Sentencia T-416 de 2021

T-416-21 Sentencia T-416/21 ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Improcedencia por cuanto no se observa una afectación directa sobre las comunidades étnicas (i) no existe evidencia razonable de la afectación directa, actual y diferenciada que dichas decisiones habrían tenido en las comunidades accionantes; (ii) la inclusión de la formulación de la política pública de género y la creación de las escuelas de formación en el Plan Municipal de Desarrollo, así como la firma del convenio de asociación No. 064 de 2021, son medidas de carácter general y, por último, (iii) las decisiones son razonables en el marco de la amplia configuración del alcalde municipal en esta materia. ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Reglas de procedencia DERECHO A LA PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAMENTE DIFERENCIADAS-Garantía de participación activa y efectiva CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa/CONSULTA PREVIA-Derecho complejo que concreta los principios de democracia participativa, autodeterminación y autonomía de los pueblos y justicia ambiental DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Afectación directa de las comunidades étnicas DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Reiteración de jurisprudencia POLITICA PUBLICA-Concepto/POLITICA PUBLICA-Etapas/POLITICA PUBLICA-Diseño/POLITICA PUBLICA-Implementación POLITICAS PUBLICAS-Ámbitos de la actividad estatal/POLITICA PUBLICA-Condiciones que debe reunir La Corte Constitucional ha reiterado que la administración, en sus distintos niveles, cuenta con amplio margen de configuración para formular políticas públicas. PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL-Reglas especiales de aplicación (…) el modelo de planeación de las políticas públicas previsto por la Constitución Política “pretende ser global, es decir, abarcar todas las esferas del actuar institucional del Estado, tanto a nivel nacional como territorial”. POLITICA PUBLICA-Condiciones básicas a la luz de la Constitución Política/PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL-Participación en la formulación, aplicación y evaluación de planes de desarrollo municipal Solo de manera excepcional, la participación de las comunidades étnicas en relación con políticas públicas se deberá garantizar mediante consulta previa, siempre que se acredite la existencia de una afectación directa. CONTRATACION ESTATAL-Finalidades LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CONTRATACION ESTATAL-Jurisprudencia constitucional CONTRATACION ESTATAL-Principios que la rigen/DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA-Límites AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONTRATACION ESTATAL-Contenido/AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONTRATACION ESTATAL-Alcance Referencia: Expediente T-8.225.948 Acción de tutela interpuesta por Licie Ardeisin Ul Julicue, Hermelinda Dauqui Trompeta y Anamaría Ramos Trochez, en calidad de autoridades ancestrales Neehwe’sx de los “resguardos de Toribío, Tacueyó y San Francisco”, en contra de la Alcaldía Municipal de Toribío, Cauca Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de tutela de 21 de abril de 2021, proferido por la Jueza Promiscua Municipal de Toribío, Cauca, en el presente asunto. I. ANTECEDENTES 1. Síntesis del caso. El 8 de abril de 2021, Licie Ardeisin Ul Julicue, Hermelinda Dauqui Trompeta y Anamaría Ramos Trochez, en calidad de autoridades ancestrales Neehwe’sx de los “resguardos de Toribío, Tacueyó y San Francisco” (en adelante, las accionantes o las autoridades indígenas), interpusieron acción de tutela en contra de la Alcaldía Municipal de Toribío, Cauca, (en adelante, la accionada o la Alcaldía Municipal)[1]. En su solicitud de amparo, manifestaron que esta entidad desconoció el derecho a la consulta previa al (i) incluir la formulación de la política pública de género y la creación de escuelas de formación en el eje “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable” del Plan Municipal de Desarrollo, así como (ii) suscribir el convenio de asociación No. 064 de 2021 con World Vision Internacional, sin consultar a las comunidades indígenas[2]. Con tales actuaciones, las autoridades indígenas señalaron que la “actual administración ha desconocido los derechos y la autonomía de las comunidades indígenas”[3]. Por lo anterior, solicitaron que se ordene a la Alcaldía Municipal que lleve a cabo “proceso de consulta con las autoridades Neehwe’sx, antes de desarrollar proyectos que afecten directamente a comunidades indígenas”[4]. 2. Caracterización del municipio de Toribío. El municipio de Toribío se ubica en el nororiente del departamento del Cauca. En total, cuenta con una población de 34.758 habitantes, que, de acuerdo con la información de la Alcaldía Municipal, se reconoce en un 96.1% como indígena nasa[5]. El restante 4,9% de la población se identifica, a su vez, “como mestiza o como parte de otros pueblos indígenas, principalmente guambianos”[6]. En este municipio existen tres resguardos indígenas –Toribío, Tacueyó y San Francisco–, los cuales tienen “personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa”[7]. Estos resguardos forman parte del “Proyecto Nasa”, entidad de derecho público constituida de conformidad con lo previsto por el Decreto 1088 de 1993[8]. El Proyecto Nasa adoptó el “Plan de Vida”, que, de acuerdo con las accionantes, “es un mandato comunitario (…) que permite precisar las creencias, conocimientos, experiencias y sueños de [la] comunidad”[9]. En el marco del referido Plan de Vida, el Proyecto Nasa, “desde el mes de junio del año 2020, viene ejecutando el proyecto ‘Empoderamiento económico y político de las mujeres indígenas nasas del municipio de Toribío, Cauca’”[10]. Por último, Toribío está representado legalmente por Silvio Valencia Lemus (en adelante, el alcalde municipal)[11], quien fue elegido con 5.510 votos y el aval del Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U)[12]. 3. Plan Municipal de Desarrollo de Toribío. Mediante Decreto 054 de 2020, el alcalde municipal adoptó el Plan Municipal de Desarrollo 2020-2023 “Construyendo Unidos Desarrollo Social y Vida Digna” (en adelante, PMD)[13]. Esto, en ejecución del plan de gobierno “presentado al inscribirse como candidato a la contienda electoral”[14] del 27 de octubre de 2019. El PMD se organiza en los siguientes cuatro “ejes estratégicos”: (i) “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable”; (ii) “construyendo paz a partir del fortalecimiento de la educación, la cultura y el deporte en el territorio”; (iii) “justicia, participación ciudadana, modernización, fortalecimiento institucional y transparencia” y, por último, (iv) “construyendo desarrollo territorial organizado y sostenible”[15]. Dentro del primer eje estratégico, la Alcaldía Municipal incluyó el programa “Protección integral a la mujer y a la población LGTBI”, en el cual fijó, entre otras, dos metas de este proyecto[16]: (i) la “formulación de la política pública”[17] de género y (ii) la creación de “escuelas de formación”[18]. Por lo demás, el alcalde municipal incluyó el “Plan de Vida” del Proyecto Nasa como anexo al PMD[19]. 