Sentencia T-418 de 2007

T-418-07 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-418/07 DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Fundamental por conexidad DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Alcance SEGURIDAD SOCIAL-Concepto y alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Carácter progresivo FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Régimen especial de seguridad social de los docentes FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Naturaleza jurídica FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Funciones de Consejo Directivo SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Régimen mínimo de beneficiarios en fondo de prestaciones del magisterio FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-No incluir a padres como beneficiarios directos de los servicios de salud es inconstitucional REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD PARA EL MAGISTERIO-Vacío legal en cuanto al deber de solidaridad de los hijos docentes para con sus padres CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Reglamentación del servicio de salud de los padres de los docentes afiliados que no gozan de pensión y dependen económicamente de sus hijos SERVICIO PUBLICO DE SALUD DEL MAGISTERIO-Regulación es competencia del Congreso de la República y no del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Referencia: expedientes T-1302640 y T-1316431 Acciones de tutela instauradas separadamente por Adiela Restrepo López y Dolores Itza Guevara contra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y otras Magistrado Ponente Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo del año dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión de los fallos adoptados por los Jueces Doce Civil del Circuito de Cali y Primero Civil del Circuito de Magangué y la Sala Laboral del H. Tribunal Superior de Cartagena, dentro de las acciones de tutela instauradas por Adiela Restrepo López y Dolores Itza Guevara directamente y como agentes oficiosas de las señoras Ana Sofía López de Restrepo y Francisca Guevara de Itza, contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria La Previsora S.A., COSMITET MEDINORTE LTDA y la Unión Temporal del Norte. I. ANTECEDENTES Las accionantes invocan la protección de sus derechos fundamentales y los de sus progenitoras a la vida en condiciones dignas, a la salud y la seguridad social, porque las entidades accionadas, en razón de las nuevas condiciones de ingreso y exclusión establecidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, excluyeron a las señores López de Restrepo y Guevara de Itza de la prestación del servicio de salud, sin perjuicio de sus graves dolencias. 1. Hechos 1.1 Acción de tutela instaurada por Adiela Restrepo López contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y COSMITET MEDINORTE LTDA -T-1.302.640- La señora Adiela Restrepo López instaura acción de tutela, porque la sociedad COSMITET MEDINORTE LTDA, contratada para prestar el servicio de salud a los docentes y pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a sus familias, decidió suspenderle la atención médica que recibía su progenitora, sin perjuicio de su grave estado de salud. La demandante afirma que se encuentra vinculada al Fondo accionado y recibe atención en salud, al igual que su hija de un año de edad. Relata que el 30 de junio de 2005 COSMITET MEDINORTE LTDA le comunicó a su madre que sería retirada del servicio, porque para que ella pudiese beneficiarse del servicio médico asistencial, contratado con el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por intermedio de la Fiduciaria La Previsora S.A., la actora tenía que permanecer soltera y no procrear hijos. Afirma que de ella dependen económicamente tanto su hija, como su madre. Esta última en razón de que tiene 74 años de edad, “es una persona que está sola (..) además padece de ULCERA GASTRICA Y MASA ABDOMINAL siendo estas unas enfermedades graves que requieren de medicamentos de control (...) por lo avanzado de su edad y sus enfermedades afiliarla en otra entidad se torna muy difícil y muy costoso”. En consecuencia, solicita al juez constitucional que ordene a COSMITET MEDINORTE LTDA continuar prestándole a su madre la asistencia que demanda su estado de salud, en calidad de beneficiaria suya. 1.2 Acción de tutela instaurada por Dolores Itza Guevara contra la Fiduciaria La Previsora y la Unión Temporal del Norte -T-1316431- La señora Dolores Rosa Itza Guevara instaura acción de tutela porque la Unión Temporal del Norte se niega a continuar prestándole atención médica a su madre, sin perjuicio del cáncer de mama que ésta padece, fundada en los términos de referencia que rigen actualmente la prestación del servicio de salud a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Afirma la accionante que desde su ingreso al Magisterio, en el año 1994 y hasta el año 2005, a su madre le fueron prestados los servicios de salud, como beneficiaria suya con un cubrimiento del 50%. Asegura que a su madre le fue diagnosticado “cáncer de mama y arritmia cardíaca, en el año 2004 y que, en consecuencia le fueron practicados los procedimientos ordenados por su médico tratante, incluyendo la “MASTECTOMIA RADICAL”; prescrito una cápsula diaria de NOVADEX, “la cual evita la práctica de radio y quimioterapia sobre todo por su avanzada edad” y ordenadas evaluaciones periódicas, por parte del oncólogo clínico y el cirujano. Aduce que la Fiduciaria La Previsora S.A. contrató con la Unión Temporal del Norte –Programa del Magisterio – la prestación del servicio de salud de los docentes, “ el cual una vez se hizo cargo de dicha prestación, excluyó a los padres de docentes casados o con hijos”. La actora sostiene que se comunicó telefónicamente con el administrador de la Unión Temporal del Norte, tan pronto como conoció la exclusión de su madre, a efecto de que se reconsidere la decisión, sin obtener respuesta positiva. Resalta que “en ningún momento he tenido afiliadas a mis hijas ni a mi esposo, tal como lo pueden comprobar en los archivos o historias que se registran en el Magisterio”. Concluye diciendo que es hija única y que en consecuencia su madre, de 79 años de edad y afectada con una enfermedad catastrófica, depende de ella, circunstancia que le da derecho a exigir la atención médica necesaria, según lo previsto en la Ley 972 de 2005. 