaria proporcionalidad y razonabilidad de la medida; y la posibilidad de ser controlada en el marco disciplinario y judicial. A continuación se hará alusión a cada uno de estos parámetros. (i) Finalidad constitucional y naturaleza jurídica. La suspensión provisional busca garantizar la eficacia del proceso disciplinario, en beneficio del interés general[19] y el correcto desarrollo de la función pública[20]. Se trata de un mecanismo temporal, no sancionatorio[21] y, por ende, no implica una decisión sobre la responsabilidad del procesado, ni la valoración sobre la culpabilidad[22]. En consecuencia, su imposición no desconoce la buena fe del implicado ni la presunción de inocencia y, por ende, no genera consecuencias definitivas, de ahí que, por ejemplo “no es anotada en la hoja de vida - como ocurre por ejemplo con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente disciplinario[23], a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de suspensión.[24]”[25]. (ii) Criterios objetivos La decisión debe ser motivada y, en desarrollo de ese ejercicio argumentativo, se debe evidenciar el cumplimiento de las siguientes condiciones: (a) Cualificación especial del sujeto disciplinable. La medida implica que el presunto responsable de la falta disciplinaria se encuentre en ejercicio de un cargo, función o un servicio público[26]. (b) Oportunidad. La suspensión se puede ordenar “(d)urante la investigación disciplinaria o el juzgamiento”[27]. La investigación disciplinaria inicia cuando “con fundamento en la queja, en la información recibida o en la indagación preliminar, se identifique al posible autor o autores de la falta disciplinaria”[28]. Por consiguiente, una vez se identifica al presunto responsable y se decide abrir investigación, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar la suspensión provisional del servidor[29]. En concordancia, esta Corporación ha señalado que “(s)egún el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la suspensión provisional procede durante la investigación y el juzgamiento. Luego, si ello es así, nada se opone que tal medida cautelar se adopte en el auto de apertura de investigación disciplinaria”[30]. (c) Calificación de las faltas. La medida se puede asumir ante faltas “gravísimas o graves”, las primeras se encuentran taxativamente reguladas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Las segundas son definidas según los criterios dispuestos en los artículos 43 y 50 de la mencionada Ley. Sin embargo, es importante resaltar que en esta etapa procesal, no se “hace ninguna valoración sobre la culpabilidad del servidor”[31], debido a que se trata de una medida provisional y no sancionatoria, en la cual no se determina la responsabilidad del procesado[32]. (d) Serios elementos de juicio sobre riesgos objetivos. La suspensión solo se puede ordenar cuando se evidencien “serios elementos de juicio”[33] que permitan inferir que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la consumación de los siguientes riesgos: (i) la interferencia por parte del procesado en la investigación; (ii) la continuación de la comisión de la falta; o (iii) la reiteración de la misma[34]. Particularmente, en relación con estas dos últimas premisas, la Corte Constitucional ha señalado que permiten salvaguardar los bienes jurídicamente tutelados “mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado”[35]. (iii) Garantías La suspensión provisional exige el cumplimiento, al menos, de las siguientes garantías: (a) la motivación de su imposición, que permite el control de la decisión en el marco disciplinario y judicial; (b) el ejercicio de defensa y contradicción, mediante los recursos administrativos como la reposición, cuando proceda, el grado de consulta[36] y el ejercicio de acciones judiciales, como la tutela[37]; (c) la revocabilidad inmediata de la medida cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a su imposición[38]; (d) la limitación temporal de su duración que, salvo los casos de prórroga, no puede superar los tres meses[39]; (e) la responsabilidad disciplinaria del funcionario que asume la medida[40]. Así como la proporcionalidad y razonabilidad de la medida. En relación con este último criterio, es decir, la necesaria proporcionalidad y razonabilidad de la suspensión provisional, es importante resaltar que una medida cumple con estos criterios cuando, primero, atiende a fines constitucionalmente válidos, entre estos, “el acatamiento de los fines de la función pública como elemento estructural de la prevalencia del interés general”[41], es decir, la eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad[42], así como la “moralidad pública” [43]; y, segundo, cumple los requisitos establecidos en la ley para la imposición de la restricción[44]. Adicionalmente, al estar comprometidas garantías superiores como los