4. Convenio de asociación celebrado entre la Alcaldía Municipal y World Vision Internacional. El 24 de febrero de 2021, ambas partes suscribieron el convenio de asociación No. 064 de 2021 (en adelante, el convenio de asociación), con el objeto de “aunar esfuerzos para la formulación de la política pública de género y la creación de [la] escuela de emprendimiento político y económico de las mujeres del municipio”[20]. El convenio de asociación estipula dos grupos de actividades a cargo del contratista. De un lado, la formulación de la política pública de género, que comprende: (i) el análisis de “la situación de género en el municipio (diagnóstico participativo/revisión documental)”; (ii) la “formulación (construcción participativa)”; (iii) la escritura del documento para la construcción de la política pública de género[21], así como (iv) la socialización y el lanzamiento del mismo. De otro lado, el diseño de las actividades de “formación a formadores”, para la creación de la escuela de emprendimiento, mediante “siete (7) encuentros en temas de género, prevención y atención de violencias basadas en género”[22]. El convenio de asociación se ejecuta entre el 4 de marzo y el 30 de diciembre de 2021[23]. 5. Primera petición ante la Alcaldía Municipal. El 25 de febrero de 2021, en ejercicio de su derecho de petición, las accionantes solicitaron a la Alcaldía Municipal información “completa y detallada de la política pública de género que pretende implementar la Alcaldía Municipal de Toribío”[24]. Esto, dado que la accionada “ha anunciado una política de género con una entidad internacional cristiana”[25], lo que representa “una preocupación para las autoridades de Plan de Vida Proyecto Nasa”[26]. En concreto, afirmaron que World Vision Internacional es “una entidad externa con ideologías diferentes, [lo cual] desconoce las necesidades que se buscan para el fortalecimiento del gobierno propio y el ser mujer Nasa”[27]. Por último, reiteraron a la Alcaldía Municipal que “la consulta previa es un trámite obligatorio que debe ejecutarse de acuerdo con los usos y costumbres de cada etnia, cada vez que se pretenda tomar decisiones que afecten a las comunidades”[28]. 6. Respuesta de la Alcaldía Municipal. Por medio de oficio de 3 de marzo de 2021, el alcalde municipal de Toribío contestó la referida petición. Manifestó que, para la implementación del primer eje estratégico del PMD y, en particular, del programa de protección integral a la mujer y a la población LGTBI, optó por “la inclusión del enfoque de género en las acciones de la administración municipal”[29]. Para la formulación de la referida política pública, suscribió “un convenio con una ONG de amplio recorrido y experiencia en la protección integral de NNAJ, familias y comunidades en situación de vulnerabilidad”[30]. Por lo demás, informó que, “dentro del cronograma de actividades tendientes a la formulación de esta política pública, se ha considerado realizar una reunión de socialización con las autoridades ancestrales de este municipio, para dar a conocer el paso a paso que nos lleve a construir mancomunadamente (con respeto del enfoque diferencial étnico para la población indígena que habita en este territorio) estas acciones de intervención conjunta”[31]. 7. Segunda petición y respuesta de la Alcaldía Municipal. El 26 de marzo de 2021, en ejercicio de su derecho de petición, las accionantes solicitaron a la Alcaldía Municipal “copia del proceso de contratación de la política pública de género en el municipio de Toribío, Cauca, que se pretende desarrollar con la organización World Vision Internacional”[32]. Por su parte, por medio de oficio de 27 de marzo de 2021, el alcalde municipal de Toribío anexó “copia digital del proceso de contratación de la política pública de género en el municipio de Toribío, Cauca, Nro. 064 de 2021”[33]. 8. Solicitud de tutela. El 8 de abril de 2021, las accionantes solicitaron a la Jueza Promiscua Municipal de Toribío ordenar a la Alcaldía Municipal que “se realice el debido proceso de consulta con las autoridades Neehwe’sx, antes de desarrollar proyectos que afecten directamente a comunidades indígenas”[34]. En su opinión, “el proceso de formulación de la política pública de mujer en nuestro territorio debe respetar nuestras formas de construcción comunitaria según el derecho propio, cumpliendo las etapas y mecanismos que establece el plan de vida, y en el caso de la inserción de una ONG extranjera como es el caso actual, se debe agotar necesariamente la consulta previa”[35]. En criterio de las accionantes, el derecho a la consulta previa fue desconocido por la administración municipal al (i) incluir la formulación de la política pública de género y la creación de escuelas de formación en el eje “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable” del Plan Municipal de Desarrollo, así como (ii) suscribir el convenio de asociación No. 064 de 2021 con World Vision Internacional, sin consultar a las comunidades indígenas. 9. Respuesta de la entidad accionada. Mediante escrito de 12 de abril de 2021, el alcalde municipal de Toribío solicitó que la tutela fuera declarada “improcedente”. Esto, con base en cuatro razones principales: 9.1. Las acciones que adelanta la administración de Toribío corresponden al plan de gobierno que registró el Alcalde Municipal. La elección de Silvio Valencia Lemus correspondió al ejercicio del “voto programático”[36], que “obliga a los gobernantes a convertir sus propuestas de campaña o programas de gobierno en Planes de Desarrollo”[37]. El alcalde municipal propuso en su plan de gobierno “el apoyo integral a las mujeres en el marco de la defensa de sus derechos, la protección y la restitución de los mismos”[38], lo cual dio lugar a la inclusión en el PMD del eje “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable”. Dentro de este eje, el programa “Protección integral a la mujer y a la población LGTBI” comprende “como meta para esta vigencia, la formulación de una política pública de mujer y género, amplia e incluyente”[39], para la población indígena y no indígena del municipio. Para la construcción de este programa, la administración suscribió el referido “convenio de asociación No. 064 con la ONG World Vision”. En estos términos, “todos los programas, proyectos y acciones adelantadas por la administración municipal obedecen a la ejecución del [PMD] en cumplimiento de lo propuesto en la campaña electoral”[40], en ejercicio del “principio de su autonomía administrativa”[41]. 