2. Intervención pasiva 2.1 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -T-1302640- El Coordinador del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Valle del Cauca interviene para poner presente que a esa entidad le corresponde prestar asistencia en salud a los docentes afiliados y a sus familias, razón por la cual, a través de la Fiduciaria la Previsora S.A., contrató con COSMITET MEDINORTE LTDA la prestación del servicio. Agrega que de acuerdo con las condiciones establecidas en el contrato, los padres de los docentes afiliados se benefician del servicio, si dependen económicamente del educador y éste es soltero y sin hijos. Para finalizar destaca que la señora Ana Sofía López de Restrepo no cumple con los condiciones para acceder al servicio de salud, en calidad de beneficiaria de su hija, porque la educadora Adiela Restrepo López está casada y tiene hijos. Finalmente sostiene que la actora y su madre fueron informadas sobre la exclusión de la señora López de Restrepo, con el objeto de que tomaran las medidas necesarias para que la antes nombrada continuara con su tratamiento, de donde concluye que a la misma no se le ha causado ningún perjuicio. 2.2 Corporación de Servicios Médicos Internacionales THEM COSMITET LTDA -T-1.302.640- El asesor jurídico de COSMITET LTDA afirma que no le corresponde determinar quién ostenta la calidad de beneficiario del régimen de salud, sino prestar el servicio a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con el Contrato suscrito para el efecto con la Fiduciaria La Previsora S.A. Sostiene que de acuerdo con el Contrato a que se hace mención, la afiliación de los padres al servicio de salud procede siempre que el cotizante sea soltero, no tenga hijos y el padre depende económicamente de él, de conformidad con los términos de referencia aprobados por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que los docentes conocieron oportunamente. Afirma que la actora esta casada, tiene hijos y posee “la suficiente capacidad económica para afiliar a la señora Ana a una E.P.S”. Para finalizar solicita vincular a la Fiduciaria La Previsora S.A. a la actuación, por ser esta entidad la llamada a asumir los costos de la prestación de servicios médicos de los docentes y de sus beneficiarios. 2.3 Unión Temporal del Norte -T-1316431- La Unión Temporal del Norte, por intermedio de apoderado, afirma que presta el servicio de salud a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, desde el año 2005, de acuerdo con el Contrato suscrito con la Fiduciaria La Previsora S.A. Por lo anterior, asegura que su representada no vulnera los derechos fundamentales de la señora Francisca Guevara de Itza, sino que acata la reglamentación que sobre el régimen de beneficiarios de la prestación en salud, emitió el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 3. Pruebas En el expediente obran, entre otros, los siguientes documentos: 3.1 Fotocopia de las cédulas de ciudadanía expedidas a nombre de Adiela Restrepo López -29.927.017-, Ana Sofía López de Restrepo - 29.924.385-, Francisca Guevara de Itza -25.839.733- y Dolores Rosa Itza Guevara -33.194.449-. 3.2 Fotocopia de los carnés de afiliación al servicio de salud, expedidos por MEDINORTE a nombre de Adiela Restrepo López –cotizante- y Ana Sofía López de Restrepo –beneficiaria- y por el Centro Médico Clínica Vargas LTDA a nombre de Francisca Guevara de Itza -“padre que debe pagar Copago del 50% en todos los servicios solicitados”-, y de Dolores Rosa Itza Guevara –cotizante-. 3.3 Fotocopia de las Historias Clínicas elaboradas por los Hospitales San Nicolás de Versalles (Valle) y Regional de II y III Nivel Nuestra Señora de las Mercedes de Corozal E.S.E., a nombre de la señoras Ana Sofía López de Restrepo y Francisca Guevara de Itza respectivamente. Los reportes médicos indican, entre otros aspectos, que en el año 2002 a la señora López de Restrepo le fue diagnosticada “Poliquistosis Hepática y Úlcera” y que en el año 2004 a la señora Guevara de Itsa le fue practicada “masectomía radical derecha”, por “(..) lesión maligna constituida por células neoplásicas con nucleolos prominentes (..)”. 3.4 Fotocopias de los Acuerdos Nos. 1 de 1996, 4 y 13 de 2004, expedidos por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio sobre la atención en salud de los educadores afiliados a la entidad, los pensionados y sus familias. Consideró el Consejo Directivo en comento que al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio le corresponde garantizar la prestación de los servicios médicos asistenciales a los afiliados y a sus beneficiarios, para lo cual tiene que analizar las condiciones de contratación, impartir instrucciones al respecto y señalar las entidades con las cuales la Fiduciaria La Previsora S.A. puede contratar. En armonía con lo expuesto, el Consejo Directivo del Fondo en mención i) mediante el Acuerdo No. 1 de 1996 resolvió prorrogar por dos meses los contratos, entonces vigentes, relacionados con la prestación de servicios médico asistenciales y realizar una invitación pública para recibir propuestas de contratación y ii) en los términos de los Acuerdos Nos. 4 y 13 de 2004 resolvió modificar “(..) el sistema de servicios médico asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, impartir instrucciones “a la Fiduciaria la Previsora S.A para poder garantizar la prestación de servicios médico asistenciales a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y sus beneficiarios” y aprobar los términos de referencia que regiría la contratación. Señala el Acuerdo No. 4 de 2004, entre otros aspectos, –se destaca-. “(..) ACUERDA ARTICULO 1°: Aprobar el nuevo modelo de prestación de servicios de salud para el magisterio conforma a las siguientes características fundamentales : (..) 2. COBERTURA Consejo Directivo acordó que los beneficiarios del sistema de salud de los docentes hoy en día en el modelo vigente, nivelando nacionalmente con las siguientes adiciones: a. Los hijos del afiliado entre 18 y 25 años que dependan económicamente del afiliado y que estudien con dedicación de tiempo completo. b. Los hijos del afiliado, sin límite de edad, cuando tengan una incapacidad permanente y dependan económicamente del afiliado. c. Los nietos del docente hasta los 30 días de nacido, cuando el hijo del docente sea beneficiario del afiliado. (..) 5. LIBRE ELECCION El Consejo Directivo decidió que los docentes tendrán la libertad de elegir entre las diferentes entidades seleccionadas para cada región. En sesión posterior del Consejo Directivo se decidirán las condiciones particulares de permanencia en cambio de prestador de servicios en caso de inconformidad por parte de los docentes con los servicios recibidos. 6. AMBITO REGIONAL El Consejo Directivo tomó la decisión que el modelo de contratación será regional y aprobó las 8 regiones propuestas por la Fiduciaria La Previsora, sin perjuicio de ir ajustando la propuesta de conformación en un futuro. Los contratistas deben garantizar la prestación del servicio en todos los municipios de la región correspondiente, por lo menos hasta el primer nivel. En ningún caso se podrán rechazar las solicitudes de afiliación ni utilizar cualquier método de selección adversa. 