Sentencia T-423 de 2024

T-423-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-423/24 ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial y no acreditar perjuicio irremediable ACCION DE CUMPLIMIENTO-Mecanismo idóneo para el cumplimiento de ley material y actos administrativos REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Novena de Revisión SENTENCIA T-423 de 2024 Referencia: expediente T-10.137.332 Acción de tutela instaurada por la Procuraduría 11 Judicial II, Ambiental y Agraria del Huila contra la Presidencia de la República; los ministerios de Agricultura, de Minas y Energía, y de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Agencia Nacional de Tierras; la Agencia Nacional de Licencias Ambientales; la Gobernación del Huila; los municipios de El Agrado, Altamira, Garzón, Gigante, Paicol y Tesalia (Huila); y la compañía ENEL Colombia S.A. ESP Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Natalia Ángel Cabo y los Magistrados Juan Carlos Cortés González y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución, profiere la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos el 22 de enero de 2024 y el 26 de junio de 2024, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Garzón y la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Neiva, en primera y segunda instancia, respectivamente. Síntesis de la decisión 1. La Corte conoció de la acción de tutela que promovió el procurador 11 judicial II, ambiental y agrario del Huila, en representación de las 427 personas beneficiarias de la compensación denominada “2,700 ha” del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo (PHEQ)[1], para obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo, a la propiedad privada y a la participación efectiva en la toma de decisiones que les concierne; presuntamente vulnerados por el incumplimiento de los compromisos adquiridos en el marco del PHEQ y, concretamente, dada la decisión administrativa de la ANLA de negarse a modificar compromiso de adecuación de 2.700 ha de riego para los aludidos beneficiarios de las compensaciones del PHEQ. 2. Para resolver la controversia, la Corte verificó si la acción de tutela formulada cumple los presupuestos formales de procedencia. En ese contexto, estudió el requisito de la legitimación en la causa por activa y por pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad. 3. Esta corporación se concentró en el análisis del requisito de subsidiariedad, es decir, en la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actuaciones administrativas. En ese punto, se determinó que, por regla general, el amparo es improcedente para controvertir actos administrativos porque para ello están previstos los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Sala concluyó que dichos escenarios jurisdiccionales son los principales, idóneos y eficaces para cuestionar los actos aludidos. Ello máxime si se tiene en cuenta que en ese trámite los demandantes pueden solicitar medidas cautelares y de urgencia para proteger de manera de manera provisional la integridad de los derechos en controversia. Este tribunal reiteró que excepcionalmente la acción de tutela procedería de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable, para lo cual era necesario acreditar que la inminencia del daño irreparable al derecho amerita la necesidad de adoptar medidas urgentes e impostergables para salvaguardarlo. Todo lo anterior, debe verificarse en el caso concreto. 4. Al abordar el estudio de los requisitos de procedencia, la Corte encontró que lo pretendido por los demandantes esencialmente se encaminaba a que se le ordene a la ANLA modificar la licencia ambiental del PHEQ, sin embargo, la decisión de la entidad en sede administrativa fue negativa y consta en un acto administrativo susceptible de control ante los jueces administrativos. En consecuencia, se determinó que la presente acción de tutela no cumplía con el presupuesto de subsidiariedad por dos razones: (i) el accionante tiene a su disposición los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, ambos mecanismos ordinarios eficaces e idóneos para proteger sus derechos fundamentales e, incluso, en ese escenario puede solicitar medidas cautelares y de urgencia; y, en todo caso, (ii) no se evidencia un perjuicio irremediable al no configurarse sus elementos característicos. 5. Adicionalmente, la Corte encontró que si lo pretendido por los demandantes fuera obtener el cumplimiento del Documento de Cooperación en punto de la adecuación de las 2.700 ha, lo cierto es que para tal propósito podría ejercerse la acción de cumplimiento, lo que significa que la acción de tutela no es el medio para solicitarlo. Además, se precisó que, actualmente, la ANLA y la ANT se encuentran haciendo gestiones para cumplir con los compromisos adquiridos en el marco del PHEQ, lo que es indicador de que existe voluntad para cumplirlos pese a los múltiples inconvenientes que se han presentado en la adquisición de tierras aptas para riego. 6. Por lo anterior, la Sala decidió confirmar la sentencia de segunda instancia que concedió el amparo del derecho de petición y, en lo restante, declaró la improcedencia de la acción de tutela, con base en las consideraciones expuestas. I. ANTECEDENTES 7. El procurador 11 judicial II, ambiental y agrario del Huila, actuando en representación de la comunidad beneficiaria de la compensación denominada “2,700 ha” del PHEQ, instauró acción de tutela contra la Presidencia de la República; los ministerios de Agricultura, de Minas y Energía, y de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Agencia Nacional de Tierras (ANT); la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA); la Gobernación del Huila; los municipios de El Agrado, Altamira, Garzón, Gigante, Paicol y Tesalia (Huila); y la compañía ENEL Colombia S.A. ESP (ENEL S.A. ESP), antes Emgesa S.A. ESP; con el objeto de obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo, a la propiedad privada y a la participación efectiva en la toma de decisiones que les concierne; presuntamente vulnerados con la negativa de la ANLA a modificar el compromiso incumplido de adecuación de 2.700 ha de riego a las 427 personas reconocidas como beneficiarias de las compensaciones del PHEQ. Hechos[2] 8. El procurador judicial -accionante- informó que el 16 de marzo de 2009, en el marco del PHEQ, los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, y de Minas y Energía; el departamento del Huila; la empresa Emgesa S.A. ESP; y los municipios de Gigante, El Agrado, Garzón, Paicol, Tesalia y Altamira suscribieron el Documento de Cooperación cuyo objeto fue el mejoramiento de la capacidad socioeconómica y el afianzamiento del correcto desarrollo del proyecto hidroeléctrico. En dicho documento se pactaron algunas obligaciones, puntualmente, se acordó que el Estado compraría tierras y Emgesa asumiría el costo de su adecuación (2.700 ha) para riego, cuyos beneficiarios serían 427 personas censadas como población residente no propietaria. Lo anterior quedó incorporado en la Resolución 899 de 9 de mayo del 2009[3], por la cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible otorgó la licencia ambiental del PHEQ[4]. 