Sentencia T-428 de 2012

T-428-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-428/12 JUSTICIABILIDAD DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y SU EXIGIBILIDAD EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Alcance DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Conexidad con derechos fundamentales En virtud de sus características estructurales y particularmente de su carácter negativo, sólo los derechos fundamentales eran -desde esa óptica- de aplicación inmediata y, por lo tanto, exigibles mediante la acción de tutela. Los derechos sociales, a su turno, tenían la naturaleza de orientaciones programáticas dirigidas al legislador (o la administración en lo pertinente) y resultaban por ello ajenos al control judicial por vía amparo DERECHOS FUNDAMENTALES-Criterio de identificación Sobre los criterios de identificación de los derechos fundamentales, en la sentencia T-227 de 2003 expresó la Corte: ‘los derechos fundamentales son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concentrarse en derechos subjetivos y (iii) encuentran consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario sobre su fundamentalidad DERECHOS FUNDAMENTALES-Tienen contenidos prestacionales cuyo desarrollo está sujeto al principio de progresividad y no regresión DERECHOS FUNDAMENTALES-Facetas prestacionales La eficacia y cobertura de las facetas prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de manera gradual, de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES-Jurisprudencia constitucional La Corte Constitucional tiene establecido que comporta: (i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección; (ii) el deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por definición, con la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos Esta Corporación ha considerado, en armonía con la doctrina autorizada del DIDH, que no toda regresión es arbitraria, pues la adecuada utilización de los recursos públicos y las necesidades más apremiantes que en cada momento enfrenta el Estado en materia social, pueden llevar a considerar como constitucionalmente válida o legítima la modificación de políticas públicas y normas jurídicas que impliquen un retroceso en la eficacia de un derecho, si esas medidas comportan a la vez una ampliación (de mayor importancia) del ámbito de protección de otro u otros derechos DERECHO A LA EDUCACION-Carácter fundamental que debe ceñirse a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad social y redistribución de los recursos en la población económicamente vulnerable ACCESO Y PERMANENCIA DE JOVENES Y ADULTOS EN SISTEMA DE EDUCACION FORMAL-Los mandatos imperativos del derecho internacional e interno regulan el ingreso y la continuidad en el sistema de educación de distintos segmentos poblacionales Es posible sostener que (i) el Estado colombiano, a través de medidas legislativas y administrativas, ha decidido implantar un programa de educación para jóvenes y adultos en aplicación de los mandatos de derecho internacional y derecho interno sobre la accesibilidad a la educación de la población mayor de dieciocho años; (ii) las condiciones de accesibilidad al programa se han establecido en la Ley 115 de 1994 y, principalmente, en el Decreto 3011 de 1997 y las distintas resoluciones y directivas emanadas del MEN, aspectos que, por lo tanto definen el contenido mínimo del derecho, exigible judicialmente PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y LA BUENA FE EN MATERIA DE EDUCACION-Caso en que un grupo de jóvenes y adultos es beneficiado con un programa de educación pero debido a inconvenientes presupuestarios se les suspende la continuidad de sus estudios PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Orden al Ministerio de Educación y al Departamento de Nariño continúen con el Programa para jóvenes y adultos de educación formal Referencia: expedientes T-3115240, T-3115241 y T-3121736. Acciones de tutela presentadas por Carlos Armando Orbes Benavides, Jimmy Eudoro Burbano Leyton y Bertha del Carmen Mera contra la Secretaría de Educación Departamental de Nariño y el Ministerio de Educación Nacional. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil doce (2012) La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Adriana María Guillén Arango (E), en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Mediante la cual se revisan las decisiones dictadas dentro de los procesos de la referencia, así: Expediente Fallos de tutela[1] T-3121736 Primera y única instancia: Sentencia de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto (Nariño), de dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011). T-3115241 Primera y única instancia: Sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, de dieciséis (16) de mayo de dos mil once (2011). T-3115240 Primera y única instancia: Sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, de dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011). I. ANTECEDENTES Los peticionarios hacen parte de un grupo de beneficiarios del programa de educación para jóvenes y adultos prestado en el Departamento de Nariño, mediante la concurrencia y coordinación del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del ente territorial. Cada uno de ellos presentó acción de tutela por separado, considerando que las autoridades mencionadas violaron su derecho fundamental a la educación; sin embargo, las demandas interpuestas tienen como base un formato único en el que sólo se modifica el nombre del peticionario. Por ese motivo, la Sala presentará los antecedentes de las tres acciones de manera conjunta, efectuando las precisiones relevantes sobre las especificidades de cada proceso. La reseña de los fallos de instancia se efectuará de forma independiente. 1. Fundamentos fácticos y jurídicos de las demandas. 1.1. Los actores se inscribieron y fueron escogidos como beneficiarios de los cursos de educación para jóvenes y adultos ofrecidos por la Secretaría de Educación de Nariño (en adelante, SED Nariño) y el Ministerio de Educación Nacional (en adelante, MEN), programa que se compone de seis ciclos lectivos especiales integrados (CLEI), de acuerdo con el Decreto 3011 de 1997. Después de cursar y aprobar los tres primeros CLEI, la Secretaría de Educación Departamental les informó que en el año 2011 no se ofrecería el ciclo cuatro, debido a que el MEN anunció que no apropiaría recursos para ello, alegando dificultades presupuestales. “[S]egún se nos informa [por parte de la Secretaría de Educación,] el Ministerio de Educación Nacional le indico (sic) al Señor Gobernador de Nariño (…) que no hay recursos para la educación de adultos (…) violando en forma flagrante [nuestro] derecho a la educación el cual está contemplado en las siguientes normas y asegurado por la circular siete del Ministerio de Educación Nacional, que le ordena a los entes territoriales garantizar la continuidad de la educación de adultos y los recursos para hacerlo”. 