7. ESTRUCTURA FINANCIERA El Consejo Directivo aprueba la propuesta de la Fiduciaria La Previsora y de FECODE de mantener el sistema de UPGF. En cuanto al monto, el Consejo adopta la propuesta de la Fiduciaria de que la UPGF sea equivalente a la UPC del régimen contributivo más un 31,3% en el entendido de la nivelación de beneficios por lo alto con la garantía expresada por la Fiduciaria respecto de la viabilidad financiera de la propuesta y respetando el acuerdo para las regiones especiales. Los aspectos puntuales, particulares y operativos para la implementación y desarrollo del nuevo modelo serán definidos por el Consejo Directivo en las próximas sesiones” El Acuerdo No. 13 de diciembre 30 de 2004 -“por medio del cual se imparten instrucciones a la Fiduciaria la Previsora S. A. para poder garantizar la prestación de servicios médico asistenciales a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a sus beneficiarios y se aprueban unos términos de referencia”-, aprueba, en todas sus partes, el Acuerdo No. 04 del mismo año. 3.5 Fotocopia de la Invitación Pública No.143 de febrero de 2005, con sus adendas, “para la prestación de servicios médicos asistenciales a los docentes activos y pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y sus beneficiarios”. Señala el Capítulo Noveno –Condiciones y Especificaciones Técnicas para la Prestación de los Servicios- de la Invitación , respecto de la calidad de afiliados y beneficiarios –se destaca-: “9.1 (...) Afiliados: Docentes activos y Docentes pensionados que cotizan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Beneficiarios: El grupo de beneficiarios de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio podría estar conformado por- el grupo familiar descrito a continuación: El cónyuge El compañero (a) permanente cuya unión sea superior a dos años, según lo establecido por las normas vigentes. Los hijos de los educadores hasta los 18 años de edad. Los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente. Los hijos entre 19 y 25 años, siempre y cuando se demuestre dependencia total del educador afiliado y se acredite su condición de estudiante diurno (válida semestral o anualmente según corresponda); se debe incluir para estos casos los periodos de vacaciones . Las hijas beneficiarias según coberturas anteriores y que se encuentren en estado de embarazo, así como su recién nacido hasta los primeros treinta días de edad. Los padres de los educadores solteros y sin hijos, mientras no estén pensionados y dependan económicamente de este. NOTA 1: En todos los casos los contratistas deben: Incluir los hijos con enfermedades congénitas sin límite de edad y sin copagos , para las atenciones referidas con su patología congénita. Para los efectos del contrato resultante de este proceso se entenderá: *Tiene 18 años hasta el día que cumple 19 años. *Tendrá cobertura hasta el día que cumple 25 años. Se entiende por Hijos: - Los nacidos dentro del matrimonio o Unión marital del hecho. -Los de cada uno de los integrantes del matrimonio o unión marital de hecho.” 3.6 Fotocopia de los Contratos suscritos el 27 de junio y el 14 de julio de 2005, entre la Fiduciaria La Previsora S.A., en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la UNIÓN TEMPORAL DEL NORTE y la UNIÓN TEMPORAL DEL SUR OCCIDENTE, para la prestación del servicio médico asistencial a los docentes y pensionados que cotizan a dicho Fondo y sus beneficiarios, en los departamentos del Atlántico, Bolívar, Guajira, Magdalena y Sucre; Cauca, Nariño y Valle del Cauca respectivamente. En relación con los afiliados y beneficiarios del servicio de salud, las partes convinieron: “1.11 POBLACION-USUARIOS: Está conformada por todas aquellas persona afiliadas al FNPSM y su grupo familiar y que de acuerdo con la Ley y los términos de referencia son: Afiliados: Maestros activos y/o pensionados que tienen derecho a recibir los servicios médicos de salud contenidos en el plan de Salud para el Magisterio porque son cotizantes al FNPSM. Beneficiarios: Persona (s) que forma(n) parte del grupo familiar del afiliado, definido en los términos de referencia, y que tiene(n) derecho a los servicios de salud en las condiciones y coberturas que se definen en los mismos.” 3.7 Escrito dirigido a la Secretaría General de esta Corte, el 10 de marzo de 2006, por la señora Viceministra de Educación Básica y Media -Presidenta del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-. La funcionaria informa que durante los días 20 de febrero, 1°, 8 y 10 de marzo del año 2006, el Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones del Magisterio celebró reuniones ordinarias en las cuales se discutieron las medidas a tomar para dar cumplimiento a la Sentencia T-015 de 2006, adoptada por la Sala Tercera de Revisión de esta Corte. Precisa la señora Viceministra: “1. La Fiduciaria La Previsora S.A. tuvo que elaborar aproximaciones estadísticas y sobre ellas cálculos financieros que permitieran al Consejo Directivo determinar si el impacto que la orden emitida por la H. Corte tendría para el FNPSM. 2. Los estudios financieros y la definición de los criterios para incluir como cotizantes dependientes a los padres de los docentes afiliados al FNSPM, que dependen económicamente de sus hijos y no gocen de una pensión requieren la estructuración de procedimientos administrativos que permitan un adecuado acoplamiento con los actualmente existentes . 3. El impacto económico que para el Fondo puede implicar la inclusión de la población mencionada requiere de la mayor prudencia, diligencia responsabilidad e información con el objeto de evitar cargas desmesuradas para las ya desbalanceadas finanzas del FNPSM, teniendo en cuenta el reducido universo de la población objeto y la baja dispersión del riesgo. 4.Finalmente las fórmulas adoptadas a fin de adecuar el sistema de salud del magisterio a los requerimientos de la H. Corte Constitucional implicó proceso de discusión y concertación con la agremiación sindical mayoritaria de los docentes -FECODE- la que cuenta con dos representantes en el seno del Consejo Directivo. Valga anotar, que frente a la decisión final adoptada mayoritariamente el representante sindical que asistió a las sesiones correspondientes se opuso al monto de la cotización definida y al período mínimo de permanencia. (...)” 