9.2. La administración municipal garantizó la participación de la población indígena y no indígena en la construcción del programa de mujer y género del PMD. El PMD fue “producto de un ejercicio de participación de más de mil ochocientas personas de las 66 veredas y 7 barrios del municipio de Toribío, en 10 talleres comunitarios convocados por diversos medios y contando con la presencia activa del consejo territorial de planeación”[42]. En dichos talleres, los ciudadanos construyeron la “matriz de necesidades” para el programa de “Protección integral a la mujer y a la población LGTBI”, lo que “permitió realizar el análisis de las necesidades más sentidas de la comunidad, entre ellas, la urgencia de adoptar acciones a favor de los derechos de las mujeres”[43]. En contraste, destacó que las autoridades indígenas “no se hicieron participes”[44] de la construcción del PMD, así como han omitido “el deber de participar en diferentes espacios convocados por la administración”[45]. Por lo demás, señaló que la Alcaldía Municipal envió “invitaciones para la participación en los espacios de socialización” del convenio de asociación a las autoridades indígenas, pero “estos no asistieron al espacio”[46]. 9.3. La población objetivo de la política pública de género de Toribío es la totalidad de los habitantes del municipio. La política de género del municipio, en fase de formulación y construida a partir del PMD, estará “enfocada a atender las necesidades de las mujeres indígenas y no indígenas que fueron identificadas”[47] en el proceso de participación ciudadana descrito. Esto, con “la cooperación de diferentes sectores bajo el principio de la corresponsabilidad y a través de un trabajo intersectorial”[48]. Por consiguiente, el convenio de asociación suscrito entre la Alcaldía Municipal y World Vision Internacional no sustituye ni interfiere las iniciativas propias de las autoridades indígenas y, en particular, “no es excluyente del proyecto de empoderamiento económico y político de las mujeres indígenas Nasas que adelantan las autoridades ancestrales Neehwe’sx”[49]. 9.4. La Alcaldía Municipal consultó al Ministerio del Interior acerca de la viabilidad de adelantar consulta previa para suscribir el convenio de asociación. El municipio ofició a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior para verificar si el convenio de asociación suscrito entre la Alcaldía Municipal y World Vision Internacional debía ser objeto de consulta previa. Al respecto, la Autoridad Nacional de Consulta Previa descartó la procedencia de la consulta previa para la referida iniciativa. Esto, al señalar que “se trata de una política pública de impacto general, como lo es la [de] mujer y género, en ningún caso, sobre alguna de las comunidades o grupos señalados”[50]. 10. Sentencia de única instancia. El 21 de abril de 2021, la Jueza Promiscua Municipal de Toribío denegó el amparo solicitado por las accionantes, al concluir que no satisfacía el requisito de subsidiariedad. Al respecto, resaltó que el asunto sub judice es “una situación que no corresponde resolver al juez de tutela, ya que tal situación debe ser objeto de controversia ante la vía judicial ordinaria administrativa, toda vez que existe un acto administrativo que goza de una presunción de legalidad”[51]. Asimismo, descartó la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, pues “no hay suficiente prueba que indique que las actuaciones del accionado resulten arbitrarias, ilegales o contrarias a derecho, tal y como se desprende de lo expuesto al momento de dar respuesta a la presente acción, así como de los elementos materiales probatorios aportados con la misma”[52]. En consecuencia, concluyó que “la acción de tutela se torna improcedente”[53]. Las accionantes no impugnaron esta decisión. 11. Selección del expediente por la Corte Constitucional. Mediante auto de 19 de julio de 2021, la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de la Corte Constitucional seleccionó el expediente T-8.225.948. Por sorteo, la revisión del mismo le correspondió a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera. 12. Primer auto de pruebas. Mediante el auto de 23 de agosto de 2021, la magistrada sustanciadora decretó la práctica de pruebas, con el fin de allegar al proceso los elementos necesarios para decidir este caso. En particular, solicitó información relacionada con (i) la determinación de la afectación directa alegada por las comunidades[54]; (ii) la legitimación por activa de las accionantes[55]; (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales ordinarios para controvertir la decisión de la administración[56]; (iv) la participación de las comunidades en la formulación de la política de género del municipio[57]; (v) el objeto y el estado del convenio de asociación[58] y, por último, (vi) el concepto de la Autoridad Nacional de Consulta Previa sobre el convenio de asociación[59]. 13. Respuestas al auto de pruebas. Por medio de oficios de 17 y 27 de septiembre, así como de 28 de octubre de 2021, la Secretaría General de la Corte Constitucional comunicó al despacho de la magistrada sustanciadora que, vencido el término probatorio, se recibieron los siguientes informes: Respuesta de las autoridades indígenas[60] 1. La administración municipal desconoce el Plan de Vida del Pueblo Nasa. En su criterio, “podría presentarse una vulneración directa a las comunidades”, porque la administración municipal podría “establecer políticas municipales que desconozcan que el 97% de la población es indígena con autoridades legítimas y organizadas con un Plan de Vida que considera a la mujer desde la cosmovisión Nasa como dadora de vida, que comprende el seno de la madre tierra y que simboliza la cohesión social, como parte integral de la familia nasa”[61]. 2. La accionada no puede desconocer que la mayoría de la población de Toribío es indígena nasa, ni que el municipio “se traslapa en el 99% de su territorio con los resguardos indígenas”. En particular, insistieron en que “el municipio tiene características especiales y se diferencia de los demás municipios por conservar el carácter de especial en su población, territorio, al igual que al conservar la calidad de resguardos otorgados mediante Títulos Coloniales, donde existe una autonomía y una autoridad de gobierno propio”. 3. La comunidad no ha recibido invitaciones de la Alcaldía Municipal. Al respecto, señalaron que no basta “con una simple invitación o notificación”, por cuanto “la consulta previa debe ser activa y efectiva, debe articularse con las autoridades Neehwe’sx”. Esto, de forma que las autoridades “puedan tomar decisiones que aporten al desarrollo de sus comunidades”[62]. Por último, manifestaron que “no se las ha convocado en la debida forma para la articulación de políticas públicas” en el Consejo Territorial de Planeación. Respuesta de la Alcaldía Municipal 1. El proyecto de formulación de la política pública de género y la escuela de emprendimiento político y económico tiene como destinatarios a la totalidad de la población del municipio. La población objetivo del proyecto “son todos los hombres, mujeres y población LGTBI+Q que habitan en el territorio” de Toribío, a saber, personas indígenas y no indígenas. 