1.2. A juicio de los actores, la decisión adoptada por las autoridades accionadas, en el sentido de suspender el servicio educativo para adultos en el ciclo que les correspondía cursar, constituyó una violación a su derecho fundamental a la educación (artículo 67, Constitución Política), y a las normas legales concordantes, contenidas en la Ley 115 de 1994 (artículos 50, 51, 54), el Decreto 1860 de 1994 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales”, el Decreto 3011 de 1997“Por el cual se establecen normas para el ofrecimiento de la educación de adultos y se dictan otras disposiciones” y la Circular 07 de 2008 del Ministerio de Educación Nacional. 2. Intervención de las autoridades accionadas. 2.1. Secretaría Educación Departamental de Nariño (SED, Nariño). La Secretaría de Educación de Nariño intervino en cada uno de los trámites acumulados. En todos los casos solicitó negar el amparo con base en los argumentos que a continuación se exponen: (i) Los accionantes no cumplieron con la carga mínima de probar los hechos expuestos en la demanda; (ii) el derecho a la educación para personas mayores de edad no es de carácter fundamental sino prestacional; (iii) no existe violación actual ni amenaza al derecho a la educación de los accionantes; (iv) los actores fundamentan sus pretensiones en una información que se publicó en un diario de circulación regional, pero no se ha constatado el desconocimiento directo de una garantía constitucional por medio de una actuación administrativa; (iv) el Departamento de Nariño administra los recursos del Sistema General de Participaciones pero la distribución de los mismos es competencia directa del MEN. El ente territorial ha requerido al MEN el envío de la transferencia para continuar con el programa de educación para jóvenes y adultos, justificando la solicitud mediante la matrícula de estudiantes atendidos, como se establece en el Decreto 3011 de 1997 y la Circular 07 de 2008 del Ministerio de Educación Nacional, sin obtener respuesta positiva. Finalmente, (v) la tutela no es procedente para discutir hechos inciertos, ni para perseguir la protección de derechos prestacionales. 2.2. Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación Nacional sólo intervino en el trámite T-3121736 (Peticionaria Bertha del Carmen Mera). En esa oportunidad, solicitó al juez de instancia negar el amparo constitucional, apoyándose en los siguientes argumentos: (i) la edad es un criterio legítimo para limitar el acceso al derecho a la educación: es prioritario garantizar el acceso de los niños y niñas al sistema y, de forma progresiva, ampliar la cobertura a los mayores de edad; (ii) dentro de las políticas del MEN se encuentra el programa de alfabetización para jóvenes mayores de quince años y adultos, así como la continuidad y fortalecimiento del programa de educación formal para adultos, en el que se prevé dar apoyo a las entidades territoriales certificadas en el proceso de formación del “joven y adulto iletrado”. Dentro de esa política, el MEN presta integralmente el servicio “durante el primer ciclo de educación de adultos, como se señaló en la Circular Ministerial 07 de 2008 (…) [S]i el accionante ya cursó el primer ciclo de formación del joven y el adulto, el Ministerio cumplió con la prestación a la cual se había comprometido”. (Subrayado del original). Agregó, el Ministerio, que “[e]n la presente vigencia el Ministerio de Educación Nacional informó a la Secretaría de educación de Nariño, con oficio No. 2011EE19607 del 20 de abril 2011 lo siguiente: ‘(…) en cumplimiento de la Ley 715 de 2001 la Nación asigna recursos por población atendida en la vigencia inmediatamente anterior con base en la matrícula reportada por la entidad territorial y la tipología definida por nivel y zona. Con estos recursos la entidad debe en primera instancia garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales del personal de la planta financiada con recursos del Sistema General de Participaciones y viabilizada conjuntamente con la Nación. En el evento que estos recursos no alcancen a cubrir la nómina de dichos funcionarios, se asignan recursos complementarios para garantizar su pago, siempre y cuando la entidad demuestre uso adecuado de los recursos humanos y financieros, en condiciones de eficiencia (…)’”. 3. De los fallos objeto de revisión. 3.1. T-3121736. (Peticionaria Bertha del Carmen Mera). La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Nariño, mediante sentencia proferida en única instancia, el dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011), decidió negar el amparo. Las razones centrales de la providencia se sintetizan a continuación: Inicialmente, la Corte Constitucional estableció que el derecho a la educación tiene carácter fundamental para los menores de edad, y prestacional para las personas adultas; posteriormente, su concepción fue variando al constatar que “pese a tratarse de un derecho de segunda generación (…) puede implicar (…) obligaciones tanto de índole positiva como negativa, es decir, obligaciones prestacionales pero también de abstención (…)”, por lo que puede ser considerado como un derecho fundamental autónomo. De ello, sin embargo, no se desprende que siempre sea exigible por vía de tutela debido a que su eficacia comporta altas erogaciones económicas y requiere la concurrencia de las ramas ejecutiva y legislativa para la definición de las prestaciones exigibles y las condiciones de acceso al servicio. En el asunto bajo estudio existen normas legales y reglamentarias relacionadas con la garantía del derecho a la educación de adultos, de las cuales se desprende que el compromiso estatal se encamina principalmente al ciclo primero de educación “sin que por ello pueda desconocerse la obligación de ampliar la cobertura”. Ahora bien, de acuerdo con los precedentes de la Corte Constitucional, dado que los entes territoriales enfrentan una constante escasez de recursos, deben priorizar el gasto en necesidades inmediatas, como la educación de niños, niñas y adolescentes. Por ello, finalizado el primer ciclo por parte de la peticionaria, su derecho debía ceder ante intereses superiores como la educación de los menores. 3.2. T-3115241. (Peticionario Jimmy Eudoro Burbano Leyton). La Sala Jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, mediante decisión proferida el dieciséis (16) de mayo de dos mil once (2011), en única instancia, negó el amparo solicitado, con base en las siguientes razones: A pesar de que la Corte ha evolucionado en su jurisprudencia hacia posturas más garantistas, variando la calificación del derecho a la educación de “fundamental por conexidad” a “fundamental autónomo”, en el caso de los mayores ese derecho mantiene su carácter prestacional, por lo que está condicionado a la disponibilidad de recursos. La obligación del Estado, en consecuencia, se concreta en la ampliación progresiva de la cobertura a todos los niveles de formación. En tal sentido, como el peticionario es mayor de edad, no es procedente el amparo. 