derechos políticos y, a la vez, el interés general, puede resultar procedente acudir a el test de razonabilidad y el juicio de proporcionalidad, que son herramientas jurídicas utilizadas para evidenciar si una medida resulta constitucional en consideración al fin perseguido. Particularmente, el principio de razonabilidad constituye un “instrumento de control sobre las actuaciones de las autoridades estatales, pues en un Estado Social y Constitucional de Derecho, estas deben orientarse al cumplimiento de fines constitucionalmente legítimos. Si esas medidas tocan derechos fundamentales, no sólo deben ser razonables sino que, además, deben resultar proporcionados”[45]. La proporcionalidad constituye una prohibición de exceso. Desde esta perspectiva “(l)a proporcionalidad de la medida provisional depende de que ésta propenda por los fines que la justifican”[46]. En términos generales el juicio de proporcionalidad exige estudiar si el impacto sobre los derechos fundamentales cumple con los siguientes tres criterios: (i) idoneidad: exige verificar la adecuación de la medida para alcanzar un fin constitucionalmente legítimo; (ii) necesidad: implica analizar si existen medidas alternas con mayor o igual eficacia para lograr el fin propuesto, las cuales afectan en menor grado las garantías comprometidas; y (iii) proporcionalidad en sentido estricto: busca estudiar la proporcionalidad entre medios y fines “es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes”[47]. (v) Control disciplinario y judicial La verificación del cumplimiento de los anteriores parámetros se encuentra supeditada al control disciplinario y judicial. “Si bien el ejercicio de estos controles no afecta, al menos en principio, el inmediato cumplimiento del acto, se debe destacar que la suspensión puede ser revisada por autoridades disciplinarias y judiciales, distintas a las que toman la medida y con la independencia que les brinda, a los primeros, la circunstancia de ser sus superiores funcionales y, a los segundos, el hecho de pertenecer a otro órgano del Estado, como es el judicial”[48]. El control disciplinario depende del tipo de proceso, cuando es de única instancia admite recurso de reposición y, en caso de ser de primera instancia, exige control por medio de consulta. Por su parte, el control judicial puede ser solicitado por mecanismos de defensa judicial como la tutela. En este sentido, en la Sentencia C-086 de 2019 se determinó expresamente lo siguiente: “La verificación del cumplimiento de los presupuestos o condiciones objetivas y del respeto de las antedichas garantías corresponde tanto a las autoridades disciplinarias, sea por medio del recurso de reposición o sea por el trámite de la consulta, y a las autoridades judiciales, por medio de la acción de tutela, que es el mecanismo de protección idóneo para este propósito.” 5. La competencia de la Procuraduría General de la Nación para suspender provisionalmente a servidores públicos de elección popular en el marco de una investigación disciplinaria Según el artículo 277.6 de la Constitución Política, la Procuraduría General de la Nación (PGN) es un organismo de control que tiene entre sus competencias constitucionales la investigación y sanción de quienes desempeñen funciones públicas, incluyendo aquellos de elección popular, con excepción de aquellos servidores cuyo régimen disciplinario se encuentre establecido constitucionalmente. El alcance de esta disposición comprende la suspensión provisional regulada en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, de acuerdo con lo determinado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-028 de 2006 y C-086 de 2019, providencias que hicieron tránsito a cosa juzgada, tienen efectos erga omnes y, por consiguiente, son de obligatorio cumplimiento para todos, incluyendo las autoridades administrativas y judiciales. En efecto, la PGN es una entidad perteneciente al Ministerio Público (artículo 257 CP), que es independiente de los demás órganos del Estado “de manera semejante a como lo son los jueces (…) al momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH”[49]. Sus funciones de investigación y sanción son preferentes y su objetivo principal es asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, entre estos, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (artículo 209 CP)[50]. Particularmente, en relación con el alcance de esta competencia respecto a servidores públicos de elección popular, esta Corporación ha hecho énfasis en que los derechos políticos si bien son fundamentales, no son absolutos, como ningún derecho de esa naturaleza. En concordancia, el artículo 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) evidencia que los derechos humanos reconocidos en ese instrumento jurídico internacional pueden ser limitados, al determinar que “(l)as restricciones p...