9. El accionante adujo que, desde hace catorce años, las demandadas no han cumplido la obligación pactada de adquirir y adecuar las 2.700 ha con agua por gravedad porque, entre otras circunstancias, no se han identificado tierras que sean aptas para riego conforme a las especificaciones técnicas exigidas por la ANT. En ese contexto, ENEL S.A. ESP formuló algunas alternativas de compensación a la población beneficiaria (en síntesis: recibir el dinero equivalente a 5 ha cada uno), las cuales fueron aceptadas en un documento suscrito el 21 de julio de 2022 por los interesados. 10. Para ejecutar el acuerdo mencionado era necesario modificar las obligaciones que quedaron incorporadas en la licencia ambiental del PHEQ, por lo cual ENEL S.A. ESP hizo tal solicitud ante la ANLA pero fue negada mediante Resolución 2100 del 12 de septiembre de 2023. Dicha determinación fue recurrida tanto por la empresa de energía como por la veeduría de “seguimiento al programa de compra y adecuación de 2700 ha”. Según el accionante, los recursos de reposición presentados (por ENEL S.A. ESP y la veeduría de “seguimiento al programa de compra y adecuación de 2700 ha”) no se habían resuelto a la fecha de interposición de esta acción de tutela[5]. 11. El procurador judicial enfatizó en que la población beneficiaria de las medidas de compensación del PHEQ lleva más de catorce años sin que se hayan cumplido, pese a que las obligaciones están consignadas en el Documento de Cooperación y en la licencia ambiental del proyecto[6]. Advirtió que están frente a un perjuicio irremediable[7]. 12. Por lo anterior, el accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados y que se emitieran las siguientes órdenes: Tabla 1 Síntesis de las pretensiones formuladas en la acción de tutela Autoridad Pretensión ANLA Que resuelva el recurso de reposición interpuesto formulado por la veeduría de “seguimiento al programa de compra y adecuación de 2700 ha”, contra la Resolución 2100 de 2023 y que se conceda la modificación de la obligación incorporada en la licencia ambiental del PHEQ (Resolución 899 de 2009), relacionada con la compra y adecuación de 2700 ha para dotarlas con agua para riego. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la ANT 1. Que cumplan con la obligación adquirida en la licencia ambiental del PHEQ relacionada con la compra y adecuación de 2700 ha. En consecuencia, se les ordene que, dentro de los diez días calendario siguientes al fallo, expidan un acto administrativo que declare agotadas las etapas del “plan de acción” e informen si se adquirieron las 2.700 ha para que ENEL S.A. ESP pueda dotarlas con agua para riego, en caso de que ello sea factible. 2. En defecto de lo anterior, en el acto administrativo mencionado en el numeral primero, se ordenará a: (i) la Unidad de Planificación Agraria (UPRA), que con base en el “Manual para la Pre-Inversión en Proyectos de Riego en Pequeña Escala” defina el valor de dotar de agua para riego por gravedad de 1 ha y el total de las 2700 ha. (ii) Esto deben comunicarlo a la UPRA en un plazo que no podrá exceder de quince días hábiles, sin posibilidad de prórroga. (iii) Una vez el Ministerio y/o la ANT reciban la información del valor de dotar de agua para riego por gravedad por hectárea, dentro de un término de diez días calendario, se le comunique a ENEL S.A. ESP, a la Comisión Nacional de Seguimiento o Mesa de Concertación y al accionante. 3. Que el Ministerio y/o la ANT, en un término no superior a un mes calendario desde el fallo, decida si continúa con la obligación original de adquirir 2700 ha o, en su defecto, acepte calcular el valor de adquisición de las 2700 ha para entregar una compensación a los beneficiarios. Esto deberá quedar consignado en un acto administrativo que el Ministerio y/o la ANT entregarán al Comité de Verificación y Seguimiento (que en esta sentencia se cree). 4. Que se defina el cronograma de entrega de las sumas equivalentes a 5 ha de tierra, a cada uno de los beneficiarios, dentro de un plazo que no podrá ser superior a seis meses. A ENEL S.A. ESP 1. Que dentro de los treinta días calendario siguientes después de la comunicación de la autorización de la compensación de la adecuación de las 2700 ha por parte del Ministerio de Agricultura y la ANT, acopie los recursos equivalentes al valor de dotar de agua para riego por gravedad. Simultáneamente, en conjunto con la veeduría ciudadana, el procurador accionante y el seguimiento de la Defensoría del Pueblo, defina la metodología para enterar a todos los beneficiarios de la compensación para que manifiesten si lo aceptan. 2. Que el dinero equivalente para los 427 beneficiarios se entregue en un plazo no mayor a seis meses, dando prioridad a la población adulta mayor y en situación de discapacidad. Además, el valor remanente deberá ser entregado a la Agencia de Desarrollo Rural para que lo ejecute en programas de reforma agraria en área de influencia del PHEQ. Procuraduría, Defensoría del Pueblo y ANDJE Que para realizar el seguimiento a las órdenes impartidas en la sentencia que decida la acción de tutela se conforme un Comité de Verificación integrado por la veeduría de “seguimiento al programa de compra y adecuación de 2700 ha”, junto con el procurador accionante y delegados de la Defensoría del Pueblo y la ANDJE. Trámite procesal 13. El Juzgado Primero Civil del Circuito de Garzón mediante Auto del 18 de diciembre de 2023, avocó la acción de tutela y, en consecuencia, ordenó notificar a las accionadas y vinculó a la UPRA, a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM), a la Defensoría del Pueblo, a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) y a la Personería del Municipio de El Agrado. Tabla 2 Síntesis de las respuestas recibidas en el trámite de instancia Autoridad o particular accionado Síntesis de la respuesta Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Consideró que la acción es improcedente al no satisfacer el requisito de subsidiariedad, dado que la parte actora cuenta con otro mecanismo de defensa ante la jurisdicción contencioso administrativa (sin especificar cuál) y, en todo caso, el debate no es sobre derechos fundamentales sino colectivos, aspecto que escapa a la órbita del juez de tutela. Además, señaló que en el asunto no se acreditó la legitimación en la causa por activa ni por pasiva, ya que, por un lado, el procurador no demostró que los presuntos afectados estuvieran imposibilitados física o mentalmente para actuar directamente en el amparo y, por otro, lo que se reclama no se derivó de ninguna actuación u omisión del Ministerio, por cuanto el incumplimiento denunciado está a cargo de ENEL S.A. ESP. Añadió que no se satisfizo el presupuesto de la inmediatez porque los hechos vulneradores datan de los años de 2009 y 2015. ANLA Informó que mediante las resoluciones 2354 del 10 de octubre y 2479 del 25 de octubre de 2023 resolvieron los recursos de reposición interpuestos por ENEL S.A. ESP y la veeduría ciudadana contra la Resolución 2100 de 2023 proferida por la ANLA, que negó