3.3. T-3115240 (Peticionario Carlos Amando Orbes Benavides). La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, en sentencia de primera y única instancia, proferida el dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011), decidió negar el amparo a partir del siguiente razonamiento: La educación es un derecho fundamental. El Estado debe garantizar la prestación del servicio a la población que se encuentra entre los cinco y los quince años de edad, comprendiendo un mínimo de un año de preescolar y nueve de educación básica. Además, de acuerdo con la sentencia T-323 de 1994, para la población infantil -incluidas las personas que están entre los 15 y los 18 años de edad-, el Estado debe suministrar de forma gratuita y obligatoria la instrucción básica. Para el resto de la población, la educación es un derecho prestacional que puede exigirse al Estado sólo en circunstancias específicas y en condiciones de igualdad de acceso y permanencia. 4. Actuación adelantada en sede de Revisión. La Sala Primera de Revisión, mediante auto de decidió requerir información adicional sobre los hechos a la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, al Ministerio de Educación Nacional y a los peticionarios. La primera, reiteró lo expuesto en las instancias, y los actores guardaron silencio. Por lo tanto, sólo se efectuará una síntesis de lo expuesto por el Ministerio de Educación Nacional: (i) El Ministerio ha expedido la Directiva Ministerial No. 14 de 2004, la Circular 007 de 2008 y el Memorando de Calidad de 8 de abril de 2010, con el fin de establecer orientaciones sobre los procedimientos de carácter metodológico, administrativo y financiero para garantizar la atención educativa de los jóvenes y adultos del país. (ii) De acuerdo con las normas pertinentes, esta población puede ser atendida en instituciones educativas oficiales, con docentes oficiales, en jornada nocturna, sabatina o dominical, reconociéndoles el pago de horas extras, valores que son reconocidos a cada entidad territorial a través del Sistema General de Participaciones; también se puede prestar mediante la contratación de operadores particulares que cuenten con la capacidad para implantar el Programa de educación para jóvenes y adultos, “con cobertura nacional, materiales educativos propias, estructura pedagógica, administrativo y operativa demostrada para la escolarización de dicha población”. (iii) El artículo 6º de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” establece que corresponde a los departamentos prestar el servicio y administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos del SGP destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado. “La misma ley indica que le corresponde a la Nación asignar los recursos por población atendida en la vigencia inmediatamente anterior con base en la matrícula reportada por la entidad territorial y la tipología definida por nivel y zona ‘que para la educación de adultos se ha definido de acuerdo al ciclo atendido, para la vigencia 2011 se asignaron $443.000 por estudiantes de ciclo 2 y $670.000 por estudiante de los ciclos 3 al 6’. Con estos recursos la entidad debe garantizar el pago de las horas extras a los docentes que ofrecen los programas de educación de adultos y gestionar la contratación de los modelos educativos flexibles que permitan ampliar la oferta educativa a las zonas en las cuales el sistema educativo oficial de docentes de plante no tiene cobertura o que las condiciones sociales de la población no permiten el acceso al sistema educativo. || Cuando se determine que la atención e los adultos en el sistema educativo se hará por medio de contratación de operadores de modelos flexibles, se debe garantizar la capacitación, seguimiento y evaluación a los docentes, dotación de materiales educativos, y la remuneración de los tutores por las horas laboradas; exigiendo que los estudiantes sean reportados oportunamente en la matrícula oficial de la ET.” (iv) En el documento Conpes 137 de 2010 se determinó que “Teniendo en cuenta los valores por tipología, se calcula para cada entidad territorial certificada la asignación por alumno que incluye los alumnos atendidos con recursos públicos en instituciones oficiales y los atendidos mediante la modalidades de contratación en instituciones no oficiales. Para el caso de la población atendida de jóvenes y adultos, el Ministerio de Educación Nacional conforme con lo establecido en el artículo 16, numeral 16.1.1 de la Ley 715 de 2001, define dos tipologías, así: i) ciclo 2 y ii) ciclos 3 a 6, de acuerdo con el decreto 3011”. (v) “Si bien los recursos tienen destinación específica, la Nación no los distribuye por rubros presupuestales ni por concepto de gastos, la incorporación distribución y administración [de los mismos] es competencia de las entidades territoriales (…).” Concluyó el Ministerio su informe señalando que el programa de educación para jóvenes y adultos existe como estrategia para garantizar la atención de la población joven y adulta por fuera del sistema educativo regular y que los recursos para su implantación se asignan por documento Conpes. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para revisar el fallo de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991. 2. Planteamiento del caso y problema jurídico. 2.1. Presentación del caso: los peticionarios son personas mayores de dieciocho años beneficiarias del programa de educación para adultos ofrecido en el Departamento de Nariño (municipio de Túquerres) por parte de la Secretaría de Educación del ente territorial y el Ministerio de Educación Nacional. El programa, se compone de seis ciclos lectivos especiales integrados, de los cuales los actores cursaron y aprobaron los tres primeros y se matricularon para el cuarto. Sin embargo, cuando esperaban el inicio del mismo, la SED de Nariño les informó que no sería ofrecido porque el MEN no distribuyó los recursos necesarios a través del Sistema General de Participaciones (en adelante, SGP). Tanto la SED de Nariño como el MEN solicitaron negar el amparo, señalando, en síntesis, que el derecho a la educación sólo es fundamental y exigible judicialmente para los menores de edad mientras que, en el caso de los mayores de edad, tiene un carácter prestacional que acarrea para el Estado obligaciones de ampliación progresiva en la cobertura, no exigibles mediante la acción de tutela. Además, la SED de Nariño afirmó que el MEN no distribuyó los recursos para la prestación del servicio educativo para jóvenes y adultos como lo disponen las normas legales pertinentes. El MEN, a su turno, señaló que (i) las partidas para el sector educativo previstas en el SGP son de destinación específica y su administración corresponde a las entidades territoriales; (ii) el monto total del SGP para educación no se discrimina entre los distintos niveles del sistema, sin embargo (iii) los órganos encargados de su ejecución deben priorizar el pago de nómina y la atención de los menores. 