3.8 Escrito dirigido por el Vicepresidente del Fondo de Prestaciones – Fiduprevisora S.A. a esta Sala, para remitir, entre otros documentos, fotocopia del Acuerdo No. 03 del 10 de marzo de 2006 -“por la (sic) cual se incluye la modalidad de cotizantes dependientes en los servicios médico-asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cumplimiento de la sentencia T-015 del veinticinco de enero de 2006 de la Corte Constitucional”. Considero el Consejo Directivo del Fondo accionado: “1°) Que la Ley 91 de 1.989 estableció como uno de los objetivos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales a los docentes, los cuales contratará de acuerdo instrucciones que imparta el Consejo Directivo. 2°) Que el Consejo Directivo debe garantizar la equitativa distribución de los recursos que integran al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como velar por su seguridad, adecuado manejo y óptimo rendimiento. 3°) Que el Consejo Directivo del Fondo mediante el Acuerdo No. 04 de 2.004 y en atención a lo dispuesto en el parágrafo 10 del artículo 15 de la Ley 91 de 1.989 según el cual "El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuando su situación financiera lo permita, podrá extender los servicios asistenciales a las familias de los docentes de acuerdo con el reglamento que se expida", señaló: "2. COBERTURA. El Consejo Directivo acordó que los beneficiarios del sistema de salud de los docentes son los existentes hoy en día en el modelo vigente, nivelando nacionalmente con las siguientes adiciones: a. Los hijos del afiliado entre 18 y 25 años que dependan económicamente del afiliado y que estudien con dedicación de tiempo completo. b. Los hijos del afiliado, sin límite de edad, cuando tengan una incapacidad permanente y dependan económicamente del afiliado. c. Los nietos del docente hasta los primeros 30 días de nacido, cuando el hijo del docente sea beneficiario del afiliado". 4°) Que las condiciones financieras y contractuales del sistema de salud del magisterio con anterioridad a la expedición del Acuerdo No. 04 de 2.004, implicaban planes de atención y coberturas familiares disímiles en los diferentes departamentos del país. El Acuerdo No. 04, niveló las coberturas y planes de atención con el objeto de garantizar el cumplimiento de los principios de solidaridad e igualdad sobre los que se fundamenta el régimen excepcional del magisterio. 5°) Que mediante la orden judicial contenida en la Sentencia de Tutela 015 del veinticinco (25) de enero de 2.006, la Corte Constitucional impuso al Consejo Directivo la obligación de definir, "a nivel nacional, las condiciones a través de las cuales los padres de los afiliados al, Fondo, que no, gozan de una pensión y dependen económicamente de sus hijos, podrán acceder al servicio de salud del magisterio, como cotizantes dependientes. El Consejo decidirá bajo qué condiciones se ofrecerá esta modalidad de afiliación, de acuerdo con los estudios financieros que realice y los demás criterios que considere pertinentes, y valorando debidamente los vínculos familiares". 6°) Que, la Corte Constitucional, en la parte considerativa de la citada sentencia, indicó que "la regulación de esta figura dentro del régimen de salud del magisterio permitirá a los docentes cumplir con su deber de solidaridad y pondrá la reglamentación del régimen sobre este punto en consonancia con las normas de la Constitución que consagran el deber de solidaridad y la protección de la familia y de las personas de la tercera edad". Igualmente indicó que el Consejo Directivo en la expedición de la reglamentación respectiva habrá de valorar los datos que arrojen los estudios financieros y demás criterios que considere pertinentes. 7°) Que en cumplimiento de la orden impartida, el Consejo Directivo solicitó a Fiduciaria La Previsora S.A., el estudio y elaboración de una estructura financiera que permitiera, sin afectar la estabilidad económica del Fondo, introducir dentro del modelo de servicios médico - asistenciales la figura de los cotizantes dependientes para los padres de docentes afiliados al Fondo que cumplieran con las características señaladas por la Alta Corporación. 8°) Que de conformidad con las conclusiones resultantes del estudio de la propuesta presentada por Fiduciaria La Previsora S.A., y de los diferentes miembros del Consejo Directivo”. En armonía con lo expuesto, el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio acordó: “ARTICULO PRIMERO.- Dar cumplimiento a la orden impartida por la Corte Constitucional mediante sentencia T-015 del veinticinco (25) de enero de 2.006 incluyendo la modalidad de cotización dependiente en los servicios médico-asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. ARTICULO SEGUNDO.- Podrán ser cotizantes dependientes los padres del afiliado casado, siempre que se cumpla con los siguientes requisitos: 1. Se encuentre plenamente acreditado que el padre del afiliado no cuenta con una pensión y depende económicamente de él. 2. El afiliado deberá autorizar el descuento por nómina, ante la respectiva Secretaria de Educación, de una cotización equivalente a la U.P.C., del Sistema General definida anualmente por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud de acuerdo con el grupo etáreo, incrementada en 31.3%. 3. En los casos en que el cotizante dependiente se encuentre en las zonas especiales definidas por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el valor adicional será asumido por parte del Fondo. 4. Junto con la autorización de descuento, el afiliado garantizará una permanencia mínima de un año y medio (1/2) de su dependiente en el sistema de salud del Magisterio, por lo cual la señalada autorización se extenderá, mínimo, por dicha vigencia. ARTICULO TERCERO. Las personas que se afilien bajo la modalidad señalada en el presente Acuerdo tendrán derecho a acceder a los mismos servicios de salud que están previstos para los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. ARTICULO CUARTO.- Ordenar a la Fiduciaria La Previsora S.A., diseñar los formatos y demás requerimientos operativos necesarios, dentro del mes siguiente al presente Acuerdo. ARTICULO QUINTO.- El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. 4. Decisiones judiciales objeto de revisión 4.1 Acción de tutela instaurada por Adiela Restrepo López contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y COSMITET LTDA –T-1.302.640- El Juzgado Doce Civil del Circuito de Cali, mediante providencia adoptada el 1° de febrero de 2006, deniega por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Adiela Restrepo López contra COSMITET LTDA y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por cuanto la desafiliación de la madre de la actora se explica por el nacimiento y posterior afiliación de la hija de ésta al servicio de salud, de conformidad con previsiones legales que el juez constitucional no puede desconocer. Considera el A quo que la acción de tutela no procede cuando existen otros mecanismos judiciales de defensa, como en el presente caso, “pues este mecanismo de protección constitucional no es propicio para resolver situaciones de orden legal o jurídico, para ello se debe acudir a otros estrados judiciales.” Finalmente el fallador de instancia considera que la accionante y su madre no afrontan un perjuicio irremediable y grave. 