2. La Alcaldía Municipal invitó a las autoridades indígenas a participar en la formulación de la política de género. La administración convocó a las autoridades indígenas para que asistieran a la socialización del convenio de asociación en dos oportunidades. Sin embargo, “no asistieron ni presentaron excusas por su inasistencia”. La jornada de socialización del convenio de asociación tuvo lugar el 24 de marzo de 2021, en la Casa de la Cultura del municipio. Asistieron 32 personas de distintos sectores sociales, de las cuales 7 se identificaron como indígenas[63]. Así las cosas, resaltó que llevó a cabo “la socialización del convenio con mujeres lideresas (juntas de acción comunal, reincorporadas, mujeres víctimas del conflicto armado, mujeres en situación de discapacidad, mujeres indígenas nasa, mujeres campesinas, mujeres concejales, artesanas, productoras, movimiento juvenil) con el fin de establecer los grupos focales, los grupos de ahorro y el equipo base para las 7 sesiones de capacitación entre mujeres y hombres”, indígenas y no indígenas. 3. La Alcaldía y las autoridades indígenas llegaron a un acuerdo para “el trabajo en unidad por las mujeres del municipio”. Después del fallo de tutela sub examine, el representante legal del Proyecto Nasa, “acompañado de algunas de las mujeres autoridades Neehwe’sx (…) y representantes del movimiento de mujer Nasa”, solicitaron una reunión con las autoridades del municipio, con el fin de “llegar a un acuerdo para el trabajo por las mujeres”. Esta reunión tuvo lugar en abril de 2021, en la cual “se acordó articular el trabajo entre Alcaldía Municipal, Proyecto Nasa (…), World Vision Internacional y la Cooperación Española ‘Almaciga’, con quien el Proyecto Nasa venía desarrollando el proyecto ‘Empoderamiento económico y político de las mujeres nasas”. El acuerdo fue formalizado en “una Tulpa (lugar sagrado para espacios de diálogo)”[64]. 4. La administración ha implementado el acuerdo al que llegó con las autoridades indígenas. El equipo base que se conformó en la Tulpa practicó “encuestas en todas las veredas de Toribío y centros poblados y World Vision realizó Grupos Focales y Entrevistas a los actores claves acordados”. Con posterioridad, en reunión conjunta con todos los actores involucrados, se acordó que “se realizaría presentación a la comunidad de los Diagnósticos de Violencias hacia las mujeres”, así como el “avance en las Propuestas de la Comunidad para la Formulación de la Política Pública de Género”. Esto, “con una metodología muy participativa donde la comunidad retroalimenta los diagnósticos y hace sus propuestas frente a los mismos”[65]. 5. El documento para la construcción de la política pública de género se está construyendo en articulación con el Proyecto Nasa y el Movimiento de Mujeres Hilando Pensamiento. Asimismo, el documento es “formulado de manera participativa con la comunidad de los tres resguardos del municipio y centros poblados”. Por consiguiente, indígenas y no indígenas están participando en la fase de formulación de la política pública de mujer y género, mediante “Encuentros Comunitarios en los 13 Bloques Veredales”[66]. Respuesta de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa[67] 1. El convenio de asociación suscrito entre la Alcaldía Municipal y World Vision Internacional no es una medida administrativa sujeta al desarrollo de consulta previa. Esto es así, por cuatro razones. Primero, del análisis del convenio “se evidencia que su finalidad esta enmarcada al desarrollo y fomento de actividades de política pública que tienen una aplicación a la comunidad del municipio de Toribío en general”, y no solo a la población indígena. Segundo, “no existe una limitación o imposición intolerable a los derechos de los colectivos étnicos, máxime cuando la ejecución del convenio deberá hacerse a partir de ejercicios de participación activa”. Tercero, el convenio “no refiere a la regulación de asuntos que conciernen únicamente a las comunidades étnicas y en consecuencia no repercuten en su identidad”. Cuarto, no es una medida “que reglamente prerrogativas relativas a las estructuras de organización, representación y autogobierno de las comunidades”. 2. La determinación de la procedencia de la consulta previa no puede examinarse en la fase de formulación. El proceso de formulación de una medida administrativa “no permite identificar posibles afectaciones directas, toda vez que es la medida administrativa en sí misma a través de su cuerpo normativo o de política pública la que produce efectos reales”. Por lo anterior, “para poder determinar la procedencia de la consulta previa para la política pública de género o la creación de la escuela de emprendimiento político y económico de las mujeres del municipio de Toribío, se deberá allegar el escrito de política consolidado y acto de creación de la escuela”, una vez adoptadas las medidas de implementación de las mismas. Respuesta del Consejo Superior de la Judicatura[68] El Consejo Superior de la Judicatura expidió la Circular PCSJ21-20 de 2021. Esta Circular determina el número de acciones de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad de actuaciones administrativas por no haberse agotado la consulta previa. Al respecto, informó que, de los 566 despachos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, 388 reportaron la información solicitada. De estos, 380 informaron “que no registran en su inventario este tipo de asuntos”. De los ocho despachos que registran este tipo de asuntos en su reparto, 2 han decretado medidas cautelares en los respectivos procesos. Por último, advirtió que “la duración promedio de los procesos de acciones de nulidad” por no haberse agotado la consulta previa, causal prevista por el artículo 46 de la Ley 1437 de 2011, es de “3 años, dos meses y dos días”. 14. Traslado de las pruebas recaudadas. Mediante oficios de 17 de septiembre y 11 de octubre de 2021, la Secretaría General de la Corte Constitucional comunicó al despacho de la magistrada sustanciadora que, vencido el término respectivo, las partes no se pronunciaron sobre las pruebas recaudadas. 15. Segundo auto de pruebas. Por medio de auto de 17 de septiembre de 2021, la magistrada sustanciadora decretó la práctica de pruebas adicionales. En particular, solicitó a las accionantes información con el objetivo de determinar (i) el interés en continuar con el presente litigio, habida cuenta de los acuerdos alcanzados con la Alcaldía Municipal[69]; (ii) la acción u omisión concreta que reprochan a la accionada y, por último, (iii) el alcance de la solicitud de amparo que formularon en la acción de tutela de la referencia[70]. 