la modificación de la licencia ambiental contenida en la Resolución 899 de 2009, por lo que existe carencia actual de objeto por hecho superado. En todo caso, afirmó que no se satisface el requisito de subsidiariedad porque la parte actora cuenta con el medio de control de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir las decisiones. Finalmente, señaló que carece de legitimidad en la causa por pasiva porque el incumplimiento denunciado no se derivó de la actuación u omisión de la ANLA. Ministerio de Minas y Energía Señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva porque el incumplimiento denunciado no se originó en la actuación u omisión de esa cartera. Además, la acción de tutela es improcedente porque se solicitó la protección de derechos colectivos lo cual no es susceptible de protección por esta vía. ANT Explicó que ha adelantado las acciones pertinentes para la compra de predios conforme al plan de acción presentado por el Ministerio de Agricultura. No obstante, no fue posible terminar la adquisición de tierras porque el suelo de los 17 predios viables no cumplía con las condiciones de abastecimiento hídrico por gravedad, según lo informó la UPRA. CAM Solicitó su desvinculación del trámite porque no tiene a su cargo realizar el seguimiento al cumplimiento de las obligaciones establecidas en la licencia ambiental del PHEQ. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural En primer lugar, indicó que la procuraduría no esta legitimada en la causa por activa para agenciar los beneficiarios. En segundo lugar, afirmó que la acción no cumple con el requisito de subsidiariedad porque está en curso una actuación administrativa y, en todo caso, no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable. Finalmente, aseguró que no ha desconocido el compromiso pactado, por el contrario, ha establecido un cronograma para finiquitar dicha responsabilidad. ENEL S.A. ESP Afirmó que la acción de tutela se instauró para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable y se adhirió parcialmente a ella. Esto con el fin de que la ANLA resolviera el recurso de reposición formulado por el comité de veeduría ciudadana en contra de la Resolución 2100 de 2023 y se accediera a la modificación de la licencia ambiental. Defensoría del Pueblo Adujo que desde hace catorce años se suscribió el documento de cooperación y no se han cumplido pese a que los beneficiarios son vulnerables. Afirmó que ha acompañado las mesas de trabajo, peticiones, acciones y debates para remover los obstáculos y optimizar los derechos de los beneficiarios. Por lo anterior, afirmó que coadyuva las pretensiones de la acción para que se cumpla lo pactado o, en su defecto, se admita la compensación económica para cada uno de los 427 residentes no propietarios. ANDJE Indicó que dentro de sus funciones no está satisfacer ninguna pretensión de esta acción de tutela, por lo que solicitó ser desvinculada por carecer de legitimación en la causa por pasiva. Sentencias objeto de revisión 14. Decisión de primera instancia: el Juzgado Primero Civil del Circuito de Garzón en sentencia del 22 de enero de 2024 declaró la improcedencia de la acción al no haberse acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa. Esto porque la solicitud de amparo fue promovida por el procurador 11 judicial, ambiental y agrario del Huila sin que demostrara la imposibilidad de los agenciados para acudir al juez constitucional, ni la ratificación por parte de aquellos. Además, ordenó la desvinculación de la UPRA, la CAM, la ANDJE y la Personería del Municipio de El Agrado. Esta decisión fue impugnada por la actora. 15. Decisión de segunda instancia: la Sala Civil Familia Laboral en sentencia del 26 de junio de 2024, en primer lugar, modificó el numeral primero de la decisión de primer grado en el sentido de declarar la improcedencia de la acción por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, dado que la parte actora puede acudir a la vía administrativa o judicial para reclamar lo pretendido con la tutela. Igualmente, no se acreditaron los elementos que configuran un perjuicio irremediable. 16. En segundo lugar, modificó el numeral segundo del fallo de primera instancia en el sentido de desvincular del trámite a la Presidencia de la República, a los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Minas y Energía, a la Gobernación del Huila, a los municipios de El Agrado, Altamira, Garzón, Gigante, Paicol y Tesalia, a la UPRA, la CAM, a la Defensoría del Pueblo, a la ANDJE y a la Personería Municipal de El Agrado, por cuanto no tienen relación directa con las pretensiones invocadas. 17. En tercer lugar, el tribunal adicionó la sentencia de primer grado para conceder la protección del derecho al debido proceso de la veeduría de “seguimiento al programa de compra y adecuación de 2700 ha” y, en consecuencia, le ordenó a la ANLA que dentro de 48 horas contadas a partir de la notificación de esa decisión, notificara la Resolución 2479 de 25 de octubre de 2023. Lo anterior porque el juez verificó que pese a que se emitió el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición formulado contra la Resolución 2100 del 12 de septiembre de 2023, este no se había notificado. Trámite de revisión ante la Corte Constitucional 18. Remitido el expediente a esta corporación, mediante Auto del 24 de mayo de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco seleccionó este expediente a efectos de su revisión. Por sorteo, el asunto fue repartido al despacho del magistrado José Fernando Reyes Cuartas. 19. Mediante Auto del 26 de junio de 2024, el magistrado sustanciador dispuso: (i) vincular al presente trámite a los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Minas y Energía; a la Gobernación del Huila; a los municipios de El Agrado, Altamira, Garzón, Gigante, Paicol y Tesalia; a la UPRA; a la Defensoría del Pueblo y a la ANDJE. (ii) Solicitar al accionante y a ENEL S.A. ESP para que informaran sobre las actuaciones que se han adelantado para lograr el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en el documento de cooperación (posteriormente incorporado a la Resolución 899 de 2009) y si iniciaron alguna otra actuación administrativa o judicial para obtener la modificación de los compromisos que quedaron consignados en la licencia ambiental del PHEQ. (iii) Solicitar a la ANLA que informara el estado actual de la actuación administrativa que ENEL S.A. ESP inició con el objetivo de obtener la modificación de la licencia ambiental del PHEQ. Tabla 3 Síntesis de las respuestas recibidas en sede de revisión Autoridad o particular Respuesta Accionante El procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario del Huila reiteró lo expuesto en el escrito inicial. Manifestó que promovió esta acción para “forzar” el cumplimiento de las compensaciones relacionadas con las tierras de los 427 residentes no propietarios, quienes el 21 de julio de 2022 aceptaron recibir de ENEL S.A. ESP dicha compensación equivalente a la adecuación de las tierras. Dentro del término de poner en conocimiento de las partes las pruebas recibidas, el