4.2 Acción de tutela instaurada por Dolores Itza Guevara en contra de la Fiduciaria La Previsora S.A. y la Unión Temporal del Norte –T-1316431- 4.2.1. Fallo de primera instancia El Juzgado Primero Civil del Circuito de Magangué, mediante providencia del 22 de septiembre de 2005, concede a la actora la protección impetrada, aduciendo que la Fiduciaria La Previsora S.A y la Unión Temporal del Norte se obligan de manera solidaria en la prestación del servicio de salud a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a sus familias y deben ser conminadas a responder. Considera, además, que las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud no pueden negar la atención médico-asistencial a las personas afectadas con enfermedades catastróficas, de conformidad con lo establecido en la Ley 972 de 2005. Por consiguiente, dispone que la Unión Temporal del Norte preste a la señora Francisca Guevara de Itza la atención que requiere, en virtud del grave riesgo que comporta la enfermedad que padece. 4.2.2 Impugnación La Fiduciaria La Previsora S.A. impugna el fallo de primera instancia i) en consideración a que el régimen docente, dada su especialidad, no está sometido a las previsiones de la Ley 100 de 1993 y ii) habida cuenta que la prestación de los servicios médicos de los educadores se regula por los lineamientos que al respecto imparte el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, únicamente. Aduce, finalmente, que “por filosofía del Estado, el servicio de salud contempla un cubrimiento universal y para ese propósito se diseñaron políticas de amplia cobertura, quedando a cargo del Estado aquellas personas que no estén afiliadas al sistema de seguridad social como aportantes”. 4.2.3 Fallo de segunda instancia La Sala Laboral del H. Tribunal Superior de Cartagena, mediante providencia del 22 de noviembre de 2005, revoca el fallo de primera instancia y en su lugar niega a las señoras Itsa Guevara y Guevara de Itza la protección de sus derechos a la salud y a la vida digna, en razón de que la actora no demostró la dependencia económica de su madre y su condición de persona soltera y sin hijos. En esos términos, la Sentencia concluye que la señora Francisca Guevara de Itza no tiene la condición de beneficiaria de su hija y por tanto no puede ser vinculada al servicio de salud, que le corresponde garantizar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Respecto de las previsiones de la Ley 972 de 2005, a cuyo tenor ninguna de las entidades que conforman el Sistema de Seguridad Social en Salud, bajo ningún pretexto, pueden negarse a asistir a personas afectadas con enfermedades catastróficas, considera que corresponde a la entidad territorial correspondiente y no a las accionadas, garantizarle a la señora Francisca Guevara de Itza la atención que requiere. 5. Trámite en sede de Revisión 5.1 Acumulación La Sala Octava de Revisión, mediante providencia emitida el 5 de junio de 2006, considerando que los expedientes estudiados en esta providencia coinciden en los hechos y el derecho fundamental vulnerado, resolvió acumular el expediente T-1.316.431 al expediente T-1.302.640 para ser fallados conjuntamente. 5.2 Práctica de pruebas y medida provisional 5.2.1 Esta Sala, mediante providencia del 22 de junio de 2006 i) ordenó al Ministerio de Educación Nacional remitir las Resoluciones, los Acuerdos y en general la normatividad expedida de conformidad al parágrafo 1° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en especial los Acuerdos Números 01 de 1996, 04 y 13 de 2004, emitidos por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y ii) dispuso que el Fondo accionado remitiría, dentro del mismo término, los Acuerdos y las Resoluciones adoptadas en cumplimiento de la Sentencia T-015 de 2006. Luego de varios requerimientos, el señor Vicepresidente de Fondo de Prestaciones- Fiduprevisora S.A. remitió a la Secretaría General de esta Corte la documentación solicitada. 5.2.2 El 22 de junio de 2006, en consideración a la suspensión de términos decretada para mejor proveer y dada la gravedad de las patologías que afectan a las progenitoras de las accionantes, esta Sala ordenó a las accionadas, Unión Temporal del Norte y COSMITET Medinorte Ltda, continuar prestando la atención médica que requieren las señoras Ana Sofía López de Restrepo y Francisca Guevara de Itza, hasta que esta Sala disponga lo contrario. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las anteriores providencias, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento de los autos de 24 de marzo y 6 de abril de 2006, expedidos por la Salas de Selección de Tutelas Número Tres y Cuatro de esta Corporación respectivamente. 2. Problema jurídico planteado Corresponde a esta Corte determinar si el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria La Previsora S.A., COSMITET LTDA y la Unión Temporal del Norte vulneran a las señoras Adiela Restrepo López y Dolores Rosa Itza Guevara y a sus progenitoras sus derechos fundamentales, porque excluyeron a estas últimas del servicio de salud, sin perjuicio de sus graves patologías y su avanzada edad. Ahora bien, los jueces de instancia niegan la protección, en cuanto las entidades accionadas dan cumplimiento a la regulación en materia de beneficiarios del servicio de salud, expedida por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a cuyo tenor cuando los docentes contraen matrimonio o tienen descendencia sus padres pierden el derecho a la prestación en salud. Es cierto, igualmente, que en el curso de las acciones de tutela que se revisan, el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en acatamiento de la Sentencia T-015 de 2006 emitida por la Sala Tercera de Revisión –como más adelante se explica-, reglamentó la inclusión al servicio de salud de los padres de los educadores afiliados a la entidad y fijó las tarifas para el efecto. De manera que esta Sala habrá de resolver si las accionadas vulneran los derechos fundamentales de las accionantes y de sus progenitoras a la salud, a la vida y a la protección debida a las personas de la tercera edad y así mismo determinar si los mismos fueron restablecidos, pero, previamente, dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, se requiere precisar la procedencia de la acción, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Carta Política y 6° del Decreto 2591 de 1991. 