16. Respuestas al auto de pruebas. Por medio de oficio de 11 de octubre de 2021, la Secretaría General de la Corte Constitucional comunicó al despacho de la magistrada sustanciadora que, vencido el término probatorio, se recibió el informe solicitado a las accionantes. Este informe contiene, entre otras, la siguiente información: Respuesta de las autoridades indígenas 1. Las autoridades indígenas conservan interés en el litigio. Esto, por cuanto consideran que también deben someterse a consulta previa otras políticas que “plantea el señor alcalde en su Plan de Desarrollo”, como “las políticas de: Discapacidad, Adulto Mayor [y] Niñez”[71]. Las autoridades sostienen que las siguientes son algunas de “las omisiones y acciones que reprochan a la Alcaldía Municipal de Toribío”: (i) La omisión de la consulta previa al adoptar el PMD. La administración municipal tenía el deber de someter el PMD a “consulta previa, libre e informada”, desde “el momento de la planeación hasta su aprobación, conforme lo exige el #2 del artículo 3 de la Ley 1551 de 2011”, entre otras normas. Asimismo, al adoptar el PMD “no hubo un acercamiento con las autoridades ancestrales, que son las únicas representantes legítimas de las comunidades”; (ii) La adopción del plan de acción territorial y el presupuesto plurianual sin agotar la consulta previa. Dichas decisiones cobijan “el territorio de los resguardos de Toribío, Tacueyó y San Francisco, y la población indígena que en ellos viven”; (iii) La formulación de la política pública de mujer y género sin consulta previa. La decisión de iniciar “la formulación de la política de mujer y género” vulneró el derecho a la consulta previa, por cuanto no involucró a las autoridades como “entidades y estructura de gobierno propio que representa los intereses, derechos fundamentales y colectivos de la población indígena”. 2. Las autoridades indígenas pretenden la garantía de la consulta previa, libre e informada. Al respecto, la comunidad accionante aclaró su pretensión en los siguientes términos: (i) “Que el señor alcalde (…), en ejercicio de las disposiciones consagradas en el artículo 6° del Convenio OIT Nro. 169, ratificado en Colombia por la Ley 21 de 1991, que hace parte del Bloque de Constitucionalidad, el cual tiene como finalidad asegurar los derechos de los pueblos indígenas y tribales a su territorio y la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, acate y garantice la consulta previa e informada”; (ii) “Que para todas las decisiones políticas, administrativas y otras, que puedan llegar a afectar las comunidades indígenas, deberán ser concertadas con las autoridades legítimamente nombradas y posesionadas por la asamblea general”; (iii) “Que se ordene al gobierno nacional garantizar espacios de simple participación, consulta previa y consentimiento libre, previo e informado, en condiciones de paz, como requisito necesario para el ejercicio de todos los derechos fundamentales de los comuneros y las comunidades indígenas de Toribio, Tacueyó y San Francisco”. 17. Traslado de las pruebas recaudadas. Mediante oficio de 11 de octubre de 2021, la Secretaría General de la Corte Constitucional comunicó al despacho de la magistrada sustanciadora que, vencido el término respectivo, las partes no se pronunciaron sobre las pruebas recaudadas. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 18. La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido en el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. 2. Delimitación del asunto 19. La acción de tutela sub examine versa sobre la presunta vulneración del derecho a la consulta previa de las comunidades índigenas de los “resguardos de Toribío, Tacueyó y San Francisco”. Las accionantes alegaron que dicha vulneración sería consecuencia de las decisiones del alcalde municipal de (i) incluir la formulación de la política pública de género y la creación de escuelas de formación en el eje “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable” del Plan Municipal de Desarrollo, así como (ii) suscribir el convenio de asociación No. 064 de 2021 para su formulación, sin consultar a las comunidades indígenas. Según manifestaron las accionantes en sede de revisión, “podría presentarse una vulneración directa a las comunidades de los resguardos”[72] como consecuencia de la adopción de políticas municipales que desconozcan que la mayoría de la población de Toribío es indígena, así como la visión de “la mujer desde la cosmovisión Nasa”[73]. 20. Ahora bien, la Sala advierte que los reproches planteados por las autoridades indígenas en sede de revisión no guardan relación con los hechos generadores de la vulneración identificados en su escrito de tutela. En efecto, en la respuesta al segundo auto de pruebas, las accionantes extendieron sus cuestionamientos a la totalidad del Plan Municipal de Desarrollo, al “plan de acción territorial”[74], al “presupuesto plurianual”[75] y a las políticas de discapacidad, adulto mayor y niñez. Esto, porque surten efectos en “el territorio de los resguardos de Toribío, Tacueyó y San Francisco, y la población indígena que en ellos viven”. Por tanto, en su criterio, dichas decisiones y políticas, en su integridad, han debido someterse al proceso de consulta previa. La Sala no examinará este cuestionamiento por tres razones. Primero, tales decisiones y normativas son distintas a las que fueron identificadas por los demandantes en su escrito de tutela. Segundo, estos cuestionamientos fueron formulados solo en la última actuación de las accionantes en sede de revisión. Tercero, la accionada no tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa durante el trámite de instancias respecto de tales cuestionamientos. Esto, por supuesto, no es óbice para que la comunidad índigena pueda controvertir dichas decisiones y políticas mediante las acciones previstas por el ordenamiento jurídico. 21. Por consiguiente, la Sala Quinta examinará, conforme a la solicitud de amparo, la presunta vulneración del derecho a la consulta previa de las accionantes como consecuencia de dos actuaciones de la Alcaldía Municipal de Toribío. Primero, incluir la formulación de la política pública de género y la creación de escuelas de formación en el eje “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable” del Plan Municipal de Desarrollo. Segundo, suscribir el convenio de asociación No. 064 de 2021 para la recolección de información y la presentación de insumos para la construcción colectiva de la política pública de género y la escuela de formación política y económica de las mujeres de Toribío. 3. Problema jurídico y metodología de la decisión 22. Problema jurídico. Corresponde a la Sala Quinta de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿La Alcaldía Municipal de Toribío vulneró el derecho a la consulta previa de las accionantes al (i) incluir la formulación de la política pública de género y la creación de escuelas de formación en el eje “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable” del Plan Municipal de Desarrollo, así como (ii) suscribir el convenio de asociación No. 064 de 2021 con World Vision Internacional, sin consultar a las comunidades indígenas? 23. Metodología de la decisión. Para resolver el problema jurídico, la Sala Quinta de Revisión (i) examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; (ii) reiterará su jurisprudencia sobre el derecho a la consulta previa; (iii) analizará la competencia de las autoridades ejecutivas para la adopción de políticas públicas; (iv) estudiará las finalidades de la contratación estatal, así como de la selección de los contratistas, y, por último, (iv) resolverá el caso concreto. 