procurador presentó escrito de oposición. En primer lugar, frente a la existencia de otros medios de defensa judiciales manifestó que debe darse prevalencia al derecho sustancial dado que han transcurrido más de 15 años (a hoy) sin que se protejan los derechos fundamentales de personas vulnerables que se encuentran ante un perjuicio irremediable. En segundo lugar, en cuanto a la negativa de la ANLA a modificar la licencia ambiental para efectos de que se admita la compensación propuesta por los beneficiarios y ENEL S.A. ESP explicó que el departamento del Huila se opuso a la compensación, pero no presentó ningún argumento que respaldara su posición. ENEL S.A. ESP El apoderado señaló que se adhiere parcialmente a la acción de tutela formulada. Esto en lo relacionado con la pretensión de que se le ordene a la ANLA resolver el recurso de reposición que se formuló contra el acto administrativo que negó la modificación de la licencia ambiental del PHEQ. Agregó que lo procedente, para evitar que ocurra un perjuicio irremediable, es que la ANLA acceda a la solicitud de modificación de la licencia ambiental para entregar las compensaciones, dado que ha sido imposible cumplir con lo inicialmente pactado porque no han recibido las tierras ni la ruta o metodología de manejo (porque las 7.600 ha estudiadas por la ANT no son viables desde el punto de vista técnico en términos de oferta hídrica)[8]. Explicó que en septiembre de 2021 los 427 beneficiarios en conjunto con la compañía definieron nueve alternativas de compensación, sin embargo, el gobernador y los alcaldes se opusieron a dicha propuesta e insistieron en el cumplimiento de la obligación, por lo que se iniciaron nuevos estudios de predios, pero solo se identificaron 1.070 ha potenciales para dotar de riego por gravedad, por lo que el Ministerio de Agricultura propuso modificar lo pactado para que puedan adquirirse predios para proyectos productivos (y no de riego) y así́ dar cumplimiento al compromiso del Gobierno en materia de reforma agraria. Refirió que el 21 de julio de 2022 en una reunión realizada entre ENEL S.A. ESP, los beneficiarios de la compensación, los municipios del área de influencia y el departamento del Huila, la mayoría de los beneficiarios manifestaron su acuerdo con las alternativas de ejecución a la obligación (por valor de $42.500.000)[9]. Por lo tanto, se solicitó la modificación de la licencia ambiental que fue negada por la ANLA, pese a que, según su dicho, existen estudios técnicos que demuestran que es inviable cumplir la obligación inicialmente pactada. Finalmente, manifestó que promoverán la acción de nulidad del acto administrativo que negó la modificación de la licencia ambiental del PHEQ[10]. ANLA Informó que la actuación administrativa que se inició con el objetivo de modificar la licencia ambiental del PHEQ se resolvió con la Resolución 2100 de 12 de septiembre de 2023 que negó lo pedido y las resoluciones 2354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023 que confirmaron la negativa. Explicó que la decisión se basó en que el Ministerio de Agricultura es la autoridad competente para determinar el cumplimiento de las obligaciones consignadas en la licencia ambiental del PHEQ y, en ese contexto, dicha cartera ha manifestado que el acceso a la tierra es una política del Gobierno nacional por lo que se rechaza toda modificación encaminada a entregar una compensación. De ahí que la entidad no comparta que se creen expectativas que se han generado en la comunidad por las compensaciones a pagarse, ya que esto ha generado conflictivos en el territorio. Agregó que la entidad está participando en las mesas de trabajo interinstitucionales que ha convocado el Ministerio de Ambiente donde se ha dado la información sobre la obligación de compra y adecuación de tierras para realizar una hoja de ruta frente a este punto. De otra parte, resaltó que los firmantes del Documento de Cooperación son los responsables de la modificación de este, de acuerdo con el numeral décimo tercero que establece que las modificaciones o enmiendas a aquel solo serán válidas si son suscritas por el representante de cada una de las entidades “y en lo que se oponga a lo ordenado por el Ministerio del Medio Ambiente y Vivienda prevalecerá lo preceptuado por este último”. De ahí que no sea competencia de la ANLA modificar las obligaciones allí consignadas[11]. ANT El apoderado se refirió al compromiso del Ministerio de Agricultura de adquirir 2700 ha para que ENEL S.A. ESP adelantara las obras de adecuación para riego por gravedad en el área de influencia del PHEQ para los residentes no propietarios. En este punto precisó que la agencia ha adelantado las gestiones tendientes a la adquisición de predios, así: (i) en el año 2017 se contrató una consultoría para que adelantara un diagnóstico de los estudios de identificación de las tierras aptas para adecuación, el cual determinó que “en los municipios de área de influencia del PHEQ, solo se pudo encontrar un área que reuniera las condiciones técnico - ambientales para la implementación de un proyecto de adecuación de tierras, que corresponde al sector conocido como El Ancón, que beneficiaria un área de 310 has y 62 usuarios”. (ii) En el año 2018 la Presidencia de la República ordenó́ la conformación de un Comité́ de Seguimiento al PHEQ, presidido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Y los días 5 y 6 de diciembre de 2018 la cartera de ambiente instaló la comisión de seguimiento, con participación de representantes de los gobiernos nacional, departamental y municipal, y de los afectados. En esta se concluyó que era necesario ajustar el Documento de Cooperación y la licencia ambiental con el propósito de buscar otras alternativas porque los cuatro predios que adquirió el Estado no son aptos para riego porque carecen de recurso hídrico. (iii) En el 2019 se concluyó que las opciones de adecuación de los predios comprados resultaban costosas y no resolvían el problema a largo plazo, por lo que se inició la discusión de propuestas de modificación con alternativas de compensación. (iv) En el 2020 se acordaron opciones de compensación como: mejoramiento de infraestructura de riego existente en el predio adquirido, apoyo a proyectos productivos de suministro de material vegetal e insumos, mejoramiento de la vivienda existente, construcción de vivienda rural, provisión de maquinaria, herramientas y/o equipos agropecuarios o productivos o adquisición de predio en el área urbana (casos específicos). (v) En el 2021 la Gobernación del Huila evaluó más de 115 predios para establecer si eran viables para adecuación, pero concluyó que no por lo que se acordó que la ruta era la modificación del acuerdo para fijar una propuesta económica de compensación o del área de compra de los predios. (vi) En el 2022 se hizo una propuesta de modificación y con el nuevo Gobierno nacional se trazó una nueva ruta de trabajo para la adquisición de los predios, aunque en 2023 se determinó que los terrenos ofertados no eran aptos porque ninguno superó el 50% del área disponible para riego. (vii) En el 2024 se identificaron 70 