3. Procedencia de la acción El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces el restablecimiento inmediato de sus derechos constitucionales fundamentales, mediante un procedimiento breve y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, cualquiera fuere la autoridad pública que los amenace o vulnere. Ahora bien, esta Corte se ha referido al carácter fundamental del derecho a la salud y a la procedencia de la acción de tutela para restablecerlo y ha compelido a las entidades públicas y privadas prestadoras del servicio a asumir “el papel que les está dado cumplir en la realización del Estado social de derecho”, prestando un “servicio integral de calidad, transparente y efectivo”[1]. Señala la jurisprudencia constitucional, que si bien en un principio “se dijo que el derecho a la salud no era por sí mismo un derecho fundamental y que únicamente sería protegido en sede de tutela cuando pudiera mostrarse su estrecha conexión con el derecho a la vida”, hoy puede afirmarse que el derecho a la salud es en sí mismo fundamental. Sobre el particular esta Corte ha sostenido: “Así las cosas, se puede considerar que el derecho a la salud es un derecho fundamental cuya efectiva realización depende, como suele suceder con otros muchos derechos fundamentales, de condiciones jurídicas, económicas y fácticas, así como de las circunstancias del caso concreto. Esto no implica, sin embargo, que deje de ser por ello un derecho fundamental y que no pueda gozar de la debida protección por vía de tutela, como sucede también con los demás derechos fundamentales. Ahora bien, el Estado tiene un amplio margen para decidir la forma como habrá de proteger el derecho fundamental a la salud y en este sentido, tal como lo señala el artículo 49 de la Constitución Nacional, "Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación del servicio de salud a los habitantes [y] (...) establecer las políticas de prestación de servicio de salud por entidades privadas y ejercer su vigilancia y control." Esta facultad que la Constitución le otorga de manera amplia a las instituciones estatales y a los particulares comprometidos con la garantía de prestación del servicio de salud está íntimamente conectada con la realización misma del Estado social de derecho y de todos los propósitos que se derivan del artículo 2º de la Constitución. Por tal razón, no puede derivar, en un servicio ‘pro forma’ que se presta tan solo porque así lo exige una disposición determinada, sea ella constitucional, legal o reglamentaria, pero que en el menor descuido da paso a alegar excusas de tipo formal para dejar de prestarse. O lo que es aún peor: ofrecerse solo cuando se ha puesto en marcha la actividad judicial promovida precisamente ante la falta de prestación del servicio. La adecuada y eficiente prestación del servicio de salud tiene que convertirse en un propósito real de la acción estatal y de los particulares que presten este servicio, orientada a brindar a las personas condiciones apropiadas para llevar una vida digna y de calidad. En este orden de ideas, se hace imprescindible que las entidades prestadoras del servicio público de salud - privadas o públicas - se convenzan del papel que les está dado cumplir en la realización del Estado social de derecho y ofrezcan no sólo un servicio porque así lo disponen las normas y mientras no aparezca una excusa para dejar de prestarlo, sino que en realidad se propongan prestar un servicio integral de calidad, transparente y efectivo[2]”. Indica esta Corte, además, que la seguridad social no es simplemente un servicio público, sino principalmente el mecanismo establecido en el ordenamiento para garantizar a los asociados el derecho de gozar del más alto nivel de salud posible, toda vez que “la realización del derecho a la vida en condiciones dignas depende [en gran medida] del mantenimiento del máximo nivel de salud física, mental y sensorial, el cual resulta posible a través de la prestación de la seguridad social”[3]. De manera que las acciones de tutela que se revisan, instauradas por las señoras Adiela Restrepo López y Dolores Itza Guevara son procedentes, porque corresponde al juez constitucional restablecer el derecho a la salud de los asociados, cualquiera fuere la autoridad que los vulnere o amenace y, en ambos casos, las accionantes abogan por la atención en salud de sus progenitoras, de avanzada edad y afectadas con graves patologías. 4. Consideraciones preliminares. Reiteración de jurisprudencia 4.1 Reserva legal en materia de seguridad social. Concepto y alcances La Declaración Americana de los Derechos del Hombre preceptúa “que los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático” y la Convención Americana[4] obliga a los Estados partes “ adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. También el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales[5] impone a los Estados Parte la obligación de “adoptar, con arreglo a los procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter”. Vale precisar que el artículo 48 constitucional dispone que el servicio público de la seguridad social “se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado”, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, “en los términos que establezca la ley”; quiere decir entonces que la Carta Política, previo el señalamiento de los principios a los que se sujetará la regulación, asigna al legislador el desarrollo del derecho a la seguridad social –se destaca-. Señala la jurisprudencia de esta Corte, al respecto, que el legislador ostenta amplia potestad de configuración en materia de seguridad social “pues la Constitución ha conferido al Congreso una gran libertad para que defina el alcance de estos derechos y concrete los mecanismos institucionales y los procedimientos para su realización efectiva”[6]. “(..) en el Estado Social de Derecho es lógico que la regulación de los derechos y las libertades públicas esté en cabeza del Congreso de la República, puesto que su protección supone que los actos estatales que los afecten estén rodeados de un conjunto de garantías mínimas, entre ellas la relacionada con la necesidad de que cualquier limitación o restricción se establezca por medio de una ley adoptada por el poder legislativo como expresión de la voluntad popular. Es claro, que este procedimiento le imprime seguridad, publicidad y transparencia a las decisiones adoptadas en esta materia por el legislador, las que en todo caso no están exentas de los controles establecidos en la Constitución a fin de proteger los derechos humanos”[7] Así las cosas, es claro que la delimitación de la prestación del servicio de seguridad social entendida como la determinación de