2.2. Problema jurídico. Corresponde a la Sala Primera de Revisión determinar: (i) Si la Secretaría de Educación Departamental de Nariño violó el derecho a la educación y el debido proceso de los peticionarios, personas mayores de edad, al suspender la prestación del servicio de educación para jóvenes y adultos en el cuarto ciclo lectivo especial integrado, el cual les correspondía cursar por haber aprobado los tres ciclos previos, alegando que el MEN anunció que suspendería la apropiación y distribución de recursos para ese fin. (ii) Si el MEN desconoció el derecho de los actores al acceso y permanencia en el sistema educativo, al negarse a distribuir los recursos necesarios para la continuidad del programa de educación para jóvenes y adultos a través del SGP, argumentando (ii.1) que el derecho a la educación de los mayores es de cumplimiento progresivo; (ii.2) que la responsabilidad del MEN se agota en la contratación directa del primer CLEI; (ii.3) que corresponde a los departamentos implantar el sistema y prestar el servicio con los recursos que percibe a través del SGP; y (iv) que, en cualquier caso, los entes territoriales deben dar prioridad a la educación de los menores de edad y al pago de nómina. 2.3. Metodología de la decisión. El problema jurídico que corresponde abordar a esta Sala de Revisión hace referencia al acceso de la población adulta al sistema educativo y su permanencia en el mismo, a través del programa de ciclos lectivos de educación integral (CLEI) previsto por el Decreto 3011 de 1997,[2] en desarrollo del artículo 50 de la Ley 115 de 1994.[3] Los jueces de instancia decidieron negar el amparo y basaron sus fallos en una de estas hipótesis: (i) el derecho a la educación de las personas mayores de 18 años es de carácter prestacional; o (ii) el derecho a la educación de personas mayores de 18 años de edad es fundamental, pero sólo acarrea para el Estado la obligación de ampliar progresivamente la cobertura, por lo que no es exigible judicialmente por vía de tutela. Esa concordancia en los fallos objeto de revisión evidencia la necesidad de enmarcar el estudio de los expedientes acumulados en (i) la jurisprudencia más reciente sobre la naturaleza, contenido y vías de exigibilidad de los derechos fundamentales y las obligaciones del Estado para asegurar su goce efectivo; (ii) el principio de progresividad y la prohibición de retroceso en el desarrollo de las facetas prestacionales de los derechos constitucionales; y (iii) el alcance de las obligaciones estatales de acceso y permanencia en el sistema educativo frente a la población adulta. 1. Elementos conceptuales sobre los derechos fundamentales y su justiciabilidad en la jurisprudencia constitucional.[4] Reiteración de jurisprudencia. 1.1. De acuerdo con una aproximación teórica acogida por la jurisprudencia temprana de esta Corporación, los derechos humanos surgieron en momentos históricos claramente diferenciables, a manera de oleadas o generaciones, cada una de las cuales reflejaba una forma de organización estatal y de concebir las relaciones entre Estado y ciudadanos. En el ámbito del DIDH la primera generación se asoció a los derechos civiles y políticos, y la segunda, a los derechos económicos, sociales y culturales.[5] En el contexto nacional esa orientación se reflejó en la división de los derechos constitucionales propuesta por la Comisión Codificadora de la Asamblea Nacional Constituyente, entre derechos fundamentales y derechos sociales.[6] 1.2. Las notas centrales de esa perspectiva, en lo atinente a la división entre derechos fundamentales, de una parte, y sociales, de la otra, son las siguientes: (i) los primeros corresponden al Estado liberal clásico, cuya función esencial es la de garantizar la seguridad pública, mientras los segundos obedecen a formas de estado que asimilaron las luchas sociales y los enfoques intervencionistas de la economía, reconociendo un ámbito de actuación estatal en la distribución de recursos y previendo sistemas de seguridad social en torno al derecho al trabajo; (ii) en consecuencia, los primeros se orientan a proteger un ámbito individual de autonomía y se asocian al valor de la libertad, mientras los segundos se dirigen a garantizar mínimos materiales de subsistencia y por ese motivo se relacionan principalmente con la igualdad material. (iii) Esas diferencias comportan a su vez una distinción en cuanto a la estructura de cada grupo de derechos: los derechos fundamentales son de carácter “negativo” o “de defensa”, pues su eficacia sólo exige del Estado obligaciones de abstención. Los derechos sociales, en cambio, son “positivos” o “prestacionales”, pues su goce requiere que el Estado asuma obligaciones concernientes a la entrega de bienes y la prestación de servicios públicos.[7] Esa división de los derechos en generaciones (iv) tuvo en momentos históricos una notable incidencia en la exigibilidad judicial (justiciabilidad) de los derechos constitucionales: en virtud de sus características estructurales y particularmente de su carácter negativo, sólo los derechos fundamentales eran –desde esa óptica- de aplicación inmediata y, por lo tanto, exigibles mediante la acción de tutela. Los derechos sociales, a su turno, tenían la naturaleza de orientaciones programáticas dirigidas al legislador (o la administración en lo pertinente) y resultaban por ello ajenos al control judicial por vía de amparo.[8] 1.3. A pesar de que la jurisprudencia constitucional plasmó esa orientación en sus primeras decisiones, también desde entonces algunas salas de revisión comenzaron a percibir que esa postura resultaba insuficiente para proteger adecuadamente los derechos constitucionales, especialmente, al constatar cómo graves violaciones a derechos considerados sociales o colectivos[9] atentaban contra la dignidad humana de manera evidente. Ello dio lugar al surgimiento del criterio de conexidad, de acuerdo con el cual en aquellos eventos en que el desconocimiento de un derecho social implique la afectación de uno fundamental autónomo, la tutela procede para su protección.[10] 1.4. En pronunciamientos posteriores, la Corte Constitucional encontró nuevas fisuras en la distinción tajante entre derechos fundamentales y derechos sociales. Así, en sentencia SU-225 de 1998[11] expresó que el derecho a la salud de los menores de edad es a la vez un derecho social (por filiación), y fundamental (por mandato expreso de la Constitución). En la misma dirección, mediante el criterio de transmutación[12], la Corporación señaló en un amplio número de pronunciamientos, que (i) si bien los derechos sociales están sometidos a un desarrollo legislativo y administrativo para su adecuada garantía, (ii) una vez cumplida esa etapa de concreción normativa, frente a los ámbitos definidos por las ramas legislativa y ejecutiva del poder público, esos derechos se tornan fundamentales y su eficacia puede ser exigida por vía de tutela. 