predios con viabilidad técnica y jurídica que se encuentran en estudio. Con base en lo anterior, la ANT concluyó que ha adelantado los estudios técnicos requeridos y, en todo caso, la compra de los predios está sujeta a muchas variables, p. e. por tratarse de una negociación o adquisición directa de predios con particularidades técnicas se tiene como condicionante la voluntariedad del oferente, lo que se traduce en la concreción de un riesgo referente a que una vez adelantadas las etapas del proceso, cuando se llegue a la etapa de oferta al propietario, la misma no sea aceptada, lo que implica la imposibilidad de compra y necesidad de postulación e inicio con un nuevo predio, o que aun cuando cumpla el componente jurídico por el tema técnico no sea superada la viabilidad dadas las exigencias necesarias para la aplicación de un sistema riego por gravedad y que según la comunicaciones y las mesas con la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena -CAM-, la disponibilidad del recurso hídrico es muy escaso”. Municipio de Tesalia Se opuso al amparo porque la acción es improcedente al no cumplir el requisito de subsidiariedad, dado que se controvierte la Resolución 636 de 22 de diciembre de 2023 de la ANLA, por la cual se confirmó la negativa a modificar la licencia ambiental del PHEQ, contra la cual procede otro mecanismo de defensa judicial y no se observa un perjuicio irremediable. Municipios de Gigante y Paicol, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ANDJE y UPRA Solicitaron la desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. En términos generales, señalaron que sus competencias no se relacionan con lo pedido en esta acción de tutela. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 20. De conformidad con lo establecido tanto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, así como en los artículos 31 a 36 del Decreto estatutario 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional es competente para analizar los fallos materia de revisión. 2. Verificación de los presupuestos de procedencia y metodología de la decisión 21. En el presente caso, el procurador judicial accionante acudió al amparo con el objetivo de obtener la protección de los derechos fundamentales de la comunidad a la que agencia y evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, a propósito (i) del incumplimiento de los compromisos de compra 2.700 ha a cargo del Estado y la adecuación de estos predios para riego a cargo de ENEL S.A. ESP, prometidas en el Documento de Cooperación del PHEQ, posteriormente incorporadas a la licencia ambiental del PHEQ, contenida en la Resolución 899 de 2009 del Ministerio de Ambiente. Y (ii) la negativa de la ANLA a modificar la licencia ambiental del PHEQ en el sentido de permitir que los beneficiarios de las 2.700 ha reciban por parte de ENEL S.A. ESP una compensación dineraria (equivalente al valor de adecuación para riego de 5 ha) en lugar de la adecuación de las tierras para riego. 22. De la revisión del expediente, la Corte encuentra que: (i) cuando se inició el PHEQ el Estado y ENEL S.A. ESP adquirieron una obligación en favor de los residentes no propietarios del área de influencia del proyecto (que son las personas agenciadas por el procurador en este caso), la cual consistía en un acto complejo que requería la confluencia de distintas entidades para lograrlo, dado que, en primer lugar, era necesario que el Estado a través de la ANT adquiriera 2.700 ha aptas para ser explotadas conforme a los estándares de la UPRA y, en segundo lugar, que ENEL S.A. ESP las adecuara para riego. Esto quedó consignado en el Documento de Cooperación suscrito entre ENEL S.A. ESP, la Gobernación del Huila, el Ministerio de Ambiente y los municipios del área de influencia del proyecto[12]. (ii) La licencia ambiental del PHEQ contenida en la Resolución 899 de 2009 del Ministerio de Ambiente incorporó los compromisos adquiridos en el Documento de Cooperación, entre ellos, las obligaciones de adquisición y adecuación de tierras para los residentes no propietarios (los agenciados en este trámite constitucional). (iii) En el transcurso de catorce años se han establecido mesas de trabajo con el objetivo de lograr el cumplimiento de las obligaciones mencionadas, sin embargo, hasta ahora no ha sido posible satisfacer dichos compromisos porque las tierras que el Estado ha identificado para posible compra y posterior adecuación para riego no cumplen con las condiciones exigidas por la UPRA, en tanto que son predios sin el suficiente recurso hídrico. (iv) Desde que se adquirieron los compromisos en el año 2009 el Estado ha comprado predios y ha sometido a otros cuantos a estudio con el objetivo de satisfacer la obligación de compra, sin embargo, no ha sido posible materializar la adquisición porque los terrenos ofertados no cumplen con los estándares técnicos exigidos de adecuación para riego. (v) Ante los distintos intentos infructuosos de adquisición de predios, ENEL S.A. ESP no ha podido cumplir con la obligación que adquirió (la electrificadora solo puede cumplir con la parte de su compromiso si el Estado adquiere las tierras), acordó con la comunidad beneficiaria entregarles una compensación dineraria equivalente al valor de la adecuación para riego de 5 ha por persona. El anterior acuerdo fue suscrito por ENEL S.A. ESP, los beneficiarios, los representantes de los municipios del área de influencia, pero fue rechazado por la Gobernación del Huila que insiste en que deben mantenerse la ruta de compra y adquisición de las 2.700 ha. (vi) ENEL S.A. ESP inició una actuación administrativa ante la ANLA con el objetivo de solicitar la modificación de la licencia ambiental del PHEQ (Resolución 899 de 2009), sin embargo, la entidad negó lo solicitado mediante la Resolución 2100 de 12 de septiembre de 2023. (vii) Contra la anterior determinación tanto ENEL S.A. ESP como los beneficiarios del compromiso (agenciados en esta acción por el procurador judicial II) presentaron sendos recursos de reposición. Ambos fueros decididos en forma desfavorable por la entidad mediante las resoluciones 2354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023. (viii) Entre los argumentos que planteó la ANLA para negar la modificación de la licencia ambiental del PHEQ, se señaló, en primer lugar, que la entidad no tenía competencia para modificar la licencia ambiental del PHEQ porque de acuerdo con la cláusula décimo tercera del Documento de Cooperación “[t]oda modificación o enmienda, total o parcial de presente Documento solo tendrá validez si es suscrita por un representante autorizado de cada una de las entidades y por escrito y en lo que se oponga a lo ordenado por el Ministerio de Ambiente y Vivienda prevalecerá lo preceptuado por este último”. En segundo lugar, la ANLA sostuvo que no es la autoridad competente para autorizar la modificación y, que en todo caso, las controversias que surjan a propósito de las obligaciones contraídas en el Documento de Cooperación deben ser resueltas por un tribunal de arbitramento (al cual deben acudir las partes que suscribieron el referido documento)[13]. En tercer lugar, la autoridad ambiental señaló que está participando en las mesas de trabajo interinstitucionales que ha convocado el Ministerio de Ambiente donde se ha dado la información sobre la obligación de compra y adecuación de tierras para realizar una hoja de ruta frente a este punto. En efecto, en el año 2024 se identificaron 70 predios con viabilidad técnica y jurídica que se encuentran en estudio para posible compra y posterior adecuación. Esto, según informó la ANLA, es prioritario para el Gobierno nacional, en el marco de la política de reforma agraria que se promueve. (ix) Lo anterior evidencia que la modificación de la licencia ambiental encierra un debate de legalidad de los actos administrativos propio del juez de lo contencioso administrativo, lo que indica que la parte actora debió acudir al mecanismo principal, idóneo y eficaz. 