sus “elementos básicos”, es decir de aquellos que por guardar relación con su existencia se confunden con el derecho mismo, está dotada de reserva legal, en todos los casos, cualquiera fuere su ámbito de su aplicación y las particularidades del servicio. Compete al legislador en consecuencia “determinar los elementos estructurales del sistema, tales como (i) concretar los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, (ii) regular el servicio, (iii) autorizar o no su prestación por particulares, (iv) fijar las competencias de la Nación y de las entidades territoriales, (v) determinar el monto de los aportes y (vi) señalar los componentes de la atención básica que será obligatoria y gratuita, entre otros” [8] -negrilla fuera del texto-. Quiere decir, entonces, que la determinación de las condiciones de afiliado, cotizante, beneficiario o vinculado al Sistema de Seguridad Social en salud es asunto que habrá de establecer el legislador, en cuanto órgano representativo de la voluntad popular, encargado de desarrollar los derechos y deberes constitucionales y hacer posible la prestación de los servicios públicos, para lo cual habrá de fijar los requisitos de ingreso al sistema, determinar los costos, establecer el alcances de los beneficios y fijar las condiciones de exclusión “pues la Constitución ha conferido al Congreso una gran libertad para que defina el alcance de estos derechos y concrete los mecanismos institucionales y los procedimientos para su realización efectiva[9]”. Sobre la cláusula general de competencia, en materia legislativa, señala la jurisprudencia constitucional. “La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular, en virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte de una colectividad tienen como único origen legítimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad”[10] No obstante, el ejercicio de las competencias legislativas en materia de regulación de la seguridad social no significa que el desarrollo de los derechos prestacionales pueda desconocer los principios y valores constitucionales, como tampoco el bloque de constitucionalidad en materia de derechos humanos[11], habida cuenta que, sin perjuicio de su amplia potestad de configuración, al Congreso de la República le compete, muy especialmente, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los derechos y deberes establecidos en la Carta. Señala la jurisprudencia constitucional, a manera de ejemplo, que el legislador no podría hacer optativa la afiliación a la seguridad social, porque esto desconocería que “según la Constitución, la seguridad social es un derecho irrenunciable y un servicio público de carácter obligatorio (CP art. 48)” y que tampoco en el desarrollo de los derechos prestacionales podría recurrirse a “criterios de diferenciación sospechosos o potencialmente discriminatorios[12]”. Ahora bien, el principio de progresividad, como pasa a explicarse, se erige en una pauta determinante en materia de regulación del derecho a la seguridad salud, comoquiera que las autoridades públicas están en el deber de avanzar, atendiendo las posibilidades legales y fácticas del momento, en la conformación de un orden económico y social justo –artículos 1 y 2° C.P.-. 4.2 Principio de no regresión en materia de seguridad social Señala el artículo 2° de la Carta Política, entre los fines esenciales del Estado, la promoción de la prosperidad general y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, entre ellos el acceso de todas las personas a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, mediante la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social, en la forma que determine la ley –artículos 49 y 48 C.P.-. Dispone el artículo 46 constitucional, además, que el Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria, estableciendo a su favor “seguridad social integral” y subsidios en caso de indigencia. Además el artículo 43 del mismo ordenamiento prevé un apoyo especial para la mujer cabeza de familia. El deber de desarrollo progresivo de los derechos económicos sociales y culturales, para alcanzar el más alto nivel posible de protección, asistencia e integración a la vida activa y comunitaria de las personas de la tercera edad, atendiendo el grado de desarrollo del Estado parte y el máximo de sus recursos disponibles, se considera esencial en el Sistema de los derechos humanos, dada su relación con el goce de los derechos civiles y políticos. Disponen al respecto el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[13] y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Protocolo de San Salvador”[14]: “Los Estados Partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo”. Sobre el desarrollo del deber de realizar progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, considera la jurisprudencia constitucional: “Este artículo consagra entonces la obligación esencial que adquieren los Estados en relación con estos derechos, a saber, el llamado deber de realizar progresivamente la plena efectividad de estos derechos. Para ello la norma retoma lo esencial del artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales de las Naciones Unidas. Ahora bien, este deber de realización progresiva ha sido objeto de importantes desarrollos doctrinales que conviene tener en cuenta, con el fin de precisar el alcance de las obligaciones que está adquiriendo el Estado colombiano conforme al presente convenio. Por ello la Corte se referirá a la doctrina internacional más autorizada en la materia, la cual está contenida, de un lado, en los diversos informes oficiales elaborados por el Relator y por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas[15], y de otro lado, en los llamados “Principios de Limburgo”, adoptados por unos expertos en la materia reunidos en Maastrich, Holanda, en junio de 1986, y que constituyen la interpretación académica más respetada sobre el sentido y la aplicación de las normas internacionales sobre derechos económicos, sociales y culturales[16]”.