1.5. La perspectiva actualmente dominante en la Corte Constitucional sobre los derechos fundamentales[13] se articula en torno a tres premisas: (i) la existencia de una pluralidad de criterios para determinar el carácter fundamental de un derecho (“fundamentalidad”), partiendo sin embargo de la relación con la dignidad humana como elemento central de identificación; (ii) la concepción de los derechos como un amplio conjunto de posiciones jurídicas, de las cuales se desprende también una pluralidad de obligaciones para el Estado y, en ocasiones, para los particulares[14]; y (iii) la independencia entre la fundamentalidad y justiciabilidad de los derechos,[15] en los términos que se exponen a continuación: 1.5.1. Sobre los criterios de identificación de los derechos fundamentales, en la sentencia T-227 de 2003[16] expresó la Corte: “los derechos fundamentales son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad humana[17], (ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y (iii) encuentran consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario sobre su fundamentalidad”. La segunda afirmación efectuada en aquella oportunidad fue desarrollada posteriormente, entre otros, en el fallo T-235 de 2011[18], así: “La posibilidad de “traducción” en derechos subjetivos es un asunto que debe analizarse en cada caso y hace referencia a la posibilidad de determinar la existencia de una posición jurídica subjetiva de carácter iusfundamental en el evento enjuiciado o [en otros términos,] de establecer si están plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta del derecho solicitado por vía de tutela, a partir de los citados consensos”. 1.5.2. El carácter polifacético de los derechos fue constatado, principalmente, en las sentencias T-595 de 2002[19], T-016 de 2007[20] y T-760 de 2008[21], relacionadas con la libertad de locomoción de personas con discapacidad frente a barreras arquitectónicas del sistema de transporte masivo “Transmilenio”, la primera, y el derecho al acceso a los servicios de salud, las dos últimas. En el primero de esos pronunciamientos (T-595 de 2002), la Corte hizo énfasis en que todos los derechos poseen facetas positivas y negativas, por lo que la expresión “derechos prestacionales” constituye un “error categorial”[22]: lo prestacional se predica de determinadas facetas y no del derecho considerado como un todo. En el pronunciamiento T-016 de 2007, recogiendo los conceptos de interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos[23], la Corporación indicó que el criterio de “conexidad” resulta artificioso pues todos los derechos son conexos entre sí y se dirigen a la realización de la dignidad humana, por lo que su plena eficacia, en un plano de igualdad entre derechos, es obligación de todos los estados. En la providencia T-760 de 2008, además de reiterar tales consideraciones, la Corte, siguiendo la dogmática del DIDH señaló que es posible identificar obligaciones de respeto, protección y garantía frente a la eficacia de cada derecho, así que la diversidad de facetas de los derechos se refleja en la diversidad de obligaciones que el Estado debe asumir para su eficacia. 1.5.3. Para terminar este breve recuento, en las sentencias T-595 de 2002, T-016 de 2007 y T-760 de 2008 (ya citadas), este Tribunal explicó que la compleja estructura de los derechos constitucionales y la pluralidad de obligaciones estatales de que depende su eficacia, lleva a considerar la fundamentalidad y justiciabilidad de los derechos como cuestiones relacionadas pero independientes. La relación que existe entre uno y otro concepto es evidente pues cuando el Estado y la comunidad deciden elevar al rango de derechos fundamentales determinadas facultades, libertades, prerrogativas o prestaciones, es obvio que su eficacia se torna en un compromiso ineludible. Pero no son conceptos entre los que exista una relación de necesidad lógica, así que deben considerarse de manera independiente, pues frente a cada faceta de un derecho resulta adecuado determinar cuáles garantías son más efectivas para su plena realización, en el marco de las competencias de los distintos órganos del Estado y ramas del poder público. Así, la justiciabilidad de las facetas negativas de un derecho fundamental es un asunto que no presenta mayor controversia. Si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, esta puede perseguirse por la vía de la acción de tutela. La justiciabilidad de las facetas positivas, en cambio, ha sido objeto de intensas discusiones en la doctrina de los derechos humanos, y en la jurisprudencia constitucional. Concretamente, sobre el alcance de la tutela como mecanismo de protección de las dimensiones positivas de los derechos, ha explicado la Corte: “(…) la procedibilidad de la tutela para la protección de esferas positivas de los derechos está condicionada a (i) que la esfera prestacional requerida no comprometa un alto esfuerzo económico, como cuando se solicita información adecuada en un puesto de servicio al público; (ii) que se solicite el cumplimiento de obligaciones que hayan recibido concreción política, o (iii) que sean prestaciones imprescindibles para la garantía de la dignidad humana, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación o el DIDH.” (T-235 de 2011). A la naturaleza de las obligaciones progresivas del Estado en materia de derechos fundamentales (facetas prestacionales), el principio no retroceso y la posibilidad de intervención judicial en la materia, se dedica el siguiente acápite. 2. El principio de progresividad y la prohibición de retroceso como herramientas conceptuales y normativas para el análisis de las medidas adoptadas por el Estado para garantizar las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. Reiteración de jurisprudencia. 2.1. El principio de progresividad encuentra su fundamento normativo originario en el artículo 4º del Pacto Internacional Sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[24]. Su alcance ha sido ampliamente analizado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (Comité DESC), en su Observación General No. 3, relativa a la naturaleza de las obligaciones contraídas por los Estados que suscribieron el Pacto[25] y, en el orden interno, por la jurisprudencia de esta Corporación.