23. Aunque la problemática descrita evidencia que este caso tiene origen en el proceso de compra de tierras que está en curso desde hace más de catorce años y que no ha podido culminar por razones técnicas (no atribuibles a ENEL S.A. ESP) y propios del desarrollo y ejecución de una política pública, en esta oportunidad la Corte centrará el estudio del caso a partir de la situación actual del cumplimiento de las obligaciones adquiridas en el marco del PHEQ. Es decir que esta Sala interpreta que la pretensión principal y actual de los agenciados en sede de tutela es que, dadas las dificultades que se han presentado con la adquisición de tierras, se le ordene a la ANLA que autorice la modificación de la licencia ambiental del PHEQ para que se les entregue una compensación dineraria equivalente al valor de la adecuación de 5 ha por beneficiario. 24. Sin embargo, este tribunal no pierde de vista que sobre este punto ya existe un pronunciamiento de la administración, contenido en las resoluciones 2100 de 12 de septiembre, 2354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023, por medio de las cuales la ANLA negó la modificación de la licencia ambiental del PHEQ y resolvió en forma negativa los dos recursos de reposición propuestos por ENEL S.A. ESP y la veeduría ciudadana. 25. En atención a lo anterior, la Corte centrará el estudio del asunto, en primer lugar, en la procedencia del amparo contra los actos administrativos mencionados, por lo que verificará si los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico son idóneos y eficaces para obtener lo planteado en esta tutela y, al tiempo, verificará si se están ante un perjuicio irremediable. De superarse este presupuesto, la Sala analizaría si hay lugar a conceder el amparo solicitado, es decir, si la ANLA debe modificar la licencia ambiental del PHEQ para permitir que los beneficiarios de la adecuación de las 2.700 ha. para riego reciban un dinero equivalente. 26. En segundo lugar, la Corte no pierde de vista que en el escrito de tutela se pone de presente el incumplimiento de los compromisos pactados en Documento de Cooperación (buscan modificarse ante la ANLA), por lo que se verificará la procedencia de la acción para lograr la satisfacción de aquellos. En caso de que se determinara la viabilidad del amparo, la Sala efectuaría un pronunciamiento de fondo sobre el particular. 3. Análisis de procedencia de la acción de tutela para cuestionar la negativa de la ANLA a modificar la licencia ambiental del PHEQ. El carácter subsidiario de la acción de tutela. Regla general de improcedencia de la acción contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[14] 27. La Constitución en el artículo 86 instituyó la acción de tutela como el mecanismo judicial sumario y eficaz con el que cuentan las personas para reclamar la protección de sus derechos fundamentales ante las amenazas o vulneraciones ya sea por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, en los casos de ley. Según la norma superior aludida y el Decreto estatutario 2591 de 1991, este dispositivo procede cuando el interesado no cuenta con otro medio de defensa idóneo y eficaz o, cuando habiéndolo, pretende evitar un perjuicio irremediable. 28. La Corte ha sostenido de manera general la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos debido a la existencia de mecanismos ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15]. Sin embargo, también ha reconocido que la acción es procedente como (i) medio de protección definitivo “cuando se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad y/o eficacia para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados”; o (ii) mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[16]. 29. Frente a la figura del perjuicio irremediable, la Corte ha indicado[17] que debe establecerse (i) la inminencia del perjuicio, lo que implica que el daño “está por suceder en un tiempo cercano”; (ii) la urgencia de las medidas para evitar la afectación de los derechos fundamentales; (iii) la gravedad del perjuicio; y (iv) el carácter impostergable de las órdenes por proferir. 30. Igualmente, esta corporación ha caracterizado las condiciones de idoneidad y eficacia de los mecanismos ordinarios de defensa. Ha sostenido que la idoneidad “implica que [el medio judicial ordinario] brinda un remedio integral para la protección de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situación”[18]. Bajo esa perspectiva ha dicho que la acción de tutela es improcedente “para dirimir conflictos que involucren derechos de rango legal, específicamente cuando se trata de controversias legales que surgen con ocasión a la expedición de actos administrativos, puesto que, para la resolución de esta clase de asuntos, el legislador consagró los respectivos mecanismos judiciales ordinarios que deben emplearse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[19]. 31. La Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En la providencia T-161 de 2017 se afirmó que “por regla general la acción de tutela no es procedente para controvertir actos administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa”. Igualmente, en la Sentencia T-442 de 2017 se reiteró que la tutela tiene una naturaleza subsidiaria y que “el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial”. 32. Esto es así dado que la ley dotó a los procesos que se tramitan ante dicha jurisdicción de una “perspectiva garantista, dado que amplió la procedencia de las medidas cautelares que pueden ser decretadas en el ejercicio de cualquier acción propia de esta jurisdicción, lo que admite, entre otras cosas, que la protección de los derechos constitucionales pueda llevarse, al menos prima facie, de manera efectiva”[20]. 