[17] Esta Corte, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el parágrafo 3 del artículo 24 del Decreto ley 1795 de 2000[18], consideró que “sin perjuicio de la finalidad legítima de proteger la viabilidad financiera de los regímenes especiales de seguridad social en salud, reduciendo el conjunto de beneficiarios”, la exclusión de quienes tenían asegurada la protección constitucional, sin garantizar el cubrimiento de la prestación constituye en sí misma “un retroceso en la garantía del derecho a la salud”, pues personas que tenían asegurada una protección de ese derecho constitucional, quedan entonces excluidas del sistema”, sin que se garantice el cubrimiento de la prestación. En armonía con lo expuesto y como resultado del control de constitucionalidad propio de las disposiciones que comportan un retroceso en el desarrollo de los derechos a que se hace mención, esta Corte declaró exequible el parágrafo 3 del artículo 24 del citado decreto, siempre que los padres del oficial o suboficial que dejó de ser miembro activo de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional, “[continúen] siendo beneficiarios (..)” i) “siempre y cuando estos oficiales hayan ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de los decretos 1211 del 8 de junio de 1990 y 096 del 11 de enero de 1989 respectivamente” y ii) “sus padres demuestren que no tienen la posibilidad de ser beneficiarios de ningún otro sistema de seguridad social en salud”. Destaca la providencia que “un grupo social, que ya era beneficiario de un sistema especial de seguridad social en salud” no puede dejar de serlo, a menos que la ley “garantice que esas personas queden cubiertas por otro sistema de seguridad social en salud”, habida cuenta que “el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto[19]. Quiere decir entonces que, sin perjuicio de la amplia potestad legislativa en materia de configuración del Sistema de Seguridad Social en la materia, una vez alcanzado determinado nivel de protección, la facultad de regulación, asignada al Congreso de la República, se circunscribe al desarrollo progresivo del nivel alcanzado, de conformidad con las previsiones constitucionales y los tratados internacionales ratificados por el Congreso -como quedó explicado-, artículos 1°, 2°, 13, 48, 49, 93 y 94 C.P.-. 4.3 Regímenes especiales de Salud El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptúa del sistema integral de seguridad social, “contenido en la presente ley” i) a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ii) al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la disposición, iii) a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas; iv) a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración; v) a los trabajadores de las empresas incursas en concordato preventivo o obligatorio y que al entrar a regir la ley habían pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, mientras dure el respectivo concordato y v) a los servidores públicos y pensionados de la Empresa Colombiana de Petróleos –se destaca-. Considera esta Corte, al respecto, que circunstancias especiales, como viene a serlo la necesidad de proteger los beneficios obtenidos por los trabajadores “gracias a sus reivindicaciones laborales”, le permiten al legislador “diseñar regímenes especiales para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y no resulten discriminatorios.[20]”. Señala la decisión, que se trae a colación: "La Carta Política no establece diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario, consagra la especial protección de las pensiones y de las personas de la tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes especiales para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y no resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un determinado sector de trabajadores. El respeto por los derechos adquiridos reviste aún mayor fuerza en tratándose de derechos laborales, pues el trabajo y la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos constitucional y legalmente protegidos en el régimen general. Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.” Quiere decir entonces que los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, gozan de un régimen prestacional especial, diferente del que disfrutan los afiliados al previsto en la Ley 100 de 1993, en cuanto aquel comporta mayores beneficios que el régimen de seguridad social integral. Prerrogativas alcanzadas a manera de reivindicaciones laborales, que la Carta Constitucional ampara y las autoridades públicas están obligadas a garantizar. 4.3.1 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Dispone el artículo 4° de la Ley 91 de 1989[21] que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley (…) y de los que se vinculen con posteridad a ella”. Prevé la disposición la afiliación automática “de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente ley” y advierte sobre la imposibilidad de imponer a los mismos “renuncias a los riesgos ya asumidos por las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos”. El artículo 5° de la Ley 91 de 1989 relaciona, entre los objetivos del citado Fondo, el de “[g]arantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparte el Consejo Directivo del Fondo”; el artículo 10 concede a la Nación plazos para cancelarle al Fondo la deuda a su cargo, “de tal manera que al final de los diez años la deuda se encuentre completamente saldada” y el parágrafo 1°, del numeral 4°, del artículo 15 de la misma normatividad dispone que “[e]l Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, cuando su situación financiera lo permita, podrá extender los servicios asistenciales a las familias de los docentes de acuerdo con la reglamentación que se expida[22].” Cabe precisar, además, que en vigencia de la Carta Constitucional de 1986 correspondió al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entre otras, la función de fijar “las políticas generales de administración e inversión de los recursos” destinados a la asistencia en salud de sus afiliados, “velando siempre por su seguridad, adecuado manejo y óptimo rendimiento” y por el cumplimiento y el correcto desarrollo de los objetivos de la entidad. Dispuso el artículo 7° de la Ley 91 en comento, además, que el Fondo creado por la misma determinaría, “el orden de prioridad conforme al cual serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo, de tal manera que garantice una distribución equitativa de los recursos[23]”. Es decir que la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y le asignó funciones al amparo de la Constitución entonces vigente, incompatibles con la Carta Política actual, si se considera que “la Constitución no sólo autoriza sino que exige una importante intervención estatal y gubernamental, pues si bien permite la prestación de los servicios públicos por los particulares y las comunidades, ordena que el Estado mantenga la regulación, el control y la vigilancia de los mismos. Este es el caso de la prestación del servició público de salud[24]”. Señala al respecto la providencia en cita: “Específicamente en relación con la seguridad social en salud, la Constitución ratifica que es un servicio público a cargo del Estado, el cual debe organizar, dirigir y reglamentar su prestación. El artículo 49 afirma que “se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”. Así entonces, la intervención estatal sobre la salud tiene un...