[26] 2.2. El principio de progresividad prescribe que la eficacia y cobertura de las facetas prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de manera gradual, de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico. Este principio se construyó entonces a partir de la forma en que se estableció el alcance de las obligaciones de los estados parte del Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU y, de la misma manera, se consideró aplicable, en el ámbito interno, a los “derechos sociales”, bajo la doctrina tradicional de las “generaciones” de derechos. Sin embargo, como se desprende de lo expuesto en el acápite precedente, todos los derechos tienen contenidos de carácter positivo y negativo, razón por la cual el principio sería aplicable también a las facetas positivas de los derechos tradicionalmente considerados civiles y políticos, cuya aplicación inmediata suele considerarse fuera de discusión. La constatación de que los derechos ubicados históricamente en ese grupo poseen facetas prestacionales, sin embargo, no debe restarles fuerza normativa, sino que permite evidenciar la existencia de componentes prestacionales de los derechos constitucionales que son directamente aplicables y judicialmente exigibles.[27] Esos contenidos no están sometidos entonces al principio de progresividad y constituyen estándares mínimos de protección y corresponde al juez competente analizar, en cada caso, si se enfrenta a una de esas facetas para establecer la procedencia de la acción de tutela y el alcance de las órdenes a impartir. 2.3. Ahora bien, en relación con el mandato de progresividad, la Corte Constitucional tiene establecido que comporta: (i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección; (ii) el deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por definición, con la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos.[28] 2.4. El último aspecto, denominado prohibición de regresividad o prohibición de retroceso, se desprende de forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera más amplia, del principio de interdicción de arbitrariedad, propio del Estado de Derecho: si un Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a ampliar gradualmente la eficacia de algunas facetas prestacionales de los derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese esfuerzo de manera deliberada. Sin embargo, esta Corporación ha considerado, en armonía con la doctrina autorizada del DIDH[29], que no toda regresión es arbitraria, pues la adecuada utilización de los recursos públicos y las necesidades más apremiantes que en cada momento enfrenta el Estado en materia social, pueden llevar a considerar como constitucionalmente válida o legítima la modificación de políticas públicas y normas jurídicas que impliquen un retroceso en la eficacia de un derecho, si esas medidas comportan a la vez una ampliación (de mayor importancia) del ámbito de protección de otro u otros derechos. Por esta razón, la prohibición de regresividad no es absoluta. La validez de normas, medidas o políticas regresivas en materia de derechos constitucionales está sometida a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, bajo parámetros ya decantados por la jurisprudencia constitucional. En los párrafos sucesivos, la Sala explicará los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional para identificar la regresividad de una medida (política, norma, acción estatal), y la forma en que el juez de tutela debe aplicar el principio de razonabilidad frente a ese tipo de decisiones. 2.5. En la reciente sentencia C-630 de 2011[30] la Sala Plena recordó una serie de criterios recogidos por la jurisprudencia de la Corporación y la dogmática del DIDH para establecer cuándo un cambio normativo es regresivo, tal como se expone: “Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho;[31] (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho;[32] (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad).[33] Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social, cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad.[34] ”[35] 2.6. Sobre el análisis de constitucionalidad de normas o decisiones regresivas, este Tribunal ha establecido que (i) sobre toda medida de carácter regresivo recae una presunción de inconstitucionalidad; (ii) esa presunción puede ser desvirtuada por el Estado, demostrando que el retroceso obedece a la consecución de fines constitucionales imperiosos. Por lo tanto, (iii) la carga argumentativa y probatoria necesaria para justificar una norma o medida regresiva corresponde a las autoridades públicas. En ese marco, (iv) cuando el juez constitucional evalúa la compatibilidad de tales decisiones con la vigencia de los derechos constitucionales debe ejercer un análisis riguroso de proporcionalidad de las mismas. Ese análisis, (v) debe ser aún más intenso cuando la decisión estatal regresiva afecta grupos vulnerables o sujetos de especial protección constitucional.[36] En lo concerniente a la carga de justificación que se encuentra en cabeza de la autoridad pública, precisó la Sala Plena en la citada sentencia C-630 de 2011: “(…) [C]uando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afecta el contenido mínimo no disponible de [la faceta de]l derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja[37]”. 2.7. El principio de no regresividad ha sido utilizado, principalmente, para analizar la constitucionalidad de tránsitos regulativos en regímenes de seguridad social y modificaciones normativas que suponen la disminución de beneficios laborales.[38] De esos análisis se desprende que la prohibición de retroceso guarda una estrecha relación con el principio de confianza legítima, pues protege expectativas creadas por las acciones estatales en el sentido de que las autoridades no variarán de forma abrupta el rumbo adoptado para la satisfacción de necesidades exigidas por el respeto de los derechos humanos.[39] En sentencias recientes, la Corte Constitucional ha precisado que la prohibición de regresividad recae también sobre la configuración de los recursos judiciales destinados a la protección de facetas prestacionales de los derechos, pues la efectividad de estos mecanismos redunda directamente en el ámbito de protección y rango de eficacia de los derechos.[40] Pero, frente al problema jurídico planteado, resulta importante señalar que la cláusula de no retroceso no se aplica exclusivamente frente a decisiones de origen legislativo. Es pertinente, por lo tanto, hacer referencia a pronunciamientos en los que la Corte ha aplicado la prohibición de retroceso frente a actuaciones administrativas relacionadas en relación –entre otros temas- con la carga de la prueba en materia de dificultades presupuestales para la preservación o continuación de programas sociales, y la ampliación de las condiciones de acceso a la educación prescolar:[41] - En la sentencia T-1318 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), la Corte revisó un caso en el cual el municipio de Palmira suscribió un convenio asociativo de vivienda, en el que se comprometió a brindar un subsidio de 12.94 salarios mínimos legales a un grupo de personas residentes en el mismo. Posteriormente, el citado ente territorial decidió reducir el subsidio a 3.3 salarios mínimos, alegando problemas presupuestales. La Corte