4. Análisis de procedibilidad 24. La acción de tutela cumple el requisito de legitimación por activa. Conforme al artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela “podrá ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante”. Esta representación puede ser ejercida por “los dirigentes [y] los miembros individuales de estas colectividades”[76], cuando “se trate de la defensa de derechos fundamentales que puedan predicarse de la comunidad”[77]. En el caso concreto, las accionantes interpusieron la acción de tutela en su calidad de autoridades ancestrales Neehwe’sx de los “resguardos de Toribío, Tacueyó y San Francisco”[78], cuyas comunidades son titulares del derecho a la consulta previa presuntamente vulnerado por las referidas decisiones de la Alcaldía Municipal. Asimismo, las autoridades indígenas Neehwe’sx elegidas para el período 2021-2023 ejercieron la representación de dichas comunidades en el trámite de revisión[79]. En consecuencia, la Sala considera que la acción de tutela satisface el requisito de legitimación en la causa por activa. 25. La acción de tutela satisface el requisito de legitimación por pasiva. Según los artículos 86 de la Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede en contra de “toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar derechos fundamentales”. En el caso sub examine, la tutela se dirige en contra de la Alcaldía Municipal de Toribío, Cauca, representada por el alcalde Silvio Valencia Lemus. El alcalde, en calidad de representante legal del municipio, tiene a su cargo la función de “ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto”[80]. En ejercicio de esta función, el alcalde municipal (i) incluyó la formulación de la política pública de género y la creación de escuelas de formación en el eje “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable” del Plan Municipal de Desarrollo y (iii) celebró el convenio de asociación No. 064 de 2021 con World Vision Internacional[81]. En criterio de las comunidades accionantes, estas decisiones afectaron su derecho a la consulta previa. Por consiguiente, la Sala considera que la acción de tutela satisface el requisito de legitimación en la causa por pasiva. 26. La acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo de protección “inmediata” de derechos fundamentales. Por esta razón, la Corte ha señalado que este mecanismo debe ejercerce dentro de un término razonable y proporcionado[82]. En el caso concreto, entre la interposición de la acción de tutela (8 de abril de 2021) y la respuesta de la Alcaldía Municipal al escrito mediante el cual las accionantes solicitaron, en ejercicio de su derecho de petición, “copia del proceso de contratación de la política pública de género” (27 de marzo de 2021), trascurrieron menos de dos semanas. A su vez, solo transcurrió un mes y ocho días entre la interposición de la acción de tutela y la presentación del primer escrito ante la Alcaldía Municipal para obtener, en ejercicio de su derecho de petición, información relacionada con el convenio suscrito por la accionada con World Vision International para la formulación de la política de género del municipio (25 de febrero de 2021). Dicho convenio de asociación es el instrumento mediante el cual se implementa la fase de formulación de la política pública de género y la creación de escuelas de formación, previstas por el eje “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable” del Plan Municipal de Desarrollo. Para la Sala, tales lapsos resultan razonables y proporcionados, y, por tanto, la acción de tutela satisface el requisito de inmediatez. 27. La acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela procede cuando los accionantes no dispongan de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Además de reiterar dicha regla, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 prevé que “la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, atendiendo las circunstancias en las que se encuentre el solicitante”. De existir mecanismos judiciales ordinarios, el juez constitucional está en la obligación de examinar, en cada caso, la idoneidad y la eficacia en concreto de los mismos, para concluir si la acción de tutela resulta procedente como mecanismo definitivo[83]. Esto, por cuanto la protección de los derechos fundamentales no es un asunto reservado a la acción de tutela, en tanto los demás medios de defensa judicial son “los instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la protección de sus derechos”[84]. 28. El mecanismo de nulidad simple es un mecanismo idóneo para el caso concreto. Los artículos 104 y 46 de la Ley 1437 de 2011 prevén, en su orden, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los “litigios originados en actos [o] contratos (…) en los que estén involucradas las entidades públicas”, así como la causal autónoma de nulidad por omisión del proceso de consulta previa[85]. En estos términos, el juez de lo contencioso administrativo es competente para declarar nulo el contrato o el acto que pretermita dicho proceso, cuando la administración deba agotarlo por mandato legal o constitucional. A la luz de tales consideraciones, la Sala concluye que el medio de control de nulidad simple es el mecanismo idóneo para solicitar la defensa del derecho a la consulta previa de las accionantes. Esto, por cuanto el objeto del cuestionamiento es, de un lado, la inclusión de la formulación de la política pública de género y la creación de escuelas de formación en el eje “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable” del Plan Municipal de Desarrollo y, de otro lado, el convenio de asociación No. 064 de 2021. Ambas decisiones de la Alcaldía Municipal pueden ser objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términos expuestos. 29. El mecanismo de nulidad simple no es un mecanismo eficaz en el caso concreto. De acuerdo con la información aportada por el Consejo Superior de la Judicatura, “la duración promedio de los procesos de acciones de nulidad”[86] por no haberse agotado la consulta previa es de “3 años, dos meses y dos días”[87]. Dicho término no ofrece una protección oportuna en el caso concreto. Esto, por cuanto el objeto de la acción de tutela versa sobre la inclusión de la formulación de la política pública de género y la creación de escuelas en el eje “construyendo vida saludable en el territorio y brindando protección a población vulnerable” del Plan Municipal de Desarrollo, ambas metas a formularse mediante el convenio de asociación No. 064 de 2021. En la medida en que dicho convenio de asociación se ejecutará entre el 4 de marzo y el 30 de diciembre de 2021[88], dicho medio de control no resulta eficaz para la protección del derecho a la consulta previa de las accionantes. En todo caso, lo anterior no es óbice para que los eventuales cuestionamientos relacionados con la legalidad de la celebración, ejecución y liquidación del referido convenio de asociación puedan discutirse por la vía judicial ordinaria. Así las cosas, la acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. 30. En estos términos, contrario a lo afirmado por la jueza de instancia, la Sala concluye que la solicitud de amparo satisface los requisitos de procedibilidad. En consecuencia, examinará la vulneración del derecho fundamental a la consulta previa alegada en el escrito de tutela, de conformidad con la metodología referida en el párr. 23. 5. Derecho a la consulta previa. Reiteración de jurisprudencia 31. Derecho a la participación y consulta previa. La Constitución Política reconoce el derecho a la participación de las comunidades étnicas. De un lado, los artículos 1 y 2 de la Constitución “definen al Estado colombiano como democrático, participativo y pluralista, y prescriben como fin esencial del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten”[89]. De otro lado, los artículos 7 y 70 de la Constitución “reconocen el deber del Estado de proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación, así como la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país”[90]. Además, los artículos 329 y 330 de la Constitución “prevén la participación de los representantes de las comunidades indígenas en la conformación de sus entidades territoriales, así como en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de los recursos naturales en sus territorios”[91]. Con este fundamento, la jurisprudencia constitucional ha identificado tres modos de participación de las comunidades étnicas: (i) la participación de la comunidad “en igualdad de condiciones al resto de ciudadanos”[92]; (ii) el derecho a la consulta previa y, por último, (iii) la necesidad de “la obtención de un consentimiento previo, libre e informado”[93]. Así, las modalidades de participación de estas comunidades “son diversas”[94], por lo que “la escogencia de estas depende del avance y de la trascendencia de la medida a implementar”[95], en “clave del principio de proporcionalidad”[96]. 32. Derecho a la consulta previa. La Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme que la consulta previa “es un derecho fundamental de las comunidades indígenas, tribales, rom, afro-descendientes y raizales”[97], condicionado a la existencia de una afectación directa, actual y diferenciada de tales comunidades[98]. En particular, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que, con fundamento en el artículo 6.1 (a) del Convenio 169 de la OIT[99], la consulta es un derecho que garantiza la preservación de la “identidad como minoría étnica y cultural [de las comunidades] organizadas y reguladas mediante sus prácticas tradicionales”[100]. Para lograr ese objetivo, la consulta debe ser “oportuna y eficaz”[101], asegurar “una participación activa y efectiva de los pueblos interesados”[102] y, por último, adelantarse a la luz del “principio de buena fe”[103]. En estos términos, la consulta pretende asegurar un diálogo que, de forma simultánea, reconozca “las diferencias étnicas y culturales”[104] y garantice “la igualdad en el proceso de consulta”[105]. En todo caso, la consulta previa es “un mecanismo de participación adicional”, pues, por regla general, “las comunidades étnicas tienen derecho a participar libremente por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población”[106]. 33. Finalidad, contenido y límites del derecho a la consulta previa. El propósito de la consulta previa es “intentar genuinamente lograr un acuerdo con las comunidades indígenas y afrodescendientes sobre medidas que las afecten directamente”[107]. Por esto, los procesos de consulta implican la “ponderación entre el interés general, representado en los proyectos o medidas” que afectan de forma directa, actual y diferenciada “los derechos de los pueblos indígenas y tribales, y el goce efectivo de estos, particularmente, en materia de autodeterminación, autonomía, territorio, recursos y participación”[108]. Ahora bien, la consulta previa no es un derecho absoluto. De un lado, los procesos de consulta deben “responder a la pluralidad propia de los titulares del derecho, por [lo que] su garantía es casuística y flexible pues obedece a las necesidades y particularidades concretas del caso”[109]. De otro lado, habida cuenta de que “la consulta constituye un proceso de diálogo intercultural entre iguales”[110], ni los pueblos indígenas “tienen un derecho de veto que les permita bloquear decisiones estatales”[111], ni el Estado “tiene un derecho a la imposición sobre los pueblos indígenas para imponerles caprichosamente cualquier decisión”[112]. 34. La afectación directa es condición necesaria de la consulta previa. El derecho a la consulta previa “se encuentra condicionado a la existencia de una afectación directa para el desarrollo de la comunidad étnica”[113]. La afectación directa consiste en el “impacto positivo o negativo [de] una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica”[114]. Así, la consulta procederá cuando exista “evidencia razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a un pueblo indígena o a una comunidad afrodescendiente”[115] de forma directa, actual y diferenciada. Al respecto, la Corte ha precisado que las comunidades tienen “una carga mínima de evidenciar las afectaciones para que proceda la consulta previa”[116]. Las afectaciones directas no pueden ser hipotéticas ni abstractas, sino que deben ser “determinables y ligadas a la realidad material de la comunidad étnica que reclama la protección del derecho a la consulta previa”[117]. Además, la verificación de la afectación directa “adquiere un especial valor a la hora de determinar en cada caso concreto si resulta obligatoria la realización de una consulta previa, pues el impacto de una misma medida puede variar según las características de cada comunidad”[118]. 35. Improcedencia de la consulta previa frente a normas de carácter general. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que, en principio, la consulta previa no procede frente a medidas de carácter general[119]. Esto, por cuanto dichas medidas “no generan una afectación directa de sus destinatarios, la cual sólo se materializa en la instancia aplicativa”[120]. Por consiguiente, la consulta previa procederá solo de manera excepcional respecto de normas de carácter general cuando dicha medida afecte de manera directa, actual y diferenciada a los pueblos étnicos, “con especial intensidad o de manera diferenciada”[121]. Es decir, “cuando la ley contenga disposiciones susceptibles de dar lugar a una afectación directa a los destinatarios, independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo”[122]. Por el contrario, cuando la medida corresponda “a asuntos que les conciernen a las comunidades indígenas pero que no las afectan directamente, debido a que tienen incidencia equivalente en toda la población”[123], la garantía del derecho a la participación corresponderá “al estándar básico de intervención, es decir, en función de la inclusión de las comunidades en los órganos decisorios nacionales o la mediación de sus organizaciones en cualquier escenario que les interese”[124]. En todo caso, al margen de que “la medida legislativa deba o no ser consultada previamente a los pueblos culturalmente diferenciados, todos los desarrollos de la norma que causen una afectación directa deberán ser sometidos a consulta previa”[125]. 