33. Precisamente en esa dirección señaló la Corte que de la referida acción se predican cinco características que evidencian su capacidad para la protección de los derechos y que contrastan con la regulación de la acción de nulidad y restablecimiento en el régimen anterior, contenido en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). Estas son: (i) existe una serie amplia de medidas cautelares entre las que se encuentran el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensión de un procedimiento, la orden de adopción a la administración de una decisión, la demolición de una obra o las órdenes de imponer obligaciones de hacer o no hacer; (ii) fue suprimida la expresión “manifiesta infracción” como condición para decretar la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo; (iii) se estableció un sistema innominado de medidas cautelares; (iv) se conciben las medidas cautelares de forma autónoma a la demanda presentada, a tal punto que el requisito de conciliación prejudicial no les es aplicable; y (v) se prevén las medidas de urgencia que, por la finalidad que persiguen, fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales[21]. 34. En el punto relativo a las medidas cautelares es importante señalar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas “[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”. Igualmente, el artículo 233 de la misma normativa indica que “[l]a medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso”. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el artículo 234 del CPACA con un trámite abreviado. 35. En conclusión, la acción de tutela en contra de actos administrativos es, por regla general, improcedente. Esto es así porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuenta con un régimen de medidas cautelares robusto y garantista. Sin embargo, en caso de que se evidencie que (i) el medio no es idóneo o efectivo o que (ii) puede configurarse un perjuicio irremediable, será procedente el amparo. Esto debe ser verificado en el caso que nos ocupa. 4. Estudio de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 36. Legitimación por activa[22]. En el presente caso, la acción de amparo fue presentada por el procurador 11 judicial, ambiental y agrario del Huila para obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo, a la propiedad privada y a la participación efectiva en la toma de decisiones que les concierne a las 427 personas beneficiarias de la compensación denominada “2,700 ha” del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo (PHEQ)[23]. 37. De acuerdo con el artículo 277 de la Constitución, el Ministerio Público tiene como funciones, entre otras, la vigilancia del cumplimiento del ordenamiento jurídico, la defensa de los intereses de la sociedad y la protección de los derechos humanos para asegurar su efectividad. Para cumplir dicho fin, el procurador general de la Nación, sus delegados o sus agentes, están facultados para interponer las acciones que consideren necesarias. 38. Teniendo en cuenta lo anterior, como el accionante es procurador judicial está legitimado para acudir a la acción de tutela, con el fin de defender los intereses de los 427 beneficiarios de la compensación económica del PHEQ, tal como lo ha admitido esta Corte[24] al señalar que los agentes del Ministerio Público pueden ejercer este mecanismo constitucional cuando, a su juicio, sea necesaria la “defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales”. En consecuencia, se acredita este presupuesto de procedencia. 39. Legitimación por pasiva[25]. Revisado el Documento de Cooperación del 16 de marzo de 2009, que contiene las obligaciones cuyo cumplimiento se reclama[26]; y la Resolución 899 del 15 de marzo de 2009 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible[27], por la cual se expidió la licencia ambiental del PHEQ y se incorporaron los compromisos del Documento de Cooperación, se observa que se encuentran vinculados de forma concurrente al cumplimiento de lo pactado y aquí reclamado: los municipios de Gigante, El Agrado, Garzón, Paicol, Tesalia y Altamira, del Departamento del Huila; los ministerios de Ambiente, Minas y Agricultura; la ANLA; la UPRA; la ANT y ENEL S.A. ESP, por lo que respecto de aquellos se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por pasiva. 40. En cuanto a la Defensoría del Pueblo, se observa que dentro de sus funciones misionales[28] está la promoción, orientación y asesoría en materia de acceso a la justicia y derechos humanos, por lo que podría tener interés en el asunto, en caso de que la Corte adoptara algún remedio judicial que implique la verificación de su cumplimiento. 41. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la ANDJE, que no fue parte obligada y tampoco dentro de sus competencias y funciones se encuentra la adquisición o adecuación de tierras en el marco del PHEQ[29], por lo que no tiene interés en el asunto y, en consecuencia, carece de legitimación en la causa por pasiva. 42. Inmediatez[30]. En este caso se evidencian dos problemáticas constitucionales relevantes: la primera, relacionada con el trámite de cumplimiento de los compromisos pactados en el Documento de Cooperación del año 2009, que a la fecha no han sido satisfechos por razones ajenas a ENEL S.A. ESP y a los beneficiarios. Esto porque el Estado ha estudiado distintos predios para su adquisición sin que se haya podido materializar ninguna compra al no cumplir las tierras los estándares técnicos exigidos por la ANT. Frente a esta situación, la acción cumple con el requisito de la inmediatez porque aun cuando los compromisos datan del 16 de marzo de 2009 (fecha en que se suscribió el Documento de Cooperación), están vigentes y hasta el momento se encuentran en fase de cumplimiento. Lo que significa que las presuntas vulneraciones derivadas de la tardanza en la satisfacción de la compra y adecuación de predios, en principio, se expone actual[31]. 43. La segunda, relacionada con la inconformidad de la parte actora frente a la negativa de la ANLA a modificar la licencia ambiental del PHEQ. Frente a esta debe precisarse que la acción de tutela se presentó el 13 de diciembre de 2023 y el reproche del accionante radica en que mediante la Resolución 2100 de 12 de septiembre de 2023, la ANLA negó la modificación de la licencia ambiental del PHEQ y, además, se denunció que a la fecha de interposición del amparo, esa autoridad no había resuelto los recursos de reposición interpuestos contra el acto mencionado, es decir, que cuestionaban la negativa a permitir que en lugar de la adecuación de las 2.700 ha para riego, mas bien se autorizara a ENEL S.A. E.S.P. a entregar a los beneficiarios una compensación económica. Esto significa que entre las presuntas vulneraciones y el ejercicio del dispositivo constitucional transcurrieron tres meses, tiempo que se estima razonable por lo que se acredita este requisito de procedencia. 44. Subsidiariedad. La acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad por dos razones: (i) la accionante cuenta con medios ordinarios eficaces e idóneos para proteger sus derechos; y (ii) no se evidencia un perjuicio irremediable. Idoneidad y eficacia de los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo 45. Del análisis del escrito inicial y del informe recibido en sede de revisión, la Corte encuentra que el procurador 11 judicial, ambiental y agrario del Huila formuló la presente acción de tutela en representación de la comunidad beneficiaria de la compensación de 2,700 ha del PHEQ, con el propósito de obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo, a la propiedad privada y a la participación efectiva en la toma de decisiones que les concierne. 