consideró que la medida era regresiva frente al derecho a una vivienda digna y expresó que si bien el goce de ese derecho supone la superación de serios obstáculos económicas, la explicación dada por el municipio resultaba insuficiente para justificar la disminución del monto del subsidio, dado que (i) las razones asociadas al déficit fiscal eran conocidas por el municipio desde antes de establecer el subsidio; y (ii) los problemas financieros mencionados eran expresión de la falta de planeación y la inadecuada ejecución del presupuesto municipal, por la cual ordenó la Corte al ente territorial y al operador de los subsidios, mantener los términos inicialmente pactados. - De otra parte, en un conjunto de sentencias relativas a las obligaciones estatales en materia de accesibilidad a la educación preescolar[42], la Corte explicó que las normas constitucionales establecen un estándar mínimo de acceso a la educación que, en el nivel preescolar se concreta en la oferta de un grado gratuito, susceptible de ser ampliado progresivamente por los municipios, hasta alcanzar tres grados de cobertura, según lo prevé la Ley 115 de 1994. En ese marco, la Corporación estableció, en los fallos que se reiteran, que cuando un municipio ha ampliado la cobertura a dos o tres grados, la suspensión abrupta del servicio o el regreso a un solo grado, constituyen medidas regresivas y desconocen el principio de confianza legítima. A continuación se hará referencia a las obligaciones del Estado en materia de accesibilidad y adaptabilidad del derecho a la educación, destacando las obligaciones inmediatas y progresivas en la materia. 3. Estándares constitucionales sobre el derecho al acceso y permanencia de personas jóvenes y adultas al sistema de educación formal. Reiteración de jurisprudencia. 3.1. En jurisprudencia constante y reiterada, este Tribunal ha destacado el carácter fundamental del derecho a la educación, a partir de su evidente relación con la dignidad humana y de su facultad de potenciar el ejercicio de otros derechos como la igualdad de oportunidades, el trabajo, los derechos de participación política, la seguridad social y el mínimo vital, entre otros. En la misma dirección, el artículo 67 constitucional establece que la educación persigue el acceso a la información y la cultura, la formación en derechos humanos y el fortalecimiento de la democracia. Tal como se expresó en el fallo T-787 de 2006:[43] “[L]a Corte ha indicado en distintos pronunciamientos que [la educación] (i) es una herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de igualdad del artículo 13 superior, en tanto potencia la igualdad de oportunidades[44]; (ii) es un instrumento que permite la proyección social del ser humano y la realización de otros de sus demás derechos fundamentales[45]; (iii) es un elemento dignificador de las personas[46]; (iv) es un factor esencial para el desarrollo humano, social y económico[47]; (v) es un instrumento para la construcción de equidad social[48], y (vi) es una herramienta para el desarrollo de la comunidad, entre otras características”.[49] 3.2. Además, la Corte ha sostenido que la educación es un servicio público, así que de conformidad con los artículos 365 a 369 de la Constitución, se encuentra a cargo del Estado; goza de asignación prioritaria de recursos públicos a título de gasto social; su prestación debe ceñirse a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad social y redistribución de los recursos en la población económicamente vulnerable”, y la regulación y diseño del sistema debe orientarse al aumento constante de la cobertura y la calidad.[50] 3.3. Desde el punto de vista de la educación como derecho, este Tribunal manifestó en sus primeros fallos[51] que su núcleo esencial está representado por el acceso y permanencia en el sistema educativo. En jurisprudencia más reciente, sin embargo, la Corte ha incorporado la metodología de análisis elaborada por la anterior Relatora de la ONU para el Derecho a la Educación, y el Comité DESC (Observación General No. 13), que plantea la existencia de cuatro componentes estructurales del derecho: “Como derecho y como servicio público, la doctrina nacional e internacional han entendido que la educación comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional:[52] (i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas[53] e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras[54]; (ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico[55]; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos[56] y que se garantice continuidad en la prestación del servicio[57], y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse[58]”. Como lo ha expresado la doctrina, a cada faceta del derecho corresponden obligaciones estatales correlativas, así: al componente de disponibilidad corresponden obligaciones de asequibilidad; al de acceso, obligaciones de accesibilidad; a la permanencia, deberes de adaptabilidad; y al derecho a recibir educación de calidad, obligaciones de aceptabilidad.[59] En sentencia T-308 de 2011[60], siguiendo también la doctrina autorizada del DIDH, precisó la Corporación que el derecho a la educación “exige del Estado el cumplimiento de tres tipos de obligaciones: de respetar, proteger y cumplir. La primera demanda de los Estados la evasión de circunstancias que obstaculicen o impidan el disfrute del derecho a la educación; la de protección les impone la obligación de adoptar medidas que impidan su obstaculización por parte de terceros; y la de cumplimiento, que comprende las obligaciones de facilitar y proveer, exige de los Estados la adopción de medidas positivas que permitan a individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educación, en la mayoría de los casos, mediante la provisión directa del servicio o la autorización de particulares para el efecto”.[61] 3.4. Desde esa perspectiva, el problema jurídico planteado se relaciona con los componentes de acceso y permanencia la educación en el caso de personas adultas; y con obligaciones de cumplimiento, tales como facilitar y proveer el servicio educativo. Por lo tanto, para comprender adecuadamente el alcance de la controversia, la Sala (i) destacará el carácter fundamental del derecho a la educación de las personas adultas; (ii) recordará los estándares mínimos de accesibilidad a la educación; (iii) reiterará la jurisprudencia pertinente en materia de permanencia en el sistema educativo; y (iv) esbozará las características del programa nacional para la educación de jóvenes y adultos previsto en el Decreto 3011 de 1997. 3.4.1. Un atributo de los derechos humanos es la universalidad. Esta puede observarse desde dos puntos de vista: desde el primero, de carácter filosófico y moral, hace referencia a que los derechos, en atributos del ser humano como sujeto de conocimiento moral son inherentes a todas las personas; desde el segundo punto de vista, de carácter jurídico y lógico, por universalidad se denota la atribución del derecho mediante normas de carácter general, en tanto personas, ciudadanos, o sujetos capaces de obrar.