6. Competencia para la adopción de las políticas públicas por las autoridades administrativas. Reiteración de jurisprudencia 36. Naturaleza de las políticas públicas. La Corte Constitucional ha definido la “política pública” como el “programa de acción estructurado que le permite a la autoridad responsable adoptar las medidas adecuadas y necesarias a que haya lugar”[126]. En particular, la Sala Plena ha identificado tres condiciones básicas “que debe observar toda política pública orientada a garantizar un derecho constitucional”[127], a saber: (i) que la política “efectivamente exista”[128], (ii) que “la finalidad de la política pública [tenga] como prioridad garantizar el goce efectivo del derecho”[129] y, por último, (iii) que los procesos de “decisión, elaboración, implementación y evaluación de la política pública permitan la participación democrática”[130]. La Corte ha resaltado que “la Constitución emplea frecuentemente el concepto de ‘política’ para designar, no la actividad electoral, sino las medidas atinentes a las ‘políticas públicas’”[131]. Además, la Constitución contiene normas que “de manera explícita refieren a diferentes etapas de una política pública”[132], a saber, el diseño, la formulación, la ejecución y la evaluación de las políticas[133]. Estas etapas pueden examinarse a partir de dos grandes bloques[134]: (i) el diseño y (ii) la implementación de las políticas públicas. 37. Diseño de las políticas públicas. El diseño de las políticas públicas implica determinar “sus elementos constitutivos, definir la relación entre ellos, ordenar prioridades, articular sus componentes de una manera inteligible para sus destinatarios, programar de qué forma, por qué medios, y a qué ritmo se alcanzarán las metas trazadas”[135]. Este diseño puede ser plasmado (i) en un “documento político” o (ii) en un “instrumento jurídico”, que puede tener la naturaleza de (a) “un acto administrativo o de una ley” o (b) de “normas de rango superior o inferior a los mencionados”[136]. Para la Corte, “el diseño de una política es la etapa central y, en ocasiones más técnica, de la toma de decisiones públicas”[137]. Esto, por cuanto “el adecuado funcionamiento y los buenos resultados”[138] de las políticas públicas “dependen de que éstas no hayan sido fruto del capricho del legislador, de ímpetus coyunturales, de simples cambios de opinión o del prurito de estar a la última moda, sino de estudios empíricos y de juiciosas reflexiones sobre cuál es el mejor curso de acción”[139]. En estos términos, “la articulación jurídica de una política debe, racionalmente, ser antecedida de la definición de sus elementos constitutivos, de las metas, y de las prioridades”[140]. 38. Implementación de las políticas públicas. La implementación de una política pública “hace referencia al proceso por medio del cual la política (…) es puesta en ejecución”[141]. Es decir, la implementación “se trata de una serie ordenada de pasos, tanto jurídicos como fácticos, predeterminados por la misma norma –o por aquellas que la desarrollen–, encaminados a lograr la materialización, en un determinado período de tiempo, de una política pública que la norma refleja”[142]. Esta fase de la política pública “comprende diferentes etapas, según las características y la jerarquía del instrumento jurídico en el que se haya articulado la política pública”[143]. Para la Sala Plena, la implementación “tiene una dimensión jurídica, una dimensión material o fáctica y una dimensión temporal, cuyo contenido habrá de ser determinado por el legislador”[144]. Así las cosas, la Corte Constitucional ha insistido en que la implementación es “una etapa fundamental del ciclo, porque es ahí que la política, hasta este entonces casi exclusivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad palpable”[145]. 39. Competencia y libertad de configuración de la administración para adoptar políticas públicas. Las autoridades administrativas del orden nacional, departamental y municipal están facultadas para “formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”[146], en el marco del diseño previsto por el legislador[147]. Asimismo, los consejos indígenas son competentes para “diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo”[148]. La Corte Constitucional ha reiterado que la administración, en sus distintos niveles, cuenta con amplio margen de configuración para formular políticas públicas. En efecto, ha resaltado que, si bien “la Constitución ordena que en la formulación de políticas públicas, así como en su implementación y evaluación, se incorpore específicamente el goce efectivo de los derechos y principios constitucionales”[149], esto no impide que “las autoridades competentes democráticamente elegidas fijen prioridades y definan, dentro de los márgenes de configuración que les son propios, el contenido de tales políticas públicas”[150]. 40. Diseño de políticas públicas e instrumentos normativos de planeación. Las autoridades administrativas prevén sus metas y políticas de planeación en los planes de desarrollo, que constituyen, según la jurisprudencia, una “expresión suprema de la función de planeación”[151]. Esto, en tanto son los instrumentos “en donde se sujeta la acción estatal a planes y programas previamente definidos”[152], al definir “las acciones a seguir para alcanzar, en un periodo de tiempo determinado y con los recursos disponibles (…), las metas y propósitos que se consideran prioritarios y esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la economía, de la infraestructura y de los servicios públicos, con miras a propiciar un mayor bienestar general de la población”[153]. Como lo ha resaltado la Corte, “la iniciativa legislativa para la formulación de la ley que contiene el Plan de Desarrollo (…) corresponde al Gobierno, por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos, correspondiéndole al Congreso aprobarlos y, nuevamente al Ejecutivo, llevarlos a la práctica”[154]. Por lo demás, la Corte ha resaltado que el modelo de planeación de las políticas públicas previsto por la Constitución Política “pretende ser global, es decir, abarcar todas las esferas del actuar institucional del Estado, tanto a nivel nacional como territorial”[155]. 41. Diseño de políticas públicas y plan municipal de desarrollo. El artículo 71 de la Ley 136 de 1994 dispone que los alcaldes tienen la iniciativa exclusiva de los acuerdos para “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social”[156] en sus municipios. Esta atribución es definitoria del modelo de autonomía territorial previsto por la Constitución Política. Este modelo garantiza que “la materialización de las metas y objetivos (…) esté bajo la responsabilidad directa de aquél que fue elegido por haber logrado que la mayoría aceptara y compartiera su propuesta”[157]. Esto, porque “los candidatos se tornan planificadores y consolidan propuestas que contienen los programas y proyectos que a su entender responden a las expectativas y necesidades de la comunidad, y ésta, a través del voto, manifiesta cual de ellas es la que efectivamente corresponde a sus aspiraciones”[158]. Así las cosas, la elección implica para el alcalde “el compromiso ineludible de desarrollar su propuesta, la cual debe sistematizar formulando el correspondiente Plan de desarrollo, para luego asumir sus responsabilidades como orientador y director del mismo, pues lo que en...