46. Lo anterior soportado en que han transcurrido casi quince años desde que se dio inicio al PHEQ, sin que el Estado ni ENEL S.A. E.S.P. hubieren adquirido y adecuado los terrenos para cumplir los compromisos consignados en el Documento de Cooperación del 16 de marzo de 2009, suscrito por los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, y de Minas y Energía, el departamento del Huila, la empresa Emgesa S.A. ESP (hoy ENEL S.A.) y los municipios de Gigante, El Agrado, Garzón, Paicol, Tesalia y Altamira. ]Estas obligaciones fueron incorporados a la Resolución 899 de 2009, que contiene la licencia ambiental del PHEQ, así: Artículo décimo segundo. Incorporar en la presente Licencia Ambiental todas las obligaciones de carácter ambiental contraídas por la empresa EMGESA S.A E.S.P. en los acuerdos celebrados entre ésta, la Gobernación del Departamento del Huila, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y los Municipios del Agrado, Garzón, Altamira, Gigante, Paico l y Tesalia. En consecuencia, la empresa EMGESA S.A E.S.P. deberá cumplir con las siguientes obligaciones: […] 2. Asumir el costo de la adecuación de dos mil novecientas (2.900) ha de riego adicionales a las contempladas en el Plan de Manejo Ambiental, hasta completar 5.200 ha. proporcionalmente a la pérdida de cada municipio, en la medida que sea viable su adecuación, la cual será determinada conjuntamente por la Secretaría de Agricultura Departamental y los Municipios, y presentada la identificación de tales hectáreas a los Ministerios de Agricultura y de Minas para su adquisición y su declaratoria de utilidad pública respectivamente (…)”. 47. Lo anterior significa que las obligaciones de compra y adecuación de las 2.700 ha.: i) comprometen responsabilidades de varios actores del Estado y particulares, ii) son actos interdependientes y articulados (uno se sujeta al otro para dar paso al subsiguiente), iii) implicaron una responsabilidad inicial (adquirir hectáreas, iv) con el paso del tiempo se ha ido modificando el tipo de obligación (compensación, aunque no todos están de acuerdo), v) es un acto complejo porque requiere de la actuación de varios actores obligados (el Estado a través de la ANLA y el particular ENEL S.A. ESP). 48. Debido a que las autoridades nacionales y territoriales han hecho esfuerzos por encontrar los predios idóneos para cumplir la obligación adquirida, aunque ninguno de los ofertados cumplía los estándares técnicos exigidos por la ANT, el 21 de junio de 2022 la empresa energética y la comunidad beneficiaria según se había explicado acordaron una compensación económica en lugar de la prometida adecuación de tierras para riego. El anterior documento fue aprobado por los beneficiarios, ENEL S.A. ESP y los municipios del área de influencia (Tesalia, Garzón, Gigante, Paicol, El Agrado y Altamira). Por lo tanto, ante la imposibilidad de cumplir con el compromiso inicial, ENEL S.A. le solicitó a la ANLA la modificación de la licencia ambiental del PHEQ, de modo que se autorizara la entrega de una compensación dineraria equivalente a 5 ha. (aproximadamente $42.500.000) a cada uno de los beneficiarios en lugar de la adecuación de para riego[32]. 49. Mediante la Resolución 1200 de 12 de septiembre de 2023, la ANLA negó la solicitud de modificación de la licencia ambiental que contiene el compromiso de adecuación de 2.700 ha de riego. Expresamente, la entidad afirmó lo siguiente: Una vez analizada la información de las comunicaciones presentadas por la sociedad ENEL COLOMBIA S.A. E.S.P. a través de comunicación con radicado ANLA 2022191052-1-000 de 1 de septiembre de 2022 y 2022204212-1-000 del 15 de septiembre de 2022, complementadas mediante las comunicaciones 2023025879-1-000 del 10 de febrero de 2023, 2023063799-1-000 del 28 de marzo de 2023, 2023071219-1-000 del 4 de abril de 2023 y 20236200028572 del 24 de abril de 2023 relacionada con la “solicitud de modificación de la licencia ambiental respecto a las obligaciones de los numerales 2 y 6 del artículo décimo segundo de la Resolución 899 de 15 de mayo de 2009 e incluidas en el Acuerdo de Cooperación” del proyecto “HIDROELÉCTRICO EL QUIMBO”, no encuentra viable acceder a la petición incoada por el titular del instrumento de manejo y control ambiental, ya que si bien es cierto, la obligación de las 2.700ha, hace parte del “Documento de Cooperación” el cual se encuentra incluido dentro de la Licencia Ambiental y específicamente en el artículo décimo segundo de la Resolución 899 de 15 de mayo de 2009, lo cierto es, que la materialización de esta obligación se encuentra compartida entre la ANT, el Departamento del Huila, los municipios del área de influencia y ENEL COLOMBIA S.A. E.S.P. aunado a ello y considerando que, el Ministerio de Agricultura, ha decidido reevaluar la obligación con el factor de Reforma Agraria como condicionante principal, y al ser la entidad competente en la materia y en razón a que, adicionalmente, dicha entidad informó que si es posible establecer el cumplimiento de la obligación en los términos originales sin optar por una modificación. En línea con lo anterior y como bien es sabido, y en aplicación del artículo 123 de la Constitución Política de 1991 y sus desarrollos legales y jurisprudenciales, las entidades del sector público solo pueden actuar en el marco estricto de sus funciones y competencias, siéndole improcedente apartarse o actuar por fuera de las mismas, por tanto, esta Autoridad Nacional no tiene competencia alguna para participar o realizar pronunciamiento frente a los temas relacionado con la reforma agraria, por tanto, no se modificaran las obligaciones establecidas en los numerales 2 y 6 del artículo décimo segundo de la Resolución 899 del 15 de mayo de 2009. Finalmente, es importante precisar que la actual decisión, se fundamenta en los principios orientadores consagrados en el artículo 209 de la Carta Política, en concordancia con lo establecido en el artículo tercero de la Ley 489 de 1998 y en el artículo tercero del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece los principios orientadores de las actuaciones administrativas, especialmente, en los principios de debido proceso, proporcionalidad, y legalidad, así como en la aplicación rigurosa de los principios de política ambiental consagrados en instrumentos internacionales y adoptados por la legislación colombiana en diversas leyes, entre ellas, con una preponderancia evidente, la Ley 99 de 1993, en su artículo primero, dentro de los cuales vale la pena destacar el principio de desarrollo sostenible, el principio de prevención y los criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física, entre otros[33]. 50. Contra dicha determinación, tanto ENEL S.A. E.S.P. como la veeduría ciudadana beneficiaria interpusieron recursos de reposición[34], los cuales fueron despachados en forma negativa a través de las resoluciones 2354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023, ambas proferidas por la ANLA. En dichos documentos se reiteraron las consideraciones expuestas en la Resolución 2100...