[62] El derecho a la educación, tanto en los tratados de derechos humanos suscritos por Colombia[63] como en su consagración constitucional, es un derecho de la persona y, por lo tanto, es fundamental tanto en el caso de los menores como en el de los adultos.[64] La relación que mantiene con la dignidad humana no se desvanece con el paso del tiempo y su conexión con otros derechos fundamentales es acaso más notoria en el caso de los adultos pues la mayor parte de la población adulta requiere de la educación para el acceso a bienes materiales mínimos de subsistencia mediante un trabajo digno.[65] Más allá de lo expuesto, la educación no sólo es un medio para lograr esos trascendentales propósitos sino un fin en sí mismo pues un proceso de educación continua durante la vida constituye una oportunidad invaluable para el desarrollo de las capacidades humanas.[66] Esas consideraciones son imprescindibles para la adopción de normas y políticas públicas dirigidas a la satisfacción del derecho a la educación de las personas adultas: la universalidad del derecho comporta un rechazo o al menos una mirada de sospecha sobre enfoques dirigidos a educar al adulto para ampliar el “capital humano” en el ámbito laboral o que estimen como poco eficientes los esfuerzos dirigidos a ese segmento poblacional por una supuesta incapacidad relativa del adulto para el proceso de aprendizaje.[67] A pesar de ello, y en atención a la distinción ya explicada entre la fundamentalidad y la justiciabilidad de los derechos, cabe señalar que el carácter fundamental del derecho a la educación de toda la población (sin distinción por razón de la edad) no implica que las condiciones de aplicación sean las mismas para todos. Concretamente, en materia de condiciones de acceso a la educación, tanto los tratados de derechos humanos como la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, han diferenciado entre obligaciones de aplicación inmediata y deberes progresivos, con base en parámetros de edad del educando y nivel educativo. 3.4.2. Los estándares mínimos y obligaciones de carácter progresivo en materia de accesibilidad a la educación. El componente de acceso a la educación supone la obligación estatal de asegurar que todas las personas puedan ingresar al sistema educativo en condiciones de igualdad. El mecanismo idóneo para lograr ese propósito es la gratuidad de la educación pública en todos sus niveles, pues sólo por ese medio puede alcanzarse el cubrimiento universal en materia educativa. En Colombia, el constituyente previó la posibilidad de exigir el pago por el servicio educativo a las personas que tienen capacidad de hacerlo con el fin de ampliar la cobertura del servicio frente a otros sectores. Además, las dificultades económicas que supone el acceso universal, han llevado a que, tanto los tratados de derechos humanos como el derecho constitucional interno establezcan estándares mínimos de aplicación inmediata en materia de gratuidad y la obligación ampliar progresivamente el acceso gratuito a la educación. El carácter inmediato o progresivo de esas obligaciones se ha definido, principalmente, en torno a la edad del educando y el nivel educativo, como a continuación se explica de manera esquemática:[68] 3.4.2.1. Criterios de distinción entre las obligaciones de acceso inmediato a la educación y aquellas de ampliación progresiva: a. Grupo poblacional (o grupo etario): (i) menores de 6 años; (ii) personas entre 5 y 15 años[69]; (iii) personas entre los 15 y los 18 años de edad; (iv) mayores de 18 años. b. Niveles educativos: (i) preescolar, (ii) educación básica primaria (grados 1º a 5º), (iii) educación básica secundaria (grados 6º a 9º), (iv) educación media secundaria (grados décimo y once), (v) educación superior[70]. 3.4.2.2. Alcance de las obligaciones por grupos y nivel educativo: a. El acceso de los menores de seis años de edad a la educación preescolar debe garantizarse de forma gratuita en un grado, y alcanzar progresivamente tres niveles. Esta obligación se desprende del artículo 67 de la Constitución Política, la Ley 115 de 1994 (artículos 11, 15, 17 y 18) y el Decreto 2247 de 1997 (artículo 20). De acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia constitucional, la prestación del servicio corresponde a los municipios, distritos y departamentos. A partir de la obligación de ampliar progresivamente la cobertura, la Corte Constitucional ha considerado que cuando un ente territorial ha logrado ofrecer los dos grados restantes (o uno de ellos), la suspensión abrupta del servicio en esos grados constituye una medida regresiva que desconoce los derechos fundamentales a la educación, el debido proceso y la confianza legítima del afectado.[71] b. El acceso de los menores de edad entre los 5 y los 18 años[72] a la educación básica debe asegurarse de manera gratuita y obligatoria de manera inmediata. El concepto de “obligatoriedad de la educación” hace referencia a que no resulta optativo para los padres ni las autoridades decidir que los menores no ingresen al sistema educativo, sino que debe asegurarse su incorporación al mismo, en condiciones de calidad.[73] c. Para las personas entre los 15 y los 18 años, la accesibilidad a la educación media secundaria (grados décimo y once) constituye una obligación de carácter progresivo[74]. En ese sentido, si bien de la consagración constitucional de la obligación estatal de acceso a la educación básica gratuita y obligatoria no se desprendía claramente que este grupo estuviera en igualdad de condiciones con el grupo recién referido (párrafo “b.”), en sentencia T-323 de 1994, la Corte explicó que el artículo debe armonizarse con lo dispuesto por los tratados de derechos humanos y que no existía una razón suficiente para discriminar entre ambos grupos, dado que, todos los menores de dieciocho años son, en el orden interno, titulares de los derechos de los menores. d. El acceso a la educación básica primaria de los mayores de edad impone también una obligación de carácter inmediato para el Estado. Al respecto, es importante señalar que, si bien en la sentencia T-323 de 1994 la Corte afirmó que la educación para adultos es un derecho prestacional de aplicación progresiva en todos los niveles, esa consideración no hace parte de la ratio decidendi de la citada providencia, pues en esa oportunidad la Corte se ocupó del acceso al sistema educativo de personas menores de edad y, especialmente, de las obligaciones estatales frente al grupo comprendido entre los 15 y los 18 años y no al derecho a la educación de los mayores de edad. En el reciente fallo T-533 de 2009 (citado) la Corporación precisó que la accesibilidad de los adultos